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Document 62009CC0165
Opinion of Advocate General Kokott delivered on 16 December 2010. # Stichting Natuur en Milieu and Others v College van Gedeputeerde Staten van Groningen (C-165/09) and College van Gedeputeerde Staten van Zuid-Holland (C-166/09 and C-167/09). # References for a preliminary ruling: Raad van State - Netherlands. # Environment - Directive 2008/1/EC - Permit for the construction and operation of a power station - Directive 2001/81/EC - National emission ceilings for certain atmospheric pollutants - Power of the Member States during the transitional period - Direct effect. # Joined cases C-165/09 to C-167/09.
Conclusions de l'avocat général Kokott présentées le 16 décembre 2010.
Stichting Natuur en Milieu et autres contre College van Gedeputeerde Staten van Groningen (C-165/09) et College van Gedeputeerde Staten van Zuid-Holland (C-166/09 et C-167/09).
Demandes de décision préjudicielle: Raad van State - Pays-Bas.
Environnement - Directive 2008/1/CE - Autorisation pour la construction et l’exploitation d’une centrale électrique - Directive 2001/81/CE - Plafonds d’émission nationaux pour certains polluants atmosphériques - Pouvoir des États membres pendant la période transitoire - Effet direct.
Affaires jointes C-165/09 à C-167/09.
Conclusions de l'avocat général Kokott présentées le 16 décembre 2010.
Stichting Natuur en Milieu et autres contre College van Gedeputeerde Staten van Groningen (C-165/09) et College van Gedeputeerde Staten van Zuid-Holland (C-166/09 et C-167/09).
Demandes de décision préjudicielle: Raad van State - Pays-Bas.
Environnement - Directive 2008/1/CE - Autorisation pour la construction et l’exploitation d’une centrale électrique - Directive 2001/81/CE - Plafonds d’émission nationaux pour certains polluants atmosphériques - Pouvoir des États membres pendant la période transitoire - Effet direct.
Affaires jointes C-165/09 à C-167/09.
Recueil de jurisprudence 2011 I-04599
Identifiant ECLI: ECLI:EU:C:2010:775
CONCLUSIONS DE L’AVOCAT GÉNÉRAL
MME JULIANE KOKOTT
présentées le 16 décembre 2010 (1)
Affaires jointes C‑165/09 à C‑167/09
Stichting Natuur en Milieu,
Stichting Greenpeace Nederland,
B. Meijer,
E. Zwaag,
F. Pals
contre
College van Gedeputeerde Staten van Groningen
et
Stichting Natuur en Milieu,
Stichting Zuid-Hollandse Milieufederatie,
Stichting Greenpeace Nederland,
Vereniging van Verontruste Burgers van Voorne
contre
Gedeputeerde Staten van Zuid-Holland
et
Stichting Natuur en Milieu,
Stichting Zuid-Hollandse Milieufederatie,
Stichting Greenpeace Nederland et
Vereniging van Verontruste Burgers van Voorne
contre
Gedeputeerde Staten van Zuid-Holland
[demandes de décision préjudicielle formées par le Raad van State (Pays-Bas)]
«Directive 2001/81/CE – Pollution atmosphérique – Plafonds d’émission nationaux pour certains polluants atmosphériques – Fixation de mesures par les États membres – Directive 2008/1/CE – Prévention et réduction intégrées de la pollution – Autorisation environnementale – Centrale électrique»
I – Introduction
1. L’Union européenne s’est assigné en matière de protection de la qualité de l’air des objectifs ambitieux, qui placent les États membres face à d’importants défis. C’est ce qu’a déjà montré l’affaire relative à la qualité de l’air ambiant (2), et ce que confirme la présente affaire sur les plafonds d’émission nationaux de certains polluants atmosphériques.
2. La directive 2001/81/CE du Parlement européen et du Conseil, du 23 octobre 2001, fixant des plafonds d’émission nationaux pour certains polluants atmosphériques (JO L 309, p. 22) (3), détermine pour tous les États membres les quantités totales de certains polluants atmosphériques pouvant être émises chaque année. Le Royaume des Pays-Bas avait tout d’abord informé la Commission européenne que, selon toute probabilité, il ne pourrait pas s’acquitter de ses obligations en ce qui concerne le dioxyde de soufre et les oxydes d’azote (4). La Cour est maintenant saisie de la question de savoir si cet État membre peut néanmoins autoriser des projets qui émettront des quantités supplémentaires de ces substances.
3. Les litiges principaux portent sur l’autorisation de différents projets de centrales électriques. Le cadre juridique desdits litiges est constitué par les dispositions de la directive 96/61/CE (5) (ci-après la «directive PRIP») régissant l’autorisation des installations industrielles.
II – Cadre juridique
A – La directive PRIP
4. Les dispositions de la directive PRIP sont reproduites ci-après dans la version consolidée de la directive 2008/1, puisque celle-ci a remplacé depuis le 18 février 2008 la directive 96/61, sans entraîner toutefois une modification de son contenu.
5. Parmi les définitions de l’article 2 de la directive PRIP, celles des points 2, 7 et 15 présentent un intérêt particulier en l’espèce:
«Aux fins de la présente directive, on entend par:
[…]
2) ‘pollution’: l’introduction directe ou indirecte, par l’activité humaine, de substances, de vibrations, de chaleur ou de bruit dans l’air, l’eau ou le sol, susceptibles de porter atteinte à la santé humaine ou à la qualité de l’environnement, d’entraîner des détériorations aux biens matériels, une détérioration ou une entrave à l’agrément de l’environnement ou à d’autres utilisations légitimes de ce dernier;
[…]
7) ‘norme de qualité environnementale’: une série d’exigences devant être satisfaites à un moment donné par un environnement donné ou une partie spécifique de celui-ci, telles que spécifiées dans la législation communautaire;
[…]
15) ‘public concerné’: le public qui est touché ou qui risque d’être touché par une décision concernant la délivrance ou l’actualisation d’une autorisation ou des conditions dont elle est assortie ou qui a un intérêt à faire valoir à cet égard; aux fins de la présente définition, les organisations non gouvernementales qui œuvrent en faveur de la protection de l’environnement et qui remplissent les conditions pouvant être requises en droit interne sont réputées avoir un intérêt».
