Avis du Comité économique et social européen sur le «Rapport de la Commission au Parlement européen, au Conseil, au Comité économique et social européen et au Comité des régions — Rapport sur la politique de concurrence 2018»

[COM(2019) 339 final]

(2020/C 97/08)

Rapporteur:

Gerardo LARGHI

Consultation	Commission européenne, 15.10.2019
Base juridique	Article 304 du traité sur le fonctionnement de l’Union européenne
Compétence	Section «Marché unique, production et consommation»
Adoption en section	19.11.2019
Adoption en session plénière	11.12.2019
Session plénière no	548
Résultat du vote (pour/contre/abstentions)	197/0/1

1.   Conclusions et recommandations

1.1.

Le Comité économique et social européen (CESE) accueille favorablement le rapport de la Commission européenne sur la politique de concurrence 2018, qui repose sur une approche visant à renforcer le marché unique, le développement économique et les objectifs de politique sociale.

1.2.

Comme il l’a déjà souligné dans plusieurs documents, le CESE estime qu’une politique de concurrence efficace et fondée sur des principes est l’un des piliers de l’Union européenne et constitue un instrument indispensable à la réalisation d’un marché intérieur, au sens du traité sur le fonctionnement de l’Union européenne, à la lumière des objectifs de développement durable (ODD), de la construction d’une économie sociale de marché et des dispositions du socle des droits sociaux (1).

1.3.

Le CESE et l’Union européenne doivent entretenir sur ce thème un dialogue permanent avec les autres institutions, la société civile et, en particulier, les associations de consommateurs.

1.4.

Le CESE demande dès lors que l’octroi des aides se fasse toujours dans la plus grande transparence en ce qui concerne la répercussion des coûts sur les consommateurs, et que ces derniers en soient clairement informés dans les factures (2). Le CESE se félicite de l’intention de la Commission de prendre des mesures contre les restrictions verticales et horizontales de la concurrence, en particulier dans le monde du commerce électronique, où les effets d’un comportement anticoncurrentiel se font sentir.

1.5.

Il convient d’accorder une attention particulière à l’intelligence artificielle (AI) en ce qui concerne les pratiques de discrimination. Il y a lieu d’adapter la législation de l’Union européenne afin d’interdire la discrimination causée par le profilage du consommateur à l’aide de l’IA.

1.6.

Les mégadonnées peuvent être utilisées contre les consommateurs, notamment au détriment de leur bien-être, car en profilant le consommateur, on réduit ses possibilités de libre choix.

1.7.

Le CESE plaide pour que les autorités de concurrence disposent de l’expertise, des compétences et des ressources nécessaires afin d’être en mesure d’appliquer une législation spécifique et de résoudre les graves problèmes de concurrence qui nuisent aux consommateurs.

1.8.

En ce qui concerne les aides d’État, le CESE se réjouit de constater que le processus de modernisation des contrôles a permis aux autorités de concentrer leur attention sur les dossiers plus importants et plus pertinents, y compris grâce à la plateforme informatique baptisée Transparency Award Module.

1.9.

Le CESE insiste sur la nécessité de garantir la cohérence entre les politiques environnementales et celles en matière d’aides d’État. Il prend notamment acte du réexamen en cours des lignes directrices concernant les aides d’État à la protection de l’environnement et à l’énergie.

1.10.

Le CESE se félicite que ces lignes directrices de la Commission visent à garantir la libre concurrence sur le marché européen de l’énergie au moyen d’appels d’offres neutres sur le plan technologique, indispensables à l’émergence de diverses technologies dans le domaine des énergies renouvelables et à un marché européen de l’énergie résilient et concurrentiel qui garantisse la sécurité de l’approvisionnement. Le CESE invite la Commission et les États membres à adopter une stratégie globale et à long terme, plutôt qu’une approche à court terme basée sur des mesures correctrices qui ne permettent pas de stimuler la croissance et la création d’emplois de manière plus concrète et plus durable. Dans ce contexte, il serait judicieux que la Commission européenne réalise une étude comparative sur les différents plans de soutien à l’industrie manufacturière adoptés récemment aux États-Unis, en Chine et en Corée (3).

1.11.

S’agissant de la concurrence avec les entreprises extérieures à l’Union européenne, le CESE demande que l’on garantisse les mêmes règles sociales et environnementales afin d’assurer des conditions de concurrence équitables.

1.12.

Le CESE souligne l’importance, en vue de la réalisation d’un marché social libre, d’une politique de concurrence conciliant les objectifs sociaux et économiques des travailleurs et des consommateurs et le maintien d’une structure de production compétitive et efficace.

