1. 

Le présent renvoi préjudiciel soulève une nouvelle fois la question de l’organisation de la procédure d’octroi d’une protection internationale en Irlande et s’inscrit dans la lignée des arrêts M. ( 2 ) ainsi que D. et A. ( 3 ).

2. 

En particulier, la Supreme Court (Irlande) demande à la Cour si une règle de procédure nationale qui subordonne l’examen d’une demande de protection subsidiaire au rejet préalable d’une demande tendant au bénéfice du statut de réfugié satisfait aux exigences de la directive 2004/83/CE ( 4 ) et, en particulier, au principe d’une bonne administration consacré à l’article 41 de la charte des droits fondamentaux de l’Union européenne ( 5 ).

3. 

La protection subsidiaire est une protection internationale qui, conformément à l’article 2, sous e), de la directive 2004/83, s’adresse aux ressortissants de pays tiers qui ne peuvent pas être considérés comme des réfugiés, mais pour lesquels il existe des motifs sérieux et avérés de croire qu’ils courraient un risque réel de subir des atteintes graves une fois de retour dans leur pays d’origine.

4. 

Dans le cadre du régime d’asile européen commun, la protection subsidiaire complète les règles relatives au statut de réfugié établies par la convention relative au statut des réfugiés ( 6 ). La majorité des États membres a alors adopté une procédure unique au cours de laquelle ils examinent la demande d’asile introduite par l’intéressé à la lumière des deux formes de protection internationale. L’Irlande a, quant à elle, conservé un système plus compartimenté en instituant deux procédures distinctes. Ainsi, une demande de protection subsidiaire ne peut être introduite en Irlande qu’à partir du moment où la procédure tendant au bénéfice du statut de réfugié est épuisée et où le Minister for Justice, Equality and Law Reform a notifié à l’intéressé son intention d’adopter un arrêté de reconduite à la frontière à son égard. Dans le cadre de ce système – comme dans le cadre de tout autre système d’ailleurs –, un individu n’a pas la possibilité d’introduire une demande autonome tendant au seul bénéfice de la protection subsidiaire.

5. 

C’est en application de cette législation que le Minister for Justice, Equality and Law Reform a rejeté la demande de protection subsidiaire introduite par M. N.

6. 

Ce dernier est un ressortissant pakistanais demeurant en Irlande depuis l’année 2003. M. N. a, tout d’abord, bénéficié d’un visa d’étudiant, avant d’obtenir un titre de séjour valable jusqu’au 31 décembre 2005 en raison de son mariage avec une ressortissante irlandaise. Le 23 février 2006, le Minister for Justice, Equality and Law Reform a notifié à M. N. son intention d’adopter un arrêté de reconduite à la frontière au motif que son titre de séjour n’avait pas été renouvelé, M. N. étant séparé de son épouse. Ce dernier est toutefois resté sur le territoire irlandais en tant qu’étudiant et a obtenu un diplôme en sciences économiques en 2007. Il a, en outre, introduit une action en justice contre le Minister for Justice, Equality and Law Reform et l’État irlandais en soutenant que la législation relative à la reconduite à la frontière était partiellement contraire à la Constitution.

7. 

M. N. n’a jamais présenté de demande d’asile en Irlande. Il explique qu’il ne craint pas d’être persécuté du fait de sa race, de sa religion, de sa nationalité, de ses opinions politiques ou de son appartenance à un certain groupe social et que, partant, il n’est pas un réfugié au sens de l’article 2, sous c), de la directive 2004/83. Néanmoins, il soutient qu’il risquerait de subir des atteintes graves s’il devait être renvoyé au Pakistan en raison, notamment, de la violence aveugle qui règne dans la vallée de Swat, où sa famille réside.

8. 

Par conséquent, M. N. a introduit une demande de protection subsidiaire le 16 juin 2009. Le Minister for Justice, Equality and Law Reform a rejeté cette demande au motif qu’il n’avait pas, au préalable, introduit de demande tendant au bénéfice du statut de réfugié. À la suite du rejet du recours en annulation qu’il avait introduit à l’encontre de cette décision devant la High Court (Irlande), M. N. a formé un pourvoi en cassation devant la Supreme Court.

9. 

Dans la mesure où cette règle de procédure nationale soulève des préoccupations relatives à l’efficacité, à l’impartialité ainsi qu’à la durée de la procédure, la Supreme Court a décidé de surseoir à statuer et de poser à la Cour la question préjudicielle suivante:

«La directive 2004/83[...], interprétée à la lumière du principe de bonne administration en droit de l’Union, notamment tel qu’il est consacré à l’article 41 de la Charte [...], autorise-t-elle un État membre à inscrire dans son droit qu’une demande tendant au bénéfice du statut conféré par la protection subsidiaire ne saurait être examinée que si elle a été précédée du rejet d’une demande tendant au bénéfice du statut de réfugié en vertu du droit national?»

10. 

En d’autres termes, dans le cadre de la mise en œuvre de la directive 2004/83, le respect du droit à une bonne administration contraint-il un État membre à introduire une procédure autonome aux fins de l’obtention du statut conféré par la protection subsidiaire?

11. 

Si la question que pose la juridiction de renvoi à la Cour vise la compatibilité de la législation irlandaise avec le droit de l’Union, elle concerne, en réalité, une règle de procédure que nous rencontrons dans l’ensemble des États membres. En effet, quelle que soit l’architecture de la procédure d’examen, qu’il s’agisse d’un guichet unique ou d’une procédure telle que celle en cause dans l’affaire au principal, l’autorité nationale compétente examine toujours si l’intéressé est éligible au statut de réfugié avant d’examiner s’il peut bénéficier d’une protection subsidiaire. En ce sens, la procédure irlandaise ne se distingue donc pas tant des procédures instituées dans les autres États membres. En outre, aucun des systèmes ne prévoit, à l’heure actuelle, l’introduction d’une procédure autonome aux fins de l’octroi de la protection subsidiaire.