6. L’article 3 de la directive PRIP définit les obligations fondamentales auxquelles doit satisfaire une installation:
«1. Les États membres prennent les dispositions nécessaires pour que les autorités compétentes s’assurent que l’installation sera exploitée de manière à ce que:
a) toutes les mesures de prévention appropriées soient prises contre les pollutions, notamment en ayant recours aux meilleures techniques disponibles;
b) aucune pollution importante ne soit causée;
[…]»
7. En vertu de l’article 4 de la directive PRIP, toutes les installations au sens de celle-ci requièrent une autorisation.
8. L’octroi de l’autorisation d’une installation est prévu à l’article 8, premier alinéa, de la directive PRIP:
«Sans préjudice des autres exigences découlant des dispositions nationales ou communautaires, l’autorité compétente accorde une autorisation assortie de conditions qui garantissent que l’installation répond aux exigences prévues par la présente directive ou refuse d’accorder ladite autorisation dans le cas contraire.»
9. L’article 9 de la directive PRIP établit les conditions auxquelles doit satisfaire une autorisation:
«1. Les États membres s’assurent que l’autorisation comprend toutes les mesures nécessaires pour remplir les conditions de l’autorisation, visées aux articles 3 et 10, afin d’assurer la protection de l’air, de l’eau et du sol et d’atteindre ainsi un niveau élevé de protection de l’environnement dans son ensemble.
[…]
3. L’autorisation comporte des valeurs limites d’émission pour les substances polluantes, notamment celles énumérées à l’annexe III, susceptibles d’être émises par l’installation concernée en quantité significative eu égard à leur nature et à leur potentiel de transferts de pollution d’un milieu à l’autre (eau, air et sol). En tant que de besoin, l’autorisation contient des prescriptions appropriées garantissant la protection du sol et des eaux souterraines, et des mesures concernant la gestion des déchets générés par l’installation. Le cas échéant, les valeurs limites peuvent être complétées ou remplacées par des paramètres ou des mesures techniques équivalents.
[...]
4. Sans préjudice de l’article 10, les valeurs limites d’émission, les paramètres et les mesures techniques équivalents visés au paragraphe 3 sont fondés sur les meilleures techniques disponibles, sans prescrire l’utilisation d’une technique ou d’une technologie spécifique, et en prenant en considération les caractéristiques techniques de l’installation concernée, son implantation géographique et les conditions locales de l’environnement. Dans tous les cas, les conditions d’autorisation prévoient des dispositions relatives à la minimisation de la pollution à longue distance ou transfrontalière et garantissent un niveau élevé de protection de l’environnement dans son ensemble.
[…]
7. L’autorisation peut contenir d’autres conditions spécifiques aux fins de la présente directive, dans la mesure où l’État membre ou l’autorité compétente les estime appropriées.
[...]»
10. L’article 10 de la directive PRIP régit les rapports entre les meilleures techniques disponibles et les normes de qualité environnementale aux fins de l’autorisation des installations:
«Si une norme de qualité environnementale nécessite des conditions plus sévères que celles pouvant être atteintes par l’utilisation des meilleures techniques disponibles, des conditions supplémentaires sont notamment requises par l’autorisation, sans préjudice d’autres mesures pouvant être prises pour respecter les normes de qualité environnementale.»
11. L’article 16 de la directive PRIP porte sur la garantie des droits. On citera, en particulier, ses paragraphes 1 et 3:
«1. Les États membres veillent, conformément à leur législation nationale pertinente, à ce que les membres du public concerné puissent former un recours devant une instance juridictionnelle ou un autre organe indépendant et impartial établi par la loi pour contester la légalité, quant au fond ou à la procédure, des décisions, des actes ou des omissions relevant des dispositions de la présente directive relatives à la participation du public lorsque:
a) ils ont un intérêt suffisant pour agir; ou
b) ils font valoir une atteinte à un droit, lorsque les dispositions de procédure administrative d’un État membre imposent une telle condition.
[…]
3. Les États membres déterminent ce qui constitue un intérêt suffisant pour agir ou une atteinte à un droit, en conformité avec l’objectif visant à donner au public concerné un large accès à la justice. À cette fin, l’intérêt de toute organisation non gouvernementale, qui œuvre en faveur de la protection de l’environnement et qui remplit les conditions pouvant être requises en droit interne, est réputé suffisant aux fins du paragraphe 1, point a).
De telles organisations sont aussi réputées bénéficier de droits susceptibles de faire l’objet d’une atteinte au sens du paragraphe 1, point b).»
12. C’est aux fins de transposer l’article 9, paragraphe 2, de la convention d’Aarhus (6) que cette disposition a été insérée dans la directive PRIP (7).
B – La directive 2001/81
13. En vertu de l’article 4 de la directive 2001/81, les plafonds d’émission nationaux doivent être abaissés jusqu’à 2010, puis ne devront plus être dépassés:
«1. Les États membres limitent, pour la fin de l’année 2010 au plus tard, leurs émissions nationales annuelles de dioxyde de soufre (SO2), d’oxydes d’azote (NOx), de composés organiques volatils (COV) et d’ammoniac (NH3) à des quantités ne dépassant pas les plafonds d’émission fixés à l’annexe I, compte tenu de toute modification apportée par les mesures communautaires adoptées à la suite des rapports visés à l’article 9.
2. Les États membres veillent à ce que les plafonds d’émission fixés à l’annexe I ne soient pas dépassés durant quelque année que ce soit après 2010.»
