COMMISSION EUROPÉENNE

Bruxelles, le 23.5.2018

COM(2018) 400 final

COMMUNICATION DE LA COMMISSION

Semestre européen 2018 - Recommandations par pays

1.Introduction

Le Semestre européen et les recommandations par pays fournissent chaque année des orientations concernant les réformes nationales. En novembre dernier, lors du lancement du cycle 2018, l’examen annuel de la croissance 1 a recensé les priorités économiques et sociales de l’Union et de ses États membres pour l’année à venir. Il soulignait que le «triangle vertueux» de la relance de l’investissement, de la poursuite des réformes structurelles et de l’application de politiques budgétaires responsables portait ses fruits. Les recommandations par pays de cette année continuent de refléter ces priorités stratégiques essentielles tout en prenant en compte la situation économique et sociale favorable. La recommandation concernant la politique économique de la zone euro 2 , adoptée par le Conseil le 14 mai 2018, a également fourni une orientation claire pour l’élaboration des recommandations pour tous les pays concernés.

L’économie européenne croît à son rythme le plus élevé depuis dix ans, poussée par un niveau d’emploi exceptionnellement élevé, la reprise des investissements et l’amélioration des finances publiques. La conjoncture favorable actuelle a offert la possibilité de renforcer les économies européennes et de les rendre plus résilientes. Tous les États membres sauf un relèvent désormais du volet préventif du pacte de stabilité et de croissance. Selon les prévisions du printemps 2018 de la Commission, la croissance se poursuivra à un rythme soutenu, quoiqu'un peu plus lent, la volatilité des marchés financiers mondiaux et le protectionnisme commercial présentant de plus en plus de risques pour l’expansion économique. Ces développements nous rappellent qu’il ne faut pas relâcher nos efforts: il est temps, à présent, de préparer l’Union et ses États membres aux défis de demain.

Comme le président Juncker l'a souligné dans son discours sur l'état de l'Union de 2017, l’Europe doit battre le fer tant qu’il est chaud. Les propositions de recommandations par pays de 2018 formulées par la Commission visent à tirer pleinement parti de la conjoncture économique favorable et à guider les États membres dans les efforts qu'ils déploient pour mettre en œuvre les réformes structurelles nécessaires et des politiques budgétaires saines. Il convient de poursuivre les efforts, en s’appuyant sur les tendances positives récentes, pour encourager la convergence économique et sociale entre les États membres et au sein de ceux-ci. Plusieurs pays conservent certes pour priorité de s’attaquer aux conséquences de la crise et de corriger les déséquilibres, mais les recommandations proposées visent à promouvoir une approche davantage orientée vers l’avenir et s’efforcent principalement de poser les bases d’une croissance durable, inclusive et à long terme. Parallèlement, elles encouragent à achever les réformes visant à agir sur la vulnérabilité et la capacité d’adaptation aux chocs, ces réformes restant d’une importance capitale pour éviter de brusques ralentissements économiques à l’avenir.

Les recommandations se fondent sur l’analyse approfondie présentée dans les derniers rapports par pays, qui mettent en évidence plusieurs défis à relever pour assurer une croissance à long terme. L’Europe doit mener les réformes structurelles qui améliorent l’environnement des entreprises et créent des conditions propices à l’investissement, en particulier au moyen de réformes des marchés de produits et de services, par la promotion de l’innovation, par l’amélioration de l’accès des petites et moyennes entreprises au financement, par le renforcement des institutions publiques dans le plein respect de l’état de droit et par la lutte contre la corruption. L’Europe doit aussi promouvoir des réformes qui préparent sa main-d’œuvre pour l’avenir et à l’essor de la numérisation, réduisent les inégalités de revenus et améliorent les perspectives d’emploi, en particulier pour les jeunes. Enfin, et ce n'est pas le moins important, l’Europe a besoin de réformes qui renforcent sa résilience économique face aux défis à long terme tels que l’évolution démographique, les migrations, la décarbonation et la pression sur les ressources naturelles. Seules des économies résilientes peuvent garantir la convergence économique à long terme et la réduction des disparités sociales.

Les recommandations par pays de cette année accordent une attention particulière aux défis sociaux en s’appuyant sur le socle européen des droits sociaux, proclamé par le Parlement européen, le Conseil et la Commission européenne le 17 novembre 2017 3 . Le socle est conçu pour guider un processus renouvelé de convergence ascendante vers de meilleures conditions de vie et de travail dans l’Union européenne, en favorisant la productivité et en garantissant la viabilité des systèmes de protection sociale. Le Semestre européen offre aux États membres l’occasion de stimuler des avancées dans la mise en œuvre du socle et de rendre compte des progrès accomplis dans ce domaine. Dans ce contexte, et dans le respect des compétences nationales, la Commission a récemment invité les États membres à définir de nouvelles priorités et mesures au niveau national, et ce dans le cadre de leurs programmes nationaux de réforme 4 . Les recommandations proposées appuient ce processus et encouragent les États membres à faire avancer les réformes nationales concernant les trois dimensions du socle: l’égalité des chances et l’accès au marché du travail, des conditions de travail équitables, ainsi que la protection et l’inclusion sociales. Dans ce contexte, un accent particulier est mis sur les mesures destinées à fournir des compétences adéquates et des filets de sécurité sociale efficaces et appropriés et à améliorer le dialogue social afin d’assurer des résultats durables.

Sous le mandat de l’actuelle Commission, le Semestre européen s’est progressivement simplifié et est devenu plus inclusif, la Commission ayant fourni d’importants efforts pour renforcer l’appropriation par les États membres et la mise en œuvre des recommandations par pays. La Commission a pris un certain nombre de mesures visant à faire en sorte que le processus soit davantage simplifié, que les recommandations soient plus adaptées et plus ciblées, que leurs bases analytiques soient plus solides et que les possibilités de dialogue soient renforcées. Les mesures adoptées comprennent la mise en place d’un réseau de responsables du Semestre européen basés dans les États membres, l’intensification et le renforcement des contacts entre la Commission et les États membres à tous les niveaux de l’administration et au niveau politique tant à Bruxelles que dans les États membres, et un dialogue inclusif avec les partenaires sociaux et les parties prenantes. Depuis la publication des derniers rapports par pays, des réunions de consultation avec les autorités nationales, les partenaires sociaux et les autres acteurs concernés ont été organisées dans toute l’Europe pour discuter de la manière dont les principaux défis recensés dans les rapports pourraient être pris en compte dans les recommandations par pays. La Commission a aussi continué à consulter les États membres sur la partie analytique des rapports par pays avant leur publication. Malgré les efforts de la Commission, les résultats obtenus par les États membres dans la mise en œuvre des recommandations restent en deçà des attentes.