12. 

Dans les présentes conclusions, nous exposerons les raisons pour lesquelles nous considérons que, dans le cadre de la procédure d’examen d’une demande d’asile, le principe de bonne administration doit avant tout garantir une détermination correcte du besoin de protection internationale, ce qui nécessite une évaluation exhaustive de la demande à la lumière des deux formes de protection internationale. Nous expliquerons, dès lors, pourquoi nous sommes convaincu que, en exigeant un examen préalable de la demande sous l’angle des conditions fixées pour obtenir le statut de réfugié, la règle de procédure en cause permet de garantir à celui qui recherche légitimement une protection internationale l’octroi d’un statut approprié ainsi que l’accès effectif aux droits qui lui sont conférés par la directive 2004/83, et ce sur la base d’un examen conforme à l’esprit et aux textes gouvernant le régime d’asile européen commun.

13.

En Irlande, la procédure d’examen d’une demande de protection internationale se caractérise par une multiplicité d’étapes procédurales.

14.

Les règles de procédure relatives aux demandes tendant à l’obtention du statut de réfugié sont fixées par la loi de 1996 sur les réfugiés (Refugee Act 1996) ( 7 ).

15.

En vertu de l’article 8 de la loi sur les réfugiés, la demande d’asile est effectuée auprès du Refugee Applications Commissioner. L’article 11 de cette loi prévoit que ce membre de l’Office of the Refugee Applications Commissioner (service du commissaire chargé des demandes d’asile) est chargé de s’entretenir avec le demandeur ainsi que d’effectuer les enquêtes et les demandes de renseignements nécessaires. Ledit membre rédige, ensuite, un rapport dans lequel il fait une recommandation positive ou négative quant à l’octroi du statut de réfugié au demandeur concerné et communique ce rapport au Minister for Justice, Equality and Law Reform ( 8 ).

16.

Conformément à l’article 17, paragraphe 1, de la loi sur les réfugiés, si la recommandation du Refugee Applications Commissioner est positive, le Minister for Justice, Equality and Law Reform est tenu d’accorder le statut de réfugié au demandeur concerné. Dans le cas où il serait recommandé de ne pas octroyer le statut de réfugié au demandeur, ce dernier peut, en vertu de l’article 16 de cette loi, faire appel de la recommandation devant le Refugee Appeals Tribunal (Irlande). Dans l’hypothèse où ce dernier donnerait raison au demandeur d’asile et estimerait que la recommandation doit être positive, le Minister for Justice, Equality and Law Reform est tenu, conformément à l’article 17, paragraphe 1, de ladite loi, d’accorder le statut de réfugié. Dans le cas contraire, si le Refugee Appeals Tribunal confirme la recommandation négative du Refugee Applications Commissioner, le Minister for Justice, Equality and Law Reform conserve un pouvoir discrétionnaire lui permettant de décider d’octroyer ou non ce statut.

17.

En vertu de l’article 5 de la loi de 2000 relative à l’immigration clandestine, les demandeurs d’asile peuvent contester la validité des recommandations du Refugee Applications Commissioner et des décisions du Refugee Appeals Tribunal devant la High Court, sous réserve des conditions spécifiques applicables aux affaires concernant les demandes d’asile. Un recours contre la décision de la High Court ne peut être formé devant la Supreme Court, conformément à ladite disposition, que si la High Court rend elle-même un arrêt autorisant ce recours («certificate of leave to appeal»).

18.

Lorsque la demande d’asile est définitivement rejetée, le Minister for Justice, Equality and Law Reform peut notifier à l’intéressé son intention d’adopter un arrêté de reconduite à la frontière («proposal to deport»), conformément à l’article 3, paragraphe 3, de la loi de 1999 sur l’immigration.

19.

C’est à ce stade de la procédure que vont s’appliquer les dispositions relatives à la procédure régissant les demandes de protection subsidiaire. Ces dernières figurent dans le règlement de 2006 relatif aux Communautés européennes (conditions permettant de bénéficier d’une protection) [European Communities (Eligibility for Protection) Regulations 2006], adopté par le Minister for Justice, Equality and Law Reform le 9 octobre 2006, et ayant, notamment, pour objet la transposition de la directive 2004/83 ( 9 ).

20.

Conformément à l’article 4, paragraphe 1, du règlement de 2006, la notification du Minister for Justice, Equality and Law Reform est accompagnée d’un avis informant l’intéressé qu’il peut demander le bénéfice du statut conféré par la protection subsidiaire ainsi qu’une autorisation temporaire de rester sur le territoire («application for leave to remain»). À cette fin, une notice d’information sur la protection subsidiaire ainsi que le formulaire permettant d’introduire la demande sont joints à ladite lettre. Outre les données personnelles, le demandeur est invité à communiquer tous les documents supplémentaires et à détailler les raisons se rapportant spécifiquement aux circonstances invoquées à l’appui de sa demande de protection subsidiaire en précisant, notamment, le préjudice grave dont il pourrait souffrir une fois de retour dans son pays d’origine.

21.

Le Minister for Justice, Equality and Law Reform statue sur la demande de protection subsidiaire par voie de décision motivée. Celle-ci est susceptible de faire l’objet d’un recours en annulation.

22.

En vertu de l’article 4, paragraphe 2, du règlement de 2006, le Minister for Justice, Equality and Law Reform n’est pas tenu d’examiner une demande de protection subsidiaire lorsque celle-ci est introduite par une personne dont la demande d’asile n’a pas été rejetée. Dans son arrêt du 9 juillet 2010, Izevbeckhai and Others/Minister for Justice, Equality and Law Reform ( 10 ), la Supreme Court a indiqué que, conformément à cette disposition, le Minister for Justice, Equality and Law Reform ne peut examiner que les demandes de protection subsidiaire introduites par des personnes dont la demande d’asile a été antérieurement rejetée.