14. L’annexe I de la directive 2001/81 fixe pour le Royaume des Pays-Bas, notamment, des plafonds de 50 kilotonnes – 50 000 tonnes – de dioxyde de soufre et 260 kilotonnes – 260 000 tonnes – d’oxydes d’azote.
15. En vertu de l’article 6 de la directive 2001/81, les États membres élaborent, le 1er octobre 2002 au plus tard, des programmes de réduction progressive des émissions nationales afin de se conformer aux plafonds au plus tard en 2010. L’article 7 leur fait obligation d’établir des inventaires annuels des émissions et des projections y afférentes pour 2010. Ils communiquent ces informations à la Commission, qui les publie en coopération avec l’Agence européenne pour l’environnement.
16. Sur le contenu des programmes, les onzième et douzième considérants de la directive 2001/81 disposent:
«11) L’attribution à chaque État membre d’un ensemble de plafonds nationaux pour les émissions de dioxyde de soufre, d’oxydes d’azote, de composés organiques volatils et d’ammoniac est un moyen rentable d’atteindre des objectifs environnementaux intermédiaires. Ces plafonds d’émission laisseront à la Communauté et aux États membres une marge de manœuvre pour déterminer comment s’y conformer.
12) Les États membres devraient être responsables de la mise en œuvre de mesures permettant de respecter les plafonds d’émission nationaux. Il sera nécessaire d’évaluer les progrès réalisés pour ce qui est du respect des plafonds d’émission. Des programmes nationaux de réduction des émissions devraient par conséquent être élaborés et communiqués à la Commission et ils devraient comprendre des informations sur les mesures adoptées ou envisagées pour respecter les plafonds d’émission.»
17. Le lien entre la directive PRIP et la directive 2001/81 est évoqué au dix-neuvième considérant:
«Les dispositions de la présente directive devraient s’appliquer sans préjudice de la législation communautaire réglementant les émissions de ces polluants à partir de sources spécifiques et des dispositions de la directive 96/61/CE en rapport avec les valeurs limites d’émission et l’utilisation des meilleures technologies disponibles.»
18. Aux termes de son article 15, paragraphe 1, la directive 2001/81 devait être transposée le 27 novembre 2002 au plus tard.
19. De même que la directive 2001/81, le protocole de Göteborg sur la Convention de 1979 sur la pollution atmosphérique transfrontière à longue distance, relatif à la réduction de l’acidification, de l’eutrophisation et de l’ozone troposphérique (8), fixe également des plafonds d’émission pour 2010, mais les normes de la directive sont souvent un peu plus strictes.
C – La directive 2001/80
20. Il convient, pour compléter, de mentionner la directive 2001/80/CE du Parlement européen et du Conseil, du 23 octobre 2001, relative à la limitation des émissions de certains polluants dans l’atmosphère en provenance des grandes installations de combustion (9). Celle-ci fixe les plafonds d’émission pour certaines installations, également sur la base du protocole de Göteborg.
D – Droit néerlandais
1. La transposition de la directive PRIP
21. La directive PRIP a été transposée en droit néerlandais par la modification de certaines dispositions de la loi relative à la protection de l’environnement (Wet Milieubeheer, ci-après la «loi néerlandaise sur l’environnement»).
22. L’article 8.1, paragraphe 1, ab initio et sous b), de la loi néerlandaise sur l’environnement subordonne à autorisation toute modification d’une installation visée par la directive ou toute modification de son fonctionnement. En vertu de l’article 8.10, paragraphe 1, de la loi néerlandaise sur l’environnement, l’autorisation ne peut être refusée que dans l’intérêt de la protection de l’environnement. Aux termes de l’article 8.10, paragraphe 2, ab initio et sous a), de la loi néerlandaise sur l’environnement, l’autorisation est en tout état de cause refusée si, par son octroi, il ne peut être garanti que seront appliquées dans l’installation en cause les meilleures techniques disponibles.
23. Aux termes de l’article 8.11, paragraphe 2, de la loi néerlandaise sur l’environnement, une autorisation peut être assortie de restrictions lorsque l’intérêt de la protection de l’environnement l’exige. En vertu de l’article 8.12 b, ab initio et sous e), de la loi néerlandaise sur l’environnement, sont en tout état de cause liées à l’autorisation les prescriptions applicables à l’installation en cause relatives à la prévention ou à la limitation dans la mesure du possible de la pollution à longue distance et de la pollution transfrontalière causées par l’installation.
2. La transposition de la directive 2001/81
24. Selon les indications du gouvernement néerlandais, cet État membre a pris diverses mesures pour parvenir à se conformer aux plafonds d’émission. Pour les oxydes d’azote, il a instauré un système d’échange de droits d’émission (10). Le plafond d’émission pour le dioxyde de soufre a été réparti entre plusieurs secteurs d’industrie. Aucun secteur ne peut dépasser le plafond d’émission qui lui est attribué.
III – Litiges au principal et questions préjudicielles
25. Les litiges au principal ont pour origine des recours formés contre trois projets de centrales électriques. La centrale d’Eemshaven (affaire C-165/09), autorisée le 11 décembre 2007, implique des émanations de 1 454 tonnes de dioxyde de soufre par an, la centrale du Missouriweg à Rotterdam (affaire C‑166/09), autorisée le 11 mars 2008, devrait émettre 580 tonnes de dioxyde de soufre et 730 tonnes d’oxydes d’azote, et il est prévu, selon l’autorisation du 26 octobre 2007 pour la centrale à réviser du Coloradoweg à Rotterdam (affaire C-167/09), 923 tonnes de dioxyde de soufre et 1 535 tonnes d’oxydes d’azote. Ces centrales émettent donc, ensemble, environ 6 % des quantités totales de dioxyde de soufre autorisées aux Pays-Bas, et presque 1 % du plafond des oxydes d’azote.
