30.4.2007   

FR

Journal officiel de l'Union européenne

L 112/77

(1)

Par lettre du 9 août 2001, l'opérateur de satellites Nordic Satellite AB (ci-après «NSAB») (2) a introduit une plainte auprès de la Commission européenne (ci-après la «Commission»), ayant pour objet des aides d'État prétendument accordées par la Suède à Teracom AB (ci-après «Teracom»), l'opérateur de réseau suédois de la diffusion hertzienne terrestre, et à certaines de ses filiales dans le cadre de l'introduction de la télévision numérique terrestre en Suède (3). Par lettre du 28 novembre 2001, l'opérateur de télévision Viasat Broadcasting AB (ci-après «Viasat»), qui fournit des programmes de télévision gratuits et à péage, a introduit une plainte très semblable à celle de NSAB.

(2)

Après un examen préliminaire, la Commission a informé la Suède, par lettre du 14 juillet 2004, qu'elle avait décidé d'engager une procédure formelle d'examen (ci-après «la décision d'engager la procédure») conformément à l'article 88, paragraphe 2, du traité CE au sujet de l'aide d'État alléguée. La décision de la Commission d'engager la procédure a été publiée au Journal officiel de l'Union européenne le 25 septembre 2004. La Suède et les autres intéressés y ont été invités à présenter leurs observations sur les mesures d'aide alléguées.

(3)

Le 29 octobre 2004, la Commission a reçu la réponse du gouvernement suédois (ci-après «la réponse du 29 octobre») à sa décision d'engager la procédure. La Commission a par ailleurs reçu des observations des parties intéressées suivantes: B2 Bredband AB (ci-après «B2») (4), European Cable Communications Association (ci-après «l'ECCA») (5), European Satellite Operators Association (ci-après «l'ESOA») (6), NSAB (7), Telenor Broadcast Holding AS (ci-après «Telenor Broadcast») (8), TeliaSonera AB (ci-après «TeliaSonera») (9), UGC Europe, Inc. (ci-après «UGC») (10) et Viasat (11).

(4)

Par lettres du 17 novembre 2004 et du 17 janvier 2006, la Commission a transmis les observations des intéressés au gouvernement suédois, qui a, par lettres du 20 décembre 2004 et du 20 mars 2006, fait part de ses commentaires sur lesdites observations.

(5)

Le 22 novembre 2004 a eu lieu un entretien entre la Commission et l'ECCA. La Commission a également rencontré des représentants de NSAB et de l'ESOA, les 1er mars, 21 et 30 novembre 2005.

(6)

Par lettres du 8 février 2006, 7 avril 2006, 31 mai 2006 et 30 août 2006, la Commission a demandé des informations complémentaires au gouvernement suédois, qui y a répondu par lettres du 20 mars 2006 (ci-après «la réponse du 20 mars») (enregistrée le 22 mars 2006), du 25 avril 2006 (ci-après «la réponse du 25 avril») (enregistrée le 24 octobre 2006), du 5 mai 2006 (ci-après «la réponse du 5 mai») (enregistrée le 11 mai 2006), du 15 juin 2006 (enregistrée le 16 juin 2006) et du 1er septembre 2006 (enregistrée le 4 septembre 2006).

(7)

La présente décision porte sur l'aide d'État prétendument accordée à Teracom et à sa filiale Boxer TV-Access (ci-après «Boxer») (sauf précision contraire, Teracom et sa filiale sont conjointement désignées ci-après par «Teracom») dans le cadre de la mise en œuvre d'une plate-forme de télévision numérique terrestre en Suède (12). D'après les plaignants, Teracom a bénéficié directement et indirectement d'une aide financière de l'État suédois par l'intermédiaire des entreprises publiques de radiodiffusion SVT et UR. Ils estiment que l'aide a été utilisée pour conférer à la télévision numérique terrestre en Suède un avantage concurrentiel indu par rapport à d'autres plates-formes de diffusion numérique, par exemple le câble et le satellite.

(8)

Le manquement de la Suède à son obligation de mettre en vigueur les dispositions législatives, réglementaires et administratives nécessaires pour se conformer à la directive relative à la transparence des relations financières entre les États membres et les entreprises publiques ne fait pas l'objet de la présente décision, la Cour de justice ayant statué sur cette question par ailleurs (13).

(9)

Teracom est une entreprise chargée de créer et d'exploiter la plate-forme de télévision numérique terrestre en Suède. C'est une entreprise publique fondée en 1992 pour exercer les activités de radiodiffusion et de télédiffusion auparavant exercées par le Televerk (Administration nationale des télécommunications) (14).

(10)

Conformément à ses statuts, Teracom diffuse et distribue des programmes de radio et de télévision, et créée, commercialise et fournit d'autres services connexes à son activité de diffusion et de distribution, ou compatibles avec celle-ci. Lesdits services consistent essentiellement en des services de télécommunication et d'information.

(11)

Depuis sa création, Teracom contrôle et exploite seule l'unique réseau de diffusion terrestre en Suède (15). Les chaînes de télévision commerciales et privées concluent avec Teracom des contrats pour la diffusion terrestre par l'intermédiaire de la plate-forme et rémunèrent Teracom pour les services qu'elle leur fournit.

(12)

Le 15 décembre 2005, le Post- och telestyrelse (Office national des postes et télécommunications) a adopté deux décisions dans lesquelles il a constaté que Teracom, en sa qualité d'opérateur de réseau, jouit d'une puissance de marché considérable sur les marchés de gros suédois des services de diffusion terrestre. Aussi le Post- och telestyrelse a-t-il imposé à Teracom des obligations particulières en ce qui concerne la distribution de contenus télévisuels aux utilisateurs finals sur le réseau analogique comme sur le réseau numérique. Teracom est désormais tenue d'autoriser, à certaines conditions, l'accès à la plate-forme de diffusion terrestre aux entreprises désireuses de distribuer des contenus télévisuels aux utilisateurs finals, d'appliquer une tarification sur la base des coûts et des conditions d'accès non-discriminatoire à la plate-forme de diffusion terrestre, ainsi que de tenir une comptabilité séparée de ses propres activités et des activités liées à la fourniture d'accès (16).

(13)

Boxer propose aux consommateurs l'accès à un bouquet de chaînes de télévision et d'autres services par l'intermédiaire de la plate-forme de télévision numérique terrestre. Fondée en octobre 1999, l'entreprise appartient à 70 % à Teracom et à 30 % à la société britannique d'investissement et de capital-risque 3i (17).

(14)

Boxer est l'unique distributeur de programmes de télévision (y compris les chaînes à péage) sur le réseau numérique terrestre en Suède. Lorsqu'une chaîne de télévision obtient une autorisation d'émettre pour le réseau terrestre suédois, elle peut soit conclure un contrat de distribution avec Boxer en vue de faire distribuer ses programmes, soit choisir d'émettre en clair (sans cryptage). La plupart des chaînes de télévision émettant sur le réseau numérique terrestre sont liées à Boxer par un contrat de distribution (18). Selon ses propres informations, Boxer a connu une croissance de 42 % en 2005 et comptait plus d'un demi-million d'abonnés au 31 décembre 2005 (19).

(15)

SVT est la plus importante entreprise publique de télédiffusion de Suède. Depuis 1997, SVT est détenue par une fondation, tout comme l'ensemble des autres entreprises publiques de radio et de télévision (20). Les obligations de SVT en sa qualité d'entreprise de télédiffusion de service public sont régies par les licences de diffusion analogique et numérique qui lui sont attribuées par le gouvernement. Les chaînes de service public de SVT doivent couvrir 99,8 % de la population suédoise et SVT doit émettre sur le réseau terrestre le plus largement possible (21). L'obligation de couvrir 99,8 % de la population suppose que SVT diffuse parallèlement sur le réseau analogique en attendant que la plate-forme de diffusion terrestre numérique ait atteint sa capacité maximale. Actuellement, SVT se procure tous ses services de télédiffusion terrestre auprès de Teracom (22).

(16)

Toutes les chaînes de SVT émettent en clair. Les licences de diffusion attribuées à SVT l'autorisent à recourir à la transmission par satellite, ce que fait d'ailleurs SVT pour ses chaînes de service public, en vue de couvrir la totalité de la population suédoise. Entre mars 1999 et avril 2004, NSAB, l'un des plaignants, a joui du droit exclusif de diffuser par satellite les chaînes de service public de SVT dans la région nordique (23). Les chaînes de service public de SVT peuvent également être reçues par câble en vertu de la législation sur l'obligation de diffuser.

(17)

Utbildningsradion (la «radio éducative», ci-après «UR») est la deuxième entreprise de radiodiffusion de service public en Suède. UR émet en radio et en télévision. Comme SVT, UR est détenue par la fondation (voir point 3.1.3 ci-dessus) (24).