23.

Nous rappelons que, par sa question, la juridiction de renvoi demande, en substance, à la Cour si une règle de procédure nationale qui subordonne l’examen d’une demande de protection subsidiaire au rejet préalable d’une demande tendant au bénéfice du statut de réfugié satisfait aux exigences de la directive 2004/83 et, en particulier, au principe de bonne administration consacré à l’article 41 de la Charte.

24.

À notre sens, cette question appelle une réponse évidemment positive.

25.

Préalablement à l’examen de la question, nous souhaitons formuler deux observations.

26.

Premièrement, la question que pose la juridiction de renvoi à la Cour exige de tenir compte d’autres normes de droit que celles expressément visées par la Supreme Court dans sa décision de renvoi ( 11 ). Si celle-ci axe sa question sur les droits accordés au demandeur d’asile par la directive 2004/83 et par l’article 41 de la Charte, nous sommes d’avis qu’il faut également évoquer les règles gouvernant la procédure d’octroi d’une protection internationale fixées par la directive 2005/85/CE ( 12 ).

27.

En effet, la directive 2004/83 n’entend pas dégager, de par son contenu et sa finalité, les règles de procédure applicables à l’examen d’une demande de protection internationale ni, partant, déterminer les garanties procédurales qui doivent, à ce titre, être accordées au demandeur d’asile ( 13 ). Cette directive a pour seul objectif de fixer des critères communs à tous les États membres en ce qui concerne les conditions de fond que doivent remplir les ressortissants des pays tiers pour pouvoir bénéficier d’une protection internationale ( 14 ) ainsi que le contenu matériel de cette protection ( 15 ). C’est dans ce cadre que la directive 2004/83 détermine, à son article 2, sous c) et e), les personnes susceptibles de bénéficier du statut de réfugié et du statut conféré par la protection subsidiaire ainsi que, dans son chapitre VII, les droits inhérents à chacun de ces statuts.

28.

Les règles de procédure relatives à l’examen d’une demande de protection internationale sont, quant à elles, fixées par la directive 2005/85. Conformément à son article 1er, celle-ci a pour objectif d’établir des normes minimales communes à l’ensemble des États membres en ce qui concerne la procédure d’octroi et de retrait du statut de réfugié et précise, à ses chapitres II et III, les droits et les obligations procédurales s’imposant au demandeur et à l’État membre concernant l’évaluation d’une demande de protection internationale.

29.

Par conséquent, nous apprécierons la compatibilité de la réglementation en cause avec le droit de l’Union non seulement à la lumière des termes et de la finalité de la directive 2004/83, mais également en tenant compte des dispositions prévues dans le cadre de la directive 2005/85.

30.

Deuxièmement, la question que pose la juridiction de renvoi à la Cour impose de tenir compte de l’autonomie procédurale dont dispose l’Irlande quant à l’organisation du traitement des demandes de protection internationale. En effet, il faut préciser que, en l’état du droit applicable au présent litige, l’Union européenne ne réglemente pas les modalités procédurales relatives à l’examen d’une demande de protection subsidiaire, lorsque cet examen s’inscrit dans une procédure distincte de celle tendant au bénéfice du statut de réfugié.

31.

Comme la directive 2004/83, la directive 2005/85 vise à harmoniser les règles a minima. Par conséquent, elle reconnaît aux États membres une marge d’appréciation dans la mise en œuvre de ses dispositions, et en particulier dans l’organisation du traitement des demandes d’asile ( 16 ). En outre, en vertu de l’article 3 de cette directive, celle-ci s’applique uniquement lorsque l’État membre examine une demande tendant à l’obtention du statut de réfugié ou lorsque ce dernier a établi une procédure unique par laquelle il examine une demande à la lumière des deux formes de protection internationale, à savoir celle relative au statut de réfugié et celle afférente à la protection subsidiaire.

32.

La directive 2005/85 confère donc toute latitude aux États membres pour organiser la procédure d’examen d’une demande de protection subsidiaire lorsque ceux-ci ont fait le choix d’examiner cette demande dans le cadre d’une procédure distincte de celle visant à obtenir le statut de réfugié, comme tel est le cas en Irlande.

33.

Pour autant, ce renvoi à l’autonomie procédurale des États membres est traditionnellement tempéré par l’obligation de respecter les principes d’équivalence et d’effectivité ( 17 ) et par la nécessité de garantir le respect des droits fondamentaux.

34.

Le principe d’équivalence exige que les règles de procédure adoptées dans ce cadre par les États membres ne soient pas moins favorables que celles prévues pour une action similaire fondée sur le droit national. En l’occurrence, cette question ne se pose pas.

35.

Quant au principe d’effectivité, il exige que ces modalités procédurales ne rendent pas impossible en pratique ou excessivement difficile l’exercice des droits conférés par le droit de l’Union à l’intéressé. Dans la présente affaire, il conviendra, par conséquent, d’examiner si la règle de procédure en cause garantit un accès effectif des personnes requérant une protection internationale aux droits qui leur sont conférés par la directive 2004/83.

36.

Par ailleurs, les États membres sont tenus de garantir le respect des droits fondamentaux et des principes généraux du droit de l’Union lorsqu’ils adoptent des décisions entrant dans le champ d’application du droit de l’Union. Tel est le cas des décisions relatives à l’examen d’une demande de protection subsidiaire ( 18 ). Il ne fait donc aucun doute que les autorités irlandaises doivent assurer le respect du droit des intéressés à une bonne administration non seulement parce que ce droit constitue un principe général du droit de l’Union ( 19 ), mais également parce qu’il s’agit d’un droit fondamental consacré à l’article 41 de la Charte. Bien que les termes de l’article 41, paragraphe 1, de la Charte se réfèrent aux rapports qu’entretiennent les justiciables avec les «institutions, organes et organismes de l’Union» ( 20 ), nous pensons, en effet, que le droit à une bonne administration s’impose dans les mêmes termes aux États membres lorsque ces derniers mettent en œuvre le droit de l’Union ( 21 ).