26. La demande préjudicielle cite des informations d’organismes étatiques et de la Commission selon lesquelles le Royaume des Pays-Bas ne respecterait pas les plafonds pour le dioxyde de soufre et les oxydes d’azote en 2010 et les années suivantes. Le Royaume des Pays-Bas fait toutefois savoir que, selon les dernières prévisions, les plafonds seront respectés.
27. Le Raad van State a donc soumis à la Cour, pour une décision à titre préjudiciel, les questions suivantes:
1) L’obligation d’une interprétation conforme à la directive implique-t-elle que les obligations de la [directive 96/61] (actuellement la [directive PRIP]), transposées dans le Wet milieubeheer, peuvent et doivent être interprétées en ce sens que, s’agissant de statuer sur une demande de permis d’environnement, il doit être pleinement tenu compte des plafonds d’émission de SO2 et de NOX de la [directive 2001/81], en particulier en ce qui concerne les obligations de l’article 9, paragraphe 4, de la [directive PRIP]?
2) a) L’obligation qu’a un État membre de s’abstenir de prendre des mesures de nature à compromettre sérieusement la réalisation du résultat prescrit par une directive s’applique-t-elle également à la période du 27 novembre 2002 au 31 décembre 2010, visée à l’article 4, paragraphe 1, de la directive 2001/81?
2) b) Durant la période du 27 novembre 2002 au 31 décembre 2010, des obligations positives s’imposent‑elles aux États membres concernés, que ce soit en plus de leur devoir d’abstention ou à la place de celui‑ci, dès lors qu’un dépassement des plafonds nationaux de SO2 et/ou de NOX se produira ou risque de se produire à l’issue de la période en cause?
2) c) Pour répondre à la deuxième question, sous a), et à la deuxième question, sous b), importe-t-il qu’il découle de la demande de permis d’environnement, portant sur des installations qui contribueront ou risquent de contribuer au dépassement des plafonds d’émission nationaux de SO2 et/ou de NOX de la directive 2001/81, que les installations autorisées seront mises en service en 2011 au plus tôt?
3) a) Les obligations visées sous la deuxième question ont-elles pour conséquence que l’État membre concerné doit refuser le permis d’environnement demandé ou l’assortir de prescriptions ou de restrictions, si rien ne permet de garantir que les installations pour lesquelles le permis est demandé ne contribueront pas ou ne risquent pas de contribuer au dépassement des plafonds d’émission nationaux de SO2 et/ou de NOX de la directive 2001/81? Doit-il être tenu compte, pour répondre à cette question, de la mesure dans laquelle les installations en cause contribueront ou risquent de contribuer à ce dépassement?
3) b) Découle-t-il au contraire de la directive 2001/81 qu’un État membre, même en cas de dépassement ou de risque de dépassement des plafonds d’émission nationaux de SO2 et/ou de NOX, dispose d’une marge d’appréciation pour assurer la réalisation des objectifs prévus par la directive, et peut ainsi ne pas refuser la délivrance de l’autorisation ou ne pas l’assortir de prescriptions ou de restrictions, mais prendre au lieu de cela d’autres mesures, comme des mesures de compensation, ailleurs?
4) Un particulier peut-il, dès lors que s’imposent aux États membres les obligations visées sous les deuxième et troisième questions, invoquer le respect desdites obligations devant le juge national?
5) a) Un particulier peut-il invoquer directement l’article 4 de la directive 2001/81?
5) b) Si oui, ce particulier peut-il invoquer cet article dès le 27 novembre 2002, ou seulement à partir du 31 décembre 2010? Pour répondre à cette question, importe-t-il qu’il découle de la demande de permis d’environnement que les installations autorisées seront mises en service au plus tôt en 2011?
6) Un particulier peut-il, plus particulièrement, dès lors que l’octroi d’un permis d’environnement et/ou d’autres mesures contribuent au dépassement des plafonds d’émission nationaux de SO2 et/ou de NOX de la directive 2001/81, ou risquent de contribuer à ce dépassement, tirer de l’article 4 de cette directive:
a) un droit général à ce que soit adopté, par l’État membre concerné, un ensemble de mesures grâce auxquelles, au plus tard en 2010, les émissions nationales annuelles de SO2 et/ou de NOX n’atteindront pas un niveau plus élevé que celui du plafond national des émissions de la directive 2001/81, ou, en cas d’échec, un ensemble de mesures grâce auxquelles ces émissions seront, le plus tôt possible après cette date, limitées à ce niveau;
b) un droit concret à ce que soient adoptées, par l’État membre concerné, des mesures spécifiques vis-à-vis d’installations particulières – par exemple sous la forme du refus d’une autorisation ou du couplage de prescriptions ou restrictions supplémentaires avec cette autorisation – qui contribuent à ce que, au plus tard en 2010, les émissions nationales annuelles de SO2 et de NOX n’atteignent pas un niveau plus élevé que celui du plafond d’émission national de la directive 2001/81, ou, en cas d’échec, un ensemble de mesures spécifiques qui contribuent à ce que ces émissions soient, le plus tôt possible après cette date, limitées à ce niveau?
6) c) Importe-t-il, pour répondre à la sixième question, sous a), et à la sixième question, sous b), de savoir dans quelle mesure les installations en cause contribuent à ce dépassement ou à ce risque de dépassement?»
28. Les questions sont en substance identiques dans les trois affaires. Toutefois, il n’est question dans l’affaire C-165/09 que du dioxyde de soufre. Et, dans l’affaire C-166/07, seule est citée la version consolidée de la directive PRIP – la directive 2008/1–, alors que les deux autres affaires se réfèrent aussi à l’ancienne directive 96/61.
29. Par ordonnance du 24 juin 2009, le président de la Cour a joint les trois affaires aux fins de la procédure écrite et orale ainsi que de l’arrêt.