(18)

Les obligations d'UR en tant qu'entreprise de radiodiffusion de service public sont régies par ses licences de diffusion comme dans le cas de SVT, et elle doit, après concertation avec Sveriges Radio et SVT, acquérir auprès de Teracom des services de diffusion via le réseau terrestre analogique (25). UR émet sur une des chaînes de SVT et ses programmes doivent pouvoir être reçus par 99,8 % de la population suédoise. Les programmes d'UR doivent également être diffusés sur le réseau terrestre; ils sont diffusés en clair sur ledit réseau et, en vertu de l'obligation de diffuser, sur le réseau câblé.

(19)

SVT et UR sont conjointement dénommées ci-après «SVT», et les montants (par exemple, les dotations et les paiements) concernant l'une et l'autre sont indiqués pour l'ensemble des deux entreprises (26).

(20)

NSAB est une entreprise ayant son siège en Suède. Elle est propriétaire-exploitant de deux satellites Sirius, qui fournissent des services de télévision et d'autres services média et de télécommunication dans les pays nordiques, baltes et d'Europe centrale et orientale. NSAB distribue les signaux radio et télévision d'entreprises de radiodiffusion tant publiques que privées.

(21)

NSAB est détenue à 75 % par la société de droit luxembourgeois SES ASTRA, l'un des principaux opérateurs de diffusion directe par satellite en Europe, et à 25 % par Svenska Rymdaktiebolaget, société anonyme détenue par l'État et exerçant ses activités en Suède (27). Jusqu'en mars 2000, Teracom a détenu une participation dans le capital de NSAB (28).

(22)

Viasat est un opérateur proposant des chaînes de télévision gratuites et à péage et qui distribue des programmes via la plate-forme satellitaire Sirius. Viasat émet depuis le Royaume-Uni, où se trouve son siège social. Elle est une filiale à 100 % du groupe médiatique suédois MTG AB (ci-après «MTG»), présent au niveau mondial, et qui affirme notamment être le plus grand opérateur de télévision gratuite et payante en Scandinavie et dans les pays baltes.

(23)

Les programmes de télévision sont actuellement diffusés en Suède sur le réseau terrestre, sur le réseau câblé, par satellite via un système d'antennes collectives (SMATV), et par l'internet à haut débit. Selon le gouvernement, des programmes de télévision seront bientôt accessibles sur le réseau de téléphonie mobile de troisième génération (29).

(24)

Le graphique 1 ci-après illustre la part respective des diverses plates-formes de télédiffusion en Suède en 2006. Il indique la clientèle effective des diverses plates-formes en pourcentage de l'ensemble des ménages suédois (30). En ce qui concerne la plate-forme terrestre, le graphique distingue en outre entre réception analogique et réception numérique.

Graphique 1

Réception des programmes de télévision par les ménages en Suède en 2006

(25)

Toutes les plates-formes de télédiffusion les plus courantes aujourd'hui, c'est-à-dire le câble, le satellite et le réseau terrestre, ont été ou sont concernées par le passage du mode analogique au mode numérique. La numérisation de la télédiffusion présente de grands avantages: utilisation plus efficace du spectre de fréquences et meilleures possibilités de diffusion. Cela permet de proposer des services de grande qualité, nouveaux et améliorés, et davantage de choix aux consommateurs.

(26)

Indépendamment du mode de transmission, la télédiffusion numérique présente une architecture ouverte ou comprend un système d'accès conditionnel dans lequel les chaînes sont cryptées. Les téléspectateurs doivent alors, pour être en mesure de recevoir des émissions en numérique, disposer d'un récepteur numérique qui est soit intégré au téléviseur, soit livré sous la forme d'un boîtier numérique séparé qui fonctionne comme décodeur. Pour pouvoir regarder les chaînes cryptées, les téléspectateurs doivent posséder un décodeur qui peut lire une carte d'accès.

(27)

La télévision numérique a connu un fort développement en Suède au cours des cinq dernières années. Toutes les plates-formes numériques — satellite, câble et télédiffusion terrestre — ont enregistré une progression au cours de la période 2000-2005, la plate-forme satellitaire venant en tête pour la numérisation (voir graphique 2) (31).

Graphique 2

Développement des plates-formes numériques en Suède (2000 à 2005)

(28)

Sur la base d'un projet de loi du gouvernement, le parlement suédois a décidé en 1997 de développer un réseau numérique terrestre dans plusieurs régions, l'État devant décider ensuite de l'extension ultérieure du réseau et du mode d'extension à retenir (32). Il a été décidé que l'extension du réseau numérique terrestre serait entièrement financée par les entreprises concernées, c'est-à-dire par les télédiffuseurs et les propriétaires du réseau, et non par l'État (33).

(29)

En 2003, le parlement suédois a décidé que le réseau analogique terrestre serait supprimé au 1er février 2008 (34), et en mai 2004, il a décidé que le multiplex réservé aux émissions en numérique de SVT devait être étendu de manière à couvrir 99,8 % de la population lors de la suppression définitive du réseau analogique terrestre. Actuellement, un multiplex doit en outre couvrir 98 % de la population. Le parlement n'a pas décidé quelle part de la population les autres multiplex devraient couvrir (35).

(30)

Selon les renseignements fournis par Teracom, la première phase de fermeture du réseau analogique terrestre a été lancée le 19 septembre 2005, et a concerné environ 150 000 ménages en Suède (36). Le tableau 1 ci-dessous décrit les différentes phases de fermeture et la part de la population concernée par chaque phase.

Tableau 1

Les différentes phases de fermeture du réseau analogique terrestre et la part de la population concernée.

(31)

Les fonds propres et les recettes de Teracom issues de la vente de services de réseau (par exemple, les redevances des utilisateurs) étaient insuffisantes pour couvrir le total des coûts d'investissement liés à l'établissement du réseau national de diffusion numérique terrestre, de sorte que l'entreprise a dû se procurer des capitaux supplémentaires. Elle l'a fait en empruntant sur les marchés financiers et en cédant des actifs. Elle a ainsi pu financer l'extension du réseau numérique terrestre (37).

(32)

La télédiffusion sur le réseau numérique terrestre fonctionne au moyen de multiplex, c'est-à-dire un système qui regroupe et numérise des signaux multiples en vue de leur transmission sur une fréquence unique ou sur une chaîne commune. Il en résulte une augmentation de la capacité et la possibilité de diffuser plusieurs chaînes simultanément. Teracom exploite actuellement cinq multiplex, chacun ayant la capacité requise pour diffuser environ huit chaînes de télévision différentes. Au printemps 2006, quatre de ces multiplex couvraient environ 98 % de la population suédoise, tandis que le cinquième pouvait être reçu par environ 50 % de la population (38).

(33)

Le gouvernement attribue les licences sur la base des recommandations de l'Office suédois de la radio et de la télévision (Radio och TV-verk), qui est chargé de l'examen des demandes. En octobre 2006, environ 40 chaînes de télévision avaient obtenu une licence de diffusion sur le réseau numérique terrestre. L'un des cinq multiplex est réservé à SVT, un deuxième est utilisé principalement, à l'heure actuelle, par TV4, tandis que les autres titulaires de licence se partagent les multiplex restants (39).

(34)

Boxer est responsable de la gestion des abonnements, c'est-à-dire de la commercialisation auprès des clients finals de l'offre de télévision à péage sur la plate-forme numérique terrestre. Le gouvernement suédois soutient que les autres plates-formes de transmission, par exemple les opérateurs de satellites, livrent une concurrence féroce à Teracom et à Boxer, de sorte que cette dernière n'a pas pu exiger de ses clients le prix plein des décodeurs tout en tâchant de consolider sa part du marché et de se constituer une clientèle fidèle. Aussi, après le lancement de la plate-forme de diffusion numérique terrestre, Boxer a proposé à ses clients des décodeurs à bas prix en récupérant les coûts sur la durée totale de l'abonnement. Ceci explique les pertes importantes enregistrées par Boxer au début de son activité. Pendant cette période de pertes, l'entreprise a obtenu un apport en capital, à des conditions identiques, de la part de ses deux sociétés mères, à raison de 70 % pour Teracom et de 30 % pour Skandia (40).

(35)

Conformément à la législation suédoise, chaque foyer détenteur d'un téléviseur doit acquitter une redevance. Les recettes issues de la redevance sont utilisées pour financer les activités de sociétés de service public (de télévision et de radio) en Suède (41).

(36)

La redevance audiovisuelle est perçue par Radiotjänst Kiruna AB (ci-après «Rikab») (42), une société anonyme détenue par les entreprises publiques suédoises de radio et de télédiffusion. Rikab transfère les fonds collectés sur un compte de dépôt particulier auprès du Comptoir suédois de la dette publique (Riksgäldskontor) dénommé «rundradiokonto».

