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Document 52021AE4342
Opinion of the European Economic and Social Committee on the proposal for a Decision of the European Parliament and of the Council amending Directive 2003/87/EC as regards the notification of offsetting in respect of a global market-based measure for aircraft operators based in the Union (COM(2021) 567 final – 2021/0204 (COD))
Avis du Comité économique et social européen sur la proposition de décision du Parlement européen et du Conseil modifiant la directive 2003/87/CE en ce qui concerne la notification de la compensation dans le cadre d’un mécanisme de marché mondial pour les exploitants d’aéronefs établis dans l’Union [COM(2021) 567 final — 2021/0204 (COD)]
Avis du Comité économique et social européen sur la proposition de décision du Parlement européen et du Conseil modifiant la directive 2003/87/CE en ce qui concerne la notification de la compensation dans le cadre d’un mécanisme de marché mondial pour les exploitants d’aéronefs établis dans l’Union [COM(2021) 567 final — 2021/0204 (COD)]
EESC 2021/04342
JO C 105 du 4.3.2022, blz. 140–142
(BG, ES, CS, DA, DE, ET, EL, EN, FR, HR, IT, LV, LT, HU, MT, NL, PL, PT, RO, SK, SL, FI, SV)
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4.3.2022 |
FR |
Journal officiel de l'Union européenne |
C 105/140 |
Avis du Comité économique et social européen sur la proposition de décision du Parlement européen et du Conseil modifiant la directive 2003/87/CE en ce qui concerne la notification de la compensation dans le cadre d’un mécanisme de marché mondial pour les exploitants d’aéronefs établis dans l’Union
[COM(2021) 567 final — 2021/0204 (COD)]
(2022/C 105/21)
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Rapporteur: |
Thomas KROPP |
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Consultation |
Conseil de l’Union européenne, 14.9.2021 Parlement européen, 13.9.2021 |
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Base juridique |
Articles 192 et 304 du traité sur le fonctionnement de l’Union européenne |
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Compétence |
Transports, énergie, infrastructures et société de l’information |
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Adoption en section |
7.10.2021 |
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Adoption en session plénière |
20.10.2021 |
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Session plénière no |
564 |
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Résultat du vote (pour/contre/abstentions) |
238/0/5 |
1. Conclusions et recommandations
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1.1. |
Le Comité économique et social européen (CESE) note qu’en raison de la pandémie de COVID-19, les émissions de CO2 dans le secteur de l’aviation ont diminué de 64 % en 2020 par rapport à 2019 (1). Selon une prévision d’Eurocontrol (Organisation européenne pour la sécurité de la navigation aérienne) qui sous-tend la proposition de la Commission, le volume du trafic ne devrait pas atteindre les niveaux de 2019 avant 2024 (2). |
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1.2. |
Le Conseil de l’OACI (Organisation de l’aviation civile internationale des Nations unies) a décidé en juillet 2020 que les émissions de 2019 devaient servir de base pour le calcul de la compensation (3) par les compagnies aériennes pour les années 2021-2022. |
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1.3. |
Conformément à la proposition de modification de la directive 2003/87/CE du Parlement européen et du Conseil (4), les États membres devraient être tenus de déclarer les compensations, comme l’exige le droit international, en 2022 pour 2021, même si l’augmentation des émissions en 2021 par rapport à 2019 devrait être négligeable, voire nulle. |
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1.4. |
Le CESE approuve donc la proposition de la Commission (5) visant à modifier la directive 2003/87/CE en ce qui concerne la notification de la compensation en 2021. La modification devrait être adoptée sans délai afin de garantir la sécurité juridique (6). |
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1.5. |
Le CESE recommande d’envisager une prolongation de la nouvelle base de référence jusqu’à ce que le nombre moyen de passagers atteigne les niveaux de 2019, au moins pour les années 2022 et 2023; à l’heure actuelle, on estime que la relance devrait avoir lieu au cours de ces deux années. Dans le cas contraire, les exploitants d’aéronefs seraient tenus de compenser les émissions, même s’ils volent moins et génèrent moins d’émissions qu’au cours de l’année de référence. |
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1.6. |
Le CORSIA (régime de compensation et de réduction de carbone pour l’aviation internationale) fait partie d’un ensemble de mesures visant à atténuer l’impact de l’aviation sur l’environnement. Le CESE encourage la Commission à réexaminer toutes les propositions réglementaires relatives à l’aviation dans le paquet «Ajustement à l’objectif 55» de sa politique du pacte vert en vue d’établir l’interdépendance des propositions pour évaluer leur impact financier cumulé et harmoniser leurs procédures respectives. |
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1.7. |
En 2016, les États membres de l’OACI, notamment les États membres de l’Union, ont convenu de mettre en œuvre le CORSIA en tant qu’instrument de protection du climat dans le domaine de l’aviation internationale. Le CESE se félicite des mesures prises à l’échelle planétaire pour les industries mondiales. Il invite donc la Commission européenne, le Parlement européen et les États membres à continuer de soutenir et d’approuver pleinement le CORSIA. |
2. Observations générales
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2.1. |
En 2016, l’Organisation de l’aviation civile internationale (OACI) a adopté le CORSIA pour lutter contre les émissions de CO2 de l’aviation. Les normes et procédures de mise en œuvre de ce régime ont été adoptées en tant qu’annexe à la convention de Chicago, que tous les États membres de l’OACI doivent appliquer depuis janvier 2019. |
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2.2. |
