(1)

Le 20 mars 2020, la Commission a adopté une communication relative à l'activation de la clause dérogatoire générale du pacte de stabilité et de croissance. La clause dérogatoire générale, instaurée par l'article 5, paragraphe 1, l'article 6, paragraphe 3, l'article 9, paragraphe 1, et l'article 10, paragraphe 3, du règlement (CE) no 1466/97 et par l'article 3, paragraphe 5, et l'article 5, paragraphe 2, du règlement (CE) no 1467/97 du Conseil (2), facilite la coordination des politiques budgétaires en période de grave récession économique. Dans cette communication, la Commission a exposé son point de vue selon lequel, compte tenu de la grave récession économique attendue du fait de la pandémie de COVID-19, les conditions d'activation de la clause dérogatoire générale étaient remplies. Le 23 mars 2020, les ministres des finances des États membres ont marqué leur accord avec l'évaluation de la Commission. La clause dérogatoire générale a accordé aux États membres une certaine flexibilité budgétaire pour faire face à la crise de la COVID-19. Elle a facilité la coordination des politiques budgétaires en période de grave récession économique. Son activation permet à chaque État membre de s'écarter temporairement de la trajectoire d'ajustement conduisant à la réalisation de son objectif budgétaire à moyen terme, pour autant que cela ne mette pas en péril sa viabilité budgétaire à moyen terme. Le 17 septembre 2020, dans sa communication sur la stratégie annuelle 2021 pour une croissance durable, la Commission a annoncé que la clause dérogatoire générale resterait active en 2021.

(2)

Le 20 juillet 2020, le Conseil a adopté une recommandation (3) (ci-après dénommée «recommandation du Conseil du 20 juillet 2020»). Il a été recommandé à l'Espagne de prendre, conformément à la clause dérogatoire générale, toutes les mesures nécessaires pour combattre efficacement la pandémie de COVID-19, soutenir l'économie et favoriser la reprise. Il a également été recommandé à l'Espagne, lorsque les conditions économiques le permettront, de mener des politiques budgétaires visant à parvenir à des positions budgétaires à moyen terme prudentes et à garantir la soutenabilité de la dette, tout en favorisant les investissements.

(3)

Dans sa recommandation 2021 concernant la politique économique de la zone euro, le Conseil indique que tous les États membres de la zone euro devraient continuer d'appliquer des politiques budgétaires de soutien durant toute l'année 2021 et que les mesures de politique publique devraient être adaptées aux circonstances propres à chaque pays et être rapides, temporaires et ciblées. Lorsque les conditions épidémiologiques et économiques le permettront, il conviendra de supprimer progressivement les mesures d'urgence, tout en atténuant l'impact de la crise sur le plan social et sur le marché du travail. Les États membres devraient poursuivre des politiques budgétaires visant à parvenir à des positions budgétaires prudentes à moyen terme et à garantir la soutenabilité de la dette, tout en renforçant les investissements. Les États membres devraient poursuivre des réformes qui renforcent la couverture, l'adéquation et la viabilité des systèmes de santé et de protection sociale pour tous.

(4)

Le 18 novembre 2020, la Commission a adopté ses avis sur les projets de plans budgétaires 2021 des États membres de la zone euro, sur la base d'une évaluation qualitative des mesures budgétaires. La Commission a estimé que le projet de plan budgétaire de l'Espagne était globalement conforme aux recommandations de politique budgétaire énoncées dans la recommandation du Conseil du 20 juillet 2020 et que la plupart des mesures exposées dans ce projet soutenaient l'activité économique dans un contexte de considérable incertitude.

(5)

Next Generation EU, notamment grâce à la facilité pour la reprise et la résilience, garantira une reprise durable, inclusive et équitable. Le règlement (UE) 2021/241 du Parlement européen et du Conseil (4), qui a établi la facilité pour la reprise et la résilience, est entré en vigueur le 19 février 2021. La facilité pour la reprise et la résilience apportera un soutien financier à la mise en œuvre de réformes et à l'investissement, créant ainsi une impulsion budgétaire financée par l'Union. Elle contribuera à la reprise économique et à la réalisation d'investissements et de réformes durables et propices à la croissance, favorisant en particulier les transitions écologique et numérique, et renforcera la résilience et le potentiel de croissance des économies des États membres. Elle aidera également les finances publiques à retrouver à court terme une position plus favorable et contribuera au renforcement de leur viabilité, ainsi qu'à la croissance et à la création d'emplois, à moyen et à long terme.