Pour continuer à aider les États membres à mettre en œuvre les réformes convenues, la Commission propose un ensemble renforcé d’instruments budgétaires. Depuis 2015, la Commission fournit une assistance technique par l’intermédiaire de son service d’appui à la réforme structurelle en vue d’améliorer la conception et la mise en œuvre de réformes propices à la croissance dans les États membres. Depuis que le programme d’appui à la réforme structurelle a été lancé, les demandes d’appui des États membres ont nettement dépassé le montant de financement disponible pour les cycles annuels. En 2017, des demandes d’appui ont été présentées par 24 États membres et une majorité des projets retenus en vue d’un financement porte sur les défis recensés dans le cadre du Semestre européen 5 . Dans ses propositions sur l’approfondissement de l’Union économique et monétaire du 6 décembre 2017, la Commission a plaidé pour un renforcement de cette assistance technique et a présenté un outil pilote pour mettre en place des réformes, qui procure aux États membres de nouvelles possibilités de soutien financier 6 . S’appuyant sur ces initiatives, la Commission présentera au début juin un nouvel instrument simplifié pour le cadre financier pluriannuel pour l'après-2020, qui fournira un soutien à la fois technique et financier à la mise en œuvre des engagements nationaux en matière de réforme afin de renforcer encore la résilience de l’Union économique et monétaire.

2.Avancement global des réformes et de la correction des déséquilibres

Le climat économique actuel offre une bonne occasion d’accélérer la mise en œuvre des réformes. Dans le cadre du Semestre européen, un certain nombre de mesures ont été prises pour trouver un consensus sur les principaux défis économiques et sociaux, renforcer l’adhésion des États membres au programme de réformes et améliorer le bilan en matière de mise en œuvre des recommandations. Comme il a été rappelé ci-dessus, ces mesures comprennent l’intensification du dialogue politique à plusieurs niveaux avant que la Commission ne propose des recommandations, la réduction du nombre de recommandations, l’insistance sur les mesures de réforme qui peuvent être mises en œuvre dans un délai de 12 à 18 mois, la réduction du caractère normatif des actions politiques recommandées et une communication plus transparente quant à la manière dont l’avancement des réformes est évalué.

En dépit de ces efforts, la mise en œuvre des réformes prévues dans les recommandations par pays n’a que lentement progressé et n’a pas donné satisfaction dans tous les domaines stratégiques. À présent que nous sommes bel et bien sortis de la crise économique, les efforts de réforme risquent de se relâcher davantage et il se peut que le lancement et la mise en œuvre de réformes complexes subissent des retards à mesure que les pressions extérieures s'atténuent. Au contraire, les États membres devraient réactiver leur engagement à renforcer les bases et la résilience de leur économie, en particulier parce que l’expérience a montré que des réformes importantes − ayant des retombées positives tangibles sur la croissance et l’emploi − ont besoin de temps et de détermination pour être pleinement mises en œuvre.

Depuis le lancement du Semestre européen, en 2011, la mise en œuvre de plus de deux tiers des recommandations par pays a enregistré «certains progrès» (graphique 1). L’évaluation pluriannuelle des recommandations est plus positive que l’évaluation des progrès accomplis d’année en année (voir graphique 2), ce qui confirme que d’importantes réformes sont finalement en cours de réalisation, même si, dans de nombreux cas, le processus prend du temps. Les différences dans la vitesse de mise en œuvre reflètent souvent l’urgence de progrès à réaliser dans des secteurs spécifiques, mais mettent aussi en évidence la nécessité de rechercher un consensus, notamment lorsque les bénéfices des réformes ne sont pas uniformément répartis. Par exemple, les États membres ont accompli les progrès les plus importants, au fil des ans, dans les domaines des services financiers ainsi que de la politique et de la gouvernance budgétaires, ce qui reflète la priorité accordée à la stabilisation des finances publiques et du secteur financier en réaction à la crise économique et financière, qui a nécessité une action politique déterminée. Dans le même ordre d’idées, les mesures visant à promouvoir la création d’emplois dans le cadre de contrats à durée indéterminée et à s’attaquer à la segmentation du marché du travail se reflètent dans les bons résultats enregistrés en matière de mise en œuvre des recommandations concernées. Par ailleurs, les États membres n’ont pas encore pleinement remédié aux faiblesses des régimes fiscaux, telles que l’étroitesse de la base d’imposition. En outre, d’autres mesures pourraient être prises pour améliorer les soins de santé et les soins de longue durée. Les réformes dans ce domaine prennent généralement du temps, compte tenu de l’ampleur des défis à relever et des incidences potentielles sur les structures administratives (graphique 3).

Graphique 1: Niveau actuel de mise en œuvre des recommandations par pays 2011-2017 (évaluation pluriannuelle)

Remarque: l’évaluation pluriannuelle porte sur la mise en œuvre depuis l’adoption des premières recommandations jusqu’à la publication de la présente communication, en mai 2018. L’évaluation globale des recommandations par pays relatives à la politique budgétaire comprend le respect du pacte de stabilité et de croissance.

Graphique 2: Mise en œuvre des recommandations par pays: évaluation annuelle pour chaque année consécutive depuis 2011 par comparaison avec l’état actuel de la mise en œuvre

Remarque: l’évaluation pluriannuelle porte sur la mise en œuvre depuis l’adoption des premières recommandations jusqu’à la publication de la présente communication, en mai 2018. Pour les années 2011 et 2012, il est plus difficile de comparer l’évaluation annuelle avec l’évaluation pluriannuelle en raison des différences de catégories d’évaluation des recommandations par pays.