(37)

Sur la base de l'activité de SVT et de toute modification ou ajout souhaités par le gouvernement en ce qui concerne l'obligation de fournir des services au public, le parlement fixe chaque année le montant de la dotation accordée à SVT aux fins de sa mission de service public (43). SVT utilise ladite dotation pour exercer sa mission de service public conformément à sa licence de diffusion et au cahier des charges (44). SVT détermine de façon autonome quelle partie de sa dotation elle consacre, par exemple, à la réalisation ou à la distribution de programmes (par exemple, paiement des redevances de transmission à Teracom) (45).

(38)

Dans le cadre du passage à la télédiffusion numérique terrestre, les émissions seront diffusées parallèlement en mode analogique et en mode numérique, pour donner aux téléspectateurs le temps de passer au nouveau mode de réception. Afin d'éviter que le surcoût occasionné à SVT du fait de l'émission en parallèle entraîne une hausse sensible de la redevance audiovisuelle (46), l'État a décidé d'instaurer un moyen de financement différent. Il a ouvert auprès du Comptoir de la dette publique à cette fin, en 2002, le compte dit «de distribution» (distributionskonto), financé par des fonds du compte de la redevance (rundradiokonto) et par un crédit accordé par le Comptoir de la dette publique. Les fonds sont ensuite transférés du compte de distribution à SVT pour payer les services de diffusion via le réseau numérique terrestre (47).

(39)

Pendant les premières années, le compte de distribution a été déficitaire, car les fonds transférés du compte de la redevance sont inférieurs au montant transféré du compte de distribution à SVT pour le paiement des redevances de transmission. La différence entre le montant transféré au compte de distribution au départ du compte de la redevance et le montant dont SVT a besoin pour payer ses transmissions est comblée par le crédit accordé par le Comptoir de la dette publique. Lors de la suppression définitive du réseau analogique terrestre, et lorsque SVT ne devra plus financer la transmission parallèle des signaux en mode analogique et en mode numérique, les transferts du compte de distribution en faveur de SVT diminueront, et le déficit du compte de distribution sera progressivement résorbé. L'ensemble des coûts pour la transmission en parallèle devraient être complètement amortis au plus tard en 2013, date à laquelle le compte de distribution aura retrouvé l'équilibre (48).

(40)

Le cahier des charges ne contient aucune restriction quant à la manière dont SVT utilise et affecte les fonds provenant du compte de la redevance et du compte de distribution, à condition qu'ils soient utilisés exclusivement pour l'accomplissement de la mission de service public conformément aux modalités de la licence de diffusion et du cahier des charges (49).

(41)

Une partie du financement accordé à SVT est utilisée pour l'achat de services de télédiffusion terrestre auprès de Teracom. Le prix des services est négocié entre SVT et Teracom sans intervention du gouvernement. D'après les renseignements fournis par le gouvernement et d'après les comptes annuels de Teracom, celle-ci applique à tous les diffuseurs le principe d'égalité de traitement en ce qui concerne les redevances de transmission des signaux analogiques et numériques (50).

(42)

De 1992 à décembre 2005, Teracom était tenue d'établir le prix de la télédiffusion analogique terrestre sur la base du prix de revient. Les paiements effectifs de SVT à Teracom sont, en règle générale, déterminés à l'avance pour plusieurs années, par contrat négocié entre les deux entreprises. Conformément au contrat en vigueur, les paiements de SVT à Teracom pour la période 2004-2013 sont basés, entre autres, sur le calendrier prévisionnel de démantèlement du réseau analogique terrestre. Si le parlement décide de modifier ce calendrier, les paiements peuvent être adaptés en conséquence (51).

(43)

Dans le cas de la télédiffusion numérique terrestre, l'application du principe d'égalité de traitement par Teracom consiste en ce que tous les diffuseurs (y compris SVT) sont soumis depuis 1999 au même barème de prix, dénommé «tarification sur la base du taux de pénétration» (52). Ledit barème prévoit que, mises à part certaines redevances fixes par chaîne, c'est-à-dire une redevance de base et une redevance de connexion, le diffuseur verse une redevance variable en proportion de son nombre de téléspectateurs (le taux de pénétration). Le montant de la redevance variable par téléspectateur est identique pour toutes les chaînes (53). Grâce au principe d'égalité de traitement, les prix pratiqués par Teracom vis-à-vis de SVT sont raisonnables, et SVT est ainsi assurée de ne pas payer plus pour la télédiffusion numérique terrestre que les autres diffuseurs, dans la mesure où les services demandés sont identiques (54). Le principe d'égalité de traitement a récemment été confirmé dans le projet de budget 2005/06 (55).

(44)

[…] (56)  (57).

(45)

Les mesures examinées dans la présente décision sont les suivantes:

(46)

Les informations dont disposait la Commission lorsqu'elle a adopté sa décision d'engager la procédure l'ont portée à croire que le gouvernement suédois se servait de SVT pour procurer des ressources d'État à Teracom dans le cadre du passage de la télédiffusion analogique à la télédiffusion numérique dans le réseau terrestre. Il ressortait desdites informations que SVT avait bénéficié d'un financement aux fins de la transmission qui, cumulé sur la période 2002-2013, excède les coûts prévus de Teracom pour la diffusion des chaînes de SVT. Le dépassement desdits coûts semblait devoir s'élever à environ 509,61 millions de SEK en 2013 (voir tableau 2 ci-après).

(47)

Dans sa décision d'engager la procédure, la Commission a également émis des réserves sur le fait que les crédits accordés à SVT pour couvrir ses coûts de transmission étaient automatiquement transférés à Teracom. Si les conditions pratiquées par Teracom pour les services de transmission qu'elle fournit à SVT ne sont pas comparables à celles d'une transaction commerciale normale, les paiements excédant le prix du marché peuvent laisser craindre que Teracom bénéficie d'une subvention déguisée.

(48)

Il ressortait des informations dont disposait la Commission lorsqu'elle a adopté sa décision d'engager la procédure que les versements de redevances de transmission de SVT en faveur de Teracom jusqu'en 2007 seraient inférieurs aux coûts de Teracom pour la diffusion des chaînes de SVT (voir colonne 5 du tableau 2). Lesdites informations montraient cependant qu'à partir du 1er janvier 2008, soit la date à partir de laquelle le réseau analogique terrestre sera abandonné et SVT ne sera plus tenue d'émettre parallèlement en modes analogique et numérique, les versements annuels de SVT dépasseraient les coûts encourus par Teracom pour la diffusion des chaînes de SVT. À partir de 2008 et jusqu'en 2013, SVT doit verser des montants annuels nettement supérieurs aux coûts de transmission de Teracom. Il a été calculé qu'en 2013, les paiements de SVT seraient 2,3 fois supérieurs auxdits coûts. Ces paiements feraient plus que compenser les pertes de Teracom et lui permettraient d'enregistrer un profit cumulé de 509,61 millions de SEK en 2013. La Commission a mis en doute le fait qu'un tel profit puisse être dégagé dans les conditions normales du marché et a soupçonné ce profit de constituer une aide d'État en faveur de Teracom. Voir la décision d'engager la procédure, point 32.

Tableau 2

Redevances de transmission versées par SVT à Teracom pour la période 2002-2013, selon la décision d'engager la procédure

(49)

Sur la base des informations dont elle disposait lorsqu'elle a adopté sa décision d'engager la procédure, la Commission avait des raisons de soupçonner qu'une garantie avait été constituée en faveur de Teracom, ou avait, tout au moins, été mise à sa disposition.

(50)

Dans le courant de l'année 2001, pour des motifs surtout liés aux investissements de Teracom dans la télévision numérique terrestre, les perspectives de solvabilité de Teracom n'étaient pas très favorables, et la détérioration devait se poursuivre (58). Il existait donc un risque que Teracom ait non seulement des difficultés à remplir ses obligations contractuelles quant à la diffusion des programmes de SVT et TV4, mais aussi qu'elle manque globalement de ressources pour étendre et exploiter le réseau numérique terrestre. En outre, Teracom risquait de ne pas pouvoir remplir ses obligations vis-à-vis de ses créanciers.

(51)

Dans un projet d'arrêté de novembre 2001, le gouvernement a recommandé de constituer en faveur de Teracom une garantie d'un maximum de 2 milliards de SEK(soit environ 210 millions d'euros). L'entreprise devait verser une prime pour la couverture des risques et des coûts administratifs correspondant à la constitution de la garantie, et celle-ci était limitée dans le temps (59). Le projet d'arrêté a été approuvé par le parlement en février 2002 (60). D'après les informations dont disposait la Commission au moment où elle a adopté sa décision d'engager la procédure, le gouvernement a décidé de constituer une garantie en faveur de Teracom après l'adoption du projet.