(6)

Le 3 mars 2021, la Commission a adopté une communication qui fournit de nouvelles orientations visant à faciliter la coordination des politiques budgétaires et l'élaboration des programmes de stabilité ou de convergence des États membres. L'orientation budgétaire globale, compte tenu des budgets nationaux et de la facilité pour la reprise et la résilience, devrait continuer à soutenir l'activité économique en 2021 et 2022. Cependant, une normalisation progressive de l'activité économique étant attendue pour le second semestre de 2021, il conviendrait que les politiques budgétaires des États membres soient davantage différenciées en 2022. Ces politiques devraient tenir compte de l'état de la reprise, de la viabilité budgétaire et de la nécessité de réduire les disparités économiques, sociales et territoriales. Eu égard à la nécessité de favoriser une reprise durable dans l'Union, les États membres présentant de faibles risques en matière de viabilité budgétaire devraient établir leur budget de manière à maintenir une politique budgétaire de soutien en 2022, en tenant compte des effets de la facilité pour la reprise et la résilience. Les États membres affichant des niveaux d'endettement élevés devraient mener des politiques budgétaires prudentes tout en préservant les investissements financés par des ressources nationales et en utilisant les subventions octroyées au titre de la facilité pour la reprise et la résilience afin de financer de nouveaux projets d'investissement et de nouvelles réformes structurelles de qualité. Pour la période postérieure à 2022, les politiques budgétaires devraient continuer à prendre en compte la vigueur de la reprise, le degré d'incertitude économique et les considérations de viabilité budgétaire. Un recentrage des politiques budgétaires en vue de parvenir à des positions budgétaires prudentes à moyen terme, notamment en éliminant progressivement les mesures de soutien le moment venu, contribuera à garantir la viabilité budgétaire à moyen terme.

(7)

Dans sa communication du 3 mars 2021, la Commission a estimé par ailleurs que la décision relative à la désactivation ou au maintien en vigueur de la clause dérogatoire générale devrait s'inscrire dans le cadre d'une évaluation d'ensemble de l'état de l'économie, dont un critère quantitatif essentiel serait le niveau de l'activité économique dans l'Union ou la zone euro par rapport aux niveaux atteints avant la crise (fin 2019). Sur la base des prévisions du printemps 2021 de la Commission, le 2 juin 2021, la Commission a considéré que les conditions requises étaient remplies pour continuer à appliquer la clause dérogatoire générale en 2022 et pour la désactiver à partir de 2023. Les situations propres à chaque pays continueront d'être prises en considération après la désactivation de la clause dérogatoire générale.

(8)

Le 30 avril 2021, l'Espagne a présenté son programme de stabilité pour 2021, conformément à l'article 4 du règlement (CE) no 1466/97.

(9)

En 2020, sur la base de données validées par Eurostat, le déficit public de l'Espagne s'élevait à 11,0 % de son produit intérieur brut (PIB), tandis que la dette des administrations publiques s'établissait à 120,0 % du PIB. La variation annuelle du solde budgétaire primaire s'est élevée à 8,1 % du PIB, compte tenu notamment des mesures budgétaires discrétionnaires de relance de l'économie, qui se montent à 4,0 % du PIB, et du jeu des stabilisateurs automatiques. L'Espagne a également mis en place des mesures de soutien à la trésorerie des entreprises et des ménages (telles que des garanties et des reports d'impôts, qui n'ont aucune incidence budgétaire directe et immédiate), estimées à 15 % du PIB; la Commission a estimé que le niveau réel d'activation des garanties publiques en 2020 était globalement équivalent à 8 % du PIB.

