Avis du Comité économique et social européen sur la proposition de règlement du Parlement européen et du Conseil relatif aux subventions étrangères faussant le marché intérieur

[COM(2021) 223 final — 2021/0114 (COD)]

(2022/C 105/13)

Rapporteur:

Maurizio MENSI

Consultation	Parlement européen, 7.6.2021 Conseil, 3.6.2021
Base juridique	Articles 114 et 207 du traité sur le fonctionnement de l’Union européenne
Compétence	Section «Marché unique, production et consommation»
Adoption en section	30.9.2021
Adoption en session plénière	20.10.2021
Session plénière no	564
Résultat du vote (pour/contre/abstentions)	220/3/9

1.   Conclusions et recommandations

1.1.

Le CESE se félicite des efforts déployés par la Commission et convient de la nécessité de renforcer les instruments d’intervention afin de protéger le marché de l’Union européenne et ses entreprises en comblant une lacune dans le cadre réglementaire en matière de concurrence, de commerce et de marchés publics, dans le but de garantir une concurrence loyale et non faussée par des subventions étrangères.

1.2.

À cet égard, le CESE estime que la proposition de la Commission, qui concerne les financements publics accordés par des sources étrangères à des entreprises actives sur le marché de l’Union, et susceptibles d’entraver le fonctionnement du marché, constitue un instrument opérationnel utile et approprié. Cela dit, il s’imposera de procéder ultérieurement à une mise au point de certains aspects de l’intervention réglementaire qui sont par nature complexes et élaborés.

1.3.

Dans la proposition à l’examen, la définition de la notion de subvention étrangère, particulièrement large, est susceptible de couvrir de nombreuses formes de subventions, y compris fiscales, émanant d’un État étranger. Il convient dès lors que la Commission indique quelles enquêtes elle entend privilégier en établissant, le cas échéant, des critères pour régir le traitement des différentes pratiques, dans un souci de transparence et de simplification.

1.4.

La proposition confie à la Commission la charge de filtrer les investissements effectués dans l’Union européenne par des entités subventionnées de l’étranger. À cet égard, le CESE juge opportun que la Commission clarifie précisément le champ d’application du règlement, le cas échéant au moyen de lignes directrices, afin de garantir son application uniforme au niveau de l’Union et de réduire au minimum le risque d’interprétations divergentes avec les États membres responsables du filtrage des investissements étrangers. À cette fin, il propose également la création, à l’intention des entreprises, d’un guichet d’information sur la réglementation relative aux subventions étrangères, aux exigences et aux obligations de notification qui en découlent.

1.5.

Aux fins de l’ouverture de la procédure, la Commission évalue la subvention étrangère au regard de ses effets négatifs et positifs sur le développement de l’activité économique en question. Le CESE estime important que la Commission fournisse des orientations supplémentaires sur la manière dont une telle évaluation doit être effectuée dans la pratique, sur ses effets positifs potentiels ou sur le moment où la mise en balance se justifie.

1.6.

En ce qui concerne le régime actuel de contrôle des concentrations, le CESE estime que la Commission devrait clarifier sa relation avec le nouveau régime proposé afin d’éviter tout décalage dans les délais et les résultats, ce qui entraînerait des charges considérables pour les entreprises.

1.7.

Pour que la Commission ouvre la procédure, le montant total des subventions étrangères doit dépasser le seuil des 5 millions d’EUR pendant trois exercices fiscaux consécutifs. Le CESE estime que ce seuil est assez bas en termes absolus et juge opportun de suggérer à la Commission de le relever afin d’éviter les cas de moindre importance, notamment dans l’intérêt des petites et moyennes entreprises.

1.8.

Dans le domaine des marchés publics, le risque d’enquêtes d’office et d’un vaste réexamen des appels d’offres publics est potentiellement source de risques et de charges pour les entreprises qui opèrent et investissent dans l’Union. Il est donc nécessaire que la Commission simplifie et clarifie autant que possible le régime applicable afin de faciliter l’application des nouvelles règles, en particulier lorsqu’elles sont en concurrence avec la législation existante, ce qui allégera la charge administrative pour les entreprises de l’Union.

2.   Observations générales

2.1.