(52)

La Commission a précisé les modalités d'application de l'article 87, paragraphe 1, du traité CE aux garanties accordées par un État membre dans sa communication sur les aides d'État sous forme de garantie (ci-après la «communication sur les garanties d'État») (61). Conformément à la section 4 de ladite communication, seul le respect de certaines conditions permet de considérer qu'une garantie individuelle de l'État ne constitue pas une aide d'État au sens de l'article 87, paragraphe 1 (62).

(53)

Compte tenu du contexte de la garantie et des motifs pour lesquels l'État a décidé de la constituer, tels qu'ils ressortent de la décision d'engager la procédure (la mauvaise situation financière de Teracom et sa solvabilité en détérioration constante), la Commission a considéré que les conditions de la section 4 de la communication sur les garanties d'État pouvaient ne pas être remplies et que la garantie d'État constituait une aide d'État en faveur de Teracom.

(54)

Sur la base des informations sur la situation financière de Teracom dont elle disposait lorsqu'elle a adopté la décision d'engager la procédure, la Commission ne pouvait exclure que l'apport d'actionnaire remboursable sous la forme d'un apport de capital constituait une aide d'État en faveur de Teracom.

(55)

Teracom avait certes engagé une réorganisation de toute l'activité du groupe en 2002 en vue de redresser sa situation financière (63), et les perspectives de ventes s'amélioraient, mais elle subissait néanmoins des pertes et sa solvabilité continuait de se dégrader (64). D'après les informations dont disposait la Commission lorsqu'elle a adopté la décision d'engager la procédure, le taux de solvabilité de Teracom était de 20 % à la fin de l'année 2002, alors que ses bailleurs de fonds exigeaient un taux de 25 % (selon les informations de la Commission, le groupe avait apparemment un niveau de solvabilité de 30 %) (65). C'est pourquoi Teracom et ses bailleurs de fonds ont demandé que Teracom puisse bénéficier d'un apport de capital (66).

(56)

D'après les informations dont dispose la Commission, le gouvernement a constaté que la situation financière précaire de Teracom n'était que momentanée et imputable à des dépenses d'investissement et à des coûts d'exploitation élevés, et que Teracom deviendrait à long terme une entreprise rentable jouissant d'un bon positionnement sur le marché, et constituant un modèle commercial sérieux. En mars 2003, le gouvernement a proposé que le parlement approuve un apport d'actionnaire remboursable en faveur de Teracom sous la forme d'un apport de capital d'un montant d'environ 500 millions de SEK(soit environ 52,5 millions d'euros) (67). Après que le parlement a donné son accord en mai 2003 et qu'un accord a été conclu avec Teracom en juin 2003, l'État a accordé à Teracom une subvention sous la forme d'un apport d'actionnaire remboursable.

(57)

En mars 2003, avant l'adoption du projet, le gouvernement a informé la Commission qu'il avait l'intention de soumettre un projet au Parlement au sujet de l'apport de capital. Cependant, selon le gouvernement, il ne s'agissait pas d'une notification formelle à la Commission (68).

(58)

Il ressortait cependant des informations dont disposait la Commission que le taux de solvabilité de Teracom était inférieur au minimum requis de 25 %. La Commission en a donc déduit que l'opération ne s'effectuait peut-être pas aux mêmes conditions que sur le marché des capitaux privés (c'est-à-dire les conditions dans lesquelles un bailleur de fonds aurait pris la même décision d'accorder à Teracom un apport de capital). La Commission ne pouvait donc exclure que l'apport de capital constitue une aide d'État.

(59)

D'après les informations dont disposait la Commission lorsque la procédure a été engagée, il ne pouvait être exclu que les trois mesures d'aide présumées remplissaient les conditions visées à l'article 87, paragraphe 1, du traité CE, et constituent, par conséquent, des aides d'État.

(60)

Lorsque la décision d'engager la procédure a été prise, la Commission ne disposait par ailleurs d'aucune information établissant que l'aide était compatible avec le traité CE. Aucune des dérogations visées à l'article 87, paragraphes 2 ou 3, ou à l'article 86, paragraphe 2, ne semblait applicable; de plus, la Suède semblait avoir omis de respecter le principe de neutralité technique dans le cadre du passage au numérique.

(61)

La Commission a donc engagé une procédure formelle d'examen pour permettre à la Suède et aux parties intéressées de présenter leurs observations sur l'appréciation préliminaire effectuée par la Commission dans sa décision d'engager la procédure.

(62)

B2 souscrit intégralement aux affirmations contenues dans la décision d'engager la procédure. Selon B2, les avantages consentis à Teracom peuvent fausser la concurrence non seulement sur le marché de la télédiffusion numérique par satellite mais aussi sur celui de la télédiffusion numérique sur le réseau câblé. Sur le marché du haut débit, la télévision multicast devrait devenir, selon B2, un produit important au cours des prochaines années (69).

(63)

L'ECCA n'a pas d'avis particulier sur les informations que contient la décision d'engager la procédure, mais se réjouit de l'enquête de la Commission sur les services de diffusion numérique terrestre en Suède, notamment parce que plusieurs États membres adoptent des mesures pour financer de nouvelles infrastructures, en particulier des réseaux et des services pour la diffusion numérique terrestre. Selon l'ECCA, cette politique influence déjà le comportement des clients par rapport aux services proposés sur le réseau câblé.

(64)

En outre, l'ECCA juge que les procédures et les conditions dont les autorités nationales et régionales font bénéficier ces plates-formes sont discriminatoires et infligent un désavantage concurrentiel aux opérateurs d'autres plates-formes. Selon ECCA, les investisseurs hésitent à investir dans une infrastructure s'il est vraisemblable que les pouvoirs publics tendent à soutenir la création d'une infrastructure concurrente capable de proposer le même type de services à un prix subventionné. Il peut en résulter des effets très négatifs sur l'accès au financement nécessaire à la consolidation du secteur du câble, à l'amélioration du réseau et au lancement de nouveaux services (70).

(65)

Selon l'ESOA, les autorités suédoises accordent des aides d'État illégales à Teracom. Ces aides ont pour effet de promouvoir les solutions techniques terrestres au détriment d'autres solutions comme le câble et le satellite, ce qui fausse la concurrence, car les aides d'État permettent à Teracom de réduire ses coûts et de pratiquer des prix inférieurs aux prix normaux du marché.

(66)

L'ESOA affirme que l'exploitation de satellites pour la télédiffusion numérique exige de gros investissements. S'il n'y a pas de distorsion du marché, le satellite est cependant un concurrent sérieux des solutions numériques terrestres (et du câble). Le passage de l'analogique au numérique étant en cours dans toute l'Union européenne, l'ESOA craint que des interventions publiques comme celles qui se produisent en Suède puissent également avoir lieu dans d'autres pays (71).

(67)

NSAB maintient les arguments avancés dans sa plainte et ses mémoires complémentaires, et souscrit aux affirmations de la décision d'engager la procédure. NSAB doute cependant que les chiffres fournis par les autorités suédoises dans leur réponse à la décision d'engager la procédure correspondent à l'ensemble des paiements de SVT à Teracom et qu'ils reflètent équitablement et correctement les montants effectivement versés. Aussi invite-t-elle la Commission à demander au gouvernement suédois des renseignements et des explications complémentaires.

(68)

En réponse à l'argument du gouvernement en faveur de la diffusion numérique terrestre, au détriment de la télédiffusion numérique par satellite, NSAB constate que dans certains pays voisins, les ménages qui ne peuvent pas recevoir les émissions par satellite sont relativement peu nombreux. Elle souligne que dans des pays comme la Finlande, par exemple, 10 % des ménages ont des difficultés de réception même dans les zones où le réseau numérique terrestre a une couverture suffisante. NSAB poursuit en affirmant que, selon la BBC, 25 % des ménages au Royaume-Uni ne peuvent pas regarder la télévision numérique terrestre du fait de la mauvaise qualité des antennes.

(69)

Enfin, NSAB doute que le rapport de Öhrlings PriceWaterhouse Coopers (ci-après «PWC») sur l'apport de capital accordé au groupe Teracom soit impartial. Elle fait également valoir que les prévisions de chiffre d'affaires de Teracom contenues dans le rapport reposent sur des postulats excessivement optimistes, notamment en ce qui concerne le nombre d'abonnés potentiels (72).

(70)

Telenor Broadcast ne se prononce pas sur la nature d'aides d'État des mesures en cause. L'entreprise souligne, en revanche, que l'aide accordée à la plate-forme de diffusion numérique terrestre inflige un désavantage concurrentiel aux opérateurs d'autres plates-formes, tant sur les marchés de la distribution, où les services télévisuels sont proposés aux consommateurs, que sur les marchés de la diffusion, où la capacité des infrastructures de diffusion est proposée aux diffuseurs.