Sur une base annuelle, les résultats enregistrés dans la mise en œuvre sont moins satisfaisants, étant donné que les progrès restent inégaux d’un domaine d’action à l’autre. Par rapport à l’an dernier, les États membres ont accompli les progrès les plus significatifs dans la réforme de leur secteur financier, par exemple en améliorant les conditions de financement, en facilitant la résolution durable des prêts improductifs et en améliorant la surveillance bancaire. De réels progrès ont également été accomplis dans les politiques actives du marché du travail, qui sont devenues de plus en plus variées et qui privilégient généralement une approche plus adaptée aux besoins individuels. La recherche et le développement sont aussi un secteur de plus en plus stimulé par les efforts déployés par les pouvoirs publics pour financer la recherche et le développement publics, par l’accroissement de la rentabilité du secteur privé et par l’amélioration des conditions de financement. Par ailleurs, la lutte contre la fraude fiscale, l’amélioration de l’administration fiscale, la lutte contre l’évasion fiscale et la lutte contre la corruption ont enregistré des résultats mitigés. Des progrès modestes ont aussi été enregistrés au niveau des solutions apportées aux enjeux que représente le vieillissement de la population pour la viabilité à long terme des finances publiques. Ce domaine d’action est aussi traité dans un nombre élevé de recommandations, mais les progrès accomplis n’ont été que limités. Les réformes du système éducatif, notamment celles visant à améliorer l’accès des groupes défavorisés à celui-ci et à accroître la qualité globale de l'enseignement, continuent de représenter un défi, la majorité des États membres qui se sont vu adresser une recommandation dans ce domaine en 2017 n’ayant réalisé que des progrès limités (voir le graphique 3 et l’annexe 2).

 Graphique 3: Domaines d’action affichant les niveaux de mise en œuvre des recommandations par pays le plus élevé et le plus bas

Remarque: les pourcentages correspondent à la part des sous-parties pour lesquelles «certains progrès» au moins par domaine d’action ont été réalisés dans les États membres pour lesquels une recommandation a été émise dans ce domaine stratégique.

La correction des déséquilibres macroéconomiques se poursuit mais, dans certains États membres, différentes sources de déséquilibres demeurent ignorées, et de nouveaux risques sont apparus. Si l’important excédent de la balance courante de la zone euro s’est stabilisé, les progrès diffèrent d’un pays à l’autre. Dans plusieurs pays, les déficits de la balance courante qui étaient auparavant importants ont été corrigés, tandis que dans d’autres pays, les excédents persistants sont largement inchangés. Dans quelques pays, les niveaux d’endettement privé, public et extérieur demeurent en permanence élevés. Le désendettement privé se déroule à un rythme inégal, des réductions de l’endettement plus rapides n’étant pas toujours enregistrées lorsque le niveau d’endettement est plus élevé. Il est essentiel que cet endettement soit maintenu sur une trajectoire résolument décroissante pour réduire fermement les vulnérabilités, dans un contexte où les conditions de politiques monétaires devraient progressivement revenir à la normale. Un nouveau rééquilibrage pourrait être supporté si les États membres dont la balance courante est déficitaire ou la dette extérieure élevée devaient préserver l’amélioration récente de la compétitivité des prix. Les États membres affichant d’importants excédents devraient favoriser une croissance salariale plus rapide et promouvoir l’investissement. Dans tous les pays, il est essentiel de prendre des mesures visant à accroître la productivité pour promouvoir la croissance à long terme et soutenir une dynamique des salaires réels, qui reste modérée dans la plupart des pays et des secteurs, malgré un rétrécissement des marchés du travail. Une évolution plus dynamique des salaires, si elle se traduit par une demande intérieure plus forte, soutiendrait également l’expansion économique actuelle. De plus en plus d’États membres sont confrontés à des difficultés liées à une évolution marquée des prix de l’immobilier qui exige un suivi attentif, la plupart des précédents écarts de sous-évaluation étant en train d’être comblés. Cela révèle l’existence de défis économiques et financiers à l’échelle nationale, qui revêtent une importance particulière pour le bon fonctionnement de la zone euro en raison des liens économiques et financiers étroits qui unissent les membres de l’union monétaire.

Les recommandations par pays émises à l’égard des onze États membres dans lesquels des déséquilibres ont été constatés contribueront à réduire ceux-ci. L’amélioration des conditions économiques apparaît dans les conclusions de la Commission sur la catégorisation de la procédure concernant les déséquilibres macroéconomiques( 7 ). Sur la base de bilans approfondis de douze États membres, la Commission a constaté des déséquilibres dans onze de ces États. Il a été conclu que la Slovénie ne connaissait plus de déséquilibres et que les déséquilibres de la Bulgarie, de la France et du Portugal n’étaient plus excessifs. Globalement, huit pays sont actuellement identifiés comme présentant des déséquilibres (Bulgarie, France, Allemagne, Irlande, Portugal, Espagne, Pays-Bas et Suède) et trois pays comme connaissant des déséquilibres excessifs (Croatie, Chypre et Italie). Comme les années précédentes, un suivi spécifique au titre de la procédure concernant les déséquilibres macroéconomiques sera assuré pour tous les pays dans lesquels des déséquilibres ou des déséquilibres excessifs ont été constatés, la portée de ce processus de surveillance reflétant l’ampleur des difficultés et la gravité des déséquilibres( 8 ).