37.

C’est sur la base de ces éléments que nous allons, à présent, examiner si la règle de procédure en cause est compatible avec les exigences de la directive 2004/83, en satisfaisant aux principes d’effectivité et de bonne administration.

38.

Nous estimons que la législation en cause garantit au demandeur d’asile un accès effectif aux droits qui lui sont conférés par la directive 2004/83 sur la base d’un examen conforme à l’esprit et aux textes gouvernant le régime d’asile européen commun.

39.

Tout d’abord, en exigeant un examen préalable de la demande de protection internationale à l’aune des conditions fixant le statut de réfugié, cette règle assure pleinement le respect de l’article 78 TFUE.

40.

Il faut rappeler que les directives 2004/83 et 2005/85 ont été adoptées sur le fondement de l’article 63, premier alinéa, point 1, CE (nouvel article 78 TFUE) en vertu duquel le Conseil de l’Union européenne était chargé d’arrêter des mesures relatives à l’asile sur la base d’une «application intégrale et globale de la convention de Genève» ( 22 ). Ces deux directives participent ainsi à l’établissement d’un régime d’asile européen commun qui, conformément au nouvel article 78, paragraphe 1, TFUE, doit être conforme à cette convention.

41.

Ladite convention constitue un traité de droit international, qui, en tant que tel, dispose d’une force obligatoire à l’égard de l’ensemble des parties contractantes parmi lesquelles figurent les États membres de l’Union. Comme le reconnaît le législateur de l’Union au considérant 3 de la directive 2004/83, elle constitue le fondement ou bien encore la «pierre angulaire» du droit international des réfugiés, celle-ci définissant la notion même de réfugié ainsi que les droits et les obligations inhérents à ce statut. C’est en complément aux règles établies dans le cadre de la convention de Genève que le législateur de l’Union a introduit d’autres formes de protection internationale, parmi lesquelles figure la protection subsidiaire. L’article 78, paragraphe 2, sous a) et b), TFUE précise ainsi que le Parlement européen et le Conseil doivent adopter les mesures relatives à un système européen commun d’asile comportant non seulement «un statut uniforme d’asile en faveur de ressortissants de pays tiers, valable dans toute l’Union», mais également «un statut uniforme de protection subsidiaire pour les ressortissants des pays tiers qui, sans obtenir l’asile européen, ont besoin d’une protection internationale» ( 23 ).

42.

L’emploi du terme «subsidiaire» ainsi que le libellé de l’article 2, sous e), de la directive 2004/83 indiquent ainsi sans ambiguïté que le statut conféré par la protection subsidiaire s’adresse aux ressortissants des pays tiers qui ne satisfont pas aux conditions requises pour bénéficier du statut de réfugié ( 24 ). L’article 2, sous b), de la directive 2005/85 ajoute, par ailleurs, que toute demande de protection internationale introduite sur le fondement de la directive 2004/83 est présumée être une demande d’asile au sens de la convention de Genève.

43.

Par conséquent, en introduisant une forme subsidiaire de protection dans le régime d’asile européen commun, le législateur de l’Union n’entend pas offrir la possibilité de choisir entre l’une ou l’autre forme de protection internationale. Son objectif est d’assurer la «primauté» de la convention de Genève en s’assurant que les formes subsidiaires de protection établies dans l’Union n’érodent pas la portée essentielle de cette convention. Une telle finalité ressort clairement des travaux préparatoires de la directive 2004/83. Dans sa proposition de directive ( 25 ), la Commission européenne a indiqué expressément que l’«examen visant à déterminer si un demandeur remplit les conditions d’octroi d’une protection subsidiaire n’aura normalement lieu que lorsqu’il aura été établi que ce demandeur ne remplit pas les conditions d’octroi du statut de réfugié» ( 26 ), la Commission se fondant sur la nécessité d’assurer une «application générale et complète de la convention de Genève» ( 27 ) et sur la nécessité de ne pas affaiblir le régime établi par celle-ci.

44.

Par principe, la protection offerte par le statut de réfugié doit donc être examinée en premier lieu, puisque c’est en complément aux règles établies dans le cadre de cette convention que le législateur de l’Union a introduit d’autres formes de protection internationale qualifiées de «subsidiaire», de «complémentaire» ou bien encore de «temporaire» ( 28 ).

45.

Il faut relever qu’une telle interprétation s’impose également lorsque le demandeur ne peut manifestement pas être considéré comme un réfugié au sens de l’article 2, sous c), de la directive 2004/83, ce qu’invoque M. N. dans la présente affaire. En effet, dans une telle hypothèse, l’article 23, paragraphe 4, sous b), de la directive 2005/85 prévoit expressément que l’État membre peut accélérer l’examen portant sur les conditions requises aux fins de l’octroi du statut de réfugié, mais, en aucun cas, le législateur de l’Union ne le dispense de cet examen préalable ( 29 ), à raison. Seul ledit examen permet d’octroyer à l’intéressé un «statut approprié», conformément à l’article 78, paragraphe 1, TFUE. En effet, il permet à chaque État membre de procéder à une évaluation exhaustive de la demande afin de déterminer correctement le besoin de protection internationale de l’intéressé. Cela nécessite que l’autorité nationale de détermination puisse, préalablement à l’examen de la demande de protection subsidiaire, s’assurer que la menace dont l’intéressé s’estime victime ne relève pas davantage de la «persécution», au sens de l’article 2, sous c), de la directive 2004/83, et ne nécessite pas de lui reconnaître le statut de réfugié.

46.