(71)

Teracom (avec Boxer) fournit à la fois des services de diffusion aux diffuseurs et des services télévisuels aux consommateurs; elle pourra utiliser l'aide d'État pour subventionner ces deux activités. Sur ce dernier segment du marché, la distribution de services télévisuels, cela pourra se traduire, selon Telenor Broadcast, par la mise à disposition de services télévisuels à des prix inférieurs, ou par l'offre d'un nombre de décodeurs supérieur au nombre qui serait économiquement rentable sans aide d'État. Telenor Broadcast estime qu'un tel comportement a une importance déterminante au stade de développement actuel, vers un marché unique pour toutes les plates-formes.

(72)

Telenor Broadcast pose également la question de savoir si l'obligation de SVT de couvrir 99,8 % de la population suédoise par le réseau terrestre ne constitue pas en soi une aide d'État et doute que la diffusion terrestre soit le mode de distribution le plus économique des services de télévision (73).

(73)

TeliaSonera ne se prononce pas sur la compatibilité des mesures en cause avec le traité CE. Elle souligne toutefois l'importance de la neutralité concurrentielle entre les diverses infrastructures techniques sur le marché de la distribution de services de télévision (74).

(74)

UGC ne se prononce pas sur la compatibilité des mesures en cause avec le traité CE. Elle déclare cependant soutenir entièrement la décision d'enquête de la Commission. UGC souligne également que l'existence d'un concurrent favorisé par l'État ne peut que fausser le marché. Elle estime que l'invocation de l'intérêt général ne constitue pas un motif d'intervention de l'État en ce qui concerne le développement de la télévision numérique terrestre: s'il est dans l'intérêt général de mettre à disposition la télévision numérique, il existe de nombreuses autres infrastructures pouvant être utilisées à cette fin (75).

(75)

Viasat approuve l'enquête de la Commission et considère qu'il ressort clairement de la décision d'engager la procédure que Teracom (avec Boxer) a bénéficié d'un financement important sous la forme de ressources d'État qui constituent des aides d'État illégales. Viasat souscrit entièrement aux conclusions formulées dans la décision d'engager la procédure. Selon l'entreprise, la diffusion par satellite est une plate-forme de distribution beaucoup plus économique, et le choix du gouvernement de soutenir le réseau terrestre entraînera une réduction des possibilités offertes aux consommateurs et de la qualité des produits proposés.

(76)

Viasat ajoute que Boxer a bénéficié d'aides d'État non seulement par l'intermédiaire de Teracom, mais aussi directement de la part de SVT. À la différence des distributeurs d'émissions par satellite (dont Viasat), Boxer ne doit payer aucune redevance pour les droits de distribution des programmes de SVT (76).

(77)

Dans sa réponse du 29 octobre, le gouvernement considère que Teracom n'a bénéficié d'aucune aide contraire aux obligations de la Suède découlant du traité CE. Le gouvernement affirme que la décision d'engager la procédure était fondée sur des informations incomplètes et souvent erronées.

(78)

Selon le gouvernement, SVT n'a pas payé et ne payera pas de redevances excessives à Teracom pour ses services de transmission sur le réseau analogique et numérique terrestre. Par ailleurs, le gouvernement affirme que l'appréciation de la Commission dans sa décision d'engager la procédure repose sur des informations erronées.

(79)

Dans sa décision d'engager la procédure, la Commission examine premièrement les coûts de Teracom pour le réseau numérique terrestre (colonne 3 du tableau 2) hors TVA, alors que tous les autres chiffres du même tableau incluent la TVA. Selon le gouvernement, les données chiffrées, pour être comparables, doivent toutes être indiquées hors TVA (77). Dans le tableau 3 ci-après sont reprises les données du tableau de la décision d'engager la procédure, mais hors TVA. D'après les chiffres corrigés, le profit cumulé de Teracom jusqu'en 2013 est substantiellement inférieur (23,7 millions de SEK) au montant figurant dans la décision d'engager la procédure (509,61 millions de SEK).

Tableau 3

Redevances de transmission versées par SVT entre 2002 et 2013

(hors TVA)

(80)

Deuxièmement, le gouvernement maintient que la décision de la Commission d'engager la procédure repose sur des estimations de coûts exposés par Teracom pour la diffusion des programmes de SVT remontant jusqu'en 2001 (voir colonnes 3 et 4 des tableaux 4 et 3, respectivement). Selon le gouvernement, les coûts que Teracom a réellement exposés sont très éloignés de ces estimations (voir tableau 4) et il étaye son affirmation par des données chiffrées correctes. La différence la plus nette concerne les coûts de Teracom pour le réseau numérique terrestre, estimés initialement à 160 millions de SEK par an. Le calcul était fondé sur un taux de couverture de 98 % pour le réseau numérique et sur sa pleine opérationnalité à partir de 2002, ce qui impliquait également, par exemple, la possibilité de procéder à des décrochages régionaux de signaux de transmission, ainsi que des mesures de sécurité (78). Le réseau numérique terrestre n'a toutefois acquis une telle ampleur qu'en 2005, année durant laquelle les coûts exposés par Teracom pour la diffusion des programmes de SVT sur la plate-forme numérique ont commencé à correspondre aux calculs initiaux (voir tableau 4 ci-après). Les données portant sur les coûts réels de Teracom reflètent également le problème relevé par la Commission dans la décision d'engager la procédure: les coûts liés à la diffusion des programmes de SVT ont été inférieurs à 160 millions de SEK au cours de la première phase de développement (79).

(81)

Troisièmement, le gouvernement a indiqué que les montants versés par SVT à Teracom au titre des redevances de transmission, tels qu'ils figurent dans la décision d'engager la procédure (colonne 1 des tableaux 2 et 3), ne correspondent pas aux versements effectivement réalisés par SVT, mais constituent les fonds qui devaient être transférés du compte de distribution à SVT. Ces fonds étaient à la disposition de SVT pour payer la télédiffusion terrestre, mais elle n'était nullement tenue de les utiliser à cette seule fin (80). Le gouvernement a également fait remarquer à la Commission que, contrairement à ce qui était initialement prévu, 384 millions de SEK(hors TVA) provenant du compte de distribution devaient être versés à SVT en 2006, et non les 205 millions de SEK(hors TVA) indiqués dans les calculs de la Commission figurant dans la décision d'engager la procédure (81).

(82)

Le tableau 4 montre les versements effectifs de SVT à Teracom (colonnes 1a à 1c) et les coûts réels exposés par Teracom pour diffuser les programmes de SVT (colonnes 2 à 4) pour la période comprise entre 1999 et 2006 (82). Le tableau porte, outre sur la période prise en compte dans la décision d'engager la procédure, sur les années 1999, 2000 et 2001. Selon le gouvernement, ces données chiffrées permettent à la Commission de constater que SVT n'a pas effectué de paiements d'un montant excessif à Teracom durant l'ensemble de la période ayant suivi le lancement du réseau numérique terrestre en avril 1999. Les informations portant sur les années 1999 à 2001 fournissent également des éclaircissements au sujet du point obscur relevé par la Commission dans sa décision d'engager la procédure (83), à savoir que SVT a bénéficié de ressources supplémentaires au cours de la première phase de développement du réseau numérique terrestre (de 1997 à 2001), c'est-à-dire avant la création du compte de distribution. Le gouvernement a expliqué que SVT avait perçu, au cours de cette période, un total de 300,3 millions de SEK pour les mises à jour techniques, dont […] millions de SEK ont été utilisés pour la télédiffusion numérique terrestre ([…] millions de SEK en 2000 et […] millions de SEK en 2001). Ces chiffres figurent dans le tableau 4 (colonne 1b) et sont pris en considération dans le cadre du calcul des pertes et des profits de Teracom liés à ses opérations avec SVT.

(83)

Le tableau 4 renseigne, pour chaque année entre 1999 et 2006 et sur la base des coûts réellement supportés et des redevances réellement perçues par Teracom, les pertes et les profits de cette dernière liés à ses opérations avec SVT (colonne 5). Il apparaît que le total des versements de SVT à Teracom pour la transmission analogique et numérique (colonne 1c) a été inférieur chaque année, sauf en 2005, au total des coûts exposés par Teracom pour la diffusion des programmes de SVT (colonne 4). Sur l'ensemble de cette période, la diffusion des programmes de SVT a même occasionné à Teracom une perte de 149,5 millions de SEK.