Il ressort du rapport de convergence 2018( 9 ) que des progrès supplémentaires sont nécessaires pour les États membres qui bénéficient d’une dérogation pour être à même d’adopter l’euro. L’euro, utilisé quotidiennement par près de 342 millions de personnes dans 19 États membres, a vocation à devenir la monnaie unique de toute l’Union européenne. Tous les États membres, à l’exception du Danemark et du Royaume-Uni, sont tenus d'adopter l’euro, une fois parvenus à un degré élevé de convergence durable. L’adhésion à la zone euro est un processus ouvert et fondé sur des règles, régi par le traité sur le fonctionnement de l’Union européenne et le protocole nº 13 sur les critères de convergence. Le rapport de convergence bisannuel de cette année couvre les sept États membres qui sont juridiquement tenus d’adopter l’euro, à savoir la Bulgarie, la République tchèque, la Croatie, la Hongrie, la Pologne, la Roumanie et la Suède. Il examine la compatibilité des législations nationales et les progrès réalisés par ces États membres sur la voie de la réalisation d'un degré élevé de convergence économique durable en passant en revue les critères de convergence (stabilité des prix, finances publiques, stabilité des taux de change et taux d’intérêt à long terme). Le rapport tient également compte d’autres éléments mentionnés dans le traité sur le fonctionnement de l’Union européenne qui sont pertinents aux fins de l’appréciation de la durabilité de la convergence. 

Le rapport conclut qu’à l’heure actuelle, aucun des pays examinés ne réunit toutes les conditions nécessaires pour adopter l’euro. Les sept États membres remplissent tous le critère relatif aux finances publiques, la Bulgarie étant de loin le meilleur élève, avec une dette publique inférieure à 30 % du PIB. Tous, à l’exception de la République tchèque, de la Hongrie et de la Roumanie, satisfont au critère de stabilité des prix, le taux moyen d’inflation de la Bulgarie se situant à seulement 1,4 %. De même, tous les États membres examinés, à l’exception de la Pologne et de la Roumanie, respectent le critère relatif aux taux d’intérêt à long terme. En revanche, aucun pays ne remplit le critère relatif aux taux de change, dès lors qu’aucun d’entre eux n’a adhéré au mécanisme de taux de change européen (MCE) II. La monnaie bulgare, le lev, est déjà rattachée à l’euro depuis 1999. L’économie bulgare est donc habituée à fonctionner sans un système de taux de change flexible, d’une manière semblable à ce qu’exige l’adhésion au MCE II. L’examen des autres facteurs montre que, si les pays sont généralement bien intégrés économiquement et financièrement dans l’UE, certains d’entre eux connaissent encore des vulnérabilités macroéconomiques et/ou sont confrontés à des difficultés liées à leur environnement des entreprises et à leur cadre institutionnel, ce qui pourrait menacer la durabilité du processus de convergence. Un seul pays, la Croatie, présente une compatibilité juridique totale. Une préparation méticuleuse à l’entrée dans la zone euro est indispensable et la Commission se tient prête à aider les États membres sur la voie de leur adhésion à l’euro. Dans le cadre de ses propositions en vue du prochain cadre financier pluriannuel, elle proposera bientôt un programme spécialement destiné à soutenir ces efforts de convergence.

3.Objectifs clés des recommandations par pays

L’objectif général des recommandations est d’encourager les États membres à tirer parti de la dynamique économique actuellement favorable pour encore renforcer la résilience de leurs économies. Compte tenu des conditions conjoncturelles favorables, tous les États membres devraient accorder la priorité aux réformes qui augmentent leur potentiel de croissance et accroissent l’inclusivité, améliorent le cadre institutionnel et l’environnement des entreprises, suppriment les obstacles à l’investissement, renforcent l’utilisation efficace des ressources, soutiennent la création d’emplois de qualité, réduisent les inégalités, relèvent les défis en matière de compétences, garantissent des soins de santé efficaces, résilients et accessibles et améliorent les filets de sécurité sociale.

Finances publiques, fiscalité et secteur financier

Un regard en arrière permet de constater que la flexibilité prévue par le pacte de stabilité et de croissance, définie par la Commission avec l’appui du Conseil, a permis d’obtenir un juste équilibre entre la garantie d’une politique budgétaire responsable et le soutien de la croissance à court et moyen terme. La Commission a procédé à l’examen de l’utilisation de la flexibilité offerte par les règles existantes depuis son introduction en 2015( 10 ). Premièrement, la modulation de l’ajustement budgétaire requis a permis de préserver la reprise là où elle était la plus fragile, tout en encourageant le rétablissement d’une position budgétaire saine et une réduction de la dette à un rythme satisfaisant, même si la constitution de réserves budgétaires demeure une priorité pour certains États membres. Deuxièmement, le recours à la flexibilité afin d’encourager les réformes structurelles et l’investissement public semble avoir été adéquat et économiquement justifié pour les États membres qui en ont bénéficié. Dans le même temps, le véritable impact des réformes et des investissements sur la croissance ne peut être apprécié qu’à moyen terme.

La conjoncture économique s’améliorant de façon constante, le moment est venu de reconstituer des réserves budgétaires dans les pays très endettés et d’utiliser la marge de manœuvre budgétaire disponible dans les pays affichant un excédent pour rendre leurs économies plus résilientes et favoriser la croissance. Les finances publiques dans l’Union devraient continuer de s’améliorer. Bénéficiant de la généralisation de l’expansion économique, le déficit public global s’est réduit en 2017 pour atteindre 1 % du PIB dans l’Union européenne et devrait encore reculer. De même, la dette publique a reculé à 83,1 % du PIB dans l’Union européenne et devrait poursuivre sa trajectoire régulièrement descendante. L’orientation budgétaire a été globalement neutre en 2017 et devrait le rester en 2018. Dans l’hypothèse de politiques inchangées, la plupart des pays − notamment plusieurs dont le niveau d’endettement public est élevé − devraient voir leur déficit structurel augmenter ou ne diminuer que de façon marginale en 2019, et rester par conséquent exposés à d’éventuels chocs futurs. Les recommandations par pays définissent l’effort d’ajustement budgétaire qui est requis, lequel est conforme au pacte de stabilité et de croissance pour les États membres qui ne sont pas encore parvenus à leur objectif budgétaire à moyen terme. Cependant, il est également recommandé aux États membres disposant d’une marge de manœuvre adéquate d’utiliser les politiques budgétaires et structurelles dans le respect des règles du pacte de stabilité et de croissance pour soutenir la croissance, afin de faciliter leur rééquilibrage économique et de procurer des retombées non négligeables aux autres États membres. Le dosage des politiques budgétaires entre les États membres qui en résultera conduirait à une orientation budgétaire globale pour la zone euro en 2019 largement neutre, opérant le bon équilibre entre les efforts destinés à assurer la viabilité des finances publiques et la nécessité de préserver la reprise en cours de l’activité économique et de l’emploi.