30. Des observations écrites ont été déposées par Stichting Greenpeace Nederland (ci-après «Greenpeace»), Gedeputeerde Staten van Groningen (ci-après «Groningen») et RWE Power AG, actuellement RWE Eemshaven Holding BV (ci-après «RWE»), Electrabel Nederland NV (ci-après «Electrabel»), Gedeputeerde Staten van Zuid-Holland (ci-après «Zuid-Holland») et E.ON Benelux NV (ci-après «E.ON»), ainsi que par la République d’Autriche, le Royaume de Danemark, la République italienne, le Royaume des Pays-Bas et la Commission européenne. Ces parties, à l’exception de Groningen, Zuid-Holland et la République d’Autriche, ont comparu à l’audience du 14 octobre 2010. En outre, Stichting Natuur en Milieu et la République française ont pris part à la procédure orale.
IV – Analyse juridique
31. La directive 2001/81 fixe des plafonds nationaux pour l’émission de quatre polluants, parmi lesquels les oxydes d’azote et le dioxyde de soufre, que les États membres ne peuvent plus dépasser à partir de 2011. Mais la directive 2001/81 n’indique pas comment les États membres doivent aboutir à ce résultat.
32. En l’espèce, le litige porte sur l’autorisation de trois différents projets de centrale électrique. Ceux-ci contribueraient notablement aux émissions d’oxydes d’azote et de dioxyde de soufre mais, en principe, ils n’empêcheraient pas que les plafonds d’émission soient respectés si le Royaume des Pays-Bas réduisait ses émissions par ailleurs.
33. Mais, selon les indications de la juridiction de renvoi, ainsi que selon les rapports de l’Agence européenne de l’environnement (11), il est douteux que le Royaume des Pays-Bas parvienne, avec les mesures prévues à l’heure actuelle, à respecter ces plafonds en ce qui concerne les oxydes d’azote et le dioxyde de soufre. C’est pourquoi la demande préjudicielle vise à déterminer si la directive 2001/81 s’oppose, dans cette situation – malgré la liberté de choix quant aux moyens d’atteindre les objectifs de la directive –, à ce que les projets litigieux soient autorisés.
34. À cette fin, j’examinerai si la directive PRIP exige de tenir compte du risque de dépassement des plafonds de la directive 2001/81 (sous B), si un risque de dépassement fait obstacle à de tels projet (sous C), et si des particuliers peuvent à cet égard se prévaloir de la directive 2001/81 (sous D). J’évoquerai cependant, tout d’abord, les objections avancées par certaines parties sur la recevabilité de la demande préjudicielle (sous A).
A – Sur la recevabilité
35. RWE, Electrabel et E.ON invoquent l’irrecevabilité des questions soumises à la Cour. Les questions préjudicielles ne seraient pas pertinentes aux fins de la solution du litige principal.
36. Selon ces parties, la juridiction de renvoi a pris son ordonnance sur une base erronée en partant, à l’encontre des informations les plus récentes qui la démentent, de l’hypothèse d’un dépassement prévisible des plafonds nationaux d’émission prévus dans la directive 2001/81 pour le dioxyde de soufre et les oxydes d’azote au 31 décembre 2010 et, au-delà, jusqu’à 2015. Par ailleurs, les demandeurs au principal n’auraient pas exposé dans quelle mesure la directive 2001/81 peut justifier le refus d’accorder des autorisations au titre de la directive PRIP.
37. Les questions portant sur le droit de l’Union bénéficient cependant d’une présomption de pertinence (12). Compte tenu de la fonction de la procédure préjudicielle, on ne saurait ainsi soumettre l’argumentation de la juridiction de renvoi sur la pertinence des questions préjudicielles à des exigences excessivement strictes.
38. Ce n’est donc qu’exceptionnellement qu’il appartient à la Cour d’examiner les conditions dans lesquelles elle est saisie par le juge national en vue de vérifier sa propre compétence (13). Il résulte d’une jurisprudence constante que le rejet d’une demande formée par une juridiction nationale n’est possible que s’il apparaît de manière manifeste que l’interprétation sollicitée du droit communautaire n’a aucun rapport avec la réalité ou l’objet du litige au principal, que le problème est de nature hypothétique, ou que la Cour ne dispose pas des éléments de fait et de droit nécessaires pour répondre de façon utile aux questions qui lui sont posées (14). Sauf en de telles hypothèses, la Cour est, en principe, tenue de statuer sur les questions préjudicielles portant sur l’interprétation des règles du droit de l’Union (15).
39. Le Raad van State a exposé que, de son point de vue, les valeurs d’émission visées par la directive 2001/81 risquent d’être dépassées, et il vise à déterminer, par ses questions, si ce dépassement doit être pris en compte dans le cadre de la procédure litigieuse d’autorisation au titre de la directive PRIP. Même si le dépassement peut aussi donner lieu à une autre évaluation, et alors même que le gouvernement néerlandais prévoit maintenant que les plafonds d’émission seront respectés, cela ne suffit pas pour nier la pertinence des questions préjudicielles aux fins de la solution du litige. L’appréciation des éléments de fait et de droit du litige relève en effet essentiellement de la juridiction nationale (16). On ne saurait donc conclure à une absence de rapport avec le litige au sens de la jurisprudence.
40. En outre, en ce qui concerne la possibilité de refuser une autorisation au titre de la directive PRIP sur la base de la directive 2001/81, conclure à l’irrecevabilité de la demande équivaudrait à préjuger de la réponse à la question préjudicielle. C’est l’appréciation de la juridiction nationale qui importe, non celle des parties au litige principal. Une argumentation détaillée des demandeurs sur les liens entre les deux directives n’est donc pas nécessaire, contrairement à ce que soutient Electrabel.
41. De même, c’est à tort que E.ON renvoie à la doctrine dite de l’«acte clair». Selon la jurisprudence en la matière, une juridiction nationale saisie en dernière instance n’est a priori dispensée de l’obligation de saisir la Cour que lorsqu’il existe déjà une jurisprudence établie de la Cour, ou que l’application correcte du droit de l’Union s’impose avec une évidence telle qu’elle ne laisse place à aucun doute raisonnable sur la manière de résoudre la question posée (17).