À cet égard, il ne faut pas oublier que, sous l’empire de la directive 2004/83, le statut de réfugié offre des droits et des avantages économiques et sociaux plus étendus que ceux résultant de l’octroi d’une protection subsidiaire ( 30 ). Par conséquent, cette évaluation préalable permet également de garantir le maximum de droits au profit de l’intéressé. Comme la Cour l’a noté dans son arrêt M., précité, la nature des droits inhérents au statut de réfugié et celle des droits inhérents au statut conféré par la protection subsidiaire sont en effet différentes ( 31 ). Dans son chapitre VII, intitulé «Contenu de la protection internationale», la directive 2004/83 opère une distinction selon que la personne concernée est un réfugié ou bénéficie de la protection subsidiaire ( 32 ). À l’égard des bénéficiaires de la protection subsidiaire, elle autorise les États membres à adopter des conditions plus restrictives quant à la délivrance des titres de séjour ou des documents de voyage ( 33 ). Ainsi, si les États membres sont tenus d’accorder aux réfugiés un titre de séjour d’une durée minimale de trois ans, ils peuvent limiter la durée de ce titre à un an dès lors qu’il est octroyé à un individu bénéficiant de la protection subsidiaire. Ladite directive autorise également les États membres à limiter l’accès à certains droits économiques et sociaux tels que l’accès au marché du travail ou à la protection sociale ( 34 ). Ainsi, si les États membres sont tenus d’accorder aux bénéficiaires d’une protection internationale la même assistance sociale nécessaire que celle prévue pour les ressortissants nationaux, ils peuvent néanmoins limiter cette assistance aux prestations essentielles en ce qui concerne les bénéficiaires de la protection subsidiaire.

47.

Force est de constater qu’il est dans l’intérêt même de tout demandeur d’asile que sa demande soit examinée à l’aune des conditions fixant le statut de réfugié. Nous ne comprenons donc pas les raisons motivant la démarche de M. N. dans cette affaire.

48.

À ce propos, nous pensons que ce n’est pas au demandeur d’asile qu’il appartient de déterminer le statut le plus approprié à sa situation. Cela relève de la compétence exclusive de l’autorité nationale de détermination qui, sur la base des informations recueillies auprès de l’intéressé et de ses services, instruit la demande conformément aux règles fixées dans le cadre des directives 2004/83 et 2005/85.

49.

Il faut garder à l’esprit que la décision attendue revêt une importance vitale pour celui qui recherche légitimement une protection internationale. Il ne faut pas non plus perdre de vue que celui-ci se trouve dans une situation humaine et matérielle extrêmement difficile et que la procédure qu’il entame auprès des autorités étatiques doit permettre de lui assurer la préservation de ses droits les plus essentiels. Or, il est peu probable que l’intéressé soit toujours à même de déterminer si la situation dans laquelle il se trouve se rapporte aux critères énoncés en vue de l’obtention du statut de réfugié ou satisfait davantage aux conditions fixées en vue de l’octroi d’une protection subsidiaire. La ligne de démarcation entre les deux formes de protection internationale peut être extrêmement délicate à tracer, notamment dans les situations se caractérisant par une violence aveugle à l’égard de certains groupes, ce qui, en réalité, nécessite toujours de la part des autorités nationales de détermination de procéder à un examen détaillé et rigoureux des déclarations et des éléments de preuve remis par le demandeur. Il faut également tenir compte du dénuement psychologique dans lequel le demandeur d’asile est susceptible de se trouver et des difficultés qu’il est à même de rencontrer, en raison de sa langue par exemple, pour non seulement comprendre les règles de procédure, mais également connaître les droits et les obligations qui lui incombent. À cet égard, nombreux sont ceux qui n’auront pas les moyens de disposer d’une assistance judiciaire. C’est pourquoi nous ne pouvons pas courir le risque qu’un individu en quête d’un refuge s’abstienne d’introduire une demande tendant au bénéfice du statut de réfugié alors même qu’il y aurait droit.

50.

Enfin, nous ne devons pas oublier que cette évaluation préalable permet d’épuiser la procédure tendant à l’octroi d’une protection internationale, assurant ainsi qu’aucune autre demande ne sera introduite dans l’Union et limitant, par conséquent, les mouvements secondaires des demandeurs d’asile sur le territoire de l’Union, phénomène plus connu sous le nom d’«asylum shopping» ( 35 ).

51.

Au vu de l’ensemble de ces éléments, nous partageons donc difficilement les opinions exprimées par M. N. et la Commission dans leurs observations. Ces derniers estiment, en effet, que, compte tenu des textes applicables, l’Irlande devrait introduire une procédure autonome aux fins de l’obtention du statut conféré par la protection subsidiaire.

52.

Au vu des éléments qui précèdent, une telle interprétation des règles de droit risquerait, à notre sens, de méconnaître l’esprit sur lequel repose le régime d’asile européen commun et, en particulier, la finalité et les termes de l’article 78 TFUE et des directives 2004/83 et 2005/85.

53.

Tout d’abord, elle risquerait de porter atteinte à la primauté de la convention de Genève dans la mesure où les formes subsidiaires de protection pourraient finir par affaiblir la portée essentielle de cette convention. Ensuite, elle risquerait d’entamer l’harmonisation des règles du droit d’asile que recherche le législateur de l’Union ( 36 ), alimentant ainsi les mouvements secondaires des demandeurs d’asile contre lesquels l’Union s’est engagée à lutter. En effet, comme le relève le gouvernement allemand dans ses observations, nous ne pourrions pas exclure le risque qu’un demandeur d’asile sollicite le bénéfice de la protection subsidiaire dans un État membre autre que celui responsable de la procédure d’asile et qu’une même situation soit alors examinée parallèlement dans deux États membres sous deux éclairages juridiques différents.

54.