1.13.

Le CESE estime que les dispositions du marché intérieur en matière de droits à la libre circulation (en particulier pour les personnes, mais aussi les services, les biens et les capitaux) constituent les fondements essentiels du droit de l’Union et que le détachement de travailleurs et la libre circulation des services devraient être garantis afin d’éviter toute forme de dumping social.

1.14.

Enfin, le CESE ne peut que s’étonner de l’omission, dans le rapport à l’examen, d’une référence à l’impasse dans laquelle se trouvent manifestement les négociations entre le Conseil et le PE sur les actions collectives, à la suite de la proposition concernant une nouvelle donne pour les consommateurs, étant donné que ces actions sont essentielles pour compléter le système de réparation effective des dommages causés aux consommateurs par la violation des mesures antitrust.

2.   Synthèse du rapport sur la politique de concurrence 2018

2.1.

Le rapport de 2018 aborde des thèmes tels que l’économie numérique, les services financiers, l’énergie et l’environnement, l’agriculture et l’alimentation, les transports et la fabrication, ainsi que la décentralisation des compétences en matière de lutte contre les pratiques anticoncurrentielles dans les États membres et une coopération internationale renforcée.

2.2.

Les activités quotidiennes de la Commission visant à faire respecter les règles reposent sur les principes de non-discrimination, d’équité, de transparence, de prévisibilité, du droit d’être entendu et de protection de la confidentialité. La «protection du bien-être des consommateurs» est un objectif explicite de l’application du droit de la concurrence de l’Union.

2.3.

L’ère numérique comporte de nouveaux défis en matière de droit de la concurrence, tels que l’utilisation de mégadonnées, les algorithmes et l’intelligence artificielle (IA).

2.4.

La Commission européenne, dans l’objectif de «rationaliser les procédures dans les affaires de concurrence», a publié des orientations mises à jour destinées aux entreprises concernant le traitement des secrets d’affaires et des autres informations confidentielles au cours des procédures relatives à des pratiques anticoncurrentielles, ainsi que des orientations sur l’utilisation de cercles de confidentialité.

2.5.

La Commission, en récompensant la coopération des entreprises dans le cadre de procédures concernant des pratiques anticoncurrentielles, a pu améliorer la pertinence et l’effet de ses décisions grâce à l’accélération des enquêtes.

2.6.

La directive (UE) 2019/1 du Parlement européen et du Conseil (4) («directive REC+») permet aux autorités de concurrence des États membres de mettre en œuvre de manière plus efficace les règles de concurrence de l’Union européenne.

2.7.

La modernisation de la politique en matière d’aides d’État a permis aux États membres de mettre plus simplement à exécution des mesures destinées à favoriser les investissements, la croissance économique et la création d’emplois. Elle s’est accompagnée d’une mise en œuvre plus rapide des mesures relatives aux aides d’État et a eu une incidence majeure en matière de réduction des coûts pour les aides d’État entraînant moins de distorsions.

2.8.

La procédure de transaction de la Commission a permis de mettre au jour plus rapidement les ententes, en libérant des ressources pour d’autres enquêtes, et de réduire les coûts des enquêtes. En outre, les entreprises ont bénéficié de décisions plus rapides.

2.9.

Le rapport 2018 met en lumière les décisions prises en 2018 (et les années précédentes) en ce qui concerne les ententes dans le secteur automobile, et mentionne l’ouverture d’une enquête approfondie sur une possible collusion entre constructeurs automobiles en matière de développement technologique de systèmes de réduction des émissions pour voitures particulières.

2.10.   Économie numérique

2.10.1.

La politique de la concurrence joue un rôle fondamental dans la création d’un marché unique numérique opérationnel. À cet égard, il convient d’empêcher les «géants du web» d’utiliser leur pouvoir de marché pour affaiblir la concurrence, et partant, l’innovation, sur les marchés numériques.

2.10.2.

Le maintien du système des prix de revente sur les plateformes de commerce électronique constitue l’une des restrictions de la concurrence les plus répandues dans l’économie numérique. L’on constate dès lors un recours accru aux algorithmes de fixation des prix.

2.11.

Les aides d’État à l’appui de l’écologisation de l’économie soutiennent les investissements nécessaires pour assurer la sécurité de l’approvisionnement, tout en décarbonant le système énergétique européen.

2.12.   Énergie

2.12.1.

Les autorisations d’aides d’État accordées en 2018 dans le secteur des énergies renouvelables ont permis aux États membres d’encourager les énergies durables et de réduire les coûts pour les consommateurs sur le réseau électrique dans son ensemble.