Au fil des années, les États membres ont considérablement amélioré leurs cadres budgétaires, efforts qui sont à présent payants en termes de contribution à l’amélioration des perspectives budgétaires. Les réformes doivent être poursuivies dans quelques États membres afin de tirer parti de cadres budgétaires nationaux solides et de garantir que les États membres contribuent collectivement à la prudence budgétaire au niveau de l’Union. S’il est recommandé à la Croatie et à la Roumanie d’adopter ou d’entreprendre de vastes réformes de leur cadre budgétaire, la Belgique et la Pologne requièrent des améliorations ciblées, telles qu’une coordination des différents niveaux de pouvoir, l’amélioration des procédures budgétaires ou un suivi indépendant.

Afin de garantir la disponibilité de fonds publics pour des projets d’investissement à moyen et long terme, il convient de veiller tout particulièrement à la composition des finances publiques. Une répartition appropriée des recettes et des dépenses publiques entre les différents domaines d’action devrait aboutir à un dosage qui serait plus propice à la croissance. Des efforts supplémentaires sont également nécessaires pour améliorer l’efficience et l’efficacité de la fiscalité et des dépenses publiques à tous les niveaux de l’administration. Des examens rigoureux des dépenses constituent un outil utile pour améliorer l’affectation de l’argent des contribuables. Selon les recommandations formulées cette année, l’Autriche, la Belgique, la Bulgarie, la Finlande, la France, la Hongrie, la Pologne, le Portugal et la Roumanie devraient agir dans ce domaine.

L’incidence du vieillissement démographique sur le budget national justifie la mise en œuvre de réformes des systèmes de pensions, de soins de santé et de soins de longue durée. Ces réformes sont indispensables pour garantir la viabilité à long terme des finances publiques ainsi qu’une sécurité sociale et des soins de santé adéquats et accessibles. L’expérience a montré que ce domaine est l’un de ceux dans lesquels les réformes engendrent le plus de difficultés; c'est pourquoi il convient de légiférer rapidement, tandis que la mise en œuvre doit être progressive, afin que les groupes concernés aient la possibilité de s’adapter. Différents États membres ont néanmoins pris des mesures en vue de la réforme de leurs systèmes de pension et de santé, et il faut faire preuve d’audace pour préserver ces réformes. La Commission recommande d’autres réformes dans ces domaines à plusieurs États membres, tels que la République tchèque, l’Irlande, la Hongrie ou encore la Lituanie.

Des efforts supplémentaires sont nécessaires pour faire face aux niveaux élevés de la fiscalité du travail tout en préservant les recettes nécessaires aux fins des politiques publiques, accroître les incitations à l’emploi et soutenir la création d’emplois pour les groupes de population plus vulnérables. Plusieurs États membres ont poursuivi leurs efforts visant à réduire la charge fiscale qui pèse sur le travail, en se concentrant sur les salariés à faible revenu, et des efforts supplémentaires sont recommandés pour cette année à l’Autriche, à l’Allemagne, à l’Italie et à la Lettonie. Néanmoins, les réformes fiscales ont pour ambition de préserver les recettes en vue d’une protection sociale et d’investissements sociaux adéquats. Dans ce contexte, plusieurs recommandations relatives à l’élargissement de l’assiette fiscale sont adressées à la Croatie, à l’Italie ou encore à la Lituanie, élargissement pouvant consister, par exemple, en l’introduction d’une taxe foncière récurrente en Croatie.

Il est crucial d’améliorer les règles fiscales et l’administration fiscale pour garantir la durabilité des régimes fiscaux des États membres et assurer des conditions équitables et un environnement favorable pour les entreprises. Un régime fiscal stable, simple et économiquement efficient peut améliorer le respect des obligations fiscales et contribuer à un climat propice à l’investissement. Des recommandations sont par conséquent proposées en vue de la simplification du régime fiscal en France et en Hongrie, de l’amélioration de l’efficacité du régime fiscal en Allemagne, ainsi que de l’amélioration de l’administration fiscale et du respect des règles fiscales en Bulgarie, en Lituanie et en Roumanie. Ainsi que cela est indiqué dans la recommandation pour la zone euro de 2018, il est indispensable de lutter contre les stratégies de planification fiscale agressive des contribuables pour prévenir les distorsions de concurrence entre les entreprises, assurer un traitement équitable des contribuables et préserver les finances publiques et, de la sorte, contribuer à améliorer la cohésion sociale et à lutter contre les inégalités. Les retombées négatives des stratégies de planification fiscale agressive des contribuables entre les États membres requièrent une action coordonnée des politiques nationales afin de compléter la législation de l’Union. Les États membres se sont engagés au niveau européen à renforcer la transparence fiscale et à s’entendre sur un niveau minimal de protection contre les abus. Ils ont également pris des mesures au niveau national, consistant par exemple à modifier ou à supprimer le régime fiscal favorable aux brevets qui facilitait une planification fiscale agressive, ou à modifier leurs règles en matière de résidence fiscale. En dépit de ces avancées, un examen approfondi des règles fiscales et des indicateurs économiques pertinents révèle que le régime fiscal d’un certain nombre d’États membres continue d’être exploité par les multinationales qui pratiquent la planification fiscale agressive.

Des avancées ont été réalisées l’an dernier en ce qui concerne le renforcement du secteur financier dans plusieurs États membres, réduisant l’encours et les flux de prêts improductifs. Des mesures ont notamment été prises en vue de l’amélioration du cadre en matière d’insolvabilité, du renforcement du système de surveillance et de la limitation des prêts improductifs, y compris par l’intermédiaire de sociétés de gestion d’actifs. Il est recommandé à la Bulgarie, à Chypre et à Malte de poursuivre leurs efforts en vue d’une surveillance accrue du secteur financier dans les segments pour lesquels les autorités nationales restent compétentes. Plusieurs États membres sont toujours confrontés à une part importante de prêts improductifs. Des recommandations par pays sont adressées à cet égard à la Bulgarie, à Chypre, à l’Irlande, à l’Italie et à Malte.