Un système de compensation ne réduit pas les émissions du secteur, mais les compagnies aériennes compenseront la croissance des émissions de l’aviation dans d’autres secteurs, afin que les émissions nettes de CO2 soient stabilisées. Une exigence fondamentale est que la réduction des émissions ailleurs soit permanente et ne donne pas lieu à des augmentations involontaires des émissions. |
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2.3. |
La pertinence du CORSIA ne saurait être surestimée, car il s’agit d’un mécanisme convenu au niveau international au sein des Nations unies. Tous les États membres signataires de l’OACI doivent veiller à ce que leurs transporteurs déclarent leurs émissions sur une base annuelle; pour les vols internationaux, le contrôle a débuté au 1er janvier 2019. Les compagnies aériennes sont donc tenues d’établir des bases de données pour le carburant utilisé sur chaque vol afin de calculer les émissions de CO2 en appliquant l’une des méthodes de mesure de l’utilisation de carburant approuvées. Cependant, les membres de l’OACI ont convenu de mettre en œuvre le CORSIA en plusieurs phases; à partir de la période 2021-2026, seuls les vols entre les États qui ont volontairement choisi de prendre part à cette première phase feront l’objet de compensations (7). À partir de 2027, tous les vols internationaux seront couverts par le régime, avec une très faible exemption pour certains pays en développement. Les vols intérieurs relèvent de la compétence d’une autre agence des Nations unies, la CCNUCC (8), et sont couverts par l’accord de Paris. |
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2.4. |
En raison de la crise sans précédent engendrée par la COVID-19 et de la forte baisse du volume du trafic et, partant, des émissions de CO2 en 2020, ainsi que de la longue durée de la période de relance qui suit, il est très peu probable que les exigences de compensation s’appliquent entre 2021 et 2023; ce qui viderait les obligations de déclaration de tout sens. La proposition actuelle instaure une obligation légale pour les États membres de l’Union de notifier le chiffre de la compensation aux compagnies aériennes établies dans l’Union au plus tard le 30 novembre 2022 en ce qui concerne les émissions de 2021, même si celles-ci sont nulles. Elle offrirait donc une sécurité juridique aux compagnies aériennes de l’Union comme aux États membres. |
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2.5. |
Selon les prévisions, le CORSIA permettra de réduire les émissions d’environ 2,5 milliards de tonnes de CO2 entre 2021 et 2035, soit une moyenne annuelle de 165 millions de tonnes de CO2 (9). Toutefois, étant donné que le CORSIA ne réduit pas les émissions de l’aviation, il n’aura pas d’incidence sur les niveaux effectifs de CO2 émis par l’aviation. Le CORSIA doit donc être envisagé en lien avec d’autres mécanismes qui ont une incidence sur les niveaux d’émission de CO2 du secteur (10). Dans le cadre du paquet «Ajustement à l’objectif 55» (11), trois autres mesures poursuivent cet objectif: la mise en place d’une taxation sur le kérosène uniquement au niveau de l’Union, l’instauration d’une obligation de mélange pour les carburants durables dans l’aviation (12) et la modification du système d’échange de quotas d’émission de l’Union (SEQE de l’UE). |
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2.6. |
Bien que le CORSIA et le SEQE traitent tous deux des émissions de CO2, ils fonctionnent différemment. Le SEQE de l’UE réduit les émissions totales admissibles en obligeant les compagnies aériennes à acheter des quotas pour leurs émissions individuelles. Quant au CORSIA, il oblige les compagnies aériennes à acheter des compensations pour compenser la croissance collective des émissions sectorielles, afin que chaque tonne de CO2 émise par l’aviation soit évitée ou réduite dans un autre secteur. Le SEQE s’applique à l’aviation intra-européenne. Il inclut néanmoins les passagers qui ne sont qu’en transit depuis un aéroport de l’Union vers une plateforme aéroportuaire européenne afin d’accéder à une destination internationale; dans ce cas, les émissions de CO2 engendrées par chaque segment de transport incluant un aéroport européen seront évaluées. Un même passager pourrait transiter vers une même destination lointaine en passant par une plateforme aéroportuaire située à proximité de l’Union comme Londres, Istanbul, Dubaï, Doha ou Moscou; pourtant, les émissions de CO2 correspondant au vol long-courrier partant d’un aéroport non européen ne seraient alors pas couvertes par le SEQE de l’UE. Il convient de remédier à ces cas de fuite de carbone. |
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2.7. |
La proposition «Carburants durables pour l’aviation» (ReFuelEU Aviation) pourrait également entraîner des distorsions de concurrence, car l’utilisation d’un carburant d’aviation durable mélangé serait (uniquement) obligatoire dans tous les aéroports de l’Union, mais pas sur les plateformes non européennes. Bien que les carburants durables pour l’aviation émettent moins de CO2, leurs coûts de production sont nettement plus élevés que ceux du carburant d’aviation. En l’absence de financement public de ces carburants durables pour l’aviation, les coûts supplémentaires engendrés par eux seraient en fin de compte répercutés sur les passagers, ce qui rendrait les vols internationaux au départ d’une plateforme de l’Union plus onéreux pour eux que le vol vers la même destination au départ d’une plateforme non européenne. Il y a lieu d’éviter des distorsions aussi significatives de la concurrence internationale, qui représenteraient au final une menace pour la réduction des émissions de CO2. Or, celle-ci est nécessaire d’un point de vue politique, commercial et, avant tout, environnemental. |
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2.8. |
La taxation du kérosène n’aurait un effet sur le marché que si elle encourage la production de carburants durables pour l’aviation, ce qui n’est pas nécessairement le cas. |
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2.9. |
Le CESE recommande à la Commission de dresser un tableau complet de toutes les mesures fondées sur le marché et de leurs effets escomptés sur le marché de l’aviation. |
Bruxelles, le 20 octobre 2021.