En outre, et c’est certainement l’argument le plus fort, l’introduction d’une procédure autonome ne permettrait pas de garantir une évaluation exhaustive de la demande de protection internationale qui est pourtant la garante des droits accordés au demandeur d’asile dans le cadre de la directive 2004/83. En d’autres termes, nous risquerions de porter un coup sévère à la protection des droits fondamentaux des personnes les plus vulnérables. Le système que la Commission défend amène, en effet, à faire l’impasse sur une étape indispensable à la garantie des droits des intéressés. Certes, la Commission a fait observer lors de l’audience que la situation dans laquelle l’intéressé ne présenterait pas de demande serait marginale. Or, il s’agit d’un argument que nous refusons de prendre en compte, les droits fondamentaux de la personne ne pouvant évidemment être entamés au motif que seul un petit nombre de personnes en serait victime.

55.

Enfin, nous pensons que, au-delà de l’absence de base juridique, il n’y a aucun sens à exiger de l’Irlande qu’elle introduise une procédure autonome aux fins de l’obtention du statut conféré par la protection subsidiaire, alors même que les États membres doivent, à présent, se doter d’un «guichet unique». En effet, notre appréciation ne serait pas exhaustive si nous passions sous silence les objectifs que le législateur de l’Union vise dans le cadre de la deuxième phase du régime d’asile européen commun, et en particulier dans la nouvelle directive 2013/32, même si ce texte n’est pas applicable aux faits du litige au principal ( 37 ).

56.

En effet, conformément à son considérant 11, cette directive instaure une procédure unique afin de garantir une évaluation exhaustive et efficace des besoins de protection internationale des demandeurs d’asile. L’article 10, paragraphe 2, de ladite directive dispose, à présent, que, «[l]ors de l’examen d’une demande de protection internationale, l’autorité responsable de la détermination détermine d’abord si le demandeur remplit les conditions d’octroi du statut de réfugié et, si tel n’est pas le cas, détermine si le demandeur remplit les conditions pour pouvoir bénéficier de la protection subsidiaire» ( 38 ). L’établissement d’une procédure unique n’est plus seulement une faculté comme tel était le cas sous l’empire de la directive 2005/85, mais constitue, à présent, une obligation permettant également au législateur de l’Union de simplifier et de rationaliser les procédures d’examen des demandes d’asile ainsi que d’alléger la charge administrative pesant sur les États membres.

57.

Ces éléments démontrent, s’il en était besoin, que le demandeur d’asile ne dispose pas – et ne doit pas disposer – de la possibilité de choisir entre l’une ou l’autre forme de protection internationale. Comme l’a, à juste titre, relevé le gouvernement belge lors de l’audience, l’octroi d’une protection internationale ne doit donc pas dépendre d’une appréciation subjective du demandeur et celui-ci ne doit pas pouvoir en disposer au vu d’intérêts réels ou supposés. Sa demande doit nécessairement être examinée au regard des critères d’admission au statut de réfugié et ce n’est qu’à défaut d’éligibilité à ce dernier qu’il peut alors demander à bénéficier d’une forme subsidiaire de protection. Cette évaluation s’impose quelle que soit l’architecture de la procédure retenue par l’État membre, qu’il s’agisse d’un guichet unique ou d’un système tel que celui en cause dans l’affaire au principal, ces deux procédures se distinguant à cet égard très peu.

58.

Au vu de l’ensemble de ces considérations, nous sommes, par conséquent, convaincu que la règle de procédure en cause garantit au demandeur d’asile un accès effectif aux droits qui lui sont conférés par la directive 2004/83, et ce conformément au principe d’effectivité.

59.

Nous sommes également d’avis qu’une telle réglementation assure une bonne administration de la demande de protection internationale, en tant qu’elle exige un examen préalable de celle-ci à l’aune des conditions fixant le statut de réfugié.

60.

Aux termes du considérant 10 de la directive 2004/83 et du considérant 8 de la directive 2005/85, le législateur de l’Union s’est engagé à respecter les droits fondamentaux dans l’établissement des règles de fond et de procédure liées à l’octroi d’une protection internationale. Celui-ci a donc veillé à ce que les autorités nationales compétentes garantissent à l’intéressé son droit à une bonne administration, ce qu’il concrétise au chapitre II de la directive 2005/85 en mettant à leur charge certaines obligations procédurales.

61.

Certes, comme nous l’avons vu, les États membres ne sont pas tenus d’appliquer ces garanties procédurales à l’examen d’une demande de protection subsidiaire lorsque cette demande s’inscrit dans une procédure administrative distincte de celle tendant à l’octroi du statut de réfugié. Cela découle des limites au champ d’application de la directive 2005/85. Nous rappelons néanmoins qu’ils restent tenus de garantir le respect du droit de l’intéressé à une bonne administration dans la mesure où, d’une part, l’octroi d’une protection subsidiaire entre dans le champ d’application du droit de l’Union et où, d’autre part, le droit à une bonne administration constitue non seulement un principe général du droit de l’Union, mais également un droit fondamental.

62.

La portée de ce droit est extrêmement large.

63.

Conformément à l’article 41, paragraphe 1, de la Charte, le droit à une bonne administration exige le «droit de voir ses affaires traitées impartialement, équitablement et dans un délai raisonnable». En vertu de l’article 41, paragraphe 2, de la Charte, ce droit comporte, «notamment», le droit de toute personne d’être entendue avant qu’une mesure individuelle qui l’affecterait défavorablement ne soit prise à son encontre ( 39 ), le droit d’accès de toute personne au dossier qui la concerne, dans le respect des intérêts légitimes de la confidentialité et du secret professionnel et des affaires, ainsi que l’obligation pour l’administration de motiver ses décisions. Ainsi que la Cour l’a relevé dans son arrêt M., précité, cette disposition est, de par son libellé, d’application générale ( 40 ).

64.