L’évolution du marché du logement peut avoir un effet déstabilisant pour le secteur financier, qui nécessite l'intervention de certains États membres. Le logement est généralement le principal actif que détiennent les ménages, et les biens immobiliers sont aussi communément utilisés comme garanties pour les prêts consentis aux entreprises. Prévenir des hausses et des chutes brutales contribuerait donc à accroître la résilience des économies face aux chocs potentiels, en particulier en cas de correction des prix de l’immobilier. À cet égard, il est recommandé à l’Irlande, au Royaume-Uni, aux Pays-Bas et à la Suède de réduire les obstacles à l’offre de logements. La réduction des distorsions en faveur de l’endettement, résultant notamment du régime fiscal, comme la déductibilité des intérêts hypothécaires, contribuerait à la diminution de l’endettement élevé des ménages en Suède.

Politique du marché du travail, politique de l’éducation et politique sociale

Bien que les conditions sur le marché du travail s’améliorent globalement, des efforts supplémentaires sont nécessaires pour que chacun puisse bénéficier de la relance et pour améliorer la viabilité des systèmes de protection sociale. Des écarts substantiels subsistent en ce qui concerne le taux de participation des différents groupes de population au marché du travail. C’est le cas, notamment, des travailleurs peu qualifiés, des jeunes, des personnes âgées, des personnes issues de l’immigration ou des personnes souffrant d’un handicap. Il est recommandé à l’Autriche, à la Belgique et à la France d’adopter des mesures en vue d’améliorer la situation des personnes issues de l’immigration sur le marché du travail. L’Autriche, la République tchèque, l’Estonie, l’Italie et la Pologne devraient combler l’écart existant entre les femmes et les hommes en termes de taux d’emploi et de niveau de rémunération, souvent dû à l’absence de services d’accueil adéquats, à un équilibre insuffisant entre la vie professionnelle et la vie privée ou, encore, aux freins consacrés par le système de prélèvements et de prestations. En Espagne, aux Pays-Bas, en Pologne et au Portugal, il convient de s’attaquer à la segmentation du marché du travail en encourageant notamment la transition vers des contrats à durée indéterminée, en s’attaquant aux incitations, pour les employeurs, d’engager des personnes sous statut temporaire et en garantissant une égalité d’accès à la protection sociale aux personnes travaillant en vertu de ce type de contrats.

Compte tenu de l’évolution technologique et des défis démographiques, il est essentiel d’investir davantage dans les compétences pour soutenir l’innovation et la croissance de la productivité. La conversion et le perfectionnement professionnels sont indispensables pour accroître le caractère dynamique et inclusif des marchés du travail, afin que chacun puisse participer pleinement à la société ou se lancer dans l’entrepreneuriat. Il convient de soutenir la transition d'emplois peu qualifiés vers des emplois plus qualifiés au cours de la carrière, une action résolue et des investissements suffisants étant recommandés à ce titre pour l’Irlande, la Lettonie, la Slovaquie ou le Royaume-Uni. Il est recommandé à la Belgique d’accroître la part des diplômés en sciences, en technologie, en ingénierie et en mathématiques.

Il conviendrait également de s’attacher à améliorer la qualité des systèmes d’éducation et de formation et de garantir un accès égal à ceux-ci, y compris au profit des groupes défavorisés tels que les Roms, les personnes issues de l’immigration et les personnes souffrant d’un handicap. Les inégalités en matière d’éducation, et leur transmission d’une génération à l’autre, constituent une menace pour la cohésion sociale et la prospérité à long terme des sociétés européennes. Les recommandations de cette année se concentrent donc sur la qualité et l’acquisition des compétences de base en Autriche, la réduction du décrochage scolaire en Espagne, l’amélioration de la situation des enseignants en République tchèque, le renforcement de l'adéquation de l’enseignement aux besoins du marché du travail en Croatie, en Lettonie ou en Lituanie, l’amélioration de l’apprentissage des adultes en Pologne, en Lituanie, en Slovénie et au Portugal, et la formation professionnelle à Chypre, en France et en Italie. Des recommandations ont été adressées à la Bulgarie, à la Hongrie, à la République tchèque, à la Roumanie et à la Slovaquie afin que ces pays améliorent l’accès des groupes défavorisés, en particulier des Roms, à un enseignement ordinaire de qualité et ouvert à tous.

Avec le redressement de l’emploi, la situation sociale s’améliore dans la plupart des États membres. Toutefois, comme le montre le tableau de bord social, des évolutions socioéconomiques très importantes, telles que de fortes inégalités de revenus et la pauvreté des travailleurs, le faible impact des transferts sociaux ou un accès limité aux services sociaux, sont observées dans un certain nombre d’États membres. Les recommandations par pays de cette année accordent une attention particulière à l’inclusivité et à l’efficacité des régimes de protection sociale, par exemple en Espagne, en Hongrie, en Croatie, en Estonie, en Lituanie et en Lettonie.

Il convient de réformer les systèmes de santé afin d’atténuer les effets du vieillissement de la population et d’améliorer l’accès aux soins de santé. De nombreux États membres ont entrepris récemment une série de réformes de leurs systèmes de soins de santé afin d’en améliorer le rapport coût-efficacité, la viabilité financière, la résilience, le caractère abordable et l’accessibilité et d’élever l’état de santé de leur population. Les recommandations encouragent ainsi les États membres à mettre en œuvre les réformes récemment adoptées, ou sur le point de l’être, en vue d’améliorer le rapport coût-efficacité et l’accessibilité des soins de santé à Chypre, en Finlande, en Lituanie et en Slovénie, à prendre des mesures décisives permettant de garantir une budgétisation suffisante et efficace au Portugal, à accroître la viabilité budgétaire et l’efficacité au regard des coûts à Malte, en Autriche et en Irlande, à renforcer les soins de santé primaires et les soins ambulatoires en Lettonie, en Lituanie et en Roumanie, à investir dans la prévention des maladies en Lituanie, à améliorer la situation du personnel de santé en Bulgarie et en Slovaquie et à réduire les paiements directs effectués par les patients en Bulgarie et en Lettonie.

La contribution du dialogue social à l’élaboration et à la mise en œuvre des politiques est importante pour améliorer l’adhésion commune aux réformes et faire en sorte que celles-ci soient durables, inclusives et couronnées de succès. Depuis l'adoption des recommandations par pays de 2017, certains États membres ont pris des mesures pour accroître les possibilités d’instaurer un dialogue structuré et la participation des organisations d’employeurs et des syndicats. Dans d’autres cas, un tel cadre n’existe pas ou ne joue qu’un rôle marginal. Bien qu’il n’existe pas de modèle unique de référence, le processus d’élaboration des politiques en Hongrie et en Roumanie pourrait accorder plus de place au dialogue social et associer plus étroitement les partenaires sociaux.

Politiques sectorielles soutenant l’investissement et la croissance de la productivité

Les progrès importants accomplis pour surmonter l’héritage de la crise ont permis un recentrage sur les problèmes de productivité sous-jacents. Bien que la plupart des États membres aient déjà reçu par le passé des recommandations par pays dans des domaines liés à la croissance de la productivité, le moment est venu de progresser de manière plus substantielle dans la mise en œuvre de ces réformes. Il est essentiel à cet égard d’investir dans les infrastructures et dans la recherche et le développement. Pour garantir l’acheminement des investissements dans l’innovation vers les domaines les plus productifs, plusieurs avancées sont nécessaires: suppression des obstacles réglementaires, amélioration de l’environnement des entreprises et soutien à l’entrepreneuriat. En conséquence, les recommandations par pays se concentrent davantage sur les éléments précis dont chaque État membre a besoin pour favoriser l’investissement et soutenir la croissance de la productivité.

L’innovation et l’investissement dans la recherche et le développement, ainsi que les stratégies de numérisation auront des effets positifs et durables sur la productivité, même si les priorités diffèrent grandement d’un État membre à l’autre. Le niveau de numérisation varie considérablement d’un pays à l’autre pour ce qui est des infrastructures ou de l’offre de compétences numériques, et de fortes disparités entre régions peuvent également apparaître dans les États membres affichant de bons résultats globaux. Il est recommandé à l’Estonie, à l’Espagne, à la France, à l’Irlande, à l’Italie, à la Lituanie et à la Slovaquie de renforcer l’efficacité des programmes de recherche et développement publics et privés et l’investissement dans ceux-ci, et ce grâce à un meilleur ciblage. La France, l’Irlande, la Lituanie et la Pologne devraient encourager une collaboration plus étroite entre les entreprises et les établissements de recherche.

Un investissement soutenu dans les infrastructures est nécessaire pour améliorer l’environnement des entreprises et renforcer le potentiel de croissance. Des infrastructures de réseau de qualité réduisent le coût de démarrage ou d’exploitation d’une entreprise, et les interconnexions entre États membres ou entre régions sont essentielles pour exploiter pleinement le potentiel du marché unique. La crise a entraîné une réduction des investissements dans les infrastructures, en particulier dans les États membres les plus touchés. Dans ces pays, les investissements ont été particulièrement faibles dans les infrastructures énergétiques, numériques et de transport, ce qui produit d’importants effets externes négatifs pour la société et l’environnement. Ces secteurs nécessitent pourtant des investissements substantiels, y compris dans les États membres qui ont bien résisté pendant la crise. Dans plusieurs pays, de nouveaux investissements dans les infrastructures de gestion des déchets et de l’eau s’imposent pour garantir leur modernisation et soutenir la transition vers une économie plus circulaire. Des recommandations relatives aux infrastructures sont proposées pour la Belgique, la République tchèque, l’Allemagne, l’Irlande et la Roumanie.

Des réformes visant à créer des marchés compétitifs et dynamiques ouvriraient de nouvelles perspectives de croissance dont les entreprises pourraient profiter aisément en période de conjoncture favorable. Les réformes favorisant l’ouverture des marchés, l’entrée sur le marché, l’expansion des entreprises, la restructuration des entreprises inefficaces ou leur sortie du marché, et la création de nouveaux modèles d’entreprise stimulent la productivité et profitent aux citoyens et à l’ensemble de l’économie. Les réglementations restrictives dans le secteur des services accroissent considérablement les coûts pour les gros consommateurs de services, tels que les industries manufacturières. Plus spécifiquement, les réformes portant sur le secteur des services aux entreprises, lesquels constituent un intrant de plus en plus important pour d’autres secteurs, contribueront à accroître la productivité en abaissant les coûts et en augmentant la disponibilité et la qualité de ces services en tant qu’intrants. Des recommandations en matière de réforme réglementaire, notamment dans le secteur des services, sont adressées à l’Autriche, à la Belgique, à la Croatie, à l’Allemagne, à l’Italie, à la France, à la Hongrie, au Luxembourg et à la Slovénie.

Administration publique et environnement des entreprises

L’environnement des entreprises s'est amélioré sous l’effet d'une reprise vigoureuse, mais aussi grâce aux réformes structurelles. Les efforts consentis en ce sens doivent se poursuivre à l’avenir, y compris dans les pays dont la situation est comparativement meilleure et qui pourront ainsi conserver leur avantage à l’échelon mondial. Des recommandations quant aux moyens d’améliorer divers aspects liés à l’efficacité et à la qualité de l’administration publique sont formulées cette année à l’intention de Chypre, de la Croatie et de l’Italie. La gouvernance et les performances économiques des entreprises publiques demeurent problématiques dans de nombreux États membres, et des recommandations à ce sujet ont été adressées à la Bulgarie, à Chypre, à la Croatie, à l’Italie, au Portugal et à la Roumanie.  

De nouveaux efforts s’imposent dans certains États membres pour garantir l’indépendance et l’efficacité du système judiciaire, améliorer les marchés publics et combattre la corruption. Il est essentiel de s’atteler à ces tâches délicates pour améliorer la confiance des entreprises et le climat d'investissement et pour garantir le succès des autres réformes structurelles. Des mesures ont été prises pour améliorer le fonctionnement des marchés publics dans plusieurs pays, notamment l’instauration de marchés publics électroniques. Des marges subsistent néanmoins pour améliorer la concurrence, la transparence, le regroupement et la professionnalisation des marchés publics, tandis que le potentiel des marchés publics stratégiques reste largement sous-exploité. Des recommandations relatives aux marchés publics sont adressées à la République tchèque, à l’Espagne, à la Hongrie, à la Roumanie, à la Slovénie et à la Slovaquie. Bien que certains États membres aient adopté de nouvelles mesures anticorruption, la corruption reste, dans plusieurs États membres, un problème aigu qui a des effets négatifs sur le potentiel de croissance économique et l’environnement des entreprises. Dans plusieurs cas, il y a lieu de renforcer l’efficacité des enquêtes et des poursuites en matière de corruption et d’améliorer la prévention. Il convient également d’améliorer davantage la protection des lanceurs d’alerte, la législation sur le lobbying, les déclarations de patrimoine et d'intérêts et les vérifications y afférentes, l’octroi de ressources suffisantes aux organes spécialisés dans la lutte contre la corruption, ainsi que la transparence et l’accès du public aux informations. Plusieurs États membres ont d’ailleurs reçu des recommandations ciblées sur ces aspects. Chypre, la Croatie, l’Italie, le Portugal et la Slovaquie ont reçu une recommandation visant à améliorer l’efficacité de leur système judiciaire.

L’accès au financement s'est amélioré grâce aux réformes et à la reprise économique, mais la résilience future des entreprises dépendra de la capacité à leur offrir davantage de possibilités de financement sur fonds propres. L’accès au financement s'est considérablement amélioré grâce aux vents favorables du cycle économique, mais également aux réformes engagées dans plusieurs pays. Cet accès reste toutefois insuffisant dans certains États membres, notamment pour les petites et moyennes entreprises. Les entreprises jeunes, innovantes et en expansion rapide, en particulier, dépendent du capital-investissement et de l’accès aux marchés des capitaux publics pour couvrir leurs besoins de financement lors des phases initiales et ultérieures de leur expansion. Des recommandations par pays en matière d’accès au financement sont proposées pour Chypre, l’Italie et le Portugal. 

4.Conclusion

L’amélioration du climat économique et social offre une occasion unique de rendre les économies européennes plus fortes et résilientes. En restant axé sur le «triangle vertueux» que constituent les investissements, les réformes structurelles et les politiques budgétaires responsables, le Semestre européen aide les États membres à tirer pleinement parti de cette opportunité. Compte tenu de l’expansion économique actuelle, il est grand temps que les États membres redoublent d'effort pour parvenir à une résilience macro-économique accrue et mettre en œuvre des réformes propices à la croissance.

La Commission invite le Conseil à approuver l’approche proposée pour les recommandations par pays 2018-2019 et les décisions connexes adoptées en application du pacte de stabilité et de croissance. Elle invite les États membres à les mettre pleinement en œuvre en temps utile, en concertation avec les partenaires sociaux et l’ensemble des parties prenantes concernées. Pour sa part, la Commission reste déterminée à maintenir un dialogue ouvert et inclusif avec les parties prenantes nationales tout au long du processus du Semestre européen. En outre, elle se tient prête à fournir un soutien aux États membres qui en feront la demande dans le cadre du service d’appui à la réforme structurelle. En vue de poursuivre son soutien à la mise en œuvre des programmes nationaux de réforme, la Commission entend présenter un nouveau programme d’appui aux réformes parmi l’éventail de ses propositions relatives au cadre financier pluriannuel pour l’après-2020. Ce programme, doté d’un budget global de 25 milliards d’EUR, apportera un soutien technique et financier à l’ensemble des États membres pour la mise en œuvre des réformes prioritaires définies dans le cadre du Semestre européen.

Appendice 1: aperçu des thèmes couverts dans les recommandations par pays pour 2018-2019

Appendice 2: évaluation des progrès dans la mise en œuvre des recommandations par pays de 2017 par domaine d’action

(1) Communication de la Commission au Parlement européen, au Conseil, à la Banque centrale européenne, au Comité économique et social européen, au Comité des régions et à la Banque européenne d’investissement: Examen annuel de la croissance 2018, COM(2017) 690 final.

(2) Recommandation du Conseil concernant la politique économique de la zone euro, 14 mai 2018.

(3) Proclamation interinstitutionnelle sur le socle européen des droits sociaux, 17 novembre 2017.

(4) Communication de la Commission au Parlement européen, au Conseil et au Comité économique et social européen: Suivi de la mise en œuvre du socle européen des droits sociaux, COM(2018) 130 final.

(5) Règlement (UE) 2017/825 du Parlement européen et du Conseil, du 17 mai 2017, établissant le programme d’appui à la réforme structurelle - Programme de travail pour 2018.

(6) Modifications ciblées du règlement portant dispositions communes afin de mobiliser des fonds pour soutenir les réformes nationales, COM(2017) 826 final.

(7) Communication de la Commission au Parlement européen, au Conseil à la Banque centrale européenne et à l’Eurogroupe intitulée «Semestre européen 2018: évaluation des progrès concernant les réformes structurelles, la prévention et la correction des déséquilibres macroéconomiques, et résultats des bilans approfondis au titre du règlement (UE) nº 1176/2011», COM(2018) 120 final.

(8)    En ce qui concerne la Bulgarie et le Portugal, la Commission a spécifiquement décidé, le 7 mars 2018, que les engagements stratégiques et l’évolution des déséquilibres feraient l’objet d’une surveillance étroite, car des efforts supplémentaires restent nécessaires pour parvenir à une correction durable.

(9) Rapport de la Commission au Parlement européen et au Conseil – Rapport de convergence 2018, COM(2018) 370 final. 

(10) Commission de la Commission au Parlement européen, au Conseil, à la Banque centrale européenne, au Comité économique et social européen et à la Banque européenne d’investissement relative au réexamen de la flexibilité dans le cadre du pacte de stabilité et de croissance, COM(2018) 335 final.