Le CESE juge essentiel que l’Union européenne et ses marchés demeurent ouverts et concurrentiels et considère que cet aspect revêt une importance fondamentale pour le bon fonctionnement et l’équilibre du système socio-économique de l’Union, la solidité de ses entreprises et le bien-être de ses citoyens, qui constituent également la base de son modèle d’autonomie stratégique (1). Il estime, à cet égard, que l’objectif de protection du marché unique contre les subventions entraînant une concurrence déloyale doit s’accompagner d’un instrument efficace qui soit appliqué de manière cohérente dans l’ensemble de l’Union, avec le moins de charges possibles pour les entreprises.

2.2.

Le 17 juin 2020, la Commission a adopté un livre blanc sur les subventions étrangères visant à examiner la question, à lancer un débat public et à proposer des solutions possibles. Le livre blanc met en évidence un vide législatif dans les règles de l’Union européenne relatives aux aides d’État en matière de concurrence, de commerce et de marchés publics, qui l’empêche effectivement d’intervenir lorsque des subventions étrangères provoquent des distorsions sur le marché intérieur, favorisant certaines fusions ou certains soumissionnaires. Le livre blanc a en outre révélé plusieurs problèmes liés à l’accès au financement européen par les opérateurs bénéficiant de subventions étrangères, ce qui pourrait fausser la concurrence lors de l’octroi de fonds européens. À ce jour, aucun État membre n’a adopté de législation visant à remédier aux effets de distorsion potentiels des subventions étrangères.

2.3.

La question des subventions étrangères n’est pas nouvelle et a été soulignée à plusieurs reprises au niveau de l’Union. Le Conseil a fait référence au livre blanc de la Commission dans ses conclusions du 11 septembre 2020; dans ses conclusions des 1er et 2 octobre 2020, le Conseil européen a appelé à élaborer «d’autres instruments pour lutter contre les effets de distorsion des subventions étrangères sur le marché unique». Dans son rapport de février 2020 sur la politique de concurrence, le Parlement européen a invité la Commission à se doter «d’outils d’enquête appropriés au cas où une entreprise serait considérée comme ayant un comportement générateur de distorsion en raison de subventions publiques ou comme réalisant des bénéfices excessifs sur la base d’une position dominante sur le marché de son pays d’origine». Dans une lettre conjointe adressée aux vice-présidents exécutifs de la Commission Vestager et Dombrovskis et au commissaire Breton, un groupe de 41 membres du Parlement européen a exprimé un soutien fort en faveur d’un instrument destiné à s’attaquer aux «entreprises de pays tiers qui ont reçu un soutien étatique important».

2.4.

Comme annoncé dans le programme de travail 2020-2021 de la Commission, la proposition de règlement à l’examen régit en détail un nouvel instrument opérationnel (un système de notification ex ante des cas les plus importants et susceptibles de fausser la concurrence, ainsi qu’une procédure à lancer d’office) afin de combler le vide réglementaire existant dans la législation européenne et de garantir des conditions de concurrence équitables dans le marché intérieur en évitant la création de conditions de concurrence inégales. En substance, la proposition de règlement est également mentionnée au point 3.2.6 de la communication sur le réexamen de la politique commerciale en ce qui concerne le respect de conditions de concurrence équitables.

2.5.

En résumé, l’objectif de la législation proposée est d’enquêter et, le cas échéant, de décourager ou d’empêcher les fusions, les marchés publics et les comportements sur le marché des entreprises subventionnées à l’étranger qui sont susceptibles de fausser le marché intérieur de l’Union européenne. Elle prévoit la notification obligatoire des fusions lorsque le chiffre d’affaires de l’entreprise concernée dépasse 500 millions d’EUR et que les parties ont bénéficié de plus de 50 millions d’EUR de contributions financières étrangères au cours des trois dernières années, ainsi que des appels d’offres publics dont la valeur du marché est supérieure à 250 millions d’EUR, lorsque des entités subventionnées étrangères sont impliquées. La proposition prévoit également la possibilité pour la Commission d’enquêter sur le comportement sur le marché, y compris les fusions et acquisitions inférieures à ces seuils, de toute entité bénéficiant d’aides financières étrangères supérieures à 5 millions d’EUR pendant trois années consécutives.

