52010DC0103

[pic] | COMMISSION EUROPÉENNE |

Bruxelles, le 17.3.2010

COM(2010)103 final

COMMUNICATION DE LA COMMISSION AU CONSEIL ET AU PARLEMENT EUROPÉEN

Rapport biennal sur le cadre spécial d’assistance en faveur des fournisseurs ACP traditionnels de bananes

SEC(2010)331

INTRODUCTION

Le cadre spécial d’assistance (CSA) en faveur des fournisseurs ACP traditionnels de bananes a été créé en 1999 pour aider ces fournisseurs à s’adapter à l’évolution de la concurrence internationale et a expiré en décembre 2008. Il visait 12 pays fournisseurs traditionnels de bananes: Belize, Cameroun, Cap-Vert, Côte d’Ivoire, Dominique, Grenade, Jamaïque, Madagascar, Sainte-Lucie, Saint-Vincent et les Grenadines (ci-après Saint-Vincent), Somalie et Suriname. Au total, quelque 376 millions d’euros ont été accordés au titre du CSA.

Les objectifs étaient soit d’améliorer la compétitivité des producteurs ACP traditionnels de bananes ou, si cela n’était plus réalisable, de soutenir la diversification. Il s’agissait d’y parvenir au moyen de projets conçus pour:

- accroître la productivité,

- améliorer la qualité,

- adapter la production et la commercialisation pour satisfaire aux normes de qualité de l'Union européenne,

- mettre en place des organisations de producteurs s’attachant à améliorer la commercialisation et à élaborer des méthodes de production respectueuses de l’environnement, notamment celles fondées sur le commerce équitable,

- mettre au point des stratégies de commercialisation conçues pour répondre aux exigences de l’organisation commune du marché de la banane de l’Union européenne,

- aider les producteurs à développer des méthodes de production respectueuses de l’environnement, notamment celles fondées sur le commerce équitable,

- soutenir la diversification lorsque la compétitivité du secteur ne peut être durablement assurée.

Les subventions annuelles aux pays étaient fondées sur l’écart de compétitivité par rapport aux fournisseurs des pays tiers et sur l’importance de la production de bananes pour l’économie de chaque pays ACP[1]. Le budget annuel s’est progressivement réduit de 44,5 millions d’euros (1999) à 29,2 millions d’euros (2008). Jusqu’en 2003, la clé de répartition a été conçue de manière à accorder davantage d’aide aux pays souffrant d’un plus large écart de compétitivité. À partir de 2004, un coefficient de réduction a récompensé les pays qui ont réalisé des gains de compétitivité.

BASE JURIDIQUE

Le 22 avril 1999, le Conseil a adopté le règlement (CE) n° 856/1999[2] établissant un cadre spécial d’assistance en faveur des fournisseurs ACP traditionnels de bananes. Le 22 juillet 1999, la Commission a adopté le règlement (CE) n° 1609/1999[3] fixant les modalités d’application du règlement précité.

En 2007 et 2008, la ligne budgétaire s’élevait respectivement à 28,67 millions et 29,226 millions d’euros. Les décisions de la Commission relatives aux montants par pays ont été adoptées le 23 avril 2007[4] et le 21 avril 2008[5].

L’article 9 du règlement du Conseil précise que «au plus tard le 31 décembre 2000, et par la suite tous les deux ans, la Commission présente au Parlement européen et au Conseil un rapport sur l’exécution de ce règlement, accompagné, le cas échéant, de propositions». Le présent rapport couvre les années 2007 et 2008[6] et s’accompagne d’un document de travail des services de la Commission.

SITUATION DU MARCHÉ

L’Union européenne (UE) est le plus gros consommateur et importateur de bananes du monde. Par rapport à 2007. En 2008, 5 416 449 tonnes de bananes ont été consommées dans l’Union (+3,5 %) par rapport à 2007, dont 4 848 889 tonnes (+3,7 %) ont été importées de pays tiers et 567 560 tonnes (+2,3 %) provenaient de la production intérieure. En 2008, les États-Unis ont importé 3 976 146 tonnes de bananes, soit 0,7 % de moins que l’année précédente. La quasi-totalité des bananes importées par les États-Unis provenaient d’Amérique centrale et d’Amérique du Sud (les bananes ACP représentant 0,003 % du total des importations).

Le marché UE de la banane est approvisionné par les pays bénéficiant de la clause de la nation la plus favorisée (essentiellement des pays de l’Amérique centrale et de l’Amérique du Sud), des pays de l’Afrique, des Caraïbes et du Pacifique (ACP), et des producteurs domestiques.