La présidente du Comité économique et social européen
Christa SCHWENG
(1) https://ec.europa.eu/clima/news/emissions-trading-greenhouse-gas-emissions-reduced-2020_en
(2) https://www.eurocontrol.int/publication/eurocontrol-five-year-forecast-2020-2024
(3) La compensation est une initiative menée par une entreprise ou par un particulier pour compenser ses émissions en finançant une réduction des émissions ailleurs. Sur les marchés où la compensation est obligatoire, des crédits de réduction d’émissions certifiés sont délivrés pour les compensations obtenues grâce à des projets de réduction des émissions. Ces crédits peuvent être échangés entre des entreprises et des gouvernements pour se conformer aux accords internationaux qui plafonnent la quantité de CO2 pouvant être émise par un organisme ou une organisation.
(4) Directive 2003/87/CE du Parlement européen et du Conseil du 13 octobre 2003 établissant un système d’échange de quotas d’émission de gaz à effet de serre dans la Communauté et modifiant la directive 96/61/CE du Conseil (JO L 275 du 25.10.2003, p. 32).
(5) L’objet du présent avis: COM(2021) 567 final — 2021/0204 (COD).
(6) Le CESE suit le raisonnement du considérant 9 de la proposition COM(2021) 567 final — 2021/0204 (COD).
(7) Au moins 88 États représentant 77 % de l’aviation internationale sont couverts par le système à partir de 2021, y compris tous les États membres de l’Union.
(8) Convention-cadre des Nations unies sur les changements climatiques. Le protocole de Kyoto, signé en 1997, couvrait la période 2005 à 2020 et constituait la première mise en œuvre de mesures au titre de la CCNUCC. Le protocole de Kyoto a été remplacé par l’accord de Paris, entré en vigueur en 2016. La CCNUCC compte 197 États signataires et l’état d’avancement de la mise en œuvre de ses décisions fait l’objet d’un suivi par la conférence des parties (COP), qui se réunit chaque année.
(9) Fiche d’information de l’IATA relative au CORSIA, 12 mai 2019.
(10) Il s’agit par exemple de l’inclusion du secteur de l’aviation dans le SEQE de l’UE (2003/87/CE) ou de l’initiative «Carburants durables pour l’aviation» (ReFuelEU Aviation) [COM(2021) 561 final — 2021/0205 (COD)].
(11) Le paquet «Ajustement à l’objectif 55» de la Commission européenne comprend plusieurs propositions réglementaires interdépendantes qui permettraient à l’Union européenne d’atteindre les objectifs que s’est fixés le continent en matière de réduction des émissions de gaz à effet de serre (55 % des émissions nettes), et que le Conseil de l’Union a approuvés en 2020. Ils sont inscrits dans la loi européenne sur le climat. Les propositions de ce paquet ont également une incidence sur les écosystèmes européens de transport et de tourisme. Sans incitations efficaces, les propositions ne déboucheront sur aucune politique européenne durable en matière de tourisme et de transports. Au contraire, les mesures proposées pourraient entraîner d’importantes augmentations de coûts pour les entreprises de l’Union, qu’elles soient grandes ou petites, et nuire à leur compétitivité par rapport aux entreprises de transport et de tourisme de pays tiers situées autour des frontières européennes, mettant ainsi en péril les emplois de l’Union dans ces secteurs. Les régions de l’Union qui dépendent fortement du tourisme seraient donc particulièrement touchées. Une approche tournée vers l’avenir et durable, à l’instar de celle que propose la Commission, consiste en des mesures complémentaires; leur association doit cependant servir de catalyseur à un secteur neutre en ce qui concerne l’effet de serre; il faut donc tenir compte de l’incidence de leurs coûts cumulatifs sur les écosystèmes européens du transport et du tourisme, afin de garantir la stabilité nécessaire pour investir dans de nouveaux emplois.
(12) Projet d’avis du CESE TEN/744 (voir page 136 du présent Journal officiel).