1. 

Lutter contre les épizooties constitue un objectif légitime de la législation de l’Union européenne. Néanmoins, le nouveau système d’identification individuelle électronique des ovins et des caprins introduit par le règlement (CE) no 21/2004 du Conseil, du 17 décembre 2003, établissant un système d’identification et d’enregistrement des animaux des espèces ovine et caprine et modifiant le règlement (CE) no 1782/2003 et les directives 92/102/CEE et 64/432/CEE ( 2 ), n’est pas adapté pour atteindre cet objectif, est inutilement lourd et coûteux de même que discriminatoire. En tant que tel, ce règlement viole la liberté d’entreprise, consacrée par l’article 16 de la charte des droits fondamentaux de l’Union européenne (ci-après la «Charte»), des détenteurs d’animaux ainsi que le principe d’égalité de traitement visé à l’article 20 de la Charte et il est donc nul.

2. 

C’est, en substance, le principal argument avancé par M. Herbert Schaible, un éleveur allemand de moutons détenant 420 brebis, dans une procédure devant le Verwaltungsgericht Stuttgart (cour administrative de Stuttgart, Allemagne) qu’il a introduite contre le Land Baden-Württemberg afin d’être exonéré de plusieurs obligations fixées par le règlement no 21/2004.

3. 

Dans les présentes conclusions, je tenterai de mettre en lumière les raisons pour lesquelles, selon moi, les arguments juridiques soulevés par M. Schaible sont mal fondés. En conséquence, je proposerai à la Cour de répondre à la juridiction nationale que l’examen des questions préjudicielles n’a révélé aucun élément de nature à s’opposer à la validité des dispositions en cause. Enfin, dans la mesure où mon analyse montre que l’application pratique de ce règlement peut potentiellement faire obstacle à la pleine réalisation de son objectif principal et à l’équité globale du système, je présenterai rapidement quelques considérations de lege ferenda.

4.

Les considérants 1, 3 et 11 du règlement no 21/2004 énoncent:

[…]

[…]

5.

Aux termes de l’article 1er, paragraphe 1, du règlement no 21/2004:

«Chaque État membre établit un système d’identification et d’enregistrement des animaux des espèces ovine et caprine, conformément aux dispositions du présent règlement.»

6.

En vertu de l’article 3, paragraphe 1, du règlement no 21/2004, le système d’identification et d’enregistrement des animaux comprend les éléments suivants: «a) moyens d’identification permettant d’identifier chaque animal; b) registres à jour conservés dans chaque exploitation; c) documents de circulation; d) registre central/ou base de données informatique».

7.

L’article 4 du règlement no 21/2004, dans sa partie présentant une pertinence à l’égard de la présente affaire, est libellé comme suit:

«1.   Tous les animaux d’une exploitation nés après le 9 juillet 2005 sont identifiés conformément au paragraphe 2, dans un délai à fixer par l’État membre, à partir de la naissance de l’animal et en tout cas avant que l’animal quitte l’exploitation dans laquelle il est né. […]

8.

L’article 5, paragraphe 1, du règlement no 21/2004 dispose:

«Chaque détenteur d’animaux, à l’exception du transporteur, tient un registre à jour, contenant au minimum les informations figurant à la section B de l’annexe.»

9.

L’article 9, paragraphe 3, du règlement no 21/2004 énonce:

«À partir du 31 décembre 2009, l’identification électronique, selon les lignes directrices mentionnées au paragraphe 1 et conformément aux dispositions pertinentes de la section A de l’annexe, est obligatoire pour tous les animaux.

Toutefois, les États membres dont le nombre total d’animaux des espèces ovine et caprine est inférieur ou égal à 600 000 têtes peuvent rendre cette identification électronique facultative pour les animaux qui ne font pas l’objet d’échanges intracommunautaires.

Les États membres dont le nombre total d’animaux de l’espèce caprine est inférieur ou égal à 160 000 têtes peuvent également rendre cette identification électronique facultative pour les animaux de l’espèce caprine qui ne font pas l’objet d’échanges intracommunautaires.»

10.

La procédure au principal porte sur une action introduite par M. Schaible demandant au Verwaltungsgericht Stuttgart de déclarer qu’il n’est pas soumis à l’obligation d’identifier les animaux, de les identifier électroniquement et de tenir un registre d’exploitation en vertu du règlement no 21/2004.

11.

Ayant des doutes quant à la validité de certaines dispositions du règlement no 21/2004, le Verwaltungsgericht Stuttgart a décidé de surseoir à statuer et a posé plusieurs questions préjudicielles à la Cour lui demandant si:

sont compatibles avec le droit de l’Union de rang supérieur et donc valables?»

12.

Dans la présente affaire, M. Schaible, le Land Baden-Württemberg, les gouvernements allemand, français, néerlandais, polonais, le Conseil de l’Union européenne et la Commission européenne ont présenté des observations écrites. M. Schaible, le gouvernement français, le Conseil et la Commission ont également présenté des observations orales lors de l’audience du 7 mars 2013.

13.

Par ses questions, la juridiction de renvoi s’interroge sur la validité de certaines dispositions du règlement no 21/2004 par lesquelles les détenteurs d’ovins et de caprins sont soumis à trois obligations spécifiques, à savoir: i) identifier individuellement les animaux (articles 3, paragraphe 1, et 4, paragraphe 2); ii) procéder à l’identification individuelle électronique des animaux (article 9, paragraphe 3, premier alinéa); et iii) tenir à jour un registre des animaux (article 5, paragraphe 1, et annexe B, point 2) (ci-après les «obligations en cause»).

14.

Alors que le Verwaltungsgericht Stuttgart a précisément identifié les obligations en cause, à la fois quant à leur teneur et quant à leurs bases légales, il a été moins précis en ce qui concerne les dispositions du droit primaire de l’Union susceptibles de s’opposer à de telles obligations.

15.

En effet, la juridiction de renvoi se limite à demander à la Cour si les obligations en cause sont «compatibles avec le droit de l’Union de rang supérieur et donc valables».

16.

Le libellé général et imprécis des questions aurait confronté la Cour à une tâche particulièrement délicate si le reste de l’ordonnance de renvoi ainsi que les observations présentées par M. Schaible et les autres parties n’avaient pas apporté quelques éclaircissements sur cet aspect fondamental ( 3 ).

17.

Ainsi que l’a expliqué le Verwaltungsgericht Stuttgart, M. Schaible fait valoir que les obligations en cause sont incompatibles avec sa liberté professionnelle, telle que consacrée par l’article 15 de la Charte. La juridiction nationale souligne toutefois que la disposition de la Charte à l’aune de laquelle les questions soulevées dans la procédure au principal doivent être examinées est plutôt l’article 16, relatif à la liberté d’entreprise: une liberté qui, dans les circonstances de l’espèce, serait «plus spécifique». La juridiction nationale émet également des doutes quant à la légalité des obligations en cause au vu du principe d’égalité de traitement.

18.

De manière significative, dans les observations présentées par M. Schaible devant la Cour, des arguments juridiques fondés sur l’article 16 de la Charte, plutôt que sur l’article 15, ont été avancés. Dans les autres observations (hormis celles du gouvernement polonais), l’accent est mis soit exclusivement sur la liberté d’entreprise (gouvernement français et Conseil), soit sur les deux libertés traitées ensemble selon l’idée que ces deux libertés sont en substance largement identiques (gouvernement néerlandais et Commission). Toutes les autres parties devant la Cour (y compris le gouvernement polonais) ont ajouté des arguments spécifiques en ce qui concerne le principe d’égalité de traitement visé à l’article 20 de la Charte.

19.

Dans ce contexte, j’estime opportun de clarifier d’abord les problèmes juridiques essentiels qui se posent et de proposer ensuite à la Cour la manière dont, selon moi, les trois questions posées par le Verwaltungsgericht Stuttgart peuvent être traitées de la manière la plus efficace.

20.

Fondamentalement, ces questions soulèvent deux problèmes. Le premier porte sur une possible violation des articles 15 et/ou 16 de la Charte du fait d’une ingérence prétendument disproportionnée dans les droits du détenteur de l’animal et le second sur une éventuelle atteinte au principe d’égalité de traitement. Alors que le premier problème se pose au regard de toutes les obligations en cause parce que, ainsi que M. Schaible lui-même l’affirme à plusieurs reprises, elles sont inextricablement liées, le second porte uniquement sur une des obligations en cause, à savoir l’obligation pour le détenteur de l’animal en vertu de l’article 9, paragraphe 3, du règlement no 21/2004 de procéder à l’identification individuelle électronique des animaux, et, spécifiquement, sur les dérogations autorisées en rapport avec cette obligation aux termes des deuxième et troisième alinéas de cette disposition.