En 2008, les bananes en provenance de nations les plus favorisées consommées dans l’Union représentaient 72,5 % du total, tandis que la proportion des bananes ACP atteignait 17 % et la production de l’Union constituait les 10,5 % restants. Les principaux fournisseurs de bananes bénéficiant de la clause de la nation la plus favorisée étaient l’Équateur, la Colombie et le Costa Rica, avec respectivement 1 328 033, 1 278 133 et 893 395 tonnes d’importations. Au cours de la même année, les principaux fournisseurs ACP ont été le Cameroun, la Côte d’Ivoire et la République dominicaine, qui ont exporté respectivement 279 530, 216 583 et 170 396 tonnes.

Le Cap-Vert, Grenade, Madagascar et la Somalie n’exportent plus de bananes à destination de l’Union européenne.

RÉGIME COMMERCIAL DE L’UNION EUROPÉENNE

Depuis le 1er janvier 2006, l’Union européenne applique un tarif de la nation la plus favorisée de 176 euros/tonne aux importations de bananes conformément aux engagements pris par l'Union de passer de l’ancien système de contingent à un régime tarifaire uniquement. D’après les statistiques mesurant l’impact du nouveau régime sur les importations, ce nouveau régime maintient les conditions d’accès au marché, avec un accroissement des importations.

Au cours de cette période, les bananes originaires des pays les moins développés (PMD) ont bénéficié d’un accès en franchise de droits et de contingent au marché de l’Union au titre de l’initiative «Tout sauf les armes». Le même régime s’applique depuis le 1er janvier 2008 aux bananes originaires des pays ACP qui ont conclu des accords établissant ou conduisant à des accords de partenariat économique (APE). Tous les pays ACP non PMD qui exportaient des bananes en 2007 ont paraphé ou signé un APE intermédiaire ou complet.

DÉCISIONS FINANCIÈRES

Ligne budgétaire 2007

Après approbation des propositions de financement, les 12 conventions de financement ont été signées au début de 2008 pour un montant de 28,67 millions d’euros (tableau 1).

Quelque 42 % des dotations ont été consacrés à l’amélioration de la compétitivité du secteur de l’exportation de bananes dans 4 États bénéficiaires et 58 % à la diversification dans 8 États bénéficiaires (graphiques 1 et 2).

Ligne budgétaire 2008

Après approbation des propositions de financement, les 12 conventions de financement ont été signées au début de 2009 pour un montant de 29,23 millions d’euros (tableau 1).

Tableau 1: ligne budgétaire Banane 21.06.05 (ex B7-8710) |

1999 – 2008 |

Dotations (€) | Engagements (€) | Paiements (€) | RAC (€) | RAC % | RAL (€) | RAL % |

Belize | 27 719 000 00 | 21 749 415,38 | 15 959 198,62 | 5 969 584,62 | 22 % | 11 759 801,38 | 42 % |

Jamaïque | 42 625 000,00 | 34 656 171,84 | 27 664 349,83 | 7 968 828,16 | 19 % | 14 960 650,17 | 35 % |

Dominique | 52 503 000,00 | 39 472 434,09 | 22 441 384,45 | 13 030 565,91 | 25 % | 30 061 615,55 | 57 % |

Sainte-Lucie | 71 623 000,00 | 50 239 673,65 | 33 004 820,80 | 21 383 326,35 | 30 % | 38 618 179,20 | 54 % |

Saint-Vincent | 51 093 000,00 | 41 290 569,20 | 23 600 296,00 | 9 802 430,80 | 19 % | 27 492 704,00 | 54 % |

Grenade | 5 500 000,00 | 3 887 119,97 | 3 224 044,47 | 1 612 880,03 | 29 % | 2 275 955,53 | 41 % |

Suriname | 21 767 000,00 | 16 315 936,67 | 12 176 565,69 | 5 451 063,33 | 25 % | 9 590 434,31 | 44 % |

Côte d’Ivoire | 34 546 000,00 | 22 655 888,96 | 15 333 367,71 | 11 890 111,04 | 34 % | 19 212 632,29 | 56 % |

Somalie | 13 698 000,00 | 12 350 524,26 | 9 301 680,17 | 1 347 475,74 | 10 % | 4 396 319,83 | 32 % |

Cap-Vert | 4 100 000,00 | 1 053 727,00 | 776 332,15 | 3 046 273,00 | 74 % | 3 323 667,85 | 81 % |

Madagascar | 3 500 000,00 | 2 000 000,00 | 1 800 000,00 | 1 500 000,00 | 43 % | 1 700 000,00 | 49 % |

TOTAL GÉNÉRAL | 375 951 000,00 | 281 020 642,64 | 195 151 162,19 | 94 930 357,36 | 25,3 % | 180 799 837,81 | 48.1 % |

SUIVI

Généralités

Une évaluation externe commandée en 2008 et achevée au cours du premier trimestre de 2009 a donné lieu à des missions dans 8 pays (Belize, Cameroun, Côte d’Ivoire, Dominique, Jamaïque, Sainte-Lucie, Saint-Vincent et Suriname). En général, les résultats relevés pour l’est des Caraïbes s’appliquent aussi aux 4 pays qui n’ont pas été visités.

