Amélioration nécessaire du pacte de stabilité et de croissance

L'Union européenne vise à renforcer la gouvernance économique et à clarifier la mise en œuvre du pacte de stabilité et de croissance. Dans ce but, il est souhaitable de remédier aux insuffisances rencontrées jusqu'à aujourd'hui, en accordant une plus grande importance aux évolutions économiques des États membres et à la sauvegarde de la soutenabilité des finances publiques. Il convient également de renforcer le lien entre les différents instruments de la gouvernance économique afin de soutenir la croissance.

ACTE

Communication de la Commission au Conseil et au Parlement européen - Renforcer la gouvernance économique et clarifier la mise en œuvre du pacte de stabilité et de croissance [COM(2004) 581 final - Non publié au Journal officiel].

SYNTHÈSE

La Commission européenne a adopté le 3 septembre 2004 la présente communication pour renforcer la gouvernance économique et clarifier la mise en œuvre du pacte de stabilité et de croissance. Cette communication fait suite à la déclaration du Conseil européen selon laquelle les États membres attendent avec intérêt les propositions de la Commission visant à renforcer et à clarifier la mise en œuvre du pacte de stabilité et de croissance.Elle tient compte de l'arrêt de la Cour de justice dans l'affaire C-27/04 qui oppose la Commission européenne et le Conseil concernant l'annulation des actes de celui-ci à l'égard de l'Allemagne et de la France.

Dans l'optique d'une croissance économique durable, une gestion saine des finances publiques s'impose. Les dispositions du traité qui fixent les valeurs de référence pour le déficit et la dette publique (respectivement de 3% et de 60% du PIB) restent les points centraux du système pour fournir au cadre budgétaire le fondement dont il a besoin. Les déficits excessifs doivent être évités et corrigés rapidement. Dans une Union à 25, un cadre commun peut contribuer à l'efficacité des dispositions existantes puisqu'il prend en compte les différences et la situation économique des États membres.

Attention accrue à la viabilité pour une surveillance renforcée de la dette

Afin de réviser le pacte de stabilité et de croissance, la Commission fait trois suggestions: clarifier et rendre opérationnel le critère de la dette, identifier les objectifs budgétaires à moyen terme spécifiques à chaque pays et définir la trajectoire d'ajustement dans le cadre de la procédure de déficit excessif, en prenant en compte les considérations liées à la soutenabilité des finances publiques.

Pour ce qui est du critère de la dette, le pacte de stabilité et de croissance révisé peut préciser les bases d'évaluation du « rythme satisfaisant de réduction de la dette» prévu par le traité (cf. article 104 II b). Lors de la définition de ce "rythme satisfaisant", il convient de prendre en compte la nécessité de ramener les ratios d'endettement à des niveaux prudents avant que le vieillissement démographique ait un impact sur les développements économiques et sociaux dans les États Membres. Il faut également prendre en considération les niveaux d'endettement initiaux des États et le niveau de leur croissance potentielle. L'évaluation annuelle peut se faire par rapport à ce taux de réduction de référence, en prenant en compte les conditions de croissance spécifiques à chaque pays. À titre d'exemple, si la croissance d'un État membre est inférieure à sa croissance potentielle, un rythme plus lent de réduction de dette est conforme au pacte. Au contraire, si un État membre a une croissance plus élevée que prévu, un rythme plus lent de réduction de dette n'est pas conforme au pacte.

Prendre en compte les circonstances nationales pour la définition des objectifs à moyen terme

Les objectifs à moyen terme visent d'une part à fournir une marge de manœuvre assurant que le déficit des administrations publiques ne dépasse pas le taux de 3% du PIB au cours d'une récession économique sans avoir à recourir à la mise en œuvre d'une politique budgétaire pro-cyclique. D'autre part, les objectifs à moyen terme permettent de réduire la dette et de se préparer à l'impact budgétaire du vieillissement démographique.

