AVIS DU CONSEIL

du 10 octobre 2006

relatif à la mise à jour corrigée du programme de convergence de la Hongrie pour 2005-2009

(2006/C 260/01)

LE CONSEIL DE L'UNION EUROPÉENNE,

vu le traité instituant la Communauté européenne,

vu le règlement (CE) no 1466/97 du Conseil du 7 juillet 1997 relatif au renforcement de la surveillance des positions budgétaires ainsi que de la surveillance et de la coordination des politiques économiques (1), et notamment son article 9, paragraphe 3,

vu l'avis du Conseil du 24 janvier 2006 concernant le programme de convergence actualisé de la Hongrie pour 2005-2008,

vu la recommandation de la Commission,

après consultation du comité économique et financier,

A RENDU LE PRÉSENT AVIS:

(1)   Le 10 octobre 2006, le Conseil a examiné le programme de convergence actualisé transmis par la Hongrie le 1er septembre 2006 et qui couvre la période 2005-2009 (2).

(2)   Après l'adoption d'un vaste ensemble de mesures de réforme économique au milieu des années quatre-vingt-dix, l'économie hongroise a enregistré des taux de croissance stables et relativement élevés ainsi qu'une baisse de l'inflation, notamment grâce à des politiques macroéconomiques saines et à des réformes structurelles appropriées. Toutefois, à partir de 2001 et plus particulièrement au cours des dernières années, l'accroissement significatif des dépenses publiques combiné à des réductions d'impôts et les augmentations généreuses des salaires dans la fonction publique ont conduit à des déficits budgétaires annuels nettement supérieurs à 5 % du PIB, qui s'écartaient donc largement des objectifs initiaux. De plus, les chiffres de fin d'année étaient revus à la hausse ex-post dans des proportions non-négligeables pour pratiquement toutes les notifications budgétaires. Alors que les objectifs de déficit présentés dans le programme de convergence de mai 2004 s'élevaient à 4,6 % du PIB pour 2004, 4,1 % du PIB pour 2005 et 3,6 % pour 2006, le déficit s'est établi en réalité à 6,6 % du PIB en 2004 et 7,5 % en 2005; en 2006, le gouvernement s'attend à ce qu'il soit de l'ordre de 10,1 % du PIB de loin le niveau le plus élevé dans l'UE (tous ces pourcentages tiennent compte de l'incidence de la réforme des retraites). Les dérapages budgétaires s'expliquent en grande partie par une planification budgétaire trop optimiste, par des dépassements importants des dépenses, par des réductions d'impôt et par le manque d'efforts d'ajustement structurel. Cette tendance fortement expansionniste a beaucoup entamé la crédibilité de la politique budgétaire et a pesé de plus en plus sur l'économie. Elle a notamment contribué à aggraver les déséquilibres extérieurs, à accroître de manière importante la dette extérieure totale (passée de moins de 20 % du PIB en 2001 à près de 30 % du PIB en 2005) et à creuser sensiblement les différentiels de taux d'intérêt par rapport aux autres nouveaux États membres.

(3)   Le 5 juillet 2004, le Conseil a décidé que la Hongrie était dans une situation de déficit excessif, et lui a adressé une première recommandation au titre de l'article 104, paragraphe 7, pour qu'il soit mis un terme à cette situation en 2008 au plus tard, c'est-à-dire l'année prise pour objectif par les autorités hongroises dans leur programme de convergence de mai 2004. En janvier puis en novembre 2005, le Conseil a constaté dans une décision, en vertu de l'article 104, paragraphe 8, que la Hongrie ne s'était pas conformée à sa première recommandation ni à celles lui faisant suite, du 8 mars 2005. Il a notamment mis l'accent sur le fait que la Hongrie s'était largement écartée de la trajectoire d'ajustement à moyen terme, notamment en ce qui concerne les objectifs de déficit en 2005 et en 2006.

(4)   Le 1er décembre 2005, les autorités hongroises ont présenté à la Commission et au Conseil une version actualisée de leur programme de convergence, contenant une nouvelle trajectoire d'ajustement, tout en maintenant l'échéance de 2008 pour la correction du déficit excessif. Le 24 janvier 2006, le Conseil a adopté un avis au sujet de cette version actualisée pour 2005, dans lequel il a constaté que la réduction substantielle des dépenses, de l'ordre de 7,5 % du PIB, ne s'appuyait pas sur des mesures concrètes. En conséquence, conformément à l'article 9, paragraphe 2, de la section 3 du règlement (CE) no 1466/97 du Conseil, le Conseil a invité la Hongrie à présenter dans les meilleurs délais, et au plus tard le 1er septembre 2006, une mise à jour corrigée de son programme de convergence qui énonce des mesures concrètes et structurelles entièrement compatibles avec la trajectoire d'ajustement à moyen terme.