(10)

Le 2 juin 2021, la Commission a publié un rapport au titre de l'article 126, paragraphe 3, du traité. Ce rapport examine la situation budgétaire de l'Espagne, dont le déficit public a dépassé en 2020 la valeur de référence de 3 % du PIB prévue par le traité, tandis que sa dette publique s'établissait au-dessus de la valeur de référence de 60 % du PIB prévue par le traité et n'a pas diminué à un rythme satisfaisant. Le rapport a conclu que le critère du déficit n'était pas rempli et que le critère de la dette n'était pas respecté.

(11)

Le scénario macroéconomique sur lequel reposent les projections budgétaires est réaliste en ce qui concerne 2021 et 2022. L'écart de 0,6 point de pourcentage du PIB entre les estimations de la Commission (5,9 %) et celles du programme de stabilité pour 2021 (6,5 %) pour la croissance du PIB en 2021 s'explique par les profils de dépenses quelque peu différents liés aux subventions de la facilité pour la reprise et la résilience. La Commission prévoit une absorption plus progressive des subventions au titre de la facilité pour la reprise et la résilience tandis que le scénario macroéconomique du programme de stabilité pour 2021 repose sur une utilisation des fonds plus concentrée en début de période, qui a pour effet d'augmenter la croissance économique. En 2022, les projections sont globalement conformes avec quelques différences mineures.

(12)

Dans son programme de stabilité pour 2021, le gouvernement prévoit une diminution du déficit public, qui passerait de 11,0 % du PIB en 2020 à 8,4 % du PIB en 2021, alors que le ratio de la dette publique devrait diminuer en passant à 119,5 % du PIB en 2021. Selon le programme de stabilité pour 2021, la variation du solde budgétaire primaire en 2021 par rapport au niveau enregistré avant la crise (2019) devrait représenter 5,8 % du PIB, compte tenu des mesures budgétaires discrétionnaires de relance de l'économie et du jeu des stabilisateurs automatiques. Ces projections sont supérieures aux prévisions du printemps 2021 de la Commission, qui prévoient un déficit de 7,6 % du PIB. Cet écart s'explique par la différence entre les projections des dépenses publiques. En particulier, la Commission prévoit des dépenses publiques dans le domaine des transferts sociaux et dans d'autres domaines inférieures à celles prévues dans le programme de stabilité pour 2021.

(13)

En réaction à la pandémie de COVID-19 et au ralentissement économique qu'elle a entraîné, l'Espagne a adopté des mesures budgétaires pour renforcer les capacités de son système de santé, contenir la pandémie de COVID-19 et venir en aide aux personnes et aux secteurs qui ont été particulièrement touchés. Cette réponse énergique a atténué la contraction du PIB, ce qui a limité l'augmentation du déficit public et de la dette publique. Les mesures budgétaires devraient maximiser le soutien à la reprise sans compromettre les futures trajectoires budgétaires. Il convient dès lors d'éviter qu'elles ne créent une charge permanente pour les finances publiques. Lorsqu'ils mettent en place des mesures permanentes, les États membres devraient les financer de manière appropriée afin de garantir la neutralité budgétaire à moyen terme. Les mesures prises par l'Espagne en 2020 et en 2021 ont été conformes à la recommandation du Conseil du 20 juillet 2020. Les mesures discrétionnaires adoptées par le gouvernement en 2020 et 2021 sont temporaires ou accompagnées de mesures de compensation.

(14)