Le pacte de stabilité et de croissance dans sa forme actuelle ne donne pas une définition opérationnelle de l'objectif budgétaire à moyen terme. Les États sont actuellement censés présenter annuellement une position budgétaire équilibrée tout au long du cycle économique. Fixer des objectifs identiques pour tous les pays dans une Union avec 25 États membres n'est pas approprié d'un point de vue économique.

La Commission européenne stipule qu'il est possible de fixer l'objectif à moyen terme en fonction des niveaux d'endettement actuels, et en prenant en compte leur évolution. En outre, des facteurs comme le potentiel de croissance économique, l'inflation, les engagements implicites existants liés au vieillissement démographique, l'impact des réformes structurelles ou le besoin d'investissements nets supplémentaires doivent être pris en considération.

Procédure de déficit excessif et la trajectoire d'ajustement

Le cas d'une croissance économique lente mais positive n'est pas pris en considération dans le cadre réglementaire présent. La Commission envisage une trajectoire d'ajustement adaptée une fois qu'un État dépasse le seuil de 3% de déficit et/ou une redéfinition de la « clause relative aux circonstances exceptionnelles ». Actuellement, une période de croissance nulle qui entraîne des déficits supérieurs à la barre de 3% ne permet pas d'invoquer cette clause, qui permettrait d'éviter que l'État concerné soit déclaré dans une situation de déficit excessif. Le règlement (CE) n° 1467/97 précise les exceptions. La Commission considère également qu'il est utile de clarifier les notions de « caractère soudain de la récession » et de « la baisse cumulative de la production par rapport à l'évolution constatée dans le passé », mais souligne que toute modification de la définition de cette clause doit être examinée dans le cadre de la modification de la trajectoire d'ajustement du déficit.

Selon le règlement, tout État membre qui dépasse la limite de 3% doit y remédier « dans l'année suivant la constatation de l'existence du déficit, sauf circonstances particulières » (art. 3 IV du règlement (CE) n° 1467/97). La Commission estime que l'existence de délais identiques pour tous les pays concernant la correction du déficit excessif présente des limites fondamentales, car elle ne permet pas de prendre en considération les différences économiques entre les pays, telles que les évolutions cycliques et les niveaux d'endettement.

Le pacte de stabilité doit déterminer également une trajectoire d'ajustement appropriée prenant mieux en compte les conditions économiques de l'État membre qui dépasse le seuil de 3%. Par conséquent, la procédure de déficit excessif doit toujours être lancée dès qu'un pays dépasse cette valeur, et une correction rapide doit toujours être exigée. Mais le rythme de l'ajustement peut varier d'un pays à l'autre, la trajectoire d'ajustement étant définie en tenant compte des conditions économiques et des niveaux d'endettement de l'État concerné. La Commission européenne juge également utile de prendre en compte les raisons à l'origine des déficits excessifs et les politiques mises en œuvre.

Dans la pratique, on peut imaginer plusieurs approches dans le cadre du traité. Une première possibilité consiste à continuer de considérer « l'année suivant celle du constat de l'existence d'un déficit excessif » comme la règle de base pour la correction et donner à l'État membre concerné la possibilité de suivre une trajectoire d'ajustement plus longue en définissant la « clause relative aux circonstances spéciales » du pacte de stabilité et de croissance. La fixation de délais spécifiques pour chaque pays comme règle de base est une autre solution. Dans toutes les approches, un délai maximal pour la correction du déficit excessif s'impose.

Mener des actions rapides pour corriger les évolutions budgétaires indésirables

La surveillance budgétaire devrait assurer une pression appropriée par les pairs en vue d'atteindre les objectifs à moyen terme. Le pacte de stabilité et de croissance doit réaffirmer la volonté des États membres de mener des politiques budgétaires symétriques tout au long du cycle afin de se préparer au vieillissement démographique, de dégager une marge de manœuvre suffisante pour faire face aux ralentissements de l'activité et d'assurer une politique économique appropriée au cours du cycle.