(5)   Après un déficit public de 7,5 % du PIB en 2005 (rendu public au printemps 2006), les autorités hongroises ont annoncé à la suite des élections d'avril 2006 de très importantes révisions à la hausse du déficit de 2006 qui, en l'absence de mesures correctives, pourrait ainsi atteindre 11,6 % du PIB (3). Le dépassement de l'objectif de déficit de 6,1 % du PIB établi dans la loi budgétaire et dans la version actualisée de 2005 du programme de convergence découle presque exclusivement du dépassement des dépenses (environ 5 % du PIB). Il s'est produit principalement dans les secteurs des coûts de fonctionnement des institutions budgétaires centrales, des paiements des retraites, des dépenses de soins de santé et en raison d'investissements plus élevés que prévu des autorités locales à l'approche des élections. Le dépassement s'expliquait, à hauteur d'environ 1,5 % du PIB, par la comptabilisation dans le budget des administrations publiques (4) de l'investissement dans le secteur autoroutier (1,1 % du PIB), qui aurait dû être effectué hors budget par des partenariats public-privé, et par les coûts d'acquisition d'avions militaires dans le cadre d'un bail financier (0,3 % du PIB). Au départ, ces deux postes n'étaient pas pris en compte dans les objectifs officiels.

(6)   Confronté à l'accélération du déficit budgétaire, le gouvernement — reconduit suite aux élections d'avril 2006 — a décidé en juin de renoncer au reste de son programme de réduction d'impôts sur cinq ans, qui aurait encore diminué les recettes d'environ 3 % du PIB d'ici 2010, et a adopté un ensemble de mesures d'ajustement budgétaire. Un certain nombre de mesures correctives, notamment toutes les mesures prévues dans le volet des recettes, ont déjà été adoptées par le parlement. Selon le gouvernement, les augmentations d'impôts ainsi que certaines réductions immédiates des dépenses de soins de santé, des subventions concernant les prix du gaz, des dépenses des administrations publiques et la suppression de la réserve générale du budget, qui représente 0,3 % du PIB, devraient réduire de 1,5 % du PIB le dépassement du déficit en 2006, afin d'atteindre le nouvel objectif de déficit de 10,1 % du PIB. Ces mesures devraient également produire des effets importants les années suivantes.

(7)   Selon le scénario macroéconomique présenté dans le programme, la croissance du PIB réel devrait retomber de 4,1 % en 2006 à 2,2 % et 2,6 % en 2007 et 2008 respectivement, une contraction liée aux mesures d'ajustement budgétaire prévues par le programme, mises en œuvre pour certaines à partir de juillet 2006. La croissance devrait revenir d'ici 2009 aux niveaux enregistrés avant l'ajustement. Cette évolution se retrouverait dans les conditions conjoncturelles implicites, avec des écarts de production négatifs pour 2007 et 2008 et le retour de la production à son potentiel pour 2009 au plus tard. Sur la base des informations disponibles et sans préjuger des prévisions que publieront à l'automne 2006 les services de la Commission, ce scénario macroéconomique semble plausible dans l'ensemble, bien qu'il soit quelque peu optimiste en ce qui concerne 2009. L'amélioration notable des déséquilibres extérieurs annoncée par le programme semble possible compte tenu des effets directs et indirects des mesures d'ajustement budgétaire. En particulier, le déficit des comptes courants devrait retomber d'un niveau de près de 8 % du PIB en 2006 à moins de 4 % du PIB en 2009. L'inflation devrait culminer à 6,2 % en 2007 après avoir atteint 3,5 % en 2006 et retomber ensuite, pour s'établir à 3 % en 2009. Ces projections s'appuient sans doute sur l'augmentation de la TVA et sur des diminutions des subventions des prix adoptées à l'été 2006. Néanmoins, le niveau de l'inflation semble être légèrement sous-estimé pour l'ensemble de la période de projection malgré l'effet modérateur du ralentissement de l'activité économique.