Tableau 4

Redevances de transmission effectivement versées par SVT et coûts de transmission réels de Teracom durant la période 1999-2006 (hors TVA)

(84)

Le gouvernement a indiqué à la Commission les raisons pour lesquelles Teracom avait diffusé à perte les programmes de SVT entre 1999 et 2006. Premièrement, la tarification de Teracom était fondée sur le nombre réel de téléspectateurs (taux de pénétration), qui a été moins élevé qu'escompté pendant la première phase de développement. Deuxièmement, Teracom n'a pas pu percevoir, au début, des redevances de transmission couvrant l'intégralité des coûts, parce qu'elle voulait inciter les chaînes de télévision à diffuser sur le réseau numérique terrestre. Troisièmement, les coûts de Teracom indiqués dans le tableau 4 incluent des coûts implicites, par exemple le taux de retour sur investissement exigé par l'actionnaire. Conformément à la réglementation comptable, ces coûts implicites ne sont pas considérés comme des pertes (84).

(85)

Le gouvernement a également communiqué des informations sur les tarifs et les coûts réels de Teracom pour la diffusion d'autres chaînes que SVT sur le réseau terrestre analogique et numérique (85), notamment les tarifs et coûts concernant TV4, plus grande chaîne commerciale de Suède et, en outre, la seule autre chaîne télévisée à être diffusée sur le réseau terrestre analogique. Le fait que les données chiffrées indiquent que SVT a payé des redevances de transmission supérieures à celles réclamées à TV4 s'explique, selon le gouvernement, par les impératifs spécifiques auxquels les émissions de SVT sont soumises, par exemple le fait que cette chaîne possède une couverture plus étendue et un taux plus élevé d'utilisation des capacités, la possibilité de procéder à des décrochages régionaux de ses signaux de transmission, et les mesures de sécurité qu'elle doit mettre en œuvre (86).

(86)

Selon le gouvernement, aucune garantie n'a été constituée. Il reconnaît cependant que le parlement a adopté, en février 2002, une décision autorisant le gouvernement à constituer une garantie (87).

(87)

Comme le gouvernement l'a fait remarquer, il importe de noter que, conformément à la constitution suédoise, seul le gouvernement (et non le parlement) est habilité à prendre des engagements financiers à l'égard de tiers (par exemple, Teracom) lorsque les ressources concernées proviennent du budget de l'État. Le gouvernement ne peut cependant prendre de tels engagements sans l'accord préalable du parlement. En l'espèce, le gouvernement avait par ailleurs demandé que le Comptoir de la dette publique soit chargé de constituer la garantie (88).

(88)

Le gouvernement a indiqué qu'en juin 2002, après que le parlement a donné son autorisation, il a ordonné par voie d'arrêté que le Comptoir de la dette publique constitue une garantie en faveur de Teracom, moyennant le paiement d'une prime pour les risques liés à l'activité et pour couvrir les frais administratifs. Le gouvernement souligne toutefois que son arrêté indiquait expressément que le Comptoir de la dette publique devait vérifier la compatibilité d'une garantie avec les règles communautaires relatives aux aides d'État, et, en cas d'incompatibilité, réunir les informations nécessaires pour procéder à une notification conformément à l'article 88, paragraphe 3, du traité (89). En outre, le Comptoir de la dette publique devait évaluer les risques liés à une éventuelle garantie d'État. L'élément déterminant est qu'une garantie ne pouvait être constituée avant que le Comptoir de la dette publique en fixe le montant et l'échéance, ainsi que le montant de la prime, et s'assure de la compatibilité de la garantie avec les règles communautaires relatives aux aides d'État (90).

(89)

Le Comptoir de la dette publique, qui s'est partiellement fondé sur une évaluation de crédit préliminaire effectuée par Standard & Poor's entre juillet et septembre 2002 (91), a conclu que les risques financiers liés à la constitution d'une garantie étaient excessifs. Une prime d'un montant considérable aurait été nécessaire pour couvrir les risques. En outre, le Comptoir de la dette publique a constaté qu'on ne saurait exclure qu'une garantie d'État constitue une aide d'État (92). Selon le gouvernement, ni lui-même, ni le Comptoir de la dette publique, ni Teracom n'ont pris d'initiative après la communication des observations du Comptoir le 1er octobre 2002.

(90)

Selon le gouvernement, l'apport d'actionnaire remboursable sous la forme d'un apport de capital ne constitue pas une aide d'État au sens de l'article 87, paragraphe 1, du traité CE.

(91)

Le gouvernement constate, premièrement, que la décision d'engager la procédure repose, en partie, sur des informations erronées présentant la situation économique et financière de Teracom comme plus défavorable qu'elle ne l'était en réalité. Le taux de solvabilité de Teracom n'était pas aussi faible que ce qui était indiqué dans la décision d'engager la procédure, et l'entreprise a subi des pertes en 2001 et en 2002, mais pas en 2003 (93).

(92)

Selon le gouvernement, la Commission a, dans sa décision d'engager la procédure, mal évalué la situation économique et financière de Teracom à la date de l'apport de capital. Le gouvernement fait valoir que, fin juin 2003, lorsqu'il a effectué un apport de capital en faveur de Teracom, la situation économique et financière de cette dernière s'était considérablement améliorée par rapport à celle qui avait prévalu durant la période sur laquelle le Comptoir de la dette publique s'est fondé pour émettre un avis négatif sur le projet de constituer une garantie d'État en faveur de Teracom (94).

(93)

Comme le gouvernement l'a fait remarquer, Teracom a pris plusieurs mesures en 2002 en vue d'assainir sa situation économique et financière. Elle a vendu trois de ses filiales, réduit ses coûts en licenciant une partie significative de son personnel (20 %), procédé à la fusion de certaines de ses filiales, abandonné une partie de ses activités, concentré ses opérations sur un nombre moins important de sites et réduit le volume de ses investissements par rapport à 2000 et 2001. En outre, le marché de la télévision numérique terrestre a connu un développement favorable, caractérisé par une demande croissante d'abonnements, notamment à l'automne 2002. Dans le cas de Teracom, cela s'est traduit par une nette augmentation des souscriptions d'abonnements, qui sont passées d'environ 100 000 fin 2001 à environ 140 000 fin 2002. Les mesures de réduction des coûts et l'augmentation des ventes au cours du deuxième semestre 2002 ont permis une amélioration sensible de la situation économique et financière de Teracom, et l'entreprise a pu dégager des bénéfices dès le premier trimestre 2003, avant que le gouvernement ne soumette son projet au parlement (95).

(94)

Le gouvernement explique qu'après l'avis négatif du Comptoir de la dette publique, il a décidé d'analyser de manière plus approfondie la situation économique et financière de Teracom, (96) et de ne pas s'en tenir à l'analyse statique effectuée par le Comptoir de la dette publique.

(95)

Tout comme l'aurait fait un actionnaire privé, le gouvernement a évalué la situation économique et financière de Teracom à court et à long terme, sur la base des programmes d'activité de Teracom pour les années 2003 à 2005, des prévisions financières pour la période 2003-2010, ainsi que de comparaisons avec d'autres sociétés et actionnaires dans des secteurs identiques ou similaires. Il en a conclu qu'un apport d'actionnaire remboursable sous la forme d'un apport de capital de 500 millions de SEK renforcerait la solvabilité de Teracom et lui permettrait de réaliser des bénéfices suffisants pour pouvoir rembourser le montant de l'apport dans un délai raisonnable. Le gouvernement soutient que l'apport d'actionnaire remboursable n'a pas constitué une aide d'État. Il estime que, placé dans les mêmes conditions, un investisseur privé aurait été disposé à effectuer un apport de capital, eu égard aux prévisions financières à long terme favorables concernant Teracom (97).

(96)

Le gouvernement ajoute que la Commission n'a pas pris en considération dans ce contexte, alors qu'elle aurait dû le faire, toutes les données permettant de déterminer si on pouvait s'attendre à ce que l'apport de capital génère un rendement raisonnable. La Commission a limité son analyse aux pertes préalablement subies par Teracom et à son taux de solvabilité. Le gouvernement considère que la Commission a en outre comparé à tort l'État à un créancier externe, alors qu'elle aurait plutôt dû le comparer à un actionnaire privé, dont il y a lieu de présumer qu'il inscrit son investissement dans une perspective à long terme. L'État détient la totalité du capital de Teracom, ce qui implique également qu'il nourrit un intérêt à plus long terme qu'un actionnaire minoritaire (98).

(97)

Pour étayer davantage son argumentation, le gouvernement a communiqué un rapport rédigé par PWC, société d'audit indépendante à qui il avait demandé d'examiner sa décision sur l'apport de capital. Dans ledit rapport, la situation économique et financière de Teracom au moment de l'apport de capital est évaluée sur la base des informations disponibles à la date où le gouvernement a pris sa décision. Le rapport conclut que le gouvernement disposait de suffisamment d'informations pour prendre sa décision d'effectuer un apport de capital et que la rentabilité à long terme de Teracom était suffisante pour répondre aux exigences d'un investisseur privé (99).