42. Mais elle reste en pareil cas habilitée à saisir la Cour (18). On ne saurait empêcher les juridictions nationales, si des doutes subsistent, de saisir la Cour pour les dissiper. Ces éclaircissements contribuent toujours à l’application uniforme du droit dans l’Union. On n’y renonce que si la juridiction nationale estime aussi que la réponse à une question préjudicielle envisageable est évidente.
43. Pour le surplus, on est, à mon avis, bien loin de pouvoir admettre que la réponse aux questions préjudicielles soumises à la Cour par le Raad van State est a priori évidente.
44. Enfin, la recevabilité des questions préjudicielles n’est pas affectée par la compétence de contrôle attribuée à la Commission par la directive 2001/81 (19), compétence formulée en particulier à l’article 10, paragraphe 5, sous c), de la directive, mais reposant en principe sur l’article 17, paragraphe 1, UE. Cette compétence de contrôle n’exonère pas les États membres de l’obligation de veiller eux-mêmes à une transposition correcte de la directive 2001/81 et d’assurer une interprétation conforme de la directive ou l’effet direct de la directive. Une procédure préjudicielle doit donc aussi être recevable dans ce cadre.
45. La demande préjudicielle est donc recevable.
B – Sur la première question: portée de l’interprétation conforme à la directive du lien entre les directives PRIP et 2001/81
46. Par sa première question préjudicielle, la juridiction de renvoi souhaite savoir si l’obligation d’interpréter le droit national en conformité avec la directive conduit à devoir prendre en compte, dans le cadre d’une autorisation au titre de la loi néerlandaise sur l’environnement, qui transpose la directive PRIP, les plafonds d’émission nationaux prévus dans la directive 2001/81.
1. Sur l’interprétation conforme
47. L’obligation des États membres, découlant d’une directive, d’atteindre le résultat prévu par celle-ci, ainsi que leur devoir, en vertu de l’article 4, paragraphe 3, TUE, de prendre toutes mesures générales ou particulières propres à assurer l’exécution de cette obligation s’imposent à toutes les autorités des États membres (20).
48. L’obligation d’interprétation conforme à la directive en fait aussi partie. La juridiction nationale appelée à interpréter le droit national est tenue de le faire dans toute la mesure du possible à la lumière du texte et de la finalité de la directive, pour atteindre le résultat visé par celle-ci et se conformer ainsi à l’article 288, paragraphe 3, TFUE (21). Toutes les autorités de l’État membre étant tenues à l’obligation d’interprétation conforme à la directive, elle s’impose aussi à une administration nationale appelée à statuer sur la délivrance d’une autorisation au titre de la directive PRIP (22).
49. Il est question en l’espèce de deux directives en matière de droit de l’environnement de l’Union, dont il convient d’assurer la mise en œuvre effective. La loi néerlandaise sur l’environnement qui réglemente la procédure d’autorisation litigieuse transpose la directive PRIP, et non pas la directive 2001/81. Cette dernière a été transposée par d’autres actes du droit national. Mais ceci ne fait pas obstacle à une interprétation de la loi néerlandaise sur l’environnement qui soit aussi conforme à la directive 2001/81, car l’interprétation conforme à la directive requiert de prendre en considération l’ensemble du droit national, pour apprécier dans quelle mesure celui-ci peut recevoir une application telle qu’il n’aboutit pas à un résultat contraire à celui visé par la directive en cause (23).
50. Il convient donc de déterminer quels sont les rapports mutuels existant entre les deux directives, en particulier dans quelle mesure une procédure d’autorisation au titre de la directive PRIP est aussi influencée par les règles de la directive 2001/81.
2. Sur les références figurant dans la directive PRIP
51. Il convient tout d’abord de déterminer si les deux directives comportent des dispositions établissant expressément leurs rapports mutuels. Il importe, à cet égard, de savoir si les plafonds d’émission nationaux de la directive 2001/81 sont des normes de qualité environnementale au sens de l’article 10 de la directive PRIP.
52. Les polluants visés dans les litiges au principal, le dioxyde de soufre et les oxydes d’azote, figurent dans les deux directives. L’annexe I de la directive 2001/81 prévoit des plafonds nationaux pour le dioxyde de soufre et les oxydes d’azote. À l’annexe III de la directive PRIP, ces composés figurent parmi les substances polluantes pour lesquelles une autorisation doit comporter des valeurs limites d’émission conformément à l’article 9, paragraphe 3.
53. Aux termes de l’article 19, paragraphe 2, de la directive PRIP, il y a lieu de tenir au moins compte à cet égard des valeurs limites spécifiques pour certains types d’installation, en l’occurrence les valeurs limites de la directive 2001/80 relative à la limitation des émissions de certains polluants dans l’atmosphère en provenance des grandes installations de combustion.
54. Des exigences plus sévères peuvent découler, en particulier, de l’obligation d’utiliser les meilleures techniques disponibles, établie à l’article 3, paragraphe 1, sous a), de la directive PRIP. Stichting Natuur fait, certes, valoir à cet égard, que des réductions supplémentaires des émissions sont maintenant possibles, mais ce n’est pas ce dont il s’agit dans la présente demande préjudicielle. Les questions portent en fait sur le possible dépassement des plafonds d’émission nationaux.
55. L’obligation d’utiliser les meilleures techniques disponibles vaut seulement, en vertu de l’article 9, paragraphe 4, première phrase, de la directive PRIP, sans préjudice de l’article 10. Celui-ci prévoit qu’une autorisation doit être assortie de conditions supplémentaires si l’utilisation des meilleures techniques disponibles ne répond pas à une norme de qualité environnementale. Les plafonds d’émission nationaux visés par la directive 2001/81 devraient donc obligatoirement être pris en compte dans le cadre de la procédure d’autorisation s’ils constituaient de telles normes de qualité environnementale.