Les programmes en cours ont été évalués des points de vue suivants:

- Pertinence et validité des objectifs

- Validité des stratégies de réaction à moyen terme par pays

- Efficience et efficacité du CSA

- Résultats et répercussions des activités programmées sur la compétitivité des producteurs-exportateurs de bananes

- Résultats et répercussions des activités de diversification programmées sur les (ex-) planteurs de bananes et les (ex-) travailleurs du secteur bananier

- Durabilité des programmes

Pertinence des stratégies des pays

Les stratégies de promotion de la compétitivité ont prouvé leur pertinence et ont été claires et réalisables dans les pays qui 1) ont fait preuve d’un fort engagement envers cet objectif, 2) avaient des caractéristiques agronomiques favorables, 3) possédaient déjà des secteurs hautement structurés du point de vue commercial et 4) étaient en mesure de transformer le secteur bananier en secteur plus technologique et commercial (Belize, Cameroun, Côte d’Ivoire, Suriname et, au départ, Jamaïque). Leurs programmes CSA ont retenu comme priorité le renforcement de la productivité, l’amélioration de la qualité des produits et le respect de l’environnement, la formation, la commercialisation de niche, etc. Leurs stratégies ont aussi pris acte de l’évolution des conditions du marché et de ses besoins.

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Le succès de la diversification provient d’une combinaison d’initiatives aux niveaux macro-, méso- et micro-économiques. Les programmes de diversification économique des pays étaient non spécifiques, multisectoriels et avaient des priorités et des échéanciers variables; ces programmes auraient eu avantage à être dotés d’orientations plus claires.

Concernant la diversification, l’évaluation a révélé ce qui suit:

- un trop grand nombre de projets et de programmes ont été conçus/mis en œuvre (par exemple en 2008, Sainte-Lucie menait de front 64 interventions d’une valeur de 69 millions d’euros);

- un trop grand nombre de secteurs étaient ciblés, par exemple le tourisme, les routes, le développement du secteur privé et le développement agricole, ce qui réduisait les perspectives de tout impact significatif.

Impact

L’industrie bananière joue un rôle essentiel au Belize, au Cameroun, en Côte d’Ivoire, à la Dominique, à la Jamaïque, au Suriname, à Sainte-Lucie et à Saint-Vincent. À la Dominique, Sainte-Lucie et Saint-Vincent, les exportations de bananes représentaient 18,1, 19,7 et 22,3 % du total des exportations de ces pays en 2006 (FAO 2008). Par comparaison, le secteur de la banane représentait respectivement 9 et 7 % des exportations du Cameroun et de la Côte d’Ivoire.

Les programmes CSA ont fourni des contributions précieuses à l’amélioration de la compétitivité du Belize, du Cameroun, de la Côte d’Ivoire et du Suriname, en leur ouvrant de plus grandes perspectives de survie dans un environnement plus libéralisé.

La part des fournisseurs traditionnels des Caraïbes a reculé de 52,3 % du total des importations de bananes ACP en 1992 à 13 % en 2008. Dans le même temps, les importations d’Afrique ont progressé de 37,4 % du total des bananes ACP en 1992 à 59 % en 2008, et les exportations de la République dominicaine (non bénéficiaire du CSA) et du Belize sont passées de 10 % du total des bananes ACP en 1992 à 28 % en 2008.

Le succès du Suriname est exemplaire. Grâce aussi à l’aide du CSA, l’industrie a connu une renaissance et s’est transformée en exportateur efficace. Le Suriname est ainsi le seul fournisseur ACP traditionnel à enregistrer une croissance positive des exportations en 2006-2008.

D’après le rapport d’évaluation, les activités peuvent selon toute attente être durables à court ou moyen terme. Le point de savoir si le Belize, le Cameroun, la Côte d’Ivoire et le Suriname peuvent rester compétitifs avec un régime tarifaire différent dépendra presque entièrement de leur capacité à accroître leur productivité au-delà de 2009.