21.

Au vu de ce qui précède, et en tenant dûment compte du principe d’économie procédurale, il me paraît plus opportun de traiter ensemble les trois questions préjudicielles telles qu’elles se rattachent à ces deux problèmes, plutôt que séparément. Pour cette raison, j’examinerai d’abord la validité des obligations en cause sous l’angle de la proportionnalité. Ensuite, j’apprécierai le bien-fondé des arguments relatifs à la nature prétendument discriminatoire des obligations auxquelles se réfère la deuxième question du Verwaltungsgericht Stuttgart.

22.

Le premier problème que soulèvent les questions préjudicielles porte sur la proportionnalité des obligations en cause.

23.

Ainsi que cela a déjà été évoqué ci-dessus, pour la juridiction nationale, le paramètre de légalité dans la présente affaire est la liberté d’entreprise telle que reconnue à l’article 16 de la Charte, alors que certaines des parties qui ont présenté des observations devant la Cour se réfèrent également à l’article 15 de la Charte.

24.

Le libellé de ces dispositions suggère que, alors que l’article 16 met l’accent sur la protection des libertés commerciales des entrepreneurs, l’article 15 se préoccupe plus des droits des travailleurs. Une telle interprétation est étayée par les «[e]xplications relatives à la charte des droits fondamentaux» qui énoncent que l’article 15, paragraphe 1, de la charte s’inspire également de l’article 1er, paragraphe 2, de la Charte sociale européenne et du point 4 de la charte communautaire des droits sociaux fondamentaux des travailleurs ( 4 ).

25.

Cela dit, il me semble que ces deux libertés se chevauchent dans une large mesure en ce qu’elles ont toutes deux trait au droit des citoyens de l’Union de se lancer dans une activité économique et de l’exercer.

26.

Selon moi, la jurisprudence de la Cour confirme ce chevauchement. Même avant que le traité de Lisbonne ne rende la Charte juridiquement contraignante dans l’ensemble de l’Union, la Cour a reconnu ces deux libertés en tant que principes généraux du droit de l’Union dont elle a le devoir d’assurer le respect ( 5 ). Dans certaines de ses décisions, la Cour a explicitement déclaré que le libre exercice d’une activité professionnelle («freedom to pursue an occupation») et la liberté d’entreprise peuvent «se confondre» ( 6 ). En outre, dans plusieurs autres arrêts, la Cour s’est référée de manière plus générale au «libre exercice d’une activité professionnelle» («freedom to pursue a trade or profession») ( 7 ) ou au «droit d’exercer librement une activité économique» ( 8 ), expressions qui semblent couvrir des aspects communs aux deux libertés.

27.

Il ne paraît donc pas nécessaire dans la présente affaire de délimiter la portée des articles 15 et 16 de la Charte.

28.

Puisque la juridiction nationale estime que l’article 16 de la Charte présente plus de pertinence à l’égard du litige dont elle est saisie et compte tenu de ce que M. Schaible est un opérateur indépendant, je fonderai mon raisonnement sur cette disposition de la Charte. Néanmoins, les conclusions auxquelles je parviendrai à cet égard seront valables mutatis mutandis en ce qui concerne l’article 15 de la Charte ( 9 ) du fait des objectifs communs sous-tendant les deux dispositions.

29.

Aux termes de l’article 16 de la Charte, «[l]a liberté d’entreprise est reconnue conformément au droit de l’Union et aux législations et pratiques nationales».

30.

Le droit primaire reconnaît donc la valeur fondamentale de cette liberté, mais indique également clairement que son exercice ne constitue pas un droit absolu. La Charte a en réalité été conçue dans des termes conformes à la jurisprudence constante de la Cour selon laquelle les principes tels que le libre exercice d’une activité économique ou le droit de propriété «doivent être pris en considération par rapport à leur fonction dans la société» ( 10 ).

31.

Cela se reflète à l’article 52, paragraphe 1, de la Charte, qui fixe les règles relatives aux limites qui peuvent être apportées aux droits et libertés reconnus par la Charte, tels que la liberté d’entreprise. En vertu de cette disposition, de telles limites peuvent être apportées pour autant qu’elles sont prévues par la loi, qu’elles respectent le contenu essentiel desdits droits et libertés et que, dans le respect du principe de proportionnalité, elles sont nécessaires et répondent effectivement à des objectifs d’intérêt général reconnus par l’Union ou au besoin de protection des droits et libertés d’autrui ( 11 ).

32.

En vertu d’une jurisprudence constante, le principe de proportionnalité fait partie des principes généraux du droit de l’Union et exige que les moyens mis en œuvre par une disposition de ce dernier «soient aptes à réaliser l’objectif visé et n’aillent pas au-delà de ce qui est nécessaire pour l’atteindre» ( 12 ).

33.

Aux fins du contrôle juridictionnel du respect de ces conditions, la Cour a admis que, dans l’exercice des pouvoirs qui lui sont conférés, le législateur de l’Union se voit accorder un large pouvoir d’appréciation dans les domaines qui impliquent de sa part des choix de nature politique, économique et sociale, et dans lequel il est appelé à effectuer des appréciations complexes ( 13 ).

34.

Cela est particulièrement vrai en ce qui concerne la politique agricole commune, un domaine dans lequel le législateur de l’Union jouit d’un large pouvoir d’appréciation qui correspond aux responsabilités politiques que les articles 40 TFUE à 43 TFUE lui attribuent ( 14 ). En vertu de notre jurisprudence, seul le caractère manifestement inapproprié d’une mesure arrêtée dans ce domaine, par rapport à l’objectif que l’institution compétente entend poursuivre, peut affecter la légalité d’une telle mesure ( 15 ). Le seul critère qui doit s’appliquer dans ce contexte est donc celui «de savoir non pas si la mesure adoptée par le législateur était la seule ou la meilleure possible, mais si elle était manifestement inappropriée» ( 16 ).

35.

Il faut admettre que l’expression «manifestement appropriée» telle qu’utilisée dans cette jurisprudence de la Cour pourrait bien susciter des critiques pour deux motifs. Premièrement, elle semble impliquer que les mesures dont les vices juridiques ne sont pas absolument manifestes et ne peuvent être vérifiés que sur la base d’un examen juridique plus approfondi ne peuvent pas être annulées par la Cour. Deuxièmement, cela paraît confiner le contrôle de la Cour à la première étape du test traditionnel de proportionnalité (aptitude de la mesure à réaliser l’objectif déclaré), faisant obstacle à une analyse complète.

36.

Toutefois, cela reviendrait à interpréter de manière erronée la jurisprudence.

37.

Concernant la première critique possible, selon moi, l’emploi de l’expression «manifestement inappropriée» vise uniquement à souligner que, lorsque le législateur est obligé de prendre en compte divers intérêts (potentiellement contradictoires), il doit nécessairement se voir accorder une certaine marge d’appréciation. Les choix politiques impliquent inévitablement de peser et mettre en balance divers objectifs de politique publique qui ne peuvent pas être poursuivis au même moment et dans la même mesure. Seul le législateur de l’Union a pour mission de procéder à cet exercice et de prendre des décisions susceptibles d’affecter de manière inégale des secteurs sociaux et économiques de la société, mais qui, à un moment donné, sont considérées être dans le meilleur intérêt de la société dans son ensemble. C’est la raison pour laquelle la Cour a explicitement affirmé que l’importance des objectifs poursuivis par le législateur est de nature à justifier des conséquences économiques négatives, même considérables, pour certains opérateurs ( 17 ).

38.

Ce degré restreint de contrôle ne signifie toutefois pas que la Cour ne puisse pas soumettre les mesures attaquées à un examen rigoureux afin de contrôler leur proportionnalité. En effet, la Cour peut décider, entre autres, si le législateur de l’Union a fondé son choix sur des critères objectifs ( 18 ), en tenant compte de tous les éléments factuels ainsi que des données techniques et scientifiques disponibles au moment de l’adoption de l’acte en question ( 19 ) et si ces éléments factuels et données sont de nature à étayer les conclusions tirées ( 20 ). La Cour doit également s’assurer que l’institution de l’Union concernée a pleinement tenu compte des intérêts en présence, au-delà de l’objectif principal poursuivi ( 21 ) et que, dans ce contexte, les intérêts des personnes négativement affectées ont été dûment pris en compte ( 22 ).