2.6.

La proposition montre que le problème n’est pas l’investissement étranger, mais bien les subventions qui facilitent l’acquisition d’entreprises de l’Union, influencent les décisions d’investissement, faussent les échanges de biens et de services, orientent le comportement des bénéficiaires et nuisent à la concurrence. Contrairement aux subventions, pour lesquelles la Commission se réserve le pouvoir d’intervenir exclusivement, dans le cas des investissements étrangers, la compétence revient aux États membres qui ont toujours la possibilité de filtrer les investissements étrangers pour des raisons de sécurité ou d’ordre public.

2.7.

Cette possibilité est régie par le règlement (UE) 2019/452 du Parlement européen et du Conseil (2), applicable depuis le 11 octobre 2020, qui établit un système d’échange d’informations entre la Commission et les États membres et améliore les mécanismes de contrôle, lorsque cela est déjà prévu, permettant ainsi à la Commission de formuler des observations ou d’adopter des avis sur les opérations approuvées par les États membres. Ce règlement couvre principalement les investissements dans les infrastructures et les technologies critiques, les données sensibles et les médias, sans fixer de seuils minimaux, ce qui permet aux États membres d’examiner presque tous les investissements en provenance de pays tiers.

3.   Observations particulières

3.1.

La proposition de règlement définit très largement les «subventions étrangères» (article 2): elle inclut toute intervention par laquelle un pays tiers octroie une contribution financière qui confère un avantage à une entreprise exerçant une activité économique dans le marché intérieur, que cette contribution soit limitée à une seule entreprise ou qu’elle concerne plusieurs entreprises ou des associations d’entreprises. Ces contributions financières peuvent prendre des formes très diverses, parmi lesquelles le transfert de fonds ou de passifs, les apports en capital, les subventions, les prêts, les garanties de prêts, les incitations fiscales, les compensations de pertes d’exploitation, les compensations de charges financières imposées par les pouvoirs publics, les annulations ou les rééchelonnements de dettes, l’abandon de recettes normalement exigibles, ou encore la fourniture ou l’achat de biens ou de services.

3.2.

Selon la proposition, la large définition des subventions étrangères, essentiellement conforme à la définition européenne des aides d’État, devrait dès lors couvrir de nombreuses formes de subventions et d’incitations provenant d’un État étranger, ce qui soulève des questions quant à la capacité réelle de la Commission à faire face à l’énorme volume de travail, qui concernera en fait des subventions de toute nature accordées par les États du monde entier. Cela pourrait créer une situation d’insécurité juridique et entraîner un risque de litiges éventuels de la part de concurrents dans les fusions et acquisitions contestées. Dans cette éventualité, il conviendrait d’indiquer clairement à quelles enquêtes la Commission entend donner la priorité et si, à cet égard, elle envisage d’établir des critères à communiquer à l’avance.

3.3.

La proposition confie essentiellement à la Commission la tâche de filtrer les investissements effectués dans l’Union par des entités subventionnées de l’étranger. Toutefois, certains États pourraient considérer que ces décisions relèvent de leur compétence dans le cadre de leurs régimes nationaux de filtrage des investissements étrangers. À cet égard, le CESE juge opportun que la Commission clarifie précisément le champ d’application du règlement, y compris, le cas échéant, au moyen de lignes directrices, afin de garantir son application uniforme au niveau de l’Union et de réduire au minimum les risques d’interprétations divergentes de la part des États membres. À cette fin, il propose également la création, à l’intention des entreprises, d’un guichet d’information sur la réglementation relative aux subventions étrangères, aux exigences et aux obligations de notification qui en découlent.

3.4.

Le règlement proposé se traduit dès lors par un nouveau système de contrôle qui est à la fois ex ante (pour les concentrations importantes et les procédures de passation des marchés publics) et ex post, qui s’ajoute à celui qui est actuellement envisagé pour les concentrations de l’Union et suit le même modèle, mais avec des différences (chapitre 3). Là encore, les opérations devant faire l’objet d’une notification comprennent les fusions, les acquisitions de contrôle et les entreprises communes de plein exercice, bien que les seuils financiers soient différents de ceux prévus par le règlement sur les concentrations.