(8)   Le programme vise à corriger le déficit excessif d'ici 2009. Cela implique une réduction substantielle et rapide du déficit de 6,9 points de pourcentage du PIB en trois ans, en partant du niveau élevé de 10,1 % du PIB en 2006 pour atteindre 3,2 % du PIB en 2009. L'amélioration du solde primaire durant cette période est de la même ampleur. Le programme reconnaît que l'objectif de déficit de 3,2 % du PIB en 2009 dépasserait encore le seuil de 3 % du PIB prévu par le Traité, mais suppose que lorsqu'ils examineront les possibilités de mettre fin à la procédure de déficit excessif relative à la Hongrie, le Conseil et la Commission pourront prendre en compte une partie du coût net de la réforme des retraites, conformément au pacte de stabilité et de croissance révisé (5). Le déficit devrait déjà être réduit presque de moitié en 2007. La réduction du déficit nominal telle qu'elle est prévue implique un accroissement du ratio des recettes au PIB de 3 points de pourcentage et une réduction du ratio des dépenses au PIB de 3,9 points de pourcentage durant la période de programmation (6). En ce qui concerne le volet des recettes, toutes les mesures de nature à accroître le ratio des recettes au PIB comme prévu dans le programme ont été adoptées. En plus des mesures déjà adoptées pour réduire les dépenses et citées ci-dessus, les autorités hongroises prévoient d'atteindre leurs objectifs en introduisant des plafonds pluriannuels pour la plupart des postes de dépenses et en renforçant les contrôles budgétaires des dépenses. Ces projets devraient figurer en détail dans la loi budgétaire de 2007 qui sera présentée au parlement avant la fin du mois d'octobre. De plus, le programme annonce des réformes structurelles globales visant à garantir la réalisation des objectifs de déficit, en particulier pour les dernières années de la période de programmation (notamment l'introduction de programmes de participation aux coûts dans le secteur des soins de santé, la révision des mesures de subvention des prix et la rationalisation de l'administration centrale.

(9)   Le programme prévoit que, sur l'ensemble de la période, le solde structurel (corrigé des variations conjoncturelles et hors éléments exceptionnels et autres mesures temporaires) calculé selon la méthode commune et fondé sur les chiffres du programme s'améliorera en moyenne d'environ 2,25 % du PIB par an, pour passer d'environ 9,75 % du PIB en 2006 à environ 3,25 % en 2009. Le programme définit l'objectif budgétaire à moyen terme (ci-après l'OMT) comme un déficit structurel compris entre 0,5 % et 1 % du PIB, qui ne devrait pas être atteint durant la période de programmation. L'OMT se situe dans la fourchette établie par le pacte de stabilité et de croissance et le code de conduite, et reflète de manière appropriée la croissance du PIB potentiel à long terme et le ratio d'endettement.

(10)   En ce qui concerne les résultats des finances publiques, plusieurs éléments positifs doivent être relevés. Un grand nombre de mesures de nature à réduire le déficit en 2006 et 2007 ont déjà été adoptées ou doivent être intégrées au budget de 2007. De plus, au cours des derniers mois, le gouvernement a pris des décisions concernant une première série de mesures dans le cadre des réformes structurelles planifiées. Par ailleurs, les autorités hongroises ont décidé d'améliorer la procédure budgétaire grâce à une comptabilité plus transparente et en introduisant une règle de contrôle des dépenses à partir de 2007 et une planification pluriannuelle des dépenses pour les institutions budgétaires; elles s'engagent également dans le programme à informer deux fois l'an la Commission et le Conseil des développements budgétaires et à annoncer des mesures de correction en cas de dérapage. Toutefois, on observe également des risques importants. L'incertitude plane toujours sur la mise en œuvre effective du gel planifié des dépenses en 2007 et 2008 et sur la maîtrise des augmentations des dépenses dans les domaines où le gel n'est pas d'application. De plus, malgré les mesures prévues, la réalisation des objectifs budgétaires durant les dernières années de la période de programmation comporte des risques importants. Si les incertitudes qui pèsent sur les recettes en raison du scénario macroéconomique semblent globalement limitées, les recettes attendues durant les dernières années de la période et en particulier en 2009 sont relativement optimistes. De plus, outre les mauvais résultats enregistrés dans le passé sur le plan du contrôle des dépenses et le manque d'informations précises sur la manière dont elles seront contrôlées à l'avenir, la faiblesse du contrôle institutionnel sur la procédure budgétaire expose les finances publiques à des dérapages substantiels. Par conséquent, la réduction envisagée du déficit dépend de la mise en œuvre rigoureuse, dès les premières années du programme, des réformes structurelles et du contrôle des dépenses qui sont envisagés.