56. La définition de la norme de qualité environnementale à l’article 2, paragraphe 7, de la directive PRIP n’est pas claire à cet égard. Cette disposition définit, dans ses versions allemande et italienne par exemple, une norme de qualité environnementale comme une série d’exigences devant être satisfaites à un moment donné «dans» un environnement donné ou une partie spécifique de celui-ci, telles que spécifiées dans la législation de l’Union. Les versions linguistiques ainsi formulées pourraient donc être entendues en ce sens qu’elles visent les plafonds d’émission en tant qu’exigences devant être satisfaites dans un environnement donné.
57. Mais d’autres versions linguistiques plaident contre cette conclusion, par exemple les versions française ou anglaise, qui évoquent des exigences devant être satisfaites «par» («by») un environnement donné. Elles désignent donc un certain état de l’environnement ou de certains éléments, qui est recherché (24). Cela signifie que, selon ces versions linguistiques, une quantité de substances polluantes présente dans l’environnement serait par exemple pertinente au regard d’une norme de qualité, alors que les quantités de substances polluantes rejetées dans cet environnement ne donnent aucune indication directe sur la qualité de cet environnement.
58. L’économie des articles 9, paragraphe 4, première phrase, et 10 de la directive PRIP ne mène pas non plus à une conclusion claire. Du fait de ces dispositions, l’approche de la directive PRIP, couvrant tous les milieux environnementaux, n’affecte pas d’éventuelles normes de qualité environnementale. Les valeurs limites d’émission pour les installations et les normes de qualité environnementale sont en effet interdépendantes: les valeurs limites d’émission doivent s’appuyer sur les normes de qualité environnementale et être le cas échéant corrigées en fonction de ces dernières (25). Ceci amène à penser que les deux notions ne sont pas identiques.
59. Mais ceci ne signifie pas obligatoirement que les plafonds d’émission nationaux ne sont pas des normes de qualité environnementale. Certes, les plafonds se réfèrent aussi aux émissions, mais on peut tout au plus les considérer comme une forme très particulière de valeurs limites, à savoir des valeurs limites pour l’économie d’un pays tout entier. Et il n’est pas exclu, semble-t-il, d’utiliser les valeurs limites d’émission pour les installations comme un moyen de respecter les plafonds d’émission nationaux, comme l’article 10 le prévoit pour le respect de normes de qualité environnementale.
60. Mais, si l’on s’écarte de la définition équivoque de la directive PRIP, la notion de norme de qualité environnementale au sens habituel indique qu’il s’agit d’exigences de qualité, qui se réfèrent à l’environnement même. Les plafonds d’émission constituent en revanche des exigences qui se réfèrent à un ensemble de sources d’émission non spécifiées. En raison des effets d’accumulation et des interactions, leur impact sur la qualité même de l’environnement ne peut pas être précisément déterminé.
61. Les normes de qualité environnementale ainsi entendues correspondent précisément, non pas à des valeurs d’émission, mais aux quantités des substances polluantes considérées qui se retrouvent dans les éléments de l’environnement (26). Les normes de qualité environnementale sont donc liées aux éléments protégés ou à leur état, et n’ont pas de rapport avec la source d’émission, alors que les valeurs d’émission visent le comportement et portent sur la source de pollution (27).
62. Des exemples de normes de qualité environnementale sont fournis par les prescriptions sur la qualité de l’air ambiant figurant dans la directive 2008/50/CE du Parlement européen et du Conseil, du 21 mai 2008, concernant la qualité de l’air ambiant et un air pur pour l’Europe (28), c’est-à-dire des valeurs limites pour les substances polluantes présentes dans l’air ambiant. Les valeurs limites d’émission et les plafonds d’émission influent, certes, sur la quantité de substances polluantes dans l’air ambiant, et c’est pourquoi l’article 10 de la directive PRIP est nécessaire. Mais d’autres facteurs encore peuvent se répercuter sur la qualité de l’air ambiant.
63. De ce point de vue, il convient de se rallier à la thèse de RWE, d’E.ON et du Royaume des Pays-Bas selon laquelle les plafonds d’émission nationaux visés par la directive 2001/81 ne constituent pas des normes de qualité environnementale au sens de l’article 10 de la directive PRIP.
3. Sur le lien logique entre la directive PRIP et la directive 2001/81
64. Le lien logique entre la directive 2001/81 et la directive PRIP pourrait néanmoins exiger la prise en compte des plafonds d’émission nationaux dans le cadre de l’autorisation d’installations.
65. RWE, Electrabel et E.ON, Groningen et les États membres qui ont soumis des observations dans la présente affaire partent du principe que les deux directives, en dépit des objectifs généraux du droit de l’environnement qui leur sont communs, sont totalement indépendantes l’une de l’autre.
66. Ils fondent cette thèse sur les différences entre les modes opératoires prévus dans les deux directives. La directive 2001/81 suit une approche programmatique en définissant des plafonds d’émission nationaux, indépendamment de toute source d’émission (29). Les stratégies permettant de s’y conformer relèvent, en vertu des onzième et douzième considérants de la directive, de la responsabilité des États membres. La directive PRIP se fonde au contraire sur les sources d’émission que constituent certaines installations industrielles (30). Elle impose principalement, pour éviter ou réduire autant que possible les émissions, l’utilisation des meilleures techniques disponibles (31).
67. Mais ces différences quant à leur point de départ ne permettent pas à elles seules de supposer que les deux directives devraient être envisagées comme entièrement indépendantes l’une de l’autre. Le fait qu’elles aient le même objectif, la réduction des émissions, plaide en faveur d’une interprétation coordonnée des directives, afin de parvenir à un système cohérent de réduction des émissions.