3.5.

La Commission évaluera s’il y a «distorsion dans le marché intérieur» (article 5); cette évaluation se limitera à la fusion en question, même s’il ne semble pas nécessaire de demander à la Commission d’établir un lien de cause à effet direct entre l’opération et la distorsion du marché. Il y a distorsion du marché intérieur lorsqu’une subvention étrangère est en mesure d’améliorer la position concurrentielle de l’entreprise sur le marché intérieur et que, de ce fait, elle fausse effectivement ou potentiellement la concurrence dans le marché intérieur.

3.6.

Le règlement proposé confère dès lors à la Commission un large pouvoir d’appréciation en citant comme indicateurs potentiellement pertinents le montant et la nature de la subvention, la situation de l’entreprise et des marchés concernés, le niveau d’activité économique de l’entreprise sur le marché intérieur, l’objet et les conditions de la subvention étrangère, ainsi que son utilisation dans le marché intérieur.

3.7.

Dans ce contexte, la Commission serait autorisée à évaluer les effets négatifs d’une subvention étrangère en termes de distorsion du marché intérieur par rapport à ses effets positifs «sur le développement de l’activité économique concernée» (article 5); si les effets positifs l’emportent, aucune mesure ne sera prise. Dans ce cas, il apparaît utile que la Commission fournisse des orientations supplémentaires sur la manière dont cette évaluation est effectuée dans la pratique, en particulier sur la nature des effets positifs éventuels ou sur la mise en balance lorsqu’elle se justifie. À cet égard, il convient de noter que la Commission a élaboré des orientations exhaustives et détaillées sur les subventions internes à l’Union européenne compatibles avec le marché intérieur.

3.8.

Si la Commission estime qu’une subvention étrangère fausse le marché intérieur, elle peut imposer des mesures réparatrices pour remédier au préjudice causé (article 6). Les entreprises peuvent également présenter des engagements pour remédier aux distorsions alléguées et la Commission peut rendre ces engagements obligatoires. Les engagements ou les mesures réparatrices peuvent inclure l’octroi d’un accès aux infrastructures à des conditions équitables et non discriminatoires, l’octroi de licences pour les actifs acquis ou développés à l’aide de subventions étrangères, la réduction de la capacité ou de la présence sur le marché, l’interdiction de certains investissements, la publication des résultats de recherche et développement, la cession d’actifs, le remboursement de la subvention étrangère au pays tiers avec intérêts ou la dissolution de la concentration.

3.9.

À cet égard, nous estimons qu’il serait préférable de clarifier le rapport entre le nouveau régime proposé et le régime actuel de contrôle des concentrations dans l’Union européenne. Bien que les seuils de notification et l’évaluation de fond soient différents, de nombreuses opérations pourraient être notifiées à la Commission dans le cadre des deux régimes en parallèle, avec le risque d’un décalage dans les délais et les résultats, ce qui entraînerait des charges importantes pour les entreprises.

3.10.

La proposition de règlement propose un régime de notification obligatoire distinct pour les marchés publics de l’Union européenne d’une valeur supérieure à 250 millions d’EUR (chapitre 4). Les entreprises participant à ces marchés notifient à l’entité adjudicatrice toutes les contributions financières étrangères reçues au cours des trois années précédant la notification ou la nécessité de déclarer qu’elles n’ont reçu aucune contribution financière étrangère au cours de cette période (article 28).

3.11.

Les pouvoirs adjudicateurs sont tenus de communiquer immédiatement ces notifications à la Commission, laquelle dispose d’un délai de 60 jours à compter de la notification pour mener à bien une vérification préliminaire et de 140 jours supplémentaires pour procéder à une enquête approfondie, qui peut être prolongée dans des cas exceptionnels. Les notifications ne suspendent pas la procédure de passation de marché, mais le pouvoir adjudicateur ne sera pas en mesure de définir la procédure et d’attribuer le marché à une société faisant l’objet d’un recours de la Commission. La Commission peut infliger aux entreprises ne respectant pas l’obligation de notification des amendes pouvant aller jusqu’à 10 % de leur chiffre d’affaires total. Il s’agit d’une procédure assez lourde qui risque de ralentir l’achèvement de procédures complexes telles que les procédures de passation de marchés, qui sont essentielles pour permettre aux États membres de mettre en œuvre les plans de NextGenerationEU.