Le programme de stabilité pour 2021 prévoit que les investissements et les réformes financés par des subventions au titre de la facilité pour la reprise et la résilience atteignent 0,04 % du PIB en 2020, 1,8 % en 2021, 1,9 % en 2022, 1,4 % en 2023 et 0,1 % en 2024. Il est prévu que les fonds alloués par la facilité pour la reprise et la résilience soient utilisés presque intégralement pendant la période couverte par le programme, puisqu'environ 95 % des subventions au titre de la facilité pour la reprise et la résilience octroyées à l'Espagne seraient utilisées au cours de la période 2021-2023. Le programme de stabilité pour 2021 mentionne également la possibilité de demander, à un stade ultérieur, des prêts au titre de la facilité pour la reprise et la résilience, qui représenteraient 6,3 % du PIB. Cette possibilité permettrait de doubler la portée du plan espagnol pour la reprise et la résilience. Les projections budgétaires du programme de stabilité pour 2021 ne tiennent cependant pas compte de l'incidence directe des subventions au titre de la facilité pour la reprise et la résilience sur les plans de dépenses et de recettes, mais uniquement de l'incidence indirecte liée à une plus forte croissance du PIB. Les prévisions de printemps 2021 de la Commission ne tiennent pas pleinement compte des subventions au titre de la facilité pour la reprise et la résilience dans leurs projections budgétaires jusqu'en 2022, en raison des différentes hypothèses émises concernant le moment auquel les projets relevant du plan espagnol pour la reprise et la résilience atteindront un stade où les dépenses seront effectivement réalisées de sorte qu'elles commenceront également à produire des effets sur la croissance du PIB.

(15)

Les indicateurs d'ajustement budgétaire établis par le règlement (CE) no 1466/97 doivent être examinés au regard des circonstances actuelles. Premièrement, d'importantes incertitudes subsistent quant à l'estimation des écarts de production. Deuxièmement, la politique budgétaire doit être en mesure de s'adapter rapidement à l'évolution de la pandémie de COVID-19 et de passer d'une aide d'urgence à des mesures plus ciblées, une fois que les risques sanitaires auront diminué. Troisièmement, le contexte actuel se caractérise par l'ampleur des mesures de soutien à l'activité économique prises par les pouvoirs publics. Lorsque les transferts provenant du budget de l'Union (tels que ceux qui proviennent de la facilité pour la reprise et la résilience) sont de taille importante, les indicateurs établis ne rendent pas pleinement compte de l'impulsion donnée à l'économie par les politiques budgétaires. Par conséquent, le solde structurel ne semble pas adapté dans les circonstances actuelles. Le critère des dépenses doit lui aussi être adapté (5) et complété par des informations supplémentaires afin qu'il soit possible d'évaluer pleinement l'orientation de la politique budgétaire.

(16)

Comme dans l'approche suivie dans l'évaluation des projets de plans budgétaires pour 2021, les mesures d'urgence temporaires ont été exclues du total des dépenses. Ces mesures d'urgence temporaires liées à la crise correspondent au soutien apporté aux systèmes de santé et à l'indemnisation des travailleurs et des entreprises pour les pertes de revenus résultant des mesures de confinement et des perturbations de la chaîne d'approvisionnement; leur abandon par les pouvoirs publics dépend du retour à la normale de la situation sanitaire et économique. Pour pouvoir évaluer l'orientation budgétaire globale à ce stade, il convient d'inclure les transferts importants provenant du budget de l'Union (tels que ceux qui proviennent de la facilité pour la reprise et la résilience) dans l'agrégat de dépenses concerné. L'orientation budgétaire globale est donc mesurée par la variation des dépenses primaires (déduction faite des mesures discrétionnaires en matière de recettes et en excluant les mesures d'urgence temporaires liées à la crise), y compris les dépenses financées par des subventions provenant de la facilité pour la reprise et la résilience et d'autres fonds de l'Union. Au-delà de l'orientation budgétaire globale, cette analyse vise aussi à déterminer si la politique budgétaire nationale est prudente et si sa composition est propice à une reprise durable compatible avec les transitions écologique et numérique. C'est la raison pour laquelle une attention particulière est accordée à l'évolution des investissements et des dépenses primaires courantes qui sont financés au niveau national.