(98)

Enfin, le gouvernement considère que la Commission a accordé une attention insuffisante au contexte élargi de l'apport de capital. Elle aurait dû, ainsi, tenir compte du fait que l'apport de capital était nécessaire pour garantir les investissements déjà effectués et jugés rentables à long terme (100).

(99)

Pour qu'une mesure soit considérée comme une aide d'État au sens de l'article 87, paragraphe 1, les quatre conditions suivantes doivent être remplies: 1) la mesure doit avoir pour objet un transfert de ressources d'État; 2) elle doit favoriser économiquement son bénéficiaire; 3) elle doit fausser ou menacer de fausser la concurrence; 4) elle doit affecter les échanges entre États membres.

(100)

Pour déterminer si les redevances de transmission versées par SVT à Teracom pour la télédiffusion terrestre de ses programmes favorisent économiquement Teracom, il convient d'examiner si SVT a payé ou devra payer à l'avenir des montants supérieurs à ce que Teracom serait raisonnablement en droit d'exiger de ses clients dans les conditions normales du marché.

(101)

Premièrement, la Commission a examiné si SVT, après le lancement de la télévision numérique terrestre en Suède en 1999 et jusqu'en 2006, avait versé à Teracom des montants dépassant les coûts exposés par Teracom pour la diffusion des programmes de SVT. Les calculs figurant dans la décision d'engager la procédure étaient, en grande partie, fondés uniquement sur des estimations des paiements de SVT et des coûts de Teracom, alors que dans la présente décision, la Commission a fondé ses calculs sur les chiffres réels (voir tableau 4). Il en ressort que SVT n'a pas versé de redevances excessives à Teracom au cours de la période 1999-2006. Si l'on considère l'ensemble de la période, les versements de SVT ont été inférieurs aux coûts exposés par Teracom pour la diffusion des programmes de SVT, ce qui a entraîné des pertes d'environ 149,5 millions de SEK pour cette activité. Comme ce montant (149,5 millions de SEK) comprend les paiements pour la télédiffusion tant analogique que numérique, on peut également en déduire qu'il n'y a pas eu de subventionnement croisé au sens où Teracom aurait perçu des redevances excessives pour la diffusion analogique dans le but d'utiliser ces ressources pour son activité numérique.

(102)

Deuxièmement, la Commission a examiné si Teracom avait facturé à SVT des redevances de transmission plus élevées que celles appliquées aux chaînes de télévision commerciales et, partant, si elle avait tiré un avantage économique de SVT. À cet égard, la Commission note que la tarification de Teracom obéit au principe d'égalité de traitement, c'est-à-dire que Teracom applique les mêmes conditions à tous ses clients (101). La Commission observe en particulier que Teracom a fixé le prix de la télédiffusion des programmes en mode analogique au prix de revient depuis 1992 et que le prix de la télédiffusion numérique est calculé en fonction d'un barème fondé sur le taux de pénétration, les paramètres étant identiques pour tous les clients (102). La Commission a également comparé les tarifs effectivement facturés par Teracom à SVT et ceux facturés à d'autres chaînes de télévision sur le réseau numérique. Teracom a certes appliqué à SVT un tarif supérieur à celui appliqué, par exemple, à la chaîne commerciale TV4, mais cette différence s'explique par le fait que SVT exige de Teracom la fourniture de services complémentaires (103). Aussi la Commission n'a-t-elle relevé aucun élément indiquant que SVT jouit de conditions moins (ou plus) favorables que d'autres chaînes de télévision, ou que cette société a dû verser des redevances de transmission excessives.

(103)

Troisièmement, par souci d'exhaustivité, la Commission a examiné si SVT devra payer à Teracom, à l'avenir, un montant dépassant le prix normal du marché de la transmission. Un des problèmes évoqués dans la décision d'engager la procédure était que SVT devait payer à Teracom des redevances de transmission excessives entre 2008 et 2013, ce qui aurait généré pour Teracom, d'ici à 2013, un profit cumulé d'environ 510 millions de SEK. La Commission note cependant que la tarification pratiquée par Teracom est actuellement régie, comme elle le sera dans un avenir prévisible, par les principes de tarification précités, qui empêcheront Teracom de réclamer à SVT des redevances de transmission excessives (104). Depuis que l'Office des postes et des télécommunications a adopté ses décisions en 2005, Teracom est soumise, en outre, à la réglementation en amont sur les marchés de gros de la télédiffusion analogique et numérique terrestre (105). Ces décisions devraient en principe éliminer tout risque de surfacturation par Teracom des redevances de transmission réclamées à SVT. Comme l'a expliqué le gouvernement (voir considérant 40) et contrairement aux inquiétudes exprimées par la Commission dans sa décision d'engager la procédure, SVT n'est pas tenue d'utiliser la totalité des fonds transférés du compte de distribution pour payer la transmission assurée par Teracom. SVT négocie de manière autonome les redevances de transmission avec Teracom et si SVT paye, en fin de compte, moins que prévu pour la transmission, elle peut utiliser le solde pour son activité de diffusion de programmes (106).

(104)

En conséquence, la Commission considère que, même si SVT est tenue de diffuser ses programmes sur le réseau terrestre dans les deux modes — analogique et numérique — et elle-même si elle n'a pas d'autre choix à l'heure actuelle que de recourir aux services de Teracom, les possibilités pour cette dernière de tirer profit du fait que SVT est un client captif sont limitées. La Commission observe également à cet égard que, puisque les chaînes commerciales jugent rentable de diffuser leurs programmes sur le réseau numérique terrestre et d'acquitter les redevances de transmission appliquées par Teracom, il apparaît logique que SVT en fasse autant.

(105)

L'affirmation selon laquelle Boxer aurait bénéficié d'une aide parce que SVT ne paye pas la distribution (107) incite la Commission à relever que les contrats commerciaux entre les chaînes de télévision et les distributeurs peuvent revêtir différentes formes. Même si la transaction entre les deux parties comporte un échange, en l'occurrence, de services de transmission contre l'accès à des contenus — échange où chacune des parties trouve son compte — les modalités concrètes peuvent varier sensiblement, par exemple en fonction des plates-formes et des opérateurs concernés.

(106)

Eu égard aux considérations qui précèdent, la Commission estime que les redevances de transmission versées par SVT à Teracom ne confèrent à Teracom aucun avantage économique, de sorte qu'elles ne constituent pas des aides d'État au sens de l'article 87, paragraphe 1.

(107)

Conformément à la communication sur les garanties d'État, les garanties d'État relèvent généralement de l'article 87, paragraphe 1, lorsqu'elles affectent les échanges entre les États membres et qu'aucune prime commerciale n'est payée. Conformément à la section 2 de ladite communication, une garantie d'État peut constituer une aide d'État au sens de l'article 87, paragraphe 1, même si l'État n'est jamais amené à faire des paiements en raison de la garantie. En effet, l'aide est réputée avoir été accordée au moment de l'octroi de la garantie, et non pas au moment où cette dernière est invoquée ou lorsque des paiements sont effectués conformément aux conditions prévues.

(108)

La Commission note cependant que, selon une jurisprudence constante (voir, par exemple, l'arrêt dans l'affaire Autriche contre Commission), une promesse inconditionnelle et juridiquement contraignante d'accorder l'aide en question doit avoir été donnée avant que l'existence de l'aide puisse être constatée (108).

(109)

En l'espèce, la Commission considère que la décision du gouvernement de demander que le Comptoir de la dette publique constitue une garantie était une décision conditionnelle qui ne conférait à Teracom aucun droit d'exiger l'obtention de ladite garantie. La Commission constate que la législation suédoise prévoit que si des autorités soumises à la tutelle du gouvernement accordent une garantie, elles sont tenues de se conformer à l'avis du Comptoir de la dette publique en ce qui concerne, notamment, la solvabilité et la probité du bénéficiaire. Cette caractéristique du régime suédois et la législation suédoise sont de notoriété publique. Il est également établi que le gouvernement avait conscience des obligations qui lui incombent en vertu du droit communautaire, puisqu'il a signalé que le Comptoir de la dette publique devait apprécier la garantie au regard des règles relatives aux aides d'État et, le cas échéant, rassembler toutes les informations pertinentes en vue d'une notification à la Commission. L'élément déterminant est que la Commission constate qu'aucune mesure n'a été adoptée à la suite du rapport du Comptoir de la dette publique. En résumé, et compte tenu des considérations qui précèdent, la Commission considère qu'on ne saurait conclure qu'une garantie a été effectivement constituée et qu'une promesse d'aide inconditionnelle et juridiquement contraignante a été faite à Teracom. En conséquence, aucun avantage économique n'a été conféré à Teracom.