Un fonctionnement efficace du mécanisme d'évaluation dans le volet préventif de la surveillance budgétaire est nécessaire pour obtenir les politiques budgétaires appropriées. La capacité de la Commission d'émettre directement des « alertes rapides » devrait contribuer à signaler suffisamment tôt qu'il convient d'agir afin de corriger les évolutions budgétaires indésirables. En ce qui concerne l'avenir de l'Union, le traité instituant une Constitution pour l'Europe introduit de nouvelles dispositions, telles que les « alertes rapides » directement émises par la Commission et les décisions du Conseil lançant la procédure de déficit excessif en vertu des propositions de la Commission (plutôt que des recommandations), clarifiant ainsi les rôles complémentaires du Conseil et de la Commission. De même, les grandes orientations des politiques économiques (GOPE) peuvent être utilisées plus efficacement afin de traiter les questions de bonnes politiques en période de conjoncture favorable. Au contraire, si les politiques budgétaires ne semblent pas conformes aux GOPE, des recommandations concernant la mise en œuvre des GOPE peuvent être formulées.

Coordonner les politiques budgétaires

Il convient de renforcer le lien entre les GOPE, le pacte de stabilité et de croissance, et le processus budgétaire au sein des États membres pour améliorer l'efficacité de la coordination des politiques économiques. Premièrement, les programmes de stabilité et de convergence doivent jouer un rôle plus important et définir la stratégie à moyen terme au début du mandat électoral des nouveaux gouvernements. Les mises à jour de ces programmes pourraient être anticipées au début de l'année, ce qui permettrait aux GOPE et aux avis sur les programmes d'être pris en compte lors de la préparation des budgets nationaux par les gouvernements. Deuxièmement, un véritable semestre communautaire de politique économique permettrait d'intégrer plus facilement les orientations communes dans l'élaboration des politiques nationales.

Améliorer la mise en œuvre

La Commission européenne note que l'application du cadre communautaire ainsi que des orientations et recommandations connexes peuvent être améliorées à la fois au niveau national et au niveau communautaire, et qu'il convient de clarifier les rôles respectifs des différentes institutions. La mise en œuvre du cadre budgétaire et sa fiabilité dépendent aussi de la qualité, de l'actualité et de la fiabilité des statistiques budgétaires ainsi que des évaluations budgétaires des gouvernements. Pour cette raison, la Commission européenne élabore des normes européennes minimales pour la structure institutionnelle des autorités statistiques. Enfin, la Commission européenne souhaite qu'une pression plus effective soit exercée par les autres États membres sur un État qui ne respecte pas ses obligations juridiques découlant du traité et que l'opinion publique en soit informée. Elle souligne l'importance du rôle des institutions nationales dans le processus budgétaire et envisage des mesures en vue d'accroître la transparence et l'obligation pour les États membres de rendre des comptes sur leur politique budgétaire.

ACTES LIÉS

Communication de la Commission au Conseil et au Parlement européen: vers une stratégie européenne de gouvernance des statistiques budgétaires [COM(2004) 832 final - Non publié au journal officiel]

La mise en œuvre du cadre budgétaire et sa fiabilité dépendent de la qualité, de l'actualité et de la fiabilité des statistiques budgétaires. La Commission vise à présenter une stratégie cohérente pour renforcer la gouvernance de l'Union en matière de statistiques budgétaires. Elle estime que:

• les dispositions applicables sur la qualité des données statistiques doivent être clarifiées;
• les capacités opérationnelles de la Commission, particulièrement d'Eurostat et de la DG Affaires économiques et financières, doivent être accrues;
• des normes au niveau européen sont à mettre au point pour assurer l'indépendance, l'intégrité et la responsabilité des instituts nationaux de statistiques.

Dernière modification le: 19.10.2005