68. En vertu de l’article 9, paragraphe 4, deuxième phrase, de la directive PRIP, les conditions d’autorisation prévoient en effet, dans tous les cas, des dispositions relatives à la minimisation de la pollution à longue distance ou transfrontalière et garantissent un niveau élevé de protection de l’environnement dans son ensemble. Cette règle s’ajoute, selon la lettre et l’économie de la disposition, à la règle imposée à l’article 9, paragraphe 4, première phrase, de la directive PRIP, selon laquelle les valeurs limites d’émission doivent obligatoirement se fonder sur les meilleures techniques disponibles.
69. Cette obligation, s’ajoutant à l’utilisation des meilleures technologies disponibles, est renforcée par les obligations fondamentales générales imposées à l’exploitant par l’article 3, paragraphe 1, sous a) et b), de la directive PRIP. Celui-ci stipule que l’exploitant doit prendre toutes les mesures de prévention appropriées contre les pollutions et ne doit causer aucune pollution importante. Et l’article 2, point 2, de la directive PRIP ne limite précisément pas la définition de la notion de pollution employée dans les dispositions précitées aux émissions provoquées par l’installation, mais adopte un point de vue d’ensemble, qui englobe aussi d’autres pollutions en amont affectant les éléments concernés, air, eau et sol.
70. On peut, pour déterminer ce qu’il faut entendre par minimisation de la pollution à longue distance ou transfrontalière, et par niveau élevé de protection de l’environnement dans son ensemble, au sens de l’article 9, paragraphe 4, deuxième phrase, de la directive PRIP, se référer à l’ensemble du droit de l’Union en matière d’environnement. Cette démarche est déjà prévue à l’article 19, paragraphe 2, de la directive PRIP, qui prévoit expressément l’application de valeurs limites d’émission fixées par les directives énumérées à l’annexe II et «par d’autres réglementations communautaires» (32).
71. Il est vrai que la directive 2001/81 n’est pas spécifiquement mentionnée à l’annexe II de la directive PRIP, comme E.ON l’indique à juste titre. Mais l’annexe II mentionne une directive qui indique que la directive 2001/81 peut constituer une autre réglementation au sens de l’article 19, paragraphe 2, de la directive PRIP. La directive 2001/81 trouve en effet son origine, tout comme la directive 2001/80 relative à la limitation des émissions de certains polluants dans l’atmosphère en provenance des grandes installations de combustion, mentionnée à l’annexe II, dans le protocole de Göteborg visant à réduire l’acidification, l’eutrophisation et l’ozone au niveau du sol. Cela démontre que les valeurs limites qui doivent être fixées en application de la directive PRIP poursuivent aussi les objectifs de la directive 2001/81.
72. Contrairement à ce que soutiennent RWE, Electrabel et les États membres qui ont soumis des observations, le dix-neuvième considérant de la directive 2001/81 n’entraîne pas non plus de restriction. Aux termes dudit considérant, cette directive devrait s’appliquer sans préjudice des dispositions de la directive PRIP en rapport avec les valeurs limites d’émission et l’utilisation des meilleures technologies disponibles. Force est de conclure de la formulation du considérant cité que la directive 2001/81 n’affecte pas les obligations incombant aux États membres en vertu de la directive PRIP, et en particulier qu’elle ne les réduit pas. Ainsi, aucun État membre ne peut renoncer à l’utilisation des meilleures techniques disponibles s’il respecte aussi les plafonds d’émission nationaux de la directive 2001/81 sans ces technologies.
73. Une évaluation critique des stipulations de la directive 2001/81 aux fins de l’autorisation de l’installation n’est en revanche pas exclue. Le caractère fondamentalement programmatique des obligations édictées par la directive 2001/81 ne peut pas permettre de déterminer si, mais uniquement comment, il convient de s’acquitter de l’obligation de les prendre en compte dans le cadre d’une décision d’autorisation au titre de la directive PRIP.
74. À cet égard, il appartient aux États membres de développer des stratégies pour se conformer aux plafonds d’émission nationaux – ce qui inclut aussi, par définition, le choix des sources d’émission à prendre en compte. C’est pourquoi il n’est en principe pas possible de tirer de la directive 2001/81 des données chiffrées concrètes sur les émissions pouvant être autorisées pour telle ou telle installation. Il est cependant difficilement concevable que les mesures prises par les États membres pour se conformer aux plafonds d’émission n’affectent pas l’autorisation d’installations au titre de la directive PRIP, car ces installations représentent une part importante des émissions polluantes. Pour mettre en œuvre une telle stratégie, les organes compétents peuvent en particulier établir des conditions supplémentaires au sens de l’article 9, paragraphe 7, de la directive PRIP.
75. C’est ainsi que la Commission a estimé que l’approche de la directive 2001/81 complète l’approche de la directive PRIP (33). De l’avis de la Commission, les normes d’émission strictes établies dans le cadre de la mise en œuvre de la directive PRIP aideront en outre à respecter les plafonds d’émission nationaux (34). La Commission considère donc elle aussi que la prévention ou la minimisation des émissions des installations visées par la directive PRIP constituent un important instrument du respect des plafonds d’émission nationaux visés par la directive 2001/81.
76. Les plafonds d’émission nationaux doivent, par conséquent, être pris en compte dans le cadre de la délivrance d’une autorisation au titre de la directive PRIP dans la mesure où une telle autorisation est susceptible de contrecarrer, ou à tout le moins de compromettre sérieusement, le respect des normes correspondantes. Il serait contraire au principe du droit de l’Union précédemment exposé, selon lequel l’interprétation du droit national doit se faire dans toute la mesure du possible à la lumière du texte et de la finalité de la directive, pour atteindre le résultat visé par celle-ci, d’ignorer totalement les plafonds d’émission nationaux établis par la directive 2001/81 et les évaluations sur lesquelles ils reposent.
77. Il convient donc de répondre à la première question que, en raison de l’obligation d’interprétation conforme à la directive, les dispositions du droit national