3.12.

Le règlement proposé permet à la Commission d’agir de sa propre initiative pour enquêter sur toute distorsion potentielle du marché intérieur de l’Union par une subvention étrangère (chapitre 2). L’unique exigence requise pour que la Commission ouvre la procédure est que le montant total des subventions étrangères dépasse le seuil des 5 millions d’EUR pendant trois exercices fiscaux consécutifs. Ce seuil est assez bas en termes absolus, aussi le CESE juge-t-il opportun de suggérer à la Commission de le relever afin d’éviter les cas de moindre importance, dans l’intérêt des petites et moyennes entreprises. En outre, la Commission a le pouvoir d’enquêter sur les contributions financières étrangères en remontant jusqu’à 10 ans avant le début de son enquête, et a la possibilité d’examiner les subventions étrangères accordées au cours des 10 années précédant la date d’entrée en vigueur du nouveau règlement, si les effets de distorsion se produisent après l’entrée en vigueur du règlement.

3.13.

Le règlement proposé aura un effet économique important, étant donné qu’il concerne potentiellement toutes les entreprises bénéficiant d’un soutien de pays tiers et exerçant des activités économiques dans l’Union (en particulier pour les fusions et acquisitions ou les appels d’offres pour des marchés publics dépassant les seuils fixés), en plus des répercussions positives en particulier sur toutes celles qui ne reçoivent pas de subventions étrangères.

3.14.

Dans la pratique, la proposition permettra à la Commission d’appliquer aux subventions accordées par des gouvernements de pays tiers un contrôle similaire à celui autorisé par les règles de l’Union en matière d’aides d’État. Cela risque d’ajouter un niveau de complexité supplémentaire à un cadre réglementaire déjà très élaboré, avec une lourde charge pour les entreprises de l’Union. Par exemple, une même transaction pourrait être soumise à l’avenir à trois procédures différentes: le contrôle des fusions, le filtrage des investissements étrangers et le contrôle des subventions étrangères dans le cadre de la proposition, chacun ayant ses propres règles de procédure et son calendrier.

3.15.

Dans le domaine des fusions et acquisitions, l’examen des subventions étrangères s’ajouterait aux notifications obligatoires (au niveau de l’Union européenne ou au niveau des États membres) au titre du contrôle des concentrations et aux notifications nationales concernant les investissements étrangers, avec le risque de litiges avec les entreprises concernées.

3.16.

Dans le domaine des marchés publics, le risque d’enquêtes d’office et d’un vaste réexamen des appels d’offres publics est potentiellement source de risques et de charges pour les entreprises qui opèrent et investissent dans l’Union. Cela concernerait les acteurs étrangers qui investissent dans l’Union européenne ainsi que les entreprises qui y ont leur siège et qui peuvent compter sur des contributions financières étrangères (par l’intermédiaire d’investisseurs étrangers ou d’aides à des projets spécifiques). Dans ce cas, les entreprises devraient examiner attentivement toutes les subventions étrangères reçues afin d’évaluer l’application éventuelle des nouvelles règles.

3.17.

Il est donc nécessaire que la Commission simplifie et clarifie autant que possible le régime applicable afin de faciliter l’application des nouvelles règles, en particulier lorsqu’elles sont en concurrence avec la législation existante, et d’alléger la charge administrative pour les entreprises de l’Union.

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(1)  Communication de la Commission intitulée «L’heure de l’Europe: réparer les dommages et préparer l’avenir pour la prochaine génération» [COM(2020) 456 final]. Voir aussi la communication de la Commission intitulée «Système économique et financier européen: favoriser l’ouverture, la solidité et la résilience» [COM(2021) 32 final].

(2)  Règlement (UE) 2019/452 du Parlement européen et du Conseil du 19 mars 2019 établissant un cadre pour le filtrage des investissements directs étrangers dans l’Union (JO L 79 I du 21.3.2019, p. 1).