(17)

Dans son programme de stabilité pour 2021, l'Espagne prévoit que son déficit public diminuera pour atteindre 5,0 % du PIB en 2022, principalement en raison de la suppression des mesures de soutien temporaires adoptées en 2020 et 2021. Le ratio de la dette publique devrait pour sa part diminuer et atteindre 115,1 % du PIB en 2022. Ces projections sont globalement conformes aux prévisions du printemps 2021 de la Commission. Sur la base des prévisions du printemps 2021 de la Commission, ainsi que de la méthode spécifique qui tient compte des défis susmentionnés, l'orientation budgétaire globale — y compris l'incidence sur la demande globale en 2022 des investissements financés à la fois par le budget national et par le budget de l'Union, en particulier par la facilité pour la reprise et la résilience — est estimée à -0,5 % du PIB (6). La contribution positive des dépenses financées par les subventions de la facilité pour la reprise et la résilience et d'autres fonds de l'Union devrait augmenter de 0,6 point de pourcentage du PIB. Des investissements financés au niveau national devraient apporter une contribution restrictive de 0,2 point de pourcentage du PIB (7). Les dépenses courantes primaires financées au niveau national (déduction faite des mesures discrétionnaires en matière de recettes) devraient apporter une contribution restrictive de 0,4 point de pourcentage du PIB.

(18)

La qualité des mesures budgétaires des États membres semble particulièrement importante. Des réformes budgétaires structurelles visant à améliorer la composition des budgets nationaux peuvent soutenir la croissance potentielle, créer les marges budgétaires indispensables et contribuer à assurer la viabilité à long terme des finances publiques, eu égard, notamment, au changement climatique et aux défis à relever sur le plan sanitaire. Du côté des recettes, la crise de la COVID-19 a renforcé l'importance des réformes portant sur la mise en place de systèmes de recettes publiques plus efficients et plus équitables. Du côté des dépenses, il est devenu encore plus crucial d'accroître le niveau et la qualité des investissements durables et propices à la croissance, en cohérence avec les objectifs de renforcement de la croissance potentielle, de la résilience économique et sociale, et de la double transition, écologique et numérique. Les plans nationaux pour la reprise et la résilience permettront d'améliorer la composition des budgets nationaux.

(19)

Selon les plans budgétaires à moyen terme du programme de stabilité pour 2021, le déficit public devrait diminuer pour passer de 4,0 % du PIB en 2023 à 3,2 % du PIB en 2024. Il n'est pas prévu que le déficit public repasse sous les 3 % du PIB au cours de la période couverte par le programme de stabilité pour 2021. Sur la base du programme de stabilité pour 2021, l'orientation budgétaire générale — y compris l'incidence sur la demande globale des investissements financés à la fois par le budget national et par le budget de l'Union, et en particulier par la facilité pour la reprise et la résilience — est estimée à +0,9 % du PIB, en moyenne, en 2023 et 2024. La contribution positive des dépenses financées par les subventions de la facilité pour la reprise et la résilience et d'autres fonds de l'Union devrait diminuer de 0,9 point de pourcentage du PIB. Les investissements financés au niveau national devraient avoir un effet neutre (8). Les dépenses courantes primaires financées au niveau national (déduction faite des mesures discrétionnaires en matière de recettes) devraient apporter une contribution expansionniste de 0,2 point de pourcentage du PIB. L'estimation actuelle de la croissance potentielle nominale moyenne sur 10 ans est de 2½ %. Toutefois, cette estimation ne tient pas compte de l'incidence des réformes qui font partie du plan pour la reprise et la résilience et qui pourraient donc stimuler la croissance potentielle de l'Espagne.

(20)

Le ratio de la dette publique devrait diminuer pour passer de 113,3 % du PIB en 2023 à 112,1 % en 2024. Au regard du ratio élevé de la dette, qui ne devrait diminuer que progressivement au fil du temps, l'Espagne est considérée comme exposée à des risques élevés en matière de viabilité budgétaire à moyen terme, comme le montre la dernière analyse relative à la soutenabilité de la dette.

(21)

Vu le degré encore exceptionnellement élevé d'incertitude qui prévaut, il convient que les orientations en matière de politique budgétaire restent de nature essentiellement qualitative, tout en incluant quelques éléments quantifiés différenciés qui s'inscrivent dans les orientations à moyen terme. Des orientations quantifiées plus précises devraient être fournies en 2022 pour les années suivantes, si les incertitudes se sont suffisamment dissipées.

(22)

Le Conseil a évalué le programme de stabilité pour 2021 et les suites données par l'Espagne à la recommandation du Conseil du 20 juillet 2020,