2.12.2.

La Commission a estimé que les mesures d’aides d’État contribueront à garantir la sécurité de l’approvisionnement sans entraîner de hausse des prix de l’électricité pour les consommateurs ni entraver les flux d’électricité entre les frontières de l’Union.

2.12.3.

L’Union doit augmenter la part des énergies renouvelables dans son bouquet énergétique tout en veillant à la diversification des approvisionnements en gaz, et se doter d’une législation européenne bien ciblée en matière d’énergie.

2.13.   Concurrence dans le marché unique

2.13.1.

La Commission a interdit le rachat d’Alstom par Siemens. Dans le secteur agroalimentaire, elle a autorisé la fusion entre Bayer et Monsanto, en la subordonnant à la cession de certaines activités. Dans le secteur de l’acier, l’acquisition de la société ILVA par Arcelor Mittal a été approuvée mais subordonnée à la cession de certains actifs. Le projet d’acquisition d’Alstom par Siemens a été bloqué parce qu’il était préjudiciable à la concurrence.

2.14.   Secteur financier

2.14.1.

La stabilisation générale du secteur a entraîné une diminution du nombre d’interventions du budget public dans les cas d’aides d’État. Toutefois, dans certains États membres, les prêts non performants n’ont toujours pas été éradiqués.

2.15.   Garantir des conditions de concurrence équitables dans le domaine de la fiscalité

2.15.1.

Il est nécessaire de créer des conditions de concurrence équitables pour que les entreprises puissent exercer une concurrence par les mérites. Ainsi, les États membres ne peuvent octroyer des avantages fiscaux à des entreprises multinationales au détriment des PME.

3.   Observations générales

3.1.

Le rapport 2018 adopte une approche axée sur le renforcement du marché unique, du développement économique et des objectifs de politique sociale.

3.2.

L’économie numérique demandera d’importants investissements — environ 500 milliards d’EUR — au cours des dix prochaines années pour atteindre les objectifs de connectivité. Il est essentiel de mettre en place une politique de concurrence sérieuse, surtout dans les zones rurales et moins urbanisées.

3.3.

L’ère numérique comporte de nouveaux défis en matière de droit de la concurrence, tels que l’utilisation des mégadonnées, des algorithmes et de l’intelligence artificielle (IA). Il convient dès lors de veiller à ce que les «géants technologiques» ne se servent pas de leur puissance de marché pour affaiblir leurs concurrents. Les autorités de concurrence devraient disposer de l’expertise, des compétences et des ressources nécessaires pour être en mesure d’appliquer une législation spécifique et de résoudre, avant qu’il ne soit trop tard, les graves problèmes de concurrence qui nuisent aux consommateurs.

3.4.

La mise en œuvre devrait également reposer sur une utilisation proactive des outils de collecte d’informations et des enquêtes sectorielles.

3.5.

Il conviendrait d’éviter tout retard dans l’application des règles en utilisant de manière proactive la boîte à outils en matière de concurrence (par exemple, des mesures provisoires) dans les cas où il existe un préjudice manifeste pour la concurrence et les consommateurs.

3.6.

Il est essentiel de transférer la charge de la preuve aux entreprises qui fusionnent sur les marchés numériques afin qu’elles soient en mesure de prouver que les accords ne fausseront pas la concurrence.

3.7.

Il convient d’évaluer avec plus de rigueur si les opérateurs peuvent bloquer l’entrée sur le marché et ainsi restreindre le choix des consommateurs et les flux d’information et manipuler le comportement des utilisateurs.

3.8.

Afin d’attirer l’attention sur les problèmes de concurrence soulevés par certaines pratiques, il importerait de fournir des orientations aux entreprises et de les aider à agir dans les limites de la législation.

3.9.

L’IA a aujourd’hui une incidence sur les politiques de fixation des prix ou sur leur surveillance, avec des retombées qui ne sont pas sans risque. Les algorithmes permettent aux plateformes de commerce électronique de contrôler et de restreindre la liberté des détaillants dans leurs politiques de prix ainsi que la concurrence au sein de la grande distribution (avec des pratiques déloyales impossibles à maintenir dans le futur).

3.10.

Ce même phénomène investit le secteur du tourisme, où les plateformes de vente de produits touristiques sont caractérisées par l’abus de position dominantes. Il existe quatre grands réseaux de vente, qui exercent un pouvoir énorme sur les hôtels, les petits opérateurs et les PME.

3.11.

Il convient d’accorder une attention particulière à l’IA en ce qui concerne les pratiques de discrimination. Il y a lieu d’adapter la législation de l’Union européenne afin d’interdire la discrimination causée par le profilage à l’aide de l’IA.

3.12.

Le CESE souscrit à la décision de la Commission de considérer les entreprises qui utilisent des algorithmes comme seules responsables des actions en découlent. Les mégadonnées peuvent être utilisées contre les consommateurs, notamment au détriment de leur bien-être, car en profilant le consommateur à l’extrême, on réduit ses possibilités de choix.

3.13.

De l’avis du CESE, l’impact des mégadonnées sur la concurrence ne doit pas être négligé et sera de plus en plus important. Une politique excessivement interventionniste pourrait toutefois réduire l’incitation à l’innovation (et donc empêcher l’amélioration des services et la baisse des prix qui pourraient dépendre de l’innovation au niveau de la distribution des produits et des plateformes d’achat).

3.14.

Un avantage de mégadonnées sur les concurrents peut permettre aux acteurs de premier plan d’occuper une position dominante sur le marché. Les techniques d’analyse massive (commerce de données, marketing en ligne, reconnaissance des schémas, estimation de la demande, optimisation des prix) peuvent être des pratiques d’exploitation.

3.15.

Dans le cadre de la stratégie pour un marché unique numérique, les enquêtes de la Commission ont montré que les restrictions en matière de prix de revente sont de loin les restrictions de concurrence les plus répandues sur les marchés du commerce électronique. En 2018, la Commission a adopté une série de décisions infligeant des amendes à des entreprises pour avoir imposé des restrictions de prix aux détaillants en ligne, contraires aux règles de concurrence de l’Union européenne.

3.16.

En matière de fiscalité, le CESE se félicite des mesures mises en place par la Commission en 2018. Dans le même temps, il importe, dans ce domaine également, de veiller à la concurrence loyale entre les différents pays. En particulier, il convient de renforcer la vigilance en ce qui concerne les décisions fiscales anticipées (ou rulings fiscaux) et les avantages concurrentiels illicites obtenus au moyen d’accords conclus entre certains pays et les «grands acteurs», qui sont des comportements susceptibles de fausser le libre marché et de causer un préjudice aux PME, ainsi que de créer une concurrence déloyale entre les pays.

3.17.

Dans le domaine de l’énergie, le CESE relève que la transparence totale et complète des factures des ménages n’est pas encore garantie dans certains pays. L’absence de transparence réduit la possibilité, pour les consommateurs, de choisir en connaissance de cause, et favorise le statu quo, à l’avantage des grands acteurs.

3.18.

Agriculture et alimentation. Dans le secteur agroalimentaire, il importe de protéger les productions des appellations d’origine européenne. Le secteur des semences et des pesticides est essentiel pour les agriculteurs et les consommateurs, mais il suscite également des inquiétudes qui vont au-delà de la protection des consommateurs, de la sécurité alimentaire et du respect des normes environnementales et climatiques.

3.19.

En ce qui concerne les transports, il est conseillé à la Commission d’examiner si et dans quelle mesure l’exonération de la taxe sur le kérosène pourrait constituer une aide indue aux compagnies aériennes par rapport au transport ferroviaire.

3.20.

Afin d’assurer un équilibre entre la liberté du marché et les concentrations, il ne semble pas suffisant de faire référence à la concurrence d’autres grands acteurs mondiaux, en particulier s’ils proviennent de pays fermés à la concurrence d’entreprises étrangères. À cet égard, il est suggéré, plutôt que de procéder à des fusions d’entreprises qui affaiblissent la concurrence, de mettre en place des mesures visant à éliminer les obstacles à l’entrée sur les marchés tiers, des incitations fiscales plus solides en faveur de la R & D, et des accords entre producteurs européens pour coordonner les stratégies d’exportation et d’investissement à l’étranger.

3.21.

En tout état de cause, la défense du consommateur doit aller de pair avec des mesures de soutien et de promotion des entreprises innovantes et des PME (au moyen d’instruments qui ne portent pas atteinte à la concurrence dynamique sur le marché), ce qui constitue la meilleure façon de créer des emplois de qualité et de garantir la durabilité dynamique du système productif.

3.22.

En ce qui concerne le marché du travail et la protection de la concurrence, le CESE considère que pour garantir une véritable concurrence entre les entreprises sur le marché actuel, il convient aussi de se pencher, entre autres, sur le cadre juridique, qui doit intégrer le respect des droits sociaux fondamentaux et la libre circulation des travailleurs et des services.

3.23.

L’objectif est d’empêcher toute forme de «dumping social» (concurrence déloyale sur les salaires et les conditions de travail, qui entraîne une spirale négative) afin de garantir l’égalité de traitement des travailleurs, quels que soient leur lieu de travail et leur provenance, ainsi que la non-discrimination des travailleurs et des entreprises sur les lieux de travail.

3.24.

Enfin, le CESE ne peut que s’étonner de constater que pour la première fois, ni le rapport à l’examen ni le document de travail SWD(2019) 297 final qui l’accompagne, contrairement à l’ensemble des rapports de la Commission de ces dernières années, ne contiennent la moindre référence à l’absence de progrès concernant les actions collectives — qui ne sont pas couvertes par la directive 2014/104/UE du Parlement européen et du Conseil (5) sur les actions en dommages et intérêts pour les infractions aux règles sur les ententes — en tant que moyen de favoriser une réparation effective des dommages causés aux consommateurs par la violation des mesures antitrust, eu égard en particulier à l’avis du CESE (6) sur la proposition de la Commission concernant une nouvelle donne pour les consommateurs (7) et à la décision du Conseil d’exclure de la directive adoptée récemment toutes les actions collectives (8), pourtant entachée selon le CESE d’une insuffisance manifeste.

4.   Observations particulières

4.1.

En ce qui concerne la numérisation, le CESE souscrit à la volonté de la Commission d’y accorder la priorité et d’axer son programme relatif à la concurrence pour la période 2021-2027 sur les défis liés aux mégadonnées, aux algorithmes et à l’AI. Le CESE invite la Commission européenne à donner à la suite du rapport d’avril 2019 sur «La politique de concurrence à l’ère numérique», en particulier en ce qui concerne:

4.1.1.

les stratégies à mettre en œuvre pour lutter contre toute restriction de la concurrence et du libre marché mise en place par des plateformes numériques, y compris dans les secteurs du commerce et du tourisme;

4.1.2.

la connaissance et la transférabilité réelles et complètes des données à caractère personnel des utilisateurs-consommateurs détenues par chaque plateforme;

4.1.3.

la lutte contre toute forme d’exclusion des entreprises que certaines plateformes numériques jugent potentiellement dangereuses pour leur position dominante;

4.1.4.

la sauvegarde du libre marché en protégeant les petites start-up ayant un potentiel sur le marché et qui, souvent, sont absorbées par les grands acteurs du secteur numérique, qui voient en elles de futures concurrentes dangereuses.

4.2.

Le CESE est d’avis que les entités ayant, à n’importe quel niveau, confié une mission d’intérêt public à des plateformes numériques devraient également disposer des outils législatifs permettant d’accéder aux algorithmes utilisés par ces plateformes et de les contrôler.

4.3.

Le CESE suggère à la Commission de renforcer les mesures destinées à surveiller la mise en œuvre des accords de libre-échange et à protéger la liberté d’accès des entreprises européennes aux marchés mondiaux.

4.4.

À cet égard, il faut garantir une réelle réciprocité sur les marchés publics mondiaux.

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(1)  Articles 7, 9, 11 et 12 du TFUE.

(2)  Directive (UE) 2019/944 du Parlement européen et du Conseil du 5 juin 2019 concernant des règles communes pour le marché intérieur de l’électricité et modifiant la directive 2012/27/UE (JO L 158 du 14.6.2019, p. 125).

(3)  JO C 197 du 8.6.2018, p. 10.

(4)  Directive (UE) 2019/1 du Parlement européen et du Conseil du 11 décembre 2018 visant à doter les autorités de concurrence des États membres des moyens de mettre en œuvre plus efficacement les règles de concurrence et à garantir le bon fonctionnement du marché intérieur (JO L 11 du 14.1.2019, p. 3).

(5)  Directive 2014/104/UE du Parlement européen et du Conseil du 26 novembre 2014 relative à certaines règles régissant les actions en dommages et intérêts en droit national pour les infractions aux dispositions du droit de la concurrence des États membres et de l’Union européenne (JO L 349 du 5.12.2014, p. 1).

(6)  JO C 440 du 6.12.2018, p. 66.

(7)  Proposition de directive du Parlement européen et du Conseil relative aux actions représentatives dans le domaine de la protection des intérêts collectifs des consommateurs et abrogeant la directive 2009/22/CE, COM(2018) 184 final — 2018/0089 (COD).

(8)  Voir le document PE-CONS 83/19 du 18 octobre 2019.