Dans le cadre du régime d’asile européen commun, le droit à une bonne administration est consacré au chapitre II de la directive 2005/85. Il se concrétise à travers la reconnaissance d’obligations procédurales dans le chef de l’administration et l’instauration d’une coopération étroite entre elle et le demandeur d’asile. Le droit à une bonne administration doit ainsi permettre une détermination correcte du besoin de protection internationale de l’intéressé. À cette fin, l’article 8, paragraphe 2, sous a), de la directive 2005/85 exige de l’autorité nationale de détermination qu’elle mène un examen individuel, objectif et impartial de la demande de protection internationale. L’article 23, paragraphe 2, premier alinéa, de ladite directive exige, en outre, que cette procédure se déroule dans les meilleurs délais, sur la base d’un examen approprié et exhaustif des éléments factuels et circonstanciels sur lesquels se fonde la demande. Enfin, conformément aux articles 10 et 13 de la directive 2005/85, l’autorité nationale de détermination doit assurer le respect du droit d’être entendu de l’intéressé à travers des entretiens personnalisés au cours desquels ce dernier doit pouvoir exposer sa situation personnelle en toute confidentialité et, si nécessaire, avec l’aide d’un interprète. Encore une fois, l’ensemble de ces obligations procédurales a pour but de garantir à l’intéressé l’octroi d’un statut approprié conformément aux termes de l’article 78, paragraphe 1, TFUE ainsi que l’accès effectif aux droits qui lui sont conférés par la directive 2004/83.

65.

Or, en exigeant un examen préalable de la demande sous l’angle des conditions fixées pour obtenir le statut de réfugié, nous avons vu que la règle de procédure en cause participe pleinement à ces objectifs.

66.

Néanmoins, M. N. et la Commission font valoir que cette règle de procédure ne garantit pas l’impartialité et la célérité de l’examen.

67.

D’une part, ils relèvent que, par l’effet de cette réglementation, le demandeur d’une protection subsidiaire est confronté à une multiplicité d’étapes procédurales qui, de manière inévitable, allonge la durée déjà excessive des procédures en Irlande. La Commission note, à cet égard, que ladite réglementation «impose au demandeur de participer à une fiction» ( 41 ) lorsqu’il introduit sa demande tendant au bénéfice du statut de réfugié ou bien encore «[le contraint] à passer par la formalité d’une procédure vouée à l’échec» ( 42 ), ce qui retarderait inévitablement l’appréciation de la demande de protection subsidiaire.

68.

D’autre part, M. N. et la Commission estiment que la règle de procédure ne satisfait pas à l’exigence d’impartialité, dans la mesure où la demande de protection subsidiaire est introduite alors que le Minister for Justice, Equality and Law Reform a non seulement rejeté la demande tendant à l’obtention du statut de réfugié, mais est également sur le point d’adopter un arrêté de reconduite à la frontière à son égard. Par conséquent, selon la Commission, la procédure serait «déjà orientée vers l’éloignement [et le Minister for Justice, Equality and Law Reform serait] dans une disposition d’esprit favorable à l’expulsion» ( 43 ) contraire aux exigences d’équité et d’impartialité.

69.

Si nous partageons les préoccupations émises en ce qui concerne la durée des procédures d’examen des demandes d’asile en Irlande ( 44 ), nous pensons néanmoins que les critiques soulevées à cet égard par M. N. et par la Commission visent davantage l’économie de la procédure dans son ensemble que la réglementation en cause. Il est vrai que celle-ci ajoute une étape procédurale dans la mesure où l’autorité nationale de détermination est tenue d’examiner la demande de protection internationale au regard des conditions fixées à l’article 2, sous c), de la directive 2004/83 aux fins de l’obtention du statut de réfugié et, le cas échéant, au regard de celles établies à l’article 2, sous e), de cette directive aux fins de l’octroi de la protection subsidiaire. Nous pensons, par ailleurs, que la rapidité de la procédure contribue non seulement à la sécurité juridique du demandeur, mais également à l’intégration de celui-ci.

70.

Pour autant, nous avons vu que cet examen constitue un préalable indispensable dont les États membres ne peuvent faire l’économie sous peine de priver l’intéressé des droits que lui confère la directive 2004/83 et de violer l’esprit sur lequel est fondé le régime d’asile européen commun.

71.

Par ailleurs, cet examen préalable ne nous semble pas être la source des délais excessifs de la procédure, car, selon les données dont nous disposons, le retard se concentre davantage au stade de l’examen de la demande de protection subsidiaire ( 45 ). À cet égard, il faut noter que ledit examen préalable n’entraîne pas de retards excessifs dans le cadre des procédures engagées dans les autres États membres. Par conséquent, nous ne pensons pas qu’exclure l’examen de la demande sous l’angle des conditions fixant le statut de réfugié soit justifié par une économie de temps. Il s’impose, en revanche, pour assurer la garantie et la complétude des droits.

72.

Examinons, à présent, les craintes exprimées par M. N. et par la Commission en ce qui concerne l’impartialité de la procédure.

73.

Selon la jurisprudence constante de la Cour, l’exigence d’impartialité recouvre deux aspects, celui de l’impartialité subjective et celui de l’impartialité objective. L’impartialité subjective exige qu’aucun membre de l’institution concernée ne manifeste de parti pris ou de préjugé personnel, l’impartialité personnelle se présumant jusqu’à preuve du contraire. Quant à l’impartialité objective, elle exige que l’institution offre des garanties suffisantes pour exclure à cet égard tout doute légitime ( 46 ).

74.

Il faut d’emblée relever qu’il n’existe aucun élément dans le dossier susceptible de remettre en cause l’impartialité personnelle du Minister for Justice, Equality and Law Reform, M. N. n’invoquant à cet égard aucun élément de nature à nourrir notre analyse.

75.

Par ailleurs, nous ne partageons pas les craintes exprimées quant à l’impartialité objective de la procédure.

76.

D’une part, il faut de nouveau rappeler que, quelle que soit l’architecture de la procédure, l’examen d’une demande de protection subsidiaire intervient toujours après une décision portant rejet du statut de réfugié.