39.

Par contre, la Cour ne peut substituer sa propre appréciation à celle du législateur de l’Union lorsqu’elle contrôle l’exercice du pouvoir législatif dans des cas impliquant des choix politiques ( 23 ). Ce n’est pas le rôle constitutionnel des juridictions de l’Union de procéder à des appréciations complexes sur des sujets dans lesquels des considérations d’ordre général de nature politique, économique et sociale jouent un rôle majeur, les procédures judiciaires étant, en tout état de cause, inadaptées à ce type d’évaluation ( 24 ). Ce n’est pas non plus le rôle de la Cour de procéder à une évaluation a posteriori de l’efficacité et du caractère approprié des mesures adoptées par le législateur de l’Union. À cet égard, la Cour a jugé de manière constante que la légalité d’une mesure de l’Union ne peut pas être tributaire d’une appréciation rétrospective de son efficacité. Lorsque le législateur de l’Union est amené à apprécier les effets futurs d’une réglementation à prendre, alors que ces effets ne peuvent être prévus avec exactitude, son appréciation ne peut être censurée que si elle apparaît manifestement erronée au vu des éléments dont il disposait au moment de l’adoption de la réglementation en cause ( 25 ).

40.

En ce qui concerne l’autre critique possible évoquée au point 38 ci-dessus, je me bornerai à me référer aux récentes conclusions de l’avocat général Kokott dans l’affaire Association Kokopelli, dans lesquelles Mme Kokott a souligné que l’expression «manifestement inapproprié» ne signifie nullement que l’examen par la Cour se borne à évaluer le caractère approprié d’une mesure à l’aune de ses objectifs. Je partage son avis selon lequel la compétence de contrôle de la légalité de la Cour s’étend à toutes les étapes du contrôle de proportionnalité de manière à vérifier que la mesure en question est à la fois adaptée et nécessaire pour parvenir à l’objectif poursuivi ainsi que proportionnée stricto sensu, en ce sens qu’elle établit un juste équilibre entre les intérêts des personnes affectées ( 26 ).

41.

En fait, également dans des cas concernant des mesures adoptées dans le domaine de la politique agricole commune, la Cour a maintes fois réaffirmé sa jurisprudence selon laquelle le principe de proportionnalité exige que, «lorsqu’un choix s’offre entre plusieurs mesures appropriées, il convient de recourir à la moins contraignante, et que les inconvénients causés ne doivent pas être démesurés par rapport aux buts visés» ( 27 ).

42.

C’est à l’aune de ces principes que doivent être examinés les arguments liés à l’absence de validité des obligations en cause.

43.

Dans un souci de meilleure compréhension de ces arguments, il est d’abord utile de brosser un bref aperçu des principaux aspects de l’ancien système d’identification et d’enregistrement des animaux ainsi que du système introduit par la suite par le règlement no 21/2004.

44.

Au départ, les règles relatives à l’identification et à l’enregistrement du bétail, y compris les ovins et les caprins, étaient fixées par la directive 92/102/CEE du Conseil ( 28 ). Le cœur de l’ancien système était la possibilité d’identifier les animaux par exploitation («identification par lot»). En vertu de l’article 4, paragraphe 1, sous b), de ladite directive, tout détenteur d’animal devait tenir un registre dans lequel était indiqué le nombre total d’ovins et de caprins présents chaque année sur l’exploitation. L’article 5, paragraphe 3, de ladite directive exigeait que les détenteurs marquent leurs animaux avec une marque auriculaire ou un tatouage de manière à ce qu’il apparaisse de manière directe et claire de quelle exploitation ils étaient originaires.

45.

Le système introduit par le règlement no 21/2004 met, au contraire, l’accent sur l’identification individuelle de chaque animal à l’aide de deux moyens d’identification. Hormis quelques exceptions, ces deux moyens d’identification sont la marque auriculaire (traditionnelle) et un appareil électronique sous la forme d’une marque auriculaire électronique, un bolus ruminal, un transpondeur électronique ou une marque électronique au paturon, pouvant être lus par des lecteurs électroniques spécifiques. L’identité de chaque animal doit également être enregistrée dans un registre d’exploitation. En outre, lorsque les animaux quittent l’exploitation, leurs déplacements doivent être enregistrés dans un document accompagnant l’animal. De surcroît, chaque État membre est tenu d’établir un registre central ou une base de données informatique, enregistrant toutes les exploitations situées sur son territoire et, à intervalles réguliers, d’établir un inventaire des animaux détenus dans ces exploitations.

46.

Dans ce contexte, je vais désormais tenter d’illustrer pour quelles raisons les arguments avancés par M. Schaible à l’encontre des obligations en cause ne sont pas convaincants.

47.

Premièrement, je vais examiner si les obligations en cause sont appropriées pour atteindre les objectifs poursuivis par le règlement no 21/2004.

48.

Selon son considérant 1, le règlement no 21/2004 a été adopté dans la perspective de la réalisation du marché intérieur de l’échange de certains animaux vivants et produits animaux. La nécessité d’un système coordonné et efficace d’identification et d’enregistrement des animaux est apparue lorsque le législateur de l’Union a décidé, par la directive 90/425/CEE ( 29 ), d’abolir les contrôles zootechniques et vétérinaires aux frontières nationales afin d’assurer la libre circulation des animaux au sein de la Communauté économique européenne. En conséquence, l’article 3, paragraphe 1, sous c), de la directive 90/425 prévoyait que les animaux vivants ne pouvaient être échangés que si, par exemple, ils étaient identifiés et enregistrés de manière à permettre de remonter à leurs exploitations d’origine et de passage.

49.

Le système réglementaire d’identification et d’enregistrement des animaux est donc le corollaire du marché unique des animaux et des produits animaux. Un tel système a une valeur particulière pour le contrôle de la propagation de maladies infectieuses parmi les animaux faisant l’objet d’échanges transfrontaliers. En fait, le règlement no 21/2004 a été adopté à la suite de la crise de la fièvre aphteuse de 2001 ainsi que cela est explicitement exprimé au considérant 3 dudit règlement.

50.

M. Schaible ne nie pas que l’objectif sous-tendant le règlement no 21/2004, à savoir combattre la prolifération des épizooties, est légitime. Il ne conteste pas non plus le fait que, dans ce contexte, un système efficace de traçabilité des animaux est nécessaire. Il soutient toutefois que les obligations en cause ne sont pas appropriées pour atteindre l’objectif de contrôler les épizooties. Il fait valoir, en particulier, que le système est inefficace en ce que le pourcentage de transpondeurs qui se perdent au fil du temps ou qui deviennent défectueux n’est pas négligeable. Dans ce contexte, M. Schaible se réfère à une étude menée en Allemagne par la Bayerische Landesanstalt für Landwirtschaft (le centre public bavarois de recherche agronomique), qui a conclu qu’approximativement 5 % des transpondeurs ont été perdus ou n’ont pas fonctionné correctement seulement très peu de temps après avoir été posés sur les animaux.

51.

Je ne puis approuver cet argument.

52.

Tout d’abord, les obligations en cause me paraissent être particulièrement adaptées à lutter contre la propagation d’épizooties et, en tant que telles, elles apportent une contribution effective à la réalisation du marché intérieur dans ce secteur de l’économie.

53.

L’obligation d’identifier individuellement tous les ovins et les caprins a été choisie comme une méthode sûre, tant pour les détenteurs d’animaux que pour les autorités vétérinaires et administratives, permettant de tracer l’origine et la localisation de chaque animal. Il me paraît important de pouvoir tracer systématiquement tous les endroits par lesquels un animal est passé et où il a pu être en contact avec d’autres animaux. Il ne fait aucun doute pour moi que ces données permettent aux autorités compétentes de prendre les mesures nécessaires pour prévenir et contenir les maladies contagieuses.

54.