Il est trop tôt pour établir avec certitude quels effets l’aide du CSA a sur la stabilité économique et la diversification, étant donné que seule la moitié environ des dotations a été versée à la fin 2008. En outre, les plus gros investissements pour la diversification se situent dans des activités liées aux infrastructures matérielles (routes, bâtiments, etc.) où des délais considérables s’écoulent avant que l’on puisse parvenir à une utilisation efficace de ces actifs.

L’impact n’a pas pu être quantifié dans la mesure où 1) les changements de la réglementation financière de la Communauté ont conduit à un ralentissement des versements de fonds et à un allongement des délais pour près de la moitié des activités au titre du CSA 2003-2005, 2) les indicateurs objectivement vérifiables pour certains pays, par exemple la Côte d’Ivoire et le Cameroun, n’ont pas été correctement mis au point et n’ont pu être utilisés pour évaluer l’impact, et 3) il n’y avait pas de systèmes de suivi et de collecte de données pour générer les informations cumulatives sur les résultats escomptés et/ou réels, par exemple pour le Belize.

Toutefois, en conséquence du soutien du CSA, les États de l’est des Caraïbes se concentrent à présent sur les conditions préalables indispensables au succès de la diversification économique. Cet effacement de la dépendance traditionnelle à l’égard des bananes au profit d’autres opportunités est à présent ancré dans leurs programmes de développement.

L’accent mis actuellement sur le renforcement d’infrastructures essentielles (Saint-Vincent et la Dominique), l’amélioration de l’éducation en milieu rural (Belize), le développement du secteur privé (Saint-Vincent et Sainte-Lucie), l’intégration de l’éducation aux TIC dans les programmes scolaires, les systèmes de planification du tourisme et d’aide sociale, finira par produire des résultats positifs. Les pays en voie de diversification sont à présent beaucoup plus engagés dans le renforcement des capacités pour se diversifier de façon durable.

Les programmes CSA ont eu un effet positif sur les populations et collectivités visées, en finançant des investissements sociaux spécifiques (à savoir, les fonds d’investissement social, les programmes de développement rural, l’éducation et la santé).

Dans les pays tournés vers la compétitivité, le secteur de la banane est à présent beaucoup plus étroitement aligné sur les exigences du marché et les politiques et normes environnementales de l’Union européenne. Les protocoles de production dictés par le marché (par exemple EurepGAP et ISO 14001) ont amélioré les conditions de travail dans les exploitations, renforcé les perspectives de conservation des sols et réduit l’impact négatif sur l’environnement. Pour obtenir une certification européenne, les producteurs ont été forcés d'utiliser les inputs de façon plus rationnelle et de réduire l’utilisation globale des produits chimiques pour l’agriculture, des matériaux d’emballage, des machines et de l’énergie.

Le caractère durable des initiatives de diversification dépend de l’engagement des gouvernements en faveur de l’intégration de ces activités dans les dotations budgétaires et les programmes de dépenses annuels. D’après l’évaluation, les pays engagés dans la diversification utilisent les ressources du CSA afin de constituer les capacités nationales pour traiter des défis et objectifs élargis et à long terme de la diversification économique.

CONCLUSIONS ET RECOMMANDATIONS

La Commission s’est efforcée d’accélérer l’exécution tout en préservant la qualité, a mené les adaptations exigées dans les projets en cours du CSA et révisé/programmé ceux qui ont été approuvés en 2006, 2007 et 2008. Les versements effectifs pour l’ensemble des programmes du CSA sont passés de 21 millions d’euros en 2006 à 46 millions d’euros en 2008. Les versements pour l’ensemble des programmes seront achevés en 2012 (indépendamment des évaluations ex post et des audits).

Le document de travail des services de la Commission comporte un aperçu des recommandations formulées dans le rapport de suivi et d’évaluation de l’impact de 2006 (COGEA, 2006) et des mesures prises. Dans les 8 pays couverts par le rapport de suivi et d’évaluation de l’impact 2008 (HTSPE, 2009), il a été constaté un progrès marqué à la fois sur les thèmes liés à la compétitivité et à la diversification.

Des progrès ont été réalisés sur la voie de l’amélioration de la compétitivité et de l’accroissement de la diversification

Les programmes ont apporté une contribution substantielle à la réalisation des objectifs:

1) Amélioration de la compétitivité au Belize, au Cameroun, en Côte d’Ivoire et au Suriname, même si l’aide n’a pas pu compenser les ravages des ouragans à la Jamaïque en 2005, 2007 et 2008.

2) Amélioration de la capacité de diversification économique réussie dans l’est des Caraïbes et pour la diversification de l’agriculture (là où elle a été observée) en Somalie, au Cap-Vert et à Madagascar, bien que l’impact exact ne puisse encore être quantifié.