77.

D’autre part, il faut relever que, lorsque le Minister for Justice, Equality and Law Reform entame l’examen d’une demande de protection subsidiaire, celui-ci n’a pas encore adopté de décision de reconduite à la frontière à l’égard de l’intéressé. Conformément à l’article 3, paragraphe 3, de la loi de 1999 sur l’immigration, le Minister for Justice, Equality and Law Reform a uniquement notifié son intention d’adopter une telle décision. Cette notification doit permettre d’expliquer à l’intéressé que, à la suite du rejet de sa demande tendant au bénéfice du statut de réfugié, celui-ci ne dispose plus d’un titre légitime lui permettant de rester sur le territoire, ce qui est une conséquence que nous rencontrons dans l’ensemble des États membres. Elle doit également l’informer des droits dont il dispose à ce stade de la procédure. En particulier et conformément à l’article 4, paragraphe 1, du règlement de 2006, ladite notification informe l’intéressé qu’il peut demander le bénéfice du statut conféré par la protection subsidiaire ainsi qu’une autorisation temporaire de rester sur le territoire. Elle est donc accompagnée d’une notice d’information sur la protection subsidiaire ainsi que du formulaire permettant d’introduire la demande. Outre les données personnelles, le demandeur est invité à communiquer tous les documents supplémentaires et à détailler les raisons se rapportant spécifiquement aux circonstances invoquées à l’appui de sa demande de protection subsidiaire en précisant, notamment, le préjudice grave dont il pourrait souffrir une fois de retour dans son pays d’origine. Au vu de ces éléments, il nous semble donc difficile de prêter au Minister for Justice, Equality and Law Reform un «esprit favorable à l’expulsion», l’octroi de la protection subsidiaire permettant à l’intéressé d’obtenir un titre de séjour régulier sur le territoire.

78.

Enfin, nous ne partageons pas les observations de la Commission selon lesquelles une telle réglementation «impose[rait] au demandeur de participer à une fiction» ou bien encore «[le contraindrait] à passer par la formalité d’une procédure vouée à l’échec», ce qui pâtirait à l’efficacité de la procédure. En effet, il ne faut pas perdre de vue la finalité de cette procédure. Nous ne sommes pas dans le cadre d’une procédure administrative classique tendant, par exemple, à l’octroi d’un abattement fiscal ou d’un permis de construire. La procédure administrative tend à l’octroi d’un droit fondamental qu’est le droit d’asile et cet examen préalable doit permettre de rendre une décision d’une importance vitale pour celui qui recherche légitimement une protection internationale. Il s’agit donc non pas de le «contraindre» à entamer une démarche administrative supplémentaire, mais plutôt de lui assurer une évaluation exhaustive de sa demande et de lui garantir les droits les plus appropriés à sa situation dans l’État membre d’accueil. Il ne s’agit pas non plus de participer à une fiction, car, quoi qu’il en soit, il est parfois extrêmement difficile de pouvoir déterminer avec certitude, à un stade liminaire du dossier, si un individu risque, une fois de retour dans son pays d’origine, d’être «persécuté», au sens de l’article 2, sous c), de la directive 2004/83, ou de subir des «atteintes graves», au sens de l’article 2, sous e), de cette directive, le contentieux de la Cour le démontrant d’ailleurs à suffisance.

79.

Au vu de ces éléments, nous sommes donc d’avis que la règle de procédure en cause, en tant qu’elle exige un examen préalable de la demande de protection internationale à l’aune des conditions fixant le statut de réfugié, répond au principe d’une bonne administration tel qu’il est consacré à l’article 41 de la Charte.

80.

Il n’en reste pas moins que l’Irlande reste tenue d’organiser sa procédure de façon à ce que les demandes d’asile soient examinées de la manière la plus efficace possible, suivant l’objectif de célérité poursuivi par la directive 2005/85. À cet égard, conformément à l’article 23, paragraphe 4, de la directive 2005/85, les États membres peuvent accélérer la procédure d’examen relative aux conditions fixées pour obtenir le statut de réfugié lorsque le demandeur ne peut manifestement pas être considéré comme tel ou lorsque la demande est manifestement peu convaincante en raison de déclarations peu plausibles ou insuffisantes.

81.

Au vu de l’ensemble de ces considérations, nous proposons donc à la Cour de dire pour droit que la directive 2004/83, lue à la lumière, d’une part, des règles et des garanties procédurales établies dans le cadre de la directive 2005/85 et, d’autre part, du principe de bonne administration, doit être interprétée en ce sens qu’elle ne s’oppose pas à une règle de procédure nationale qui subordonne l’examen d’une demande de protection subsidiaire au rejet préalable d’une demande tendant au bénéfice du statut de réfugié.

82.

À la lumière des considérations qui précèdent, nous proposons à la Cour de répondre comme suit à la Supreme Court:

La directive 2004/83/CE du Conseil, du 29 avril 2004, concernant les normes minimales relatives aux conditions que doivent remplir les ressortissants des pays tiers ou les apatrides pour pouvoir prétendre au statut de réfugié ou les personnes qui, pour d’autres raisons, ont besoin d’une protection internationale, et relatives au contenu de ces statuts, lue à la lumière, d’une part, des règles et des garanties procédurales établies dans le cadre de la directive 2005/85/CE du Conseil, du 1er décembre 2005, relative à des normes minimales concernant la procédure d’octroi et de retrait du statut de réfugié dans les États membres, et, d’autre part, du principe de bonne administration, doit être interprétée en ce sens qu’elle ne s’oppose pas à une règle de procédure nationale qui subordonne l’examen d’une demande de protection subsidiaire au rejet préalable d’une demande tendant au bénéfice du statut de réfugié.

b)

le demandeur ne peut manifestement pas être considéré comme un réfugié dans un État membre en vertu de la directive 2004/83[...]»