En outre, il me paraît raisonnable d’exiger un moyen électronique d’identification, puisque cela garantit vraisemblablement une plus grande fiabilité et rapidité de la communication des données, rendant ainsi plus efficace la lutte contre les maladies contagieuses. Cela est particulièrement vrai en ce qui concerne les animaux comme les ovins et les caprins qui, en règle générale, font l’objet de nombreuses transactions au cours de leur vie et qui sont souvent transportés en groupes importants, parfois sur des marchés au bétail ou dans des centres de rassemblement où la composition des troupeaux peut facilement changer ( 30 ). Dans ces conditions, sans aucun moyen individuel d’identification et d’enregistrement, il serait très difficile de tracer les déplacements de chaque animal.

55.

Enfin, en ce qui concerne l’obligation de tenir un registre pour chaque exploitation, je me rallie à l’avis du gouvernement français selon lequel le système d’identification électronique individuelle des animaux engendre automatiquement la nécessité de tels registres. Il est clair que les données enregistrées par l’identificateur doivent être inscrites sur un document qui peut être rapidement mis à jour et auquel, sur demande, l’autorité compétente peut facilement avoir accès. Ainsi, afin d’assurer que les mesures nécessaires puissent être prises sans délai inutile, il est vital que certaines données (telles que la race, les dates de naissance et de décès ainsi que les déplacements) relatives aux animaux détenus par chaque détenteur d’animal soient fournies aux autorités compétentes dans un format standard et avec célérité ( 31 ). Par exemple, ce n’est qu’en comparant les informations sur deux ou plusieurs exploitations que les autorités sont en mesure de découvrir si, et, dans l’affirmative, précisément où et à quel moment, les chemins d’animaux donnés se sont croisés.

56.

Je vais me pencher maintenant sur les allégations de M. Schaible relatives aux défauts techniques du système d’identification. Il n’est guère surprenant qu’un changement aussi radical de système soit loin d’être exempt de défauts à ses débuts. Selon moi, un certain pourcentage d’erreurs et de défauts est inévitable lorsqu’un nouveau projet de ce type est lancé, en particulier lorsqu’il repose très fortement sur l’utilisation de nouvelles technologies. De tels dysfonctionnements ne sont toutefois pas en soi une indication de ce que le système dans son intégralité est inadapté, à moins qu’ils ne nuisent clairement à l’objectif poursuivi.

57.

Tel n’est pas le cas en l’espèce.

58.

En effet, la Commission a commandé plusieurs études sur la faisabilité et la fiabilité de systèmes basés sur l’identification électronique des animaux. Un premier projet d’étude (le projet «FEOGA»), effectué entre 1993 et 1994 par trois équipes dans différents États membres et se concentrant, entre autres, sur 5000 moutons et 2000 chèvres, a étayé la conclusion selon laquelle le système était suffisamment développé pour être testé à grande échelle et en conditions réelles ( 32 ). Un deuxième projet (le projet «AIR 2304»), mené entre 1995 et 1998, impliquait dix équipes de recherche dans six États membres différents. L’objectif était de voir si le pourcentage de pertes totales de dispositifs électroniques d’identification augmenterait sur une longue période (quatre ans). Les conclusions finales de cette études ont montré que les systèmes électroniques d’identification utilisés (marques auriculaires électroniques, transpondeurs injectables, bolus ruminaux) atteignaient des taux de maintien et des valeurs de lisibilité plus élevés que les systèmes conventionnels d’identification du bétail (marques auriculaires, tatouages, etc.) ( 33 ).

59.

Un projet postérieur, le projet IDEA (identification électronique des animaux), portait sur la mise en œuvre en taille réelle du système, y compris la mise en place de dispositifs électroniques d’identification dans un large éventail de conditions (telles que des espèces animales différentes, des méthodes différentes d’élevage, de transport et d’abattage, ainsi que des conditions environnementales variables). Au total, plus de 500000 moutons et près de 30000 chèvres ont été testés entre mars 1998 et décembre 2001 ( 34 ). L’étude était destinée à évaluer de manière particulièrement méticuleuse les performances (lisibilité, fonctionnement correct, taux de perte, taux de récupération) des dispositifs électroniques d’identification en rapport avec plusieurs paramètres (type de dispositif, type d’animal, âge de l’animal, etc.). Parmi les conclusions présentées dans le rapport final IDEA, il convient de relever celles-ci: le projet a «obtenu des résultats très positifs sur la faisabilité de l’utilisation de l’identification électronique», «l’identification des objets utilisant la technologie du transpondeur a été bien développée, est disponible commercialement et appliquée de manière systématique dans de nombreux domaines industriels» et «l’industrie est en mesure de produire dans des délais courts un grand nombre de dispositifs électroniques d’identification et les lecteurs correspondants aux fins d’identification du bétail» ( 35 ).

60.

Enfin, au cours de la mise en œuvre progressive du règlement no 21/2004, la Commission a évalué en 2007 les informations qui lui ont été fournies par les États membres qui ont mis en œuvre l’identification électronique sur une base volontaire ou en tant que projet-pilote avant que le système ne devienne obligatoire dans toute l’Union. Selon la Commission, les données en résultant ont généralement confirmé que «l’identification électronique des ovins et des caprins fonctionne dans des conditions de production très diverses» ( 36 ).

61.

Dans ces conditions, je suis convaincu que, lorsqu’il a décidé d’adopter le règlement no 21/2004, le législateur de l’Union était en mesure de fonder sa décision sur un corps important et détaillé de données scientifiques et techniques étayant l’idée qu’un système basé sur l’identification individuelle et électronique des animaux était à la fois faisable et approprié à l’objectif de combattre les épizooties. En outre, et cela présente une pertinence particulière à l’égard de la présente affaire, cette information montrait que, en dépit de quelques problèmes pratiques, un tel système s’avérerait plus fiable et efficace que le système qui était en place à l’époque en vertu de la directive 92/102. En tout état de cause, les marques auriculaires traditionnelles restent exigées et donc, en cas de transpondeurs défectueux, l’identification des animaux peut être réalisée par des inspections visuelles, comme cela était le cas avec le système précédent.

62.

Rien dans les documents auxquels M. Schaible se réfère, y compris l’étude préparée par la Bayerische Landesanstalt für Landwirtschaft, ne vient contredire cette conclusion.

63.

Au vu de ce qui précède, je pense que les obligations en cause sont bien adaptées pour atteindre les objectifs poursuivis par le règlement no 21/2004. De plus, elles apparaissent comme particulièrement adaptées pour lutter contre les maladies contagieuses chez les ovins et les caprins.

64.

Dans une deuxième étape, il est nécessaire d’examiner si les obligations en cause vont au-delà de ce qui est nécessaire pour atteindre les objectifs poursuivis.

65.

Une des principales critiques de M. Schaible à l’égard des obligations en cause porte sur la raison d’être même du règlement no 21/2004: selon M. Schaible, l’ancien système d’identification des ovins et des caprins a démontré être adéquat pour contrôler la propagation des maladies contagieuses. L’apparition de la fièvre aphteuse en 2001, qui a conduit à l’adoption du règlement no 21/2004, est intervenue, selon M. Schaible, uniquement parce que les règles en vigueur à l’époque n’avaient pas été correctement appliquées, et non en raison d’un défaut du système en tant que tel. En conséquence, il n’était pas nécessaire que le législateur de l’Union se lance dans une révision complète du système, puisqu’une mise en œuvre et une application correctes des règles moins contraignantes fixées dans la directive 92/102 auraient suffi à garantir d’atteindre les objectifs déclarés.

66.

Je ne trouve pas convaincants les arguments de M. Schaible sur le caractère adéquat de l’ancien système.

67.

Ainsi que je l’ai évoqué au point 49 ci-dessus, le nouveau système a été établi parce que l’expérience – et en particulier la crise de la fièvre aphteuse en 2001 – a montré que les règles relatives à l’identification des ovins et des caprins fixées dans la directive 92/102 n’ont pas été mises en œuvre de manière satisfaisante et avaient besoin d’être améliorées. Par conséquent, tout en admettant que les anciennes règles n’avaient pas été correctement mises en œuvre, le législateur de l’Union a également jugé que ces règles avaient besoin d’être revues.

68.