Enfin, il n'est pas exclu que le gouvernement reprenne l'équivalent de près de 2 % du PIB de dettes accumulées par les sociétés des transports publics depuis 2002 (étant donné que cela s'est déjà produit à intervalles réguliers dans le passé) si les plans de restructuration et de privatisation partielle de la compagnie nationale de chemins de fer ne produisent pas les résultats escomptés, ce qui aurait une incidence temporaire sur le déficit. Dans l'ensemble, les résultats budgétaires pourraient être plus mauvais que prévu dans le programme, tant à court terme que durant les dernières années de la période de programmation.

(11)   Compte tenu de l'évaluation des risques qui précède, la correction durable du déficit excessif d'ici 2009 telle qu'elle est prévue obligera le gouvernement à réaliser rigoureusement ses objectifs budgétaires. Pour y parvenir, il devra appliquer réellement toutes les mesures annoncées dans le programme pour les années 2006 à 2009, et poursuivre l'adoption et la mise en œuvre de réformes structurelles et du contrôle des dépenses.

(12)   Selon les projections contenues dans le programme, le ratio de la dette au PIB augmentera de manière significative en 2006 pour atteindre 68,5 % (contre 62,3 % en 2005), soit un niveau supérieur à la valeur de référence de 60 % du PIB prévue par le traité. Il devrait ensuite atteindre 71,3 % en 2007 et 72,3 % en 2008. Le ratio devrait commencer à baisser en 2009, pour atteindre 70,4 % du PIB. Les risques qui pèsent sur la trajectoire de la dette découlent principalement de la possibilité de déficits du solde primaire plus élevés que prévu, notamment en raison de la reprise éventuelle de dettes des sociétés des transports publics. Eu égard à cette évaluation des risques, le ratio de la dette ne régresserait pas suffisamment en direction de la valeur de référence au cours de la période de programmation.

(13)   Un risque élevé pèse sur la viabilité des finances publiques de la Hongrie. La position budgétaire très fragile combinée à un ratio d'endettement relativement élevé et croissant, constitue un risque substantiel pour la viabilité des finances publiques, avant même de prendre en considération l'incidence budgétaire à long terme du vieillissement de la population. Qui plus est, les effets du vieillissement sur le budget à long terme sont nettement plus importants en Hongrie que pour la moyenne de l'UE, notamment en raison d'une augmentation significative des dépenses consacrées aux retraites en pourcentage du PIB à long terme. Pour réduire ces risques, il est donc nécessaire d'assainir les finances publiques en profondeur à moyen terme comme prévu, de continuer ensuite à renforcer la position budgétaire et d'agir sur l'augmentation significative des dépenses consacrées aux retraites.

(14)   On a observé une nette détérioration des finances publiques en 2006, ce qui a entravé la correction du déficit excessif conformément à la trajectoire établie, mais si les mesures annoncées par le programme sont intégralement précisées et mises en œuvre, elles sont globalement conformes aux grandes orientations des politiques économiques incluses dans les orientations intégrées (7). En particulier, la Hongrie prévoit de mener des actions efficaces en vue de mettre fin au déficit excessif et de mettre en œuvre des réformes visant à renforcer la discipline budgétaire et à accroître la transparence. Ces mesures devraient également contribuer à corriger les déficits élevés des comptes courants. Toutefois, elles doivent s'appuyer sur des réformes structurelles afin de garantir la viabilité des finances publiques.

(15)   À l'occasion du rapport de mise en œuvre qui doit être présenté mi-octobre 2006 dans le cadre de la stratégie de Lisbonne renouvelée pour la croissance et l'emploi, le gouvernement hongrois envisage de revoir substantiellement les projets de réforme contenus dans le programme national de réforme d'octobre 2005 afin de tenir compte de la nouvelle stratégie gouvernementale. La mise à jour corrigée du programme de convergence définit des projets et des mesures visant à restructurer l'administration, les soins de santé, les retraites et les systèmes d'éducation du secteur public. En particulier, des mesures sont prévues d'ici 2007 pour réduire la taille de l'administration et améliorer son efficacité grâce à des économies d'échelle; d'introduire des conditions de ressources pour les subventions; de restructurer les subventions dans le domaine pharmaceutique et de libéraliser partiellement le commerce des médicaments; d'introduire une participation aux coûts dans le secteur des soins de santé. De plus, d'ici 2007, des propositions d'amendements seront soumises au parlement en vue de relever l'âge du départ à la retraite et de réduire les départs à la retraite anticipée grâce à l'amélioration des programmes d'incitation et à une réforme du système de pension d'invalidité; de fonder rigoureusement les soins de santé sur une base d'assurance et de rationaliser l'offre et l'utilisation de ces services; de restructurer l'éducation publique. Ces projets doivent encore être concrétisés. Le programme complète ces projets par des améliorations à apporter aux caractéristiques institutionnelles du cadre des finances publiques.

Le déficit budgétaire élevé et croissant observé en Hongrie ces dernières années, et notamment en 2006, est particulièrement préoccupant et appelle des mesures urgentes, énergiques et soutenues. Il y a donc lieu de se féliciter que, dans la version corrigée du programme de convergence de septembre 2006, les autorités hongroises donnent la priorité à la réduction du déficit excessif au moyen d'un effort substantiel et précoce et qu'elles s'engagent à informer la Commission et le Conseil deux fois l'an des progrès réalisés et des actions qui doivent encore être menées. Une première série de mesures importantes ont été prises en vue de réunir des recettes supplémentaires et de réduire les dépenses afin d'atteindre le nouvel objectif de déficit pour 2007, et des projets ont été annoncés en vue d'améliorer le contrôle des dépenses et d'entreprendre des réformes structurelles pour renforcer la trajectoire d'ajustement, mais des risques pèsent encore sur celle-ci, tant à court terme que pour les dernières années de la période de programmation. La réduction prévue du déficit dépend donc de la mise en œuvre rigoureuse des réformes structurelles envisagées, de l'application du contrôle des dépenses dès les premières années du programme et d'un renforcement du cadre institutionnel des finances publiques en Hongrie, trois volets sur lesquels le Conseil invite instamment le gouvernement hongrois à faire porter un maximum d'efforts.

Dans le même temps, le Conseil adopte, en vertu de l'article 104, paragraphe 7, du traité, une recommandation invitant la Hongrie à prendre des mesures concernant les importants déséquilibres budgétaires.

(1)  JO L 209 du 2.8.1997, p. 1. Règlement modifié en dernier lieu par le règlement (CE) no 1055/2005 (JO L 174 du 7.7.2005, p. 1). Tous les documents auxquels il est fait référence dans ce texte se trouvent à l'adresse suivante:

http://europa.eu.int/comm/economy_finance/about/activities/sgp/main_en.htm.

(2)  D'une manière générale, la version corrigée du programme de convergence (ci-après appelée le programme), présentée pour se conformer à la demande du Conseil de janvier 2006, respecte la structure et les exigences en matière de données définies dans le nouveau code de conduite pour la présentation des programmes de stabilité et de convergence. Le programme fournit toutes les données obligatoires prescrites par le nouveau code de conduite. Certaines données facultatives manquent. Elles concernent principalement les dépenses des administrations publiques par fonction, l'évolution de la dette publique et des données relatives à la viabilité à long terme des finances publiques.

(3)  La Hongrie a décidé de ne plus profiter de la période de transition pour la classification sectorielle des programmes de retraite accordée par Eurostat le 23 septembre 2004, qui se terminera de toute façon le 1er avril 2007. Sans tenir compte du coût de la réforme des retraites, le déficit se serait chiffré à 6,1 % du PIB en 2005, et l'objectif pour 2006 aurait été établi à 4,7 % du PIB.

(4)  Initialement, cet investissement devait être effectué hors budget par des partenariats public-privé.

(5)  Conformément à l'article 1er, paragraphe 7, du règlement du Conseil (CE) no 1056/2005, «si le déficit a diminué de manière substantielle et constante et qu'il a atteint un niveau proche de la valeur de référence», le Conseil et la Commission devraient prendre en considération sur une base dégressive le coût net d'une réforme des retraites comprenant un pilier financé par les pouvoirs publics. Dans le cas de la Hongrie, cela représenterait en 2009 20 % du coût net de la réforme des retraites, soit 0,3 % du PIB selon les estimations.

(6)  Il convient de noter à cet égard que la trajectoire des ratios des recettes totales et des dépenses totales prend en compte les virements UE prévus, qui accroissent les ratios tant des dépenses que des recettes de 1,7 points de pourcentage durant la période de programmation (et de 1,1 points de pourcentage pour 2009 uniquement); donc, corrigés de ces virements, le ratio des recettes au PIB augmente de 1,3 points de pourcentage, et le ratio des dépenses au PIB baisse de 5,6 points de pourcentage.

(7)  En juillet 2005, les grandes orientations des politiques économiques ont été incluses dans les orientations intégrées dans le cadre de la stratégie de Lisbonne renforcée (JO L 205 du 6.8.2005, p. 28).