Dans les pays orientés vers la compétitivité , le secteur bananier est désormais aligné plus étroitement sur les besoins du marché et les politiques et normes de l’Union en matière d’environnement, ce qui établit la base d’un développement durable de l’économie.

La mise en œuvre de recommandations formulées dans le rapport précédent s’est traduite par des améliorations sensibles dans le respect des délais et la qualité de la mise en œuvre au Belize, à la Jamaïque et dans les Îles du Vent. Cet aspect était moins pertinent à la fois pour le Cameroun et la Côte d’Ivoire, qui bénéficient de sources de financement plus diversifiées et sont ainsi moins dépendants de l’aide.

Dans les pays où la diversification est une priorité, l’efficacité a pâti d’un manque de ciblage, d’une multiplicité d’investissements très limités, de l’ordre de 1-1,5 million d’euros, peu susceptibles d’avoir un impact réel. En outre, les liens entre les différentes initiatives restent limités et fragiles.

L’évaluation extérieure recommandait que les pays ACP engagés dans la diversification révisent les contributions de leurs portefeuilles CSA pour leur programme de diversification économique au niveau macro-économique. Cela devrait passer par une évaluation de la cohésion de ces programmes et faciliter la formulation/le renforcement de la stratégie de diversification de chaque pays, avec des priorités précises, notamment la quantité et les sources de financement nécessaires pour soutenir et institutionnaliser les activités essentielles.

Pour améliorer à la fois le suivi et l’évaluation de l’impact des programmes de diversification, il est aussi recommandé de mettre à jour et d’améliorer les cadres logiques et leur utilisation comme instruments de gestion de programme pour garantir que les agences de mise en œuvre soient constamment conscientes de leur situation et progressent dans le sens des résultats escomptés tout en mesurant activement des indicateurs convenus.

Le caractère durable des exportations de bananes des ACP reste fragile

Les perspectives d’une compétitivité durable dépendent largement 1) du résultat des négociations commerciales en cours sur le plan international et 2) de la capacité des pays à réaliser de nouveaux gains de productivité et des économies sur le plan des coûts.

Les stratégies suivies par certains pays pêchent par l’absence d’une évaluation réaliste des défis créés par la situation du marché international et les implications potentielles à venir de la conclusion des négociations de l’OMC et des négociations commerciales bilatérales en cours. Il est possible d’obtenir des résultats lorsque les pays 1) démontrent qu’ils sont fermement attachés à s’adapter aux développements internationaux, 2) possèdent des caractéristiques agronomiques favorables, et 3) disposent déjà de secteurs commercialement très structurés.

Les pays exportateurs de bananes restent confrontés à des défis. Ils doivent les relever ensemble et avec l’appui d’une aide internationale. La communauté internationale, notamment l’Union européenne, a attaché une plus grande importance à l’aide aux pays en développement dans le but de renforcer la compétitivité de l’ensemble de leur économie et de leur permettre de mieux tirer parti des opportunités commerciales internationales. L’aide de l’Union au commerce ne se concentre pas sur des secteurs particuliers. L'une des conditions préalables du succès est l’élaboration et la mise à jour de stratégies faisant intervenir une multitude de parties prenantes pour développer les échanges et s’intégrer dans le système commercial international.

La mise en œuvre du CSA sur dix années a permis aux pays bénéficiaires de réaliser une programmation stratégique et elle restera un point de référence utile pour les actions ultérieures.

[1] La méthodologie est présentée en détail dans le règlement (CE) n° 1609/1999 de la Commission du 22 juillet 1999, JO L 190 du 23.7.1999, p. 14.

[2] JO L 108 du 27.4.1999, p. 2.

[3] JO L 190 du 23.7.1999, p. 14.

[4] Décision C/2007/1744 de la Commission.

[5] Décision C/2008/1424 de la Commission.

[6] Le rapport précédent couvrait les années 2005 et 2006: COM(2006) 806 final.

[7] Les grands détaillants en Europe imposent des normes de qualité.

[8] Le RAC ou reste à contracter indique le pourcentage de crédits attribués au projet pour lesquels il n’a été signé aucun contrat de travaux, de fournitures, de services ou de subvention ni d’estimations du programme.

[9] Le RAP ou reste à payer indique le pourcentage des crédits engagés ou contractés dans le cadre de contrats mais non encore payés ou décaissés.

[10] Le RAL ou reste à liquider indique le pourcentage des crédits attribués au programme qui n’ont pas encore été payés/décaissés. Il inclut le reste à payer (RAP) sur les contrats existants de mise en œuvre.