La fièvre aphteuse est une maladie virale grave et hautement contagieuse qui, bien qu’elle ne soit pas directement transmissible aux êtres humains, peut affecter plusieurs types d’animaux, y compris les ovins et les caprins ( 37 ). Il est inutile de souligner l’impact économique et social de l’épidémie de 2001 au Royaume-Uni. Il suffit de rappeler à cet égard que plus de 2000 fermes de cet État membre ont été affectées par la maladie, subissant des pertes chiffrées à plusieurs milliards d’euros ( 38 ). Plusieurs mesures d’urgence ont dû être adoptées tant au niveau national qu’européen, aboutissant, en particulier, à l’abattage en masse des troupeaux infectés (et même d’animaux qui n’étaient que suspectés d’être infectés) ( 39 ) et à diverses restrictions des importations au sein de l’Union européenne ainsi qu’à une interdiction à l’échelle mondiale de toutes les exportations de bétail, de viande et de produits animaux à partir du Royaume-Uni ( 40 ). En dépit de ces mesures, le virus s’est propagé à d’autres États membres (France, Irlande et Pays-Bas), bien que dans l’ensemble seuls quelques cas y aient été enregistrés.

69.

Dans ces conditions, contrairement à M. Schaible, je trouve raisonnable que le législateur de l’Union ait décidé à l’époque de réexaminer dans son ensemble le système d’identification et d’enregistrement des animaux, plutôt que d’essayer de revoir le cadre dont les limites étaient devenues évidentes. Il me semble non seulement légitime, mais même prudent, après une maladie d’une telle ampleur, que l’Union ait entrepris un projet aussi large de par sa portée et sa nature.

70.

Au demeurant, un projet à grande échelle sur l’identification et l’enregistrement des animaux (le projet IDEA, évoqué ci-dessus), coordonné par le Centre commun de recherche (CCR) de l’Union, était déjà en cours en 2001 ( 41 ). Par conséquent, lorsque le rapport sur ce projet a été finalisé le 30 avril 2002, il était sage de la part du législateur de l’Union qu’il consacre une grande attention aux résultats de cette étude et aux suggestions qui y étaient faites.

71.

Une des conclusions tirées dans le rapport final IDEA était que les diverses maladies du bétail qui s’étaient déclarées dans l’Union européenne avaient révélé que les systèmes d’identification du bétail qui étaient utilisés à l’époque n’étaient «pas suffisamment efficaces et fiables pour permettre une traçabilité et une surveillance vétérinaire correctes des espèces d’élevage». En effet, l’identification animale avait été effectuée manuellement et en inspectant à l’œil nu les marques auriculaires existantes, un exercice qui a été considéré comme «sujet à erreurs et fraude». Un contrôle plus étroit des animaux pris individuellement et de leurs déplacements a donc été considéré comme étant une «question cruciale à l’égard […] du contrôle sanitaire et de la surveillance des maladies». À cette fin, il a été jugé vital au regard d’une «gestion efficace et fiable du bétail de l’UE» qu’il soit possible de retracer à tout moment l’endroit où se trouve tout animal pris individuellement. En conséquence, afin de rendre plus efficace la surveillance des animaux pris individuellement, le rapport final IDEA a suggéré une «identification unique de chaque animal tout au long de sa vie par la pose d’un dispositif électronique d’identification» ( 42 ).

72.

À la suite de la crise de 2001, le rapport final IDEA n’était nullement le seul rapport d’expertise suggérant une profonde révision du cadre réglementaire de l’identification des animaux. À titre d’exemple, le rapport final de la Conférence internationale sur la prévention et la lutte contre la fièvre aphteuse qui s’est tenue à Bruxelles les 12 et 13 décembre 2001 a recommandé que «[t]ous les déplacements [d’animaux] devraient être enregistrés et traçables» afin de prévenir la propagation de la fièvre aphteuse entre différentes exploitations ( 43 ). Dans la même ligne, le rapport Anderson, commandé par la House of Commons à la suite de la crise de 2001, a recommandé le développement d’un «système global de traçage du bétail utilisant des marques électroniques afin de couvrir les bovins, ovins et porcs» ( 44 ).

73.

Par le règlement no 21/2004, le législateur de l’Union a également répondu à des demandes émanant du cadre institutionnel de l’Union. À titre d’exemple, un rapport spécial de la Cour des comptes, tout en notant que l’ancien système d’identification et d’enregistrement des animaux n’avait pas été mis en œuvre de manière adéquate, a aussi souligné les limites inhérentes à ce système. Ce rapport indique, entre autres: «Le fait que la réglementation communautaire n’exigeait pas l’identification individuelle des ovins et que, en outre, leur identification par lot présentait des lacunes a entravé le traçage des animaux suspects et retardé ainsi leur abattage. [...]» ( 45 ).

74.

Il existe donc divers indices qui suggèrent que le problème avec l’ancien système d’identification et d’enregistrement des animaux réside dans le système lui-même plutôt que dans la manière dont il a été mis en œuvre.

75.

Compte tenu des conditions dans lesquelles les ovins et les caprins sont souvent échangés ( 46 ) et de la manière dont se transmettent les épizooties ( 47 ), il ne me paraît pas déraisonnable que le législateur de l’Union ait décidé par la suite que les animaux doivent être individuellement traçables. En outre, il va de soi que les autorités compétentes doivent être en mesure d’avoir un accès utile aux données qui, grâce aux dispositifs électroniques d’identification et aux registres d’exploitation, sont disponibles et pertinentes pour adopter les mesures nécessaires pour prévenir et limiter la propagation des maladies contagieuses.

76.

Les mesures alternatives d’identification et d’enregistrement auxquelles M. Schaible se réfère, pour l’essentiel celles prévues par la directive 92/102, sont probablement moins intrusives au regard de la liberté d’entreprise du détenteur des animaux que les obligations en cause. Il n’en demeure pas moins que, comme le montrent sans équivoque les études évoquées ci-dessus, elles ont une portée plus limitée et sont par conséquent moins efficaces.

77.

Au vu de ce qui précède, je conclus que les obligations en cause ne vont pas au-delà de ce qui est nécessaire pour atteindre l’objectif poursuivi par le règlement no 21/2004.

78.

Dans une dernière étape, il convient d’examiner la proportionnalité stricto sensu des obligations en cause.

79.

À cet égard, la critique de M. Schaible est essentiellement de deux ordres. D’une part, il prétend que les obligations en cause ne sont pas compatibles avec les principes régissant le bien-être des animaux au motif que la pose de transpondeurs entraîne un nombre élevé d’animaux blessés. D’autre part, il fait valoir que ces obligations sont excessivement lourdes et coûteuses pour les détenteurs d’animaux, pas seulement en raison du matériel supplémentaire qu’ils sont tenus d’acquérir (transpondeurs, scanners, etc.), mais aussi en raison de la charge de travail très importante qu’exige l’utilisation de ce matériel (pose du transpondeur, reproduction des codes dans le registre d’exploitation, maintenance des scanners, recours plus fréquent à du personnel spécialisé tel que des informaticiens et des vétérinaires, etc.).

80.

Selon moi, ces assertions sont également mal fondées.

81.

Contrairement à ce que M. Schaible soutient, l’impact de l’identification électronique sur le bien-être des ovins et des caprins a dûment été examiné au cours des projets d’étude qui ont été menés avant l’adoption du règlement no 21/2004. Le projet IDEA a, par exemple, étudié les principales causes «de blessures et de décès après la pose d’un dispositif électronique d’identification» et a fourni au législateur de l’Union des informations utiles sur la manière dont les divers types d’appareil pouvaient affecter la santé des animaux ( 48 ). En outre, les considérations liées au bien-être des animaux ont également été prises en compte au stade de la mise en œuvre ( 49 ).

82.

S’il est exact que les marques auriculaires électroniques peuvent parfois provoquer des blessures aux oreilles des animaux, il en va de même pour les marques auriculaires traditionnelles telles celles prescrites par la directive 92/102. Certes, les données disponibles concernant les marques auriculaires électroniques semblent indiquer que le problème se pose un peu plus fréquemment dans le cas de celles-ci, car elles sont plus lourdes. Néanmoins, la différence entre les deux types d’appareils sur laquelle s’appuie M. Schaible ne paraît pas être importante au point de remettre en question l’évaluation globale du système en termes de bien-être des animaux ( 50 ). En effet, le bénéfice du système en termes de sécurité accrue pour l’ensemble de la société est considérable. En outre, on peut s’attendre à ce que, avec les développements techniques futurs réduisant la taille et le poids des transpondeurs ainsi que l’expérience plus grande du personnel agricole au regard de la pose et de l’utilisation de ces appareils, la situation ira inévitablement en s’améliorant.

83.

Enfin, en permettant une identification plus précise des animaux qui ont été en contact pendant des épidémies, le nouveau système est voué à limiter la propagation des maladies et contribuera donc à éviter d’avoir à déplorer des animaux infectés. Vu sous cet angle, les obligations en cause contribuent de manière positive à protéger le bien-être des animaux.

84.

En outre, les arguments de M. Schaible concernant les coûts et le travail excessifs que les obligations en cause sont supposées engendrer pour les détenteurs d’animaux ne sont pas particulièrement convaincants.

85.

Ainsi que tant le Conseil que la Commission l’ont souligné dans leurs observations, ces aspects ont fait l’objet d’études détaillées et ont été largement débattus avec les États membres et d’autres intéressés. À titre d’exemple, le CCR a publié en 2009 un rapport intitulé «Economic Analysis of Electronic Identification of Small Ruminants in Member States». L’étude a analysé les coûts liés aux divers appareils électroniques disponibles sur le marché, à la fois en ce qui concerne l’achat de l’équipement et son utilisation quotidienne (comme les opérations de marquage et de lecture ou la formation du personnel). Plusieurs voies possibles pour la mise en œuvre de l’obligation d’identifier électroniquement chaque animal ont été examinées. Pour chaque option, les économies et les avantages ont été comparés dans le but de trouver un compromis raisonnable ( 51 ).

86.

Les mêmes aspects ont également fait l’objet d’une enquête menée par le comité permanent de la chaîne alimentaire et de la santé animale ( 52 ) pour laquelle les États membres ont fournis des données relatives aux coûts.

87.

Il me semble donc que le législateur de l’Union a également soigneusement examiné toutes les informations pertinentes sur ces aspects, y compris l’évaluation des diverses options disponibles, et a donc pris sa décision finale en pleine connaissance des divers intérêts en jeu. Selon moi, le législateur de l’Union ne saurait être critiqué pour avoir décidé dans ce contexte que la protection de la santé publique doit se voir accorder une importance prépondérante par rapport aux considérations économiques ( 53 ).

88.

Ma conclusion sur ce point est en outre étayée par trois considérations supplémentaires.

89.

Premièrement, au-delà de la poursuite de l’objectif principal de lutter contre les épizooties, le législateur de l’Union a également tenu compte du fait que les obligations en cause pourraient entraîner divers autres bénéfices économiques et non économiques pour la société, par exemple en ce qui concerne la gestion agricole, l’élevage d’animaux, les contrôles officiels et la sécurité alimentaire ( 54 ). Ainsi que cela est mentionné dans le rapport du CCR de 2009, le nouveau système d’identification et d’enregistrement des animaux «ne doit pas être vu seulement comme un facteur de coût, puisque son usage multifonctionnel génère également des bénéfices, non seulement au niveau de l’exploitation, mais aussi pour les contrôles officiels et en aval de la chaîne de production, par exemple pour les marchés de bétails, les abattoirs et éventuellement aussi pour les consommateurs. […] Lorsqu’il sera pleinement mis en œuvre, il pourrait [également] diminuer les dépenses liées aux mesures d’éradication des maladies» ( 55 ).

90.

Deuxièmement, le législateur de l’Union a, en même temps, adopté plusieurs mesures afin d’atténuer la charge que font peser sur les détenteurs d’animaux les obligations en cause.

91.

Tout d’abord, le règlement no 21/2004 a pris des dispositions afin que le nouveau système soit mis en œuvre de manière graduelle et progressive. Plusieurs mesures introduites par ce règlement ont donc fait l’objet d’une période transitoire afin de donner suffisamment de temps aux détenteurs d’animaux (ainsi qu’aux autorités des États membres) pour s’adapter aux nouvelles exigences et pour prévoir à l’avance les investissements nécessaires. De manière significative, la date butoir pour l’introduction obligatoire d’une identification électronique générale au niveau de l’Union, qui avait initialement été fixée au 1er janvier 2008, a été repoussée par la suite au 31 décembre 2009 ( 56 ). En outre, les obligations pour les détenteurs d’animaux de tenir un registre d’exploitation ( 57 ) et de produire un document de circulation ( 58 ) ne sont devenues pleinement applicables qu’après le 9 juillet 2005.

92.

De plus, lorsque l’impact des nouvelles mesures paraît disproportionné ou que les risques supplémentaires sont jugés insignifiants, le règlement no 21/2004 autorise des dérogations. Ces dernières concernent notamment toutes les obligations en cause: l’obligation d’identifier chaque animal ( 59 ), l’obligation d’utiliser des dispositifs électroniques d’identification ( 60 ) et l’obligation de tenir un registre d’exploitation ( 61 ).

93.

Troisièmement, le législateur de l’Union a atténué encore les coûts supplémentaires pour les détenteurs d’animaux en autorisant les États membres et les régions à octroyer, le cas échéant, des aides sur des fonds de l’UE. En conséquence, le règlement (CE) no 1257/1999 du Conseil, du 17 mai 1999, concernant le soutien au développement rural par le Fonds européen d’orientation et de garantie agricole (FEOGA) et modifiant et abrogeant certains règlements ( 62 ), a été modifié peu avant l’adoption des nouvelles règles en matière d’identification des animaux ( 63 ). L’article, nouvellement introduit, 21 ter, paragraphe 1, dudit règlement prévoit, en particulier, qu’«[u]n soutien temporaire destiné à compenser partiellement les coûts et les pertes de revenu peut être accordé aux agriculteurs qui doivent appliquer des normes contraignantes fondées sur la législation communautaire et nouvellement introduites dans la législation nationale». Cette disposition s’applique, entre autres, aux détenteurs d’animaux affectés par les obligations en cause. Fait important, l’article 31 du règlement (CE) no 1698/2005 du Conseil, du 20 septembre 2005 concernant le soutien au développement rural par le Fonds européen agricole pour le développement rural (Feader) ( 64 ), règlement qui a aboli le règlement no 1257/1999 et qui est actuellement en vigueur, a préservé l’essentiel de cette disposition. En outre, l’article 20, sous a), du règlement no 1698/2005 autorise diverses mesures de soutien destinées à promouvoir la compétitivité du secteur agricole, y compris des mesures «visant à améliorer les connaissances et à renforcer le potentiel humain par […] la formation professionnelle et des actions d’information, y compris en ce qui concerne la diffusion des connaissances scientifiques et des pratiques novatrices […]».

94.

Au vu de ces considérations, j’estime que le législateur de l’Union a dûment examiné tous les intérêts affectés par les obligations en cause, y compris les intérêts ayant trait au bien-être des animaux et les intérêts financiers de personnes telles que les détenteurs d’animaux qui doivent supporter des frais supplémentaires pour se conformer aux nouvelles règles. Je ne crois donc pas que le législateur de l’Union ait commis d’erreur lorsqu’il a mis en balance ces intérêts et établi un juste équilibre entre eux.

95.

Pour conclure sur la question de la proportionnalité, je suis d’avis que les obligations en cause ne violent pas le principe de proportionnalité. Elles sont aptes à réaliser l’objectif visé et ne vont pas au-delà de ce qui est nécessaire pour l’atteindre. En outre, rien n’indique que le législateur de l’Union ait commis d’erreur, sans même parler d’une erreur manifeste, lorsqu’il a examiné les avantages et désavantages des obligations en cause par rapport aux intérêts en jeu.

96.

Par ces motifs, je pense que les obligations en cause sont justifiées et que, par conséquent, elles n’équivalent pas à violer la liberté d’entreprise des détenteurs d’animaux.

97.

L’autre principale question juridique soulevée par la présente affaire est de savoir si les obligations en cause sont conformes au principe d’égalité.

98.

Au préalable, il paraît utile de rappeler que le principe d’égalité, un principe général du droit de l’Union qui est désormais expressément inscrit à l’article 20 de la Charte, exige que des situations comparables ne soient pas traitées de manière différente et que des situations différentes ne soient pas traitées de manière égale, à moins qu’une différenciation ne soit objectivement justifiée ( 65 ). À cet égard, la Cour a jugé qu’une différence de traitement est justifiée dès lors qu’elle est fondée sur un critère objectif et raisonnable ( 66 ).

99.

Dans la mesure où M. Schaible demande à la Cour de contrôler l’exercice par le législateur de son pouvoir d’appréciation dans un domaine qui implique des choix politiques et économiques, la compétence de contrôle de la légalité de la Cour est nécessairement limitée ainsi que cela a été illustré ci-dessus. La Cour a clairement énoncé que, dans un tel cas, il ne lui appartient pas de substituer sa propre appréciation à celle du législateur de l’Union et que, par conséquent, elle doit se limiter à examiner si l’appréciation faite par le législateur de l’Union contient une erreur manifeste ou constitue un détournement de pouvoir ou si le législateur de l’Union a manifestement dépassé les limites de son pouvoir d’appréciation ( 67 ).

100.

C’est à l’aune de ces principes que je vais examiner les arguments de M. Schaible sur le principe d’égalité de traitement. En substance, deux arguments différents sont avancés. Premièrement, M. Schaible souligne que l’obligation d’identifier électroniquement chaque animal n’est pas imposée aux détenteurs de bovins et de porcins en dépit du fait que ceux-ci sont aussi exposés à un grand nombre de maladies contagieuses. Deuxièmement, M. Schaible remet en cause la dérogation prévue à l’article 9, paragraphe 3, du règlement no 21/2004 (ci-après la «dérogation en cause»), qui autorise les États membres qui ont un cheptel ovin et caprin réduit à rendre facultatif le système d’identification électronique. Il fait valoir que cela confère potentiellement aux détenteurs d’animaux établis dans pas moins de quatorze États membres un avantage concurrentiel à l’égard de ceux établis dans les autres États membres ayant un important cheptel ovin et caprin.

101.

Pour des motifs différents, le gouvernement polonais soutient que l’article 9, paragraphe 3, du règlement no 21/2004 est nul. Selon lui, il n’existe aucune justification pour limiter la possibilité de la dérogation en cause uniquement aux animaux «qui ne font pas l’objet d’échanges intracommunautaires».

102.

Je ne peux approuver aucun de ces arguments.

103.

En ce qui concerne le premier argument avancé par M. Schaible, je ne crois pas qu’il puisse être tiré la moindre conclusion significative d’une comparaison avec les règles applicables aux bovins et aux porcins.

104.

À mon avis, il peut difficilement être contesté que l’élevage, le transport et la commercialisation de ces différents types d’animaux interviennent dans des conditions qui ne sont comparables à aucun égard: plusieurs particularités existent en ce qui concerne chacun de ces types d’animaux ( 68 ). En outre, ces animaux sont habituellement sujets à d’autres types de maladies et les profils de risque établis pour les différentes espèces d’animaux peuvent être différents ( 69 ).

105.

Ces différences justifient un cadre réglementaire différent pour chaque espèce d’animal ( 70 ). Le fait que le législateur a basé son choix sur un critère objectif et raisonnable ne saurait donc être remis en cause.

106.

En tout état de cause, ainsi que le Conseil l’a souligné à juste titre, la Cour a jugé de manière constante que, lorsque le législateur de l’Union est appelé à restructurer ou à créer un système complexe, il lui est loisible de recourir à une approche par étapes ( 71 ) et de procéder notamment en fonction de l’expérience acquise ( 72 ).

107.

Cette jurisprudence me paraît présenter une grande pertinence à l’égard de l’affaire examinée. Cela ne signifie toutefois pas qu’il ne soit pas exigé de la part du législateur de l’Union un certain degré de cohérence et d’uniformité lorsque, sur une période donnée, il adopte des mesures destinées à réglementer des situations ayant des caractéristiques communes, ce qui pourrait être le cas en ce qui concerne l’identification de différents animaux d’élevage.

108.

Enfin, je ne suis pas non plus convaincu que les détenteurs d’animaux établis dans des États membres ayant un important cheptel ovin et caprin puissent subir une discrimination. Au vu des arguments de M. Schaible, il convient de déterminer si la dérogation en cause crée un désavantage pour certains exploitants agricoles par rapport à d’autres, sans que cette différence de traitement soit justifiée par l’existence de différences objectives d’une certaine importance ( 73 ).

109.

Il est clair que la dérogation en cause entraîne un traitement juridique différent des détenteurs d’animaux selon l’État membre dans lequel ils sont établis. Je ne pense toutefois pas que cela constitue une discrimination interdite. Cette affirmation repose sur deux motifs: le critère qui déclenche la dérogation en cause ne saurait être critiqué comme étant dénué de caractère objectif et raisonnable; pas plus que la dérogation ne place certains détenteurs d’animaux dans une situation de désavantage concurrentiel significatif vis-à-vis de leurs concurrents.

110.

Sur le premier point, il ne peut être contesté que le critère qui ouvre la dérogation, à savoir le cheptel global d’un pays, est entièrement objectif. Les États membres peuvent ou non satisfaire à ce critère, indépendamment de leur taille absolue. En outre, la situation de certains États membres peut fort bien changer dans le temps, puisque leur population animale est nécessairement sujette à des variations. Ainsi, les États membres qui, en principe, relèvent du champ d’application de la dérogation en cause peuvent néanmoins être tenus à l’avenir d’introduire l’identification électronique si les circonstances pertinentes changent.

111.

Ce critère ne paraît pas non plus déraisonnable. Même si l’on peut regretter que le règlement no 21/2004 ne fasse pas mention de la raison pour laquelle le législateur de l’Union a estimé que l’introduction d’un système d’identification électronique «peut ne pas être justifiée» dans les États membres où le cheptel ovin ou caprin est relativement réduit ( 74 ), les éclaircissements apportés en cours de procédure par les gouvernements français et polonais ainsi que par le Conseil me semblent persuasifs.

112.

Comme l’a observé M. Schaible, la création d’un système d’identification électronique entièrement opérationnel requiert des investissements considérables tant de la part des détenteurs d’animaux que des administrations nationales. Dans les États membres où le cheptel est bas et les détenteurs d’animaux ne détiennent qu’un petit nombre d’animaux, un tel investissement peut être excessif. Cela est particulièrement vrai vu sous l’angle d’une analyse coût/bénéfice. Dans le cas où une maladie se déclare dans un tel État membre, le coût de son éradication (par exemple par un abattage de masse ou par vaccination) et, le cas échéant, le coût de la compensation à verser aux opérateurs qui ont été affectés seront, en toute vraisemblance, plus bas que l’investissement requis pour mettre en place le système. Dans un tel cas, il peut être plus raisonnable de maintenir le statu quo ou, tout au moins, d’accepter une introduction plus équilibrée et progressive des nouvelles règles.

113.

Il est également clair que là où les exploitations sont, pour la plupart, de petites tailles et avec un nombre limité d’animaux, il est possible, malgré l’absence de système d’identification électronique, de recueillir relativement rapidement et de manière fiable les données en réponse à une demande urgente des autorités compétentes. Le fait que le code de chaque animal doit être lu à l’œil nu, puis inscrit manuellement sur les documents pertinents n’est pas susceptible de provoquer des retards inutiles. Tel ne serait toutefois pas le cas si ces actions devaient être effectuées par un nombre considérable d’exploitations ayant un important cheptel.

114.

Dans ces conditions, je ne trouve pas déraisonnable que les États membres éligibles soient restés libres de choisir s’il était plus opportun d’introduire le nouveau système d’identification électronique des ovins et des caprins ou de faire usage de la dérogation en cause.

115.

Manifestement, ce raisonnement ne vaut que dans la mesure où l’exonération de certains États membres n’aboutit pas à un risque accru au sein du marché intérieur. Or, selon moi, tel n’est pas le cas en l’espèce. En réalité, la dérogation en cause n’autorise les États membres à rendre facultative l’identification électronique qu’en ce qui concerne les animaux «qui ne font pas l’objet d’échanges intracommunautaires». Par conséquent, tout animal qui traverse les frontières nationales et qui pourrait donc entrer en contact avec des animaux situés dans d’autres États membres doit nécessairement être identifié électroniquement, indépendamment de ce que son État membre d’origine ait décidé ou non de faire usage de la dérogation en cause.

116.

De cette manière, tout risque accru de contagion est normalement limité à l’intérieur des frontières des États membres qui ont décidé de faire usage de la dérogation en cause. Ces États membres acceptent qu’eux-mêmes (et les détenteurs d’animaux établis sur leur territoire) puissent devoir faire face à des conséquences économiques plus graves dans le cas où une maladie se déclare.

117.

Le critère déclenchant la dérogation en cause garantit également – et j’en viens là au deuxième aspect évoqué au point 112 ci-dessus – que la concurrence entre les détenteurs d’animaux établis dans des États membres différents ne soit pas faussée de manière sensible. En réalité, tous les détenteurs d’animaux qui souhaitent vendre leurs moutons et chèvres au-delà des frontières du territoire de leur pays d’origine devront se soumettre aux mêmes règles. Cela signifie qu’il n’existe pas de distorsion de concurrence entre les détenteurs actifs dans le commerce intracommunautaire. En outre, un détenteur établi dans un État membre qui a fait usage de la dérogation en cause ne peut pas avoir plus de poids dans un autre État membre du fait de son potentiel avantage en termes de coûts.

118.

La seule hypothèse dans laquelle je verrai effectivement un avantage concurrentiel est le cas d’un détenteur d’animaux établi dans un État membre sans dérogation qui exporte du bétail dans un État membre qui applique la dérogation en cause. Il est vrai que, dans un tel cas, les détenteurs locaux d’animaux pourraient avoir un avantage en termes de coût par rapport à leurs concurrents de l’État d’exportation. Interrogés sur ce point à l’audience, ni le Conseil ni la Commission n’ont contesté ce fait. Cela dit, eu égard à la taille plus petite des troupeaux qui se trouvent généralement dans les exploitations situées dans un État membre appliquant la dérogation en cause et le fait que les exportateurs ont tendance à être de grande taille et bénéficient donc d’économies d’échelle, toute distorsion au sein des marchés locaux sera probablement négligeable. En tout état de cause, cette différence limitée de traitement me paraît justifiée pour les motifs objectifs exposés ci-dessus.

119.

Enfin, je me penche sur l’argument, avancé par le gouvernement polonais, concernant la portée de l’article 9, paragraphe 3, du règlement no 21/2004. Il suffit de rappeler que la dérogation en cause est vitale pour garantir à la fois que le risque global pour la santé publique dans l’Union européenne ne soit pas indûment accru et que la concurrence au sein du marché intérieur ne soit pas sensiblement faussée. Par conséquent, la critique du gouvernement polonais sur ce point est manifestement mal fondée.

120.

En conclusion, j’estime que la dérogation en cause s’applique dans des situations qui sont objectivement différentes de celles qui relèvent de la règle générale. En conséquence, il convient de rejeter les arguments alléguant une violation du principe d’égalité de traitement.

121.

Bien que mon analyse juridique n’ait révélé aucun motif étayant la conclusion selon laquelle les obligations en cause sont illégales, elle a malgré tout démontré que l’application pratique de la dérogation en cause peut constituer un obstacle à la pleine réalisation de l’objectif principal poursuivi par le règlement et à la garantie de l’équité globale du système.

122.

En ce qui concerne la réalisation du principal objectif poursuivi par le règlement, je dois souligner, une fois de plus, que le règlement no 21/2004 a été adopté pour combattre de manière plus efficace les épizooties afin de faciliter l’achèvement du marché intérieur dans ce secteur de l’économie. Néanmoins, sous l’effet de la dérogation en cause, la libre circulation de certains animaux au sein de l’Union est empêchée et l’effectivité du nouveau système d’identification et d’enregistrement des animaux est limitée dans les États membres qui appliquent la dérogation en cause. En outre, certains effets induits sur le reste de l’Union ne peuvent être exclus.

123.

Ainsi que M. Schaible le souligne à juste titre, dans les États membres dont le cheptel est faible, le risque qu’une épizootie se propage de manière incontrôlée n’est pas nécessairement plus faible que dans un État membre où le cheptel est important. Les maladies se transmettant principalement par contact animal, il me semble que les chances de contagion grave et rapide dépendent de divers facteurs, tels que le nombre de transactions et de déplacements, le point de savoir si les animaux sont vendus en petits ou grands lots et si les lots d’animaux sont mélangés ou restent essentiellement inchangés. De manière plus significative, eu égard aux diverses configurations géographiques des États membres, ce qui importe avant tout est la densité d’animaux à l’intérieur d’un pays, plutôt que le nombre absolu d’animaux qui s’y trouvent.

124.

Même si la raison pour laquelle la dérogation en cause est conditionnée au fait de faire l’objet d’un commerce intracommunautaire est de garantir que le risque accru découlant la circulation des animaux qui ne sont pas identifiés électroniquement soit circonscrit à leurs marchés d’origine, cela pourrait ne pas suffire à établir un système infaillible. En effet, le fait que, par comparaison aux animaux identifiés par des marques auriculaires traditionnelles, différents types de données sont disponibles pour les animaux identifiés électroniquement peut, dans le cas où une maladie se déclare, retarder ou rendre plus difficiles les efforts de traçage et de recoupement entrepris par les autorités afin de détecter tout déplacement transfrontalier à risque d’animaux.

125.

De plus, un certain niveau de risque demeurera toujours lorsque, en raison de fraude ou de simple erreur, certains animaux peuvent être échangés au-delà d’une frontière, alors même qu’ils ne sont pas identifiés électroniquement. Après tout, les moutons et les chèvres sont souvent vendus en grands troupeaux et il pourrait ne pas toujours être aisé de garantir que tous les animaux d’un troupeau soient entièrement conformes sur ce point.

126.

En ce qui concerne l’équité globale du système d’identification, je dois bien reconnaître que le système d’identification électronique prévu par le règlement no 21/2004 ne constitue pas une solution parfaite. Ainsi que je l’ai déjà observé, à travers la dérogation en cause, certains détenteurs d’animaux peuvent bénéficier, à l’intérieur de leurs marchés d’origine, d’un avantage en termes de coût par rapport à leurs concurrents des autres États membres. En outre, il est concevable que la dérogation en cause puisse indirectement entraîner des répercussions économiques supplémentaires pour les détenteurs d’animaux qui doivent utiliser l’identification électronique. En effet, même si ces détenteurs d’animaux n’exportent pas de bétail vers des États membres appliquant la dérogation en cause, il est possible que, plus bas dans la chaîne de production, les produits dérivés de leurs animaux (tels que la viande, la laine ou le lait) puissent à un moment donné entrer en concurrence avec ceux produits dans l’État où la dérogation en cause s’applique. Il peut être raisonnablement supposé que le coût plus élevé qui doit être supporté par les détenteurs d’animaux des grands États membres peut, dans une certaine mesure, affecter le prix des produits finis mis sur le marché, et donc de rendre ces produits un peu moins concurrentiels.

127.

La distinction découlant de la dérogation en cause peut certes se justifier dans la situation actuelle, mais cela pourrait devenir moins vrai dans le futur. En réalité, comme de nombreuses parties dans la présente procédure l’ont observé, la technologie requise par le règlement no 21/2004 devient de plus en plus économique grâce à une évolution technique rapide et aux économies d’échelle. La raison d’être de la dérogation en cause pourrait donc devenir de moins en moins évidente.

128.

À ce stade, il est important d’observer que le règlement no 21/2004 contient en réalité une disposition qui permet à la Commission de modifier le seuil démographique de la dérogation en cause ( 75 ). Néanmoins, au vu de ce qui précède, je suis enclin à croire que le législateur de l’Union devra finalement réfléchir à la possibilité de supprimer complétement la dérogation en cause. À mon avis, cela ferait progresser encore la lutte contre les épizooties, améliorerait la libre circulation des ovins et des caprins au sein de l’Union européenne et garantirait des conditions de jeu égales pour tous les détenteurs d’animaux de l’Union quelles que soient les circonstances.

129.

En conclusion, je propose à la Cour de répondre comme suit à la question préjudicielle posée par le Verwaltungsgericht Stuttgart:

L’examen de la question préjudicielle n’a révélé aucun élément de nature à s’opposer à la validité de:

«1.

Toute personne a le droit de travailler et d’exercer une profession librement choisie ou acceptée.

2.

Tout citoyen de l’Union a la liberté de chercher un emploi, de travailler, de s’établir ou de fournir des services dans tout État membre.

3.

Les ressortissants des pays tiers qui sont autorisés à travailler sur le territoire des États membres ont droit à des conditions de travail équivalentes à celles dont bénéficient les citoyens de l’Union».