(110)

Si un État accorde un financement à une entreprise dans des conditions qui ne seraient pas acceptables pour un investisseur opérant dans les conditions normales du marché, il confère au bénéficiaire un avantage économique (109). Pour déterminer si l'apport d'actionnaire remboursable accordé à Teracom à la fin juin 2003 sous la forme d'un apport de capital a ou non conféré un avantage économique à Teracom, il convient d'examiner si l'apport de capital était conforme au principe de l'investisseur en économie de marché.

(111)

La Commission reconnaît que les informations concernant la situation financière de Teracom figurant dans la décision d'engager la procédure n'étaient pas entièrement correctes. Comme le gouvernement l'a établi, le taux de solvabilité de Teracom n'était pas aussi faible que ce qui était indiqué dans ladite décision; en outre, Teracom avait subi des pertes pendant deux années consécutives et non trois. Dans la décision d'engager la procédure, la situation financière de Teracom a donc été décrite comme plus mauvaise qu'elle ne l'était en réalité.

(112)

Après avoir analysé les informations que le gouvernement a communiquées dans sa réponse du 29 octobre et dans ses réponses ultérieures, ainsi que les programmes d'activité de Teracom à court et à long terme, la Commission considère que l'évaluation que le gouvernement a faite en 2003 de la situation économique et financière présente et future de Teracom était réaliste et que les perspectives de rendement satisfaisantes de l'apport de capital étaient plausibles.

(113)

Ainsi que la Commission l'a exposé plus en détail au point 7.3, le gouvernement a procédé à une évaluation de la situation économique et financière à court et à long terme de Teracom, sur la base des programmes d'activité de l'entreprise pour les années 2003 à 2005, des prévisions financières concernant la période 2003-2010, ainsi que de comparaisons avec d'autres entreprises et d'autres actionnaires dans des secteurs d'activité identiques et similaires. Le gouvernement est arrivé à la conclusion qu'un apport d'actionnaire remboursable d'un montant de 500 millions de SEK renforcerait la solvabilité de Teracom et lui permettrait de réaliser ultérieurement un bénéfice suffisant pour pouvoir rembourser l'apport de capital dans un délai raisonnable (110). La prévision pour l'année 2003 indiquait que le compte de résultats de Teracom serait positif. La Commission constate à cet égard que Teracom a réalisé des bénéfices dès le premier trimestre 2003, avant que le gouvernement soumette son projet au parlement.

(114)

Enfin, la Commission a examiné le rapport établi par PWC pour le compte du gouvernement, qui expliquait les données chiffrées sur lesquelles était fondée la décision du gouvernement. La Commission considère que ces informations constituaient une base réaliste pour une décision d'investissement. Il ressort notamment dudit rapport que Teracom, après avoir subi des pertes en 2001 et 2002, était déjà proche du seuil de rentabilité lorsque l'apport de capital a été effectué. Sa situation économique et financière s'est améliorée significativement par rapport à celle qui prévalait au moment où le Comptoir de la dette publique a émis son avis négatif sur la constitution d'une garantie d'État (111).

(115)

Le rapport fait apparaître que l'action du gouvernement correspond au type d'analyse qu'aurait dû faire un investisseur privé, consistant en l'évaluation du retour sur investissement escompté et de la mesure dans laquelle ce rendement suffit à compenser les risques inhérents à l'investissement. Le rapport calcule le retour sur investissement («the internal rate of return») en déterminant l'augmentation du flux de trésorerie qu'il génère. Cette opération est effectuée en calculant la différence entre deux scenarii distincts: flux de trésorerie disponible avec apport de capital et flux de trésorerie disponible sans apport de capital. Le rendement escompté de l'apport de capital se chiffrait à environ 24 %, ce qui dépasse les exigences en termes de retour sur investissement qu'aurait un investisseur en économie de marché (l'exigence de rendement dans des conditions commerciales comparables s'élève à 8,6 %) et compense même le risque financier pour l'entreprise (112).

(116)

Bien qu'il soit impossible, a posteriori, de déterminer avec certitude comment les recettes de Teracom auraient évolué si l'entreprise n'avait pas bénéficié d'un apport d'actionnaire remboursable, la Commission observe que le rendement du capital propre de Teracom est passé de 3 % en 2003 à 11 % en 2004 et à 19 % en 2005 (113).

(117)

Le graphique 3 ci-après montre que Teracom a renoué avec les bénéfices en 2003, 2004 et 2005. L'entreprise a procédé au remboursement de la première tranche de l'apport d'actionnaire remboursable en 2006 (114).

Graphique 3

Évolution effective du bénéfice de Teracom entre 1998 et 2005 (en millions de SEK)

Source: comptes annuels de Teracom pour les exercices1998 à 2005

(118)

La Commission en conclut par conséquent que l'apport d'actionnaire remboursable sous la forme d'un apport de capital a été effectué dans des conditions qui seraient acceptables pour un investisseur privé opérant dans les conditions normales du marché.

(119)

En l'espèce, il y a lieu, toutefois, d'examiner également si le fait que Teracom a conservé son droit exclusif de gestion du réseau terrestre, en dépit de l'entrée en vigueur, en octobre 2002, de la directive relative à la concurrence dans les marchés des réseaux et des services de communications électroniques (115), qui interdit le maintien de droits exclusifs dans le secteur concerné, a une incidence sur la présente analyse au regard des règles relatives aux aides d'État (116).

(120)

Lorsque la Commission examine une mesure d'aide potentielle et qu'elle constate un manquement à une autre disposition particulière du traité CE, elle doit examiner si les modalités spécifiques de l'aide sont contraires à des dispositions particulières du traité autres que les articles 87 et 88 et sont à ce point indissolublement liées à l'objet de l'aide qu'il ne serait pas possible de les apprécier isolément (117). Si tel est le cas, ce n'est que si l'infraction à l'autre disposition particulière du traité CE a une incidence négative démontrable allant au-delà de l'incidence négative inhérente à la mesure d'aide potentielle que l'infraction peut avoir une importance décisive pour l'enquête menée par la Commission sur cette dernière mesure (118).

(121)

En l'espèce, la Commission constate que le manquement à la directive sur la concurrence dans les marchés des réseaux et des services de communications électroniques ne fait pas partie des mesures sur lesquelles porte son enquête, mais résulte d'une mesure gouvernementale distincte de la décision du gouvernement de procéder à un apport d'actionnaire remboursable.

(122)

En outre, même si l'on ne saurait exclure que le droit exclusif de Teracom ait eu une incidence sur sa rentabilité, et donc également, dans une certaine mesure, sur la rentabilité de l'apport d'actionnaire remboursable, il n'est pas possible de déterminer cette incidence avec certitude, puisque Teracom est soumise à un système de prix réglementés (voir la description détaillée aux considérants 42, 43 et 102) et ne peut donc exercer librement sa puissance de marché. En l'espèce, il ne peut donc être prouvé que c'est avant tout en raison du droit exclusif que l'apport d'actionnaire remboursable a constitué un investissement rentable. Il n'est pas possible non plus de démontrer qu'en l'absence du droit exclusif, le rendement escompté de l'apport d'actionnaire remboursable n'aurait pas été acceptable pour un investisseur privé.

(123)

En l'absence de lien de causalité univoque et démontrable entre la violation de la directive sur la concurrence dans les marchés des réseaux et des services de communications électroniques commise par la Suède et la rentabilité escomptée de l'apport d'actionnaire remboursable, la Commission n'est donc pas en mesure de rejeter l'argument la Suède selon lequel les conditions d'application du principe de l'investisseur en économie de marché sont remplies. Cette conclusion ne saurait toutefois préjuger de la position que la Commission pourrait être amenée à adopter dans des affaires futures en fonction des circonstances qui leur sont propres.

(124)

En conclusion, la Commission constate qu'en l'espèce, l'apport d'actionnaire remboursable et la violation de la directive sur la concurrence dans les marchés des réseaux et des services de communications électroniques peuvent et doivent être appréciés séparément, en fonction des règles et procédures applicables respectivement à chacune de ces deux questions. Il convient d'observer à cet égard que la Commission a saisi la Cour de justice du manquement de la Suède à ladite directive, conformément à l'article 226 du traité CE.

(125)

En ce qui concerne l'apport d'actionnaire remboursable, la Commission conclut qu'aucune aide d'État, au sens de l'article 87, paragraphe 1, n'a pu être constatée.

(126)

Eu égard aux considérations qui précèdent, la Commission estime que rien n'indique que les mesures examinées ont conféré un avantage économique à Teracom ou à une de ses filiales. Elle en conclut par conséquent que les mesures adoptées par la Suède ne constituent pas des aides d'État au sens de l'article 87, paragraphe 1, du traité,