13.12.2016   

FR

Journal officiel de l'Union européenne

C 465/1

1.

Le 14 septembre 2016, la Commission a soumis une proposition législative (ci-après la «proposition») visant à modifier le règlement sur l'EFSI en vigueur de manière à prolonger la durée d'existence du Fonds et à augmenter la garantie budgétaire de l'Union octroyée à la Banque européenne d'investissement (BEI) (voir paragraphe 2). La proposition est accompagnée d'une évaluation, par la Commission, de l'utilisation de la garantie de l'Union et du fonctionnement du fonds de garantie (ci-après l'«évaluation de la garantie») (6). L'évaluation a été présentée avec trois mois d'avance sur le calendrier prévu (7). Par conséquent, nous avons décidé d'émettre un unique avis portant à la fois sur la proposition et sur l'évaluation de la garantie.

2.

La Commission propose:

3.

En vertu de l'article 18, paragraphe 2, du règlement sur l'EFSI, la Commission est tenue d'évaluer «l'utilisation de la garantie de l'Union et le fonctionnement du fonds de garantie». La Commission définit ainsi l'objet de cette évaluation: «la manière dont la garantie de l'Union est déployée dans le cadre des différentes activités soutenues par l'EFSI» (9) [l'évaluation de la garantie ne porte pas sur l'additionnalité et l'éligibilité (10) des opérations garanties par l'EFSI, car elles font l'objet d'une évaluation par la BEI (11), conformément à l'article 18, paragraphe 1, du règlement sur l'EFSI, à laquelle nous faisons référence ci-après).

4.

Le présent avis s'articule autour des points suivants:

5.

Notre avis ne repose pas sur les procédures appliquées dans le cadre d'un rapport spécial. Nous avons l'intention de publier un rapport spécial sur la performance de l'EFSI au cours du premier semestre de 2018.

6.

Nous avons considéré le moment auquel cette proposition est présentée au regard des exigences fixées dans le règlement sur l'EFSI, de la disponibilité des informations sur la performance de l'EFSI et de la mise en œuvre de ce dernier à ce jour.

7.

L'article 18, paragraphes 6 et 7, du règlement sur l'EFSI dispose qu'une proposition modifiant le règlement sur l'EFSI doit être présentée au plus tard le 5 juillet 2018, et que cette proposition devra être étayée par une évaluation indépendante établissant si l'EFSI «atteint ses objectifs» et si «le maintien d'un régime destiné à soutenir l'investissement est justifié». Cette échéance a été définie par les colégislateurs afin de garantir une prise de recul suffisante avant le recensement et la mesure des premiers impacts et effets de l'EFSI (12).

8.

La Commission a proposé de prolonger la durée d'existence de l'EFSI (13) et d'augmenter son financement (14) le 14 septembre 2016, soit près de deux ans avant l'échéance fixée dans le règlement sur l'EFSI. Par ailleurs, bien qu'elle ne remette pas en question l'obligation de présenter une évaluation indépendante comme le prévoit l'article 18, paragraphe 6, la Commission propose de supprimer la disposition selon laquelle la décision de poursuivre ou de modifier l'EFSI, ou d'y mettre un terme (15), devra reposer sur les conclusions de cette évaluation indépendante (voir paragraphe 27).

9.

L'EFSI est l'une des composantes d'une palette d'instruments financiers qui a été grandement élargie pour la nouvelle période de programmation. La Commission propose d'augmenter de 10 milliards d'euros la garantie de l'Union (en la portant de 16 milliards d'euros à 26 milliards d'euros) (16). Ce montant serait à lui seul supérieur à la contribution totale de l'UE aux instruments financiers en gestion partagée, indirecte et directe, pour la période de programmation 2007-2013 (voir tableau 1).

Tableau 1

Instruments financiers bénéficiant d'un soutien budgétaire de l'UE

10.

Nous avons constaté que, pendant la période de programmation 2007-2013, les instruments financiers en gestion partagée avaient été surcapitalisés et qu'ils avaient éprouvé des difficultés à maîtriser les coûts/frais, à attirer des capitaux privés et à réutiliser le soutien financier (21). Malgré ce constat, les prévisions de la Commission reposent sur l'hypothèse selon laquelle les cinq Fonds structurels et d'investissement européens (22) affecteront quelque 21 milliards d'euros aux instruments financiers sur la période de programmation 2014-2020.

11.

Le FEDER et le Feader disposent d'un nouvel instrument financier innovant, l'initiative en faveur des PME (23), pour la période de programmation 2014-2020. Le type de financement (24) fourni par cette initiative pour les Fonds ESI est similaire à celui proposé par l'EFSI dans le cadre du volet «Petites et moyennes entreprises» (25). Bien que l'initiative en faveur des PME s'inscrive dans le contexte du développement régional et que l'EFSI couvre l'ensemble du territoire de l'UE, ces deux instruments s'adressent au même vivier de PME.

12.

Pour atteindre l'objectif de 315 milliards d'euros initialement fixé, la BEI devra financer, en trois ans, de nouveaux projets à hauteur d'environ 60,8 milliards d'euros.

13.

Selon la BEI (26), au 30 juin 2016 (voir graphique 1):

Graphique 1

Situation du portefeuille de l'EFSI au 30 juin 2016

Source: Cour des comptes européenne, sur la base des données de la BEI au 30 juin 2016.

14.

D'une manière générale, le niveau actuel de la garantie de l'EFSI est suffisant pour poursuivre le financement d'activités pendant les deux prochaines années. Les opérations de prêt du volet «PME» constituent une exception (31), car la Commission et la BEI ont décidé d'étendre la couverture à des demandes de financement émanant d'instruments financiers existants qui relèvent de la facilité de garantie de prêts du programme COSME et du volet «Garanties pour les PME» du dispositif InnovFin du programme Horizon 2020.

15.

La Commission et le groupe BEI ont déjà pris un certain nombre de mesures pour prévenir le risque de voir s'épuiser les fonds du sous-volet de crédit du volet «PME» (32):

16.

La Commission propose d'allonger la période d'investissement d'un an et demi (de juillet 2019 à décembre 2020) (35) et de relever l'objectif d'investissement à 500 milliards d'euros (36). Les contrats pourront être signés deux ans après la période d'investissement (soit jusqu'en décembre 2022), alors que le règlement sur l'EFSI en vigueur fixe ce délai à un an. La BEI relève cependant dans son évaluation que le temps écoulé entre la signature des opérations relevant de l'EFSI et leur approbation est d'environ 90 jours (37).

17.

La Commission a présenté sa proposition de prolonger la durée de l'EFSI un an seulement après son lancement. Peu d'éléments attestent que la proposition d'augmenter la garantie de l'Union se justifie pour les composantes autres que le volet «PME». La Commission n'a pas étudié d'autres possibilités, comme notamment revoir encore l'affectation de la garantie de l'Union entre les deux volets ou augmenter uniquement la garantie du volet «PME». Les données et les estimations de la BEI indiquent que la garantie actuelle est suffisante pour une nouvelle période de fonctionnement du volet «Infrastructures et innovation», au cours de laquelle un examen de la performance et de la valeur ajoutée de l'EFSI pourrait être réalisé, conformément au souhait des colégislateurs. Cela pourrait également contribuer à réduire la fragmentation et les chevauchements entre l'EFSI et d'autres instruments financiers et permettre un recentrage sur les priorités de l'UE. Le délai supplémentaire proposé pour la signature des opérations (deux ans) est en contradiction avec les pratiques actuelles.

18.

L'amélioration de la réglementation (38) est une priorité pour l'UE. Elle exige de la Commission qu'elle procède à «une analyse rigoureuse des incidences de la législation en cours d'élaboration, et notamment de toute modification substantielle apportée au cours du processus législatif, de sorte que les décisions politiques soient prises en connaissance de cause et sur la base d'éléments concrets» (39). Une analyse d'impact s'impose pour les initiatives de la Commission susceptibles d'avoir un impact économique, environnemental et social important, y compris la révision d'actes juridiques ou les communications sur les politiques (40).

19.

Les évaluations doivent permettre d'apprécier tous les impacts importants d'ordre économique, social et environnemental, des interventions de l'UE (avec une attention particulière portée à ceux recensés lors de précédentes analyses d'impact) (41). Par ailleurs, en vertu des articles 30 et 140 du règlement financier, des évaluations ex ante doivent être réalisées pour les programmes de dépenses et les instruments financiers. Les lignes directrices pour l'amélioration de la réglementation prévoient également que les évaluations doivent reposer sur une méthodologie solide et clairement définie, conçue pour aboutir à des conclusions objectives. Au minimum, les évaluations doivent permettre d'analyser l'efficacité, l'efficience, la pertinence, la cohérence et la valeur ajoutée européenne, ou d'expliquer pourquoi la feuille de route de l'évaluation fait l'impasse sur l'un ou l'autre de ces éléments.

20.

La communication de la Commission du 1er juin 2016 (42) et la note explicative de la proposition fournissent quelques éléments d'information concernant l'utilisation actuelle de l'EFSI et s'appuient sur les résultats d'une consultation des parties prenantes (43) et d'évaluations internes. Toutefois, ces documents ne constituent pas une analyse d'impact complète, rigoureuse et fondée sur des éléments probants, au sens des lignes directrices pour l'amélioration de la réglementation.

21.

Qui plus est, au moment du lancement de l'EFSI en 2015, la Commission n'avait réalisé ni analyse d'impact ni évaluation ex ante, justifiant sa position par l'urgence de la situation. Comme nous le relevions dans notre avis no 4/2015 (44), l'EFSI a été considéré comme faisant exception à l'obligation prévue par le règlement financier, alors que le budget de l'UE fournit la majorité du financement du fonds de garantie et que la garantie budgétaire octroyée à la BEI générera d'importants passifs éventuels pour ledit budget.

22.

Par conséquent, il n'existe pour l'EFSI aucune évaluation ou analyse des causes du retard d'investissement et des besoins du marché, ni de la manière dont il serait possible d'y remédier au mieux, ou encore de sa complémentarité avec d'autres programmes et instruments financiers financés par le budget de l'UE et de la meilleure façon d'éviter les chevauchements indésirables.

23.

La Commission joint à sa proposition (voir paragraphe 7) sa propre évaluation interne de l'utilisation de la garantie de l'Union et du fonctionnement du fonds de garantie. Elle est le résultat de l'obligation distincte de présenter un rapport qui lui est faite par le règlement sur l'EFSI (45). Si elle est pertinente pour la proposition de modification du taux pour le provisionnement du fonds de garantie (voir paragraphe 34), elle ne l'est pas pour d'autres composantes de la proposition.

24.

En septembre 2016, en complément de l'évaluation de la Commission, la BEI a publié sa propre évaluation du fonctionnement de l'EFSI (conformément aux dispositions de l'article 18, paragraphe 1, du règlement sur l'EFSI). L'évaluation de la BEI examine «dans quelle mesure [l'EFSI] a été conçu et fonctionne de manière à produire ses effets attendus» et «ne comprend pas d'analyse des réalisations ni des incidences [de l'EFSI] en tant que telles». Elle englobe le portefeuille d'opérations sous-jacentes de l'EFSI (y compris l'additionnalité et l'admissibilité), ses modalités de gouvernance et ses structures organisationnelles, ainsi que les procédures et lignes directrices pertinentes relatives aux projets (46). Selon la BEI, «il est […] trop tôt pour que cette évaluation permette de tirer une conclusion définitive concernant les résultats du FEIS» (47).

25.

Dans la note explicative accompagnant sa proposition (48), la Commission s'est également engagée à présenter, en novembre 2016, une évaluation indépendante de l'application du règlement sur l'EFSI. Cette évaluation indépendante portera aussi sur le fonctionnement de l'EFSI, l'utilisation de la garantie de l'Union et l'EIAH, et s'appuiera sur les résultats des évaluations internes de la Commission et de la BEI.

26.

La proposition a été présentée sans une analyse d'impact complète (pour la seconde fois) et trop tôt pour pouvoir mesurer l'impact économique, social et environnemental de l'EFSI et déterminer si ce dernier atteint ses objectifs. Il aurait notamment été nécessaire de disposer d'informations concernant:

27.

L'évaluation de la garantie ne respectait pas les principes relatifs à l'amélioration de la réglementation. Aucune des trois évaluations susmentionnées n'analyse les effets et l'impact de l'EFSI, puisque le recul est insuffisant pour pouvoir les recenser et/ou les mesurer (49) (voir également paragraphe 8). En raison du calendrier, peu d'indicateurs macroéconomiques, à supposer qu'il y en ait, sont disponibles pour mesurer l'impact de l'EFSI. Nous nous interrogeons sur la suppression de la disposition subordonnant la décision de poursuivre ou de modifier l'EFSI, ou d'y mettre un terme, aux résultats d'une évaluation indépendante (voir paragraphe 8).

28.

Pour faire en sorte que soit disponible un «coussin de liquidités à partir duquel la BEI est payée au cas où il est fait appel à la garantie de l'Union» (50), les législateurs de l'UE ont établi un fonds de garantie (51). Le règlement sur l'EFSI en vigueur fixe le montant cible du fonds de garantie à 50 % du total des obligations de garantie de l'Union (8 milliards d'euros). Dans la note explicative jointe à la proposition initiale (52), la Commission explique que ce ratio cible a été établi «à la lumière de l'expérience du type d'investissements que l'EFSI doit soutenir».

29.

Atteindre l'objectif de 50 % pour le provisionnement du fonds de garantie impliquait de réduire les dépenses prévues sur la période 2014-2022 en ce qui concerne les subventions au titre du MIE de 2,8 milliards d'euros et de 2,2 milliards d'euros pour Horizon 2020, ainsi que d'utiliser 3 milliards d'euros provenant de tranches non allouées dans la limite du plafond des dépenses du cadre financier pluriannuel (CFP).

30.

Des paiements imputés sur le budget de l'UE financeront ce fond d'ici à 2022. En décembre 2015, la Commission a engagé 1,4 milliard d'euros (53) pour les paiements au fonds. Au 30 juin 2016, la Commission avait déjà versé 380 millions d'euros au fonds de garantie (sur les 500 millions d'euros de paiements prévus en 2016), qui ont été investis en obligations. Aucun appel en garantie n'a été adressé au fonds (54).

31.

Par ailleurs, si les décaissements atteignent le niveau cible, l'EFSI générera potentiellement, pour le budget de l'UE, une dette non provisionnée d'un montant d'environ 8 milliards d'euros (en plus des 8 milliards d'euros couverts par le fonds de garantie).

32.

La Commission propose de ramener le ratio cible du fonds de garantie de l'UE de 50 à 35 % (55) du total des obligations de garantie de l'Union et étaie cette conclusion dans son évaluation de la garantie.

33.

S'appuyant sur les 39 opérations signées par la BEI au titre du volet «Infrastructures et innovation» au 30 juin 2016 et sur les données historiques relatives aux instruments relevant du renforcement du volet «PME», ainsi que sur les propositions de modifications du sous-volet de crédit du volet «PME» (voir paragraphe 15), la Commission a calculé un nouveau ratio cible moyen de 33,4 % (56). Elle a fondé les calculs de son évaluation de la perte anticipée pour les différents portefeuilles sur des hypothèses qu'elle juge «prudentes».

34.

La diminution de 15 points de pourcentage du ratio cible constitue une mesure propre à réduire le risque que le montant placé sur le fonds de garantie excède les pertes supportées par ce dernier. Cependant, cela a pour corollaire d'accroître le risque que le montant en question soit insuffisant et qu'il soit nécessaire de faire de nouveau appel au budget de l'UE. La Commission a exposé les hypothèses sur lesquelles repose sa proposition.

35.

La création de l'EFSI et du fonds de garantie avec un ratio cible de 50 % a restreint la flexibilité budgétaire du CFP 2014-2020 en réduisant les tranches non allouées dans la limite du plafond des dépenses du CFP. De plus, les budgets prévus pour Horizon 2020 et le MIE ont été réduits. Il est trop tôt pour déterminer le coût d'opportunité de ces coupes convenues en 2015, puisque la Commission n'est pas encore en mesure d'évaluer l'impact de l'EFSI, d'Horizon 2020 ou du MIE. Si elle s'était appuyée, lors de sa proposition initiale, sur les mêmes hypothèses que celles avancées aujourd'hui pour sa proposition modifiée, l'impact du financement du fonds de garantie par le budget de l'UE ces deux dernières années aurait été moindre.

36.

Les modifications proposées portent la dette potentielle pour le budget de l'UE à un montant total de 26 milliards d'euros (dont environ 9 milliards d'euros seront couverts par le fonds de garantie). Les dettes potentielles perdureront sur toute la durée de vie du portefeuille d'investissement.

37.

L'«additionnalité» est définie à l'article 5, paragraphe 1, du règlement sur l'EFSI (voir encadré 1).

38.

Durant la mise en œuvre de l'EFSI, la BEI prévoit (57) le maintien des volumes de prêts consentis à la suite de l'augmentation de capital de 2013 (58) (voir graphique 2). L'EFSI aura un impact considérable sur les activités spéciales de la BEI (59), qui devraient passer de 6,4 milliards d'euros en 2015 (60) à 16-20 milliards d'euros par an (dont quelque 2,5 milliards d'euros par an pour des opérations réalisées par la BEI à ses propres risques) (61).

Graphique 2

Volumes des prêts du groupe BEI — Historique et prévisions

Source: Cour des comptes européenne, sur la base des plans d'activité 2015-2017 et 2016-2018 de la BEI.

39.

L'article 5, paragraphe 1, dispose que les projets soutenus par l'EFSI «sont réputés apporter l'additionnalité s'ils présentent un risque correspondant aux activités spéciales de la BEI.» Partant, la BEI considère que ses activités spéciales soutenues par l'EFSI remplissent de facto le critère d'additionnalité (62), et qu'elle n'est pas tenue de démontrer qu'elles i) remédient aux défaillances du marché ou à des situations d'investissement sous-optimales et ii) n'auraient pas pu être menées au cours de cette période (ou selon la même ampleur) par la BEI, le FEI ou les instruments financiers de l'Union existants sans le soutien de l'EFSI. En vertu de l'article 5, paragraphe 1, l'EFSI peut également soutenir des projets ayant un profil de risque moins élevé (comme des activités de prêt traditionnelles/normales de la BEI, par opposition à ses activités spéciales). Dans ce cas, les projets doivent satisfaire à ces exigences en matière d'additionnalité.

40.

La BEI classe les opérations au rang d'«activités spéciales» sur la base d'un certain nombre de facteurs tels que la solvabilité de l'emprunteur, la valeur des garanties fournies, la durée du prêt, la complexité des structures de financement et les opérations d'apport de quasi-fonds propres. Toutes les opérations relevant de l'EFSI signées dans le cadre du volet «Infrastructures et innovation» au plus tard le 30 juin 2016 ont le statut d'activités spéciales. La BEI estime également que toutes les opérations relevant du volet «PME» sont conformes à la définition des activités spéciales figurant dans les lignes directrices de sa politique en matière de risques de crédit.

41.

Dans son rapport d'évaluation, la BEI relève qu'«il peut y avoir des situations dans lesquelles le profil de risque ne reflète pas l'additionnalité, c'est-à-dire que des structures autres (y compris moins risquées) auraient pu être envisagées». Cependant, il est ensuite indiqué dans le rapport que «dans la pratique […], la BEI prend en considération les critères d'additionnalité plus complets qui s'appliquent à ses activités spéciales, allant ainsi au-delà des exigences du règlement [sur l'EFSI]» (63).

42.

La Commission propose, d'une part, de clarifier, à l'article 5 et à l'annexe II du règlement sur l'EFSI, les éléments qui amèneraient la BEI à qualifier une opération d'activité spéciale et, d'autre part, que le comité d'investissement publie une justification des décisions d'approbation de l'utilisation de la garantie de l'Union (64), en insistant sur le respect du critère d'additionnalité.

43.

La Commission propose également que les projets transnationaux soient considérés comme satisfaisant par définition au critère d'additionnalité (65).

44.

Le fait que la BEI assimile le statut d'activité spéciale à l'additionnalité, allié à la pression exercée pour atteindre l'objectif d'investissement, risque d'encourager le recours à des structures de financement inutilement complexes ou l'attribution d'un profil de risque qui ne corresponde pas au risque réel de l'opération. Nous examinerons cette question dans le cadre de travaux d'audit en vue de l'établissement d'un rapport spécial.

45.

L'ajout d'une référence à des «[projets … qui consistent en] des infrastructures physiques reliant deux ou plusieurs États membres ou en l'extension d'infrastructures physiques ou de services liés aux infrastructures physiques d'un État membre à un ou plusieurs États membres» complique encore davantage la définition de l'additionnalité.

46.

Nous proposons:

47.

Il n'est pas facile de déterminer les montants mobilisés par les investissements publics. Le Comité d'aide au développement de l'OCDE a toutefois proposé une méthode (66) qui permet de mesurer la mobilisation de fonds supplémentaires par les investissements publics. Les principaux éléments de cette méthode sont les suivants:

48.

La capacité de l'EFSI à mobiliser des fonds supplémentaires est mesurée à l'aide de la méthode de calcul de l'effet de levier de l'EFSI (67) établie par le comité de pilotage. Cette méthode est axée sur les coûts d'investissement du projet. Pour les prêts à l'investissement et les prises de participation directes, les coûts d'investissement du projet correspondent dans un premier temps au coût total du projet tel qu'il est défini dans l'accord de prêt de la BEI selon la méthode à laquelle celle-ci a habituellement recours; même après les éventuels ajustements, ces coûts d'investissement prennent en considération la totalité du financement mis à la disposition du projet par l'EFSI au cours de la même période. Toutefois, si le financement de la BEI/de l'EFSI ne concerne qu'une partie du projet, les coûts d'investissement doivent être proportionnels à cette part.

49.

Une définition de la mobilisation et une approche en matière d'estimation de l'effet de levier similaires ont été utilisées pour les instruments financiers financés sur le budget de l'UE. Dans le cas des instruments gérés au niveau central, l'effet de levier est défini depuis 2013 dans le règlement financier comme le «montant à financer en faveur des destinataires [finals] éligibles, divisé par le montant de la contribution de l'Union» (68). Dans notre rapport spécial no 19/2016, nous avons fait observer que, pour le calcul des investissements supplémentaires mobilisés par les instruments financiers, l'indicateur peut être surévalué, car les sources de financement attirées par un projet ne s'expliquent pas toutes par la contribution de l'UE (69).

50.

Le risque existe que l'effet de levier de l'EFSI soit surévalué, en particulier pour les projets d'investissement en faveur desquels des investisseurs se sont engagés ou qui relèvent de programmes nationaux qui existaient ou qui ont été annoncés avant même que l'EFSI soit lancé.

51.

Nous proposons:

52.

Dans cette section, nous présentons notre point de vue sur un certain nombre de propositions de la Commission visant à renforcer le cadre juridique, la gouvernance et la transparence de l'EFSI.

53.

Nous sommes favorables à la proposition de la Commission de prévoir une disposition sur l'évasion fiscale (70) afin de renforcer un aspect fondamental du cadre juridique. Nous considérons que cette disposition est conforme à la recommandation que nous avons formulée dans le rapport spécial no 19/2016.

54.

Il n'existe pas de quotas géographiques ou sectoriels pour l'EFSI, et le soutien aux projets est déterminé par la demande. Les orientations de l'EFSI en matière d'investissement requièrent cependant d'«éviter une concentration sectorielle ou géographique excessive» (71), et l'orientation stratégique de l'EFSI limite ces concentrations (72). Les concentrations géographiques et sectorielles, ventilées par volume d'opérations signées couvertes par la garantie de l'Union, sont deux des principaux indicateurs de suivi de l'EFSI (73).

55.

Le rapport d'évaluation de la BEI (74) fait état de déséquilibres géographiques (75) et de concentrations sectorielles (76) dans le portefeuille du volet «Infrastructures et innovation». Les financements dans le cadre de ce volet sont concentrés (63 %) dans trois États membres (77). Aucune limite de concentration n'a été fixée pour le volet «PME», mais quatre États membres (78) s'adjugent 44 % des financements.

56.

Selon le rapport d'évaluation de la BEI (79), ainsi que d'autres études récentes (80), les causes potentielles en sont la focalisation sur le déploiement rapide de l'EFSI et sur la réalisation de l'objectif d'investissement de 315 milliards d'euros; de ce fait, la BEI a tendance à privilégier les projets susceptibles d'être financés facilement dans des pays ayant des marchés financiers développés aptes à utiliser des instruments financiers et à structurer des projets à haut risque.

57.

La Commission propose également (81) de redéfinir le rôle de l'EIAH en ce qui concerne la préparation des projets, le ciblage des projets relatifs à l'action pour le climat, sa contribution à la réalisation de l'objectif de diversification sectorielle et géographique, ainsi que la fourniture de conseils au niveau local.

58.

La Commission propose d'inclure l'agriculture, la pêche et l'aquaculture parmi les domaines éligibles au soutien de l'EFSI (82). Toutefois, des projets susceptibles d'être financés par l'EFSI pourraient également prétendre au soutien du Feader. Dans notre rapport spécial no 5/2015 sur les instruments financiers dans le domaine du développement rural, nous avons conclu que les instruments financiers disponibles au titre du Feader ont jusqu'à présent été surcapitalisés et inefficaces.

59.

Nous nous félicitions que la Commission propose de prendre des mesures afin de remédier aux déséquilibres affectant l'utilisation des fonds. L'EIAH a un rôle essentiel à jouer dans le rétablissement des équilibres géographique et sectoriel, mais il est trop tôt pour se prononcer sur l'efficacité de la plateforme en général, et dans ce domaine en particulier.

60.

Sur la base de l'expérience passée et compte tenu de l'existence d'autres sources de financement, nous mettons en doute la valeur ajoutée du financement de l'EFSI pour les projets dans les secteurs de l'agriculture, de la pêche et de l'aquaculture.

61.

Les ressources octroyées directement par la BEI dans le cadre de la mise en œuvre du règlement sur l'EFSI ne constituent pas des aides d'État au sens de l'article 107, paragraphe 1, du TFEU, et la Commission n'a pas à approuver les financements au titre de l'EFSI en vertu des règles de l'UE en matière d'aides d'État (83). Néanmoins, les projets soutenus par l'EFSI pourraient également bénéficier d'un cofinancement par les États membres de l'UE, notamment grâce aux Fonds ESI (84); or, à moins qu'il ne soit accordé aux conditions du marché, ce cofinancement constitue une aide d'État qui doit être autorisée par la Commission sur la base de son cadre réglementaire en la matière (85).

62.

Nous proposons de préciser la manière dont doivent être traitées, par rapport à la question des aides d'État, les opérations relevant de l'EFSI cofinancées par des fonds contrôlés par les États membres, notamment des Fonds ESI.

63.

Pour que l'EFSI fonctionne correctement, il est essentiel que ses modalités de gouvernance soient simples et définissent clairement les rôles et les responsabilités respectifs de la Commission et de la BEI, ainsi que des personnes nommées par celles-ci, dans le processus décisionnel de l'EFSI, et que des mesures suffisantes soient prises pour garantir l'indépendance et éviter les conflits d'intérêts.

64.

La structure de gouvernance de l'EFSI (86) est constituée: d'un comité de pilotage, d'un comité d'investissement, d'un directeur exécutif et d'un directeur exécutif adjoint (voir annexe I). La structure de gouvernance de l'EFSI vient s'ajouter à l'organisation et à la gestion du cycle de projet de la BEI et ne doit pas interférer avec le processus décisionnel du groupe BEI (87).

65.

Le comité de pilotage de l'EFSI a été officiellement créé en juillet 2015. Dans son évaluation, la BEI a souligné que trois des quatre membres du comité de pilotage siégeaient également au Conseil d'administration de la BEI ou à celui du FEI et qu'à ce titre, ils participaient à l'approbation des stratégies et des projets de la BEI ou du FEI, y compris les projets FEIS (88).

66.

Dans l'évaluation de la BEI, il est indiqué que la soumission de rapports, l'obligation de rendre compte et l'interaction générale entre le directeur exécutif (89) et le comité de pilotage pourraient être améliorées (90).

67.

Le comité de pilotage a terminé la sélection des membres du comité d'investissement en décembre 2015, lequel est opérationnel depuis janvier 2016. Durant la période transitoire allant de juillet 2015 à janvier 2016, la Commission s'est acquittée des obligations du comité d'investissement et a donné son autorisation pour que les instruments du FEI et les projets approuvés par le Conseil d'administration de la BEI soient inclus dans le portefeuille garanti de l'EFSI. L'indépendance et l'absence de conflit d'intérêts sont les principales obligations des membres du comité d'investissement (91).

68.

Au cours du cycle d'un projet, le comité d'investissement intervient entre l'approbation d'une opération par le Comité de direction de la BEI et son approbation par le Conseil d'administration de la BEI; il s'agit pour lui de donner ou non son accord au soutien de projets de la BEI par la garantie de l'Union pour les opérations de la Banque. À cet effet, le comité d'investissement utilise un tableau de bord d'indicateurs (92) élaboré par les services de la BEI pour chaque projet (voir paragraphes 78 et 79).

69.

Deux fois par an, la BEI transmet au Parlement européen, au Conseil et à la Commission la liste de toutes les décisions du comité d'investissement refusant l'utilisation de la garantie de l'Union, dans le respect des obligations les plus strictes de confidentialité (93). La Commission et le groupe BEI ont confirmé qu'au 30 juin 2016, aucun refus n'avait été enregistré. Cependant, dans le volet «Infrastructures et innovation», trois opérations ont été annulées (dont une après signature) et dans le volet «PME», une opération a été abandonnée.

70.

Nous nous félicitions que la Commission propose de renforcer les dispositions (94) relatives à la notification des conflits d'intérêts par les membres du comité d'investissement.

71.

Nous constatons également que l'évaluation de la BEI attire l'attention sur le fait que les rôles et les responsabilités des organes décisionnels de l'EFSI devraient être davantage clarifiés et simplifiés compte tenu de leur complexité.

72.

Actuellement, la Commission et la BEI remplissent chacune plusieurs fonctions différentes par rapport à l'EFSI, et elles ont chacune un large éventail d'autres responsabilités. La Commission gère le fonds de garantie et est représentée au comité de pilotage de l'EFSI, qui est chargé d'arrêter les orientations stratégiques de l'EFSI ainsi que de sélectionner et de nommer les membres du comité d'investissement. Elle siège également au conseil d'administration de la BEI et, de ce fait, est consultée avant l'approbation, par cette dernière, de toute opération de financement et d'investissement (95). La BEI, quant à elle, est représentée au comité de pilotage de l'EFSI et est également responsable de la gestion et de la mise en œuvre des opérations relevant de l'EFSI.

73.

En raison de la complexité des relations entre la Commission et la BEI, et entre leurs représentants au sein des organes participant au processus décisionnel de l'EFSI, il est difficile de déterminer, aux fins de l'obligation de rendre compte, qui est responsable en dernier ressort devant les autorités budgétaires et législatives de l'UE de la performance et de la gestion des risques de l'EFSI, mais aussi de déceler les éventuels problèmes d'incompatibilité entre les fonctions et les responsabilités liées à l'EFSI et celles qui ne le sont pas.

74.

Il importe que les décisions d'investissement de l'EFSI soient prises de manière indépendante, ouverte et transparente — et soient reconnues comme telles — ne serait-ce que pour démontrer l'additionnalité des investissements réalisés.

75.

Le Parlement européen a insisté (96) sur le fait que ce Fonds devait fonctionner de façon efficace, pleinement transparente et équitable, conformément à son mandat et dans le respect des critères définis dans le règlement qui en porte création, et a recommandé au Parlement européen et à la Cour des comptes européenne de coopérer étroitement pour contrôler les opérations de l'EFSI. Il a également insisté sur la nécessité de porter la transparence et la responsabilité institutionnelle de la BEI à leur maximum, par la publication, en amont, de données financières et d'informations budgétaires solides et exhaustives sur les projets financés par la BEI.

76.

En vertu de l'article 7 du règlement sur l'EFSI, le comité de pilotage de l'EFSI est tenu de diffuser le procès-verbal de ses réunions, et le comité d'investissement, de rendre publiques et accessibles les décisions d'approbation de l'utilisation de la garantie de l'Union. Celles-ci sont publiées (97).

77.

Les décisions du comité d'investissement publiées ne comportent qu'une description succincte des opérations de l'EFSI qui ont été approuvées. Elles n'expliquent pas pour quelle raison la garantie de l'Union a été accordée, ni en quoi une opération particulière apporte l'additionnalité ou une valeur ajoutée européenne.

78.

Le règlement sur l'EFSI dispose que «le tableau de bord […] est utilisé par le comité d'investissement pour assurer une évaluation indépendante et transparente de l'utilisation possible de la garantie de l'Union» (98).

79.

Les tableaux de bord pour les opérations approuvées ne sont pas rendus publics, et la BEI n'a publié que des informations générales (parfois obsolètes) concernant les opérations relevant de l'EFSI. Cela pose des problèmes en matière d'obligation de rendre compte et de transparence.

80.

Nous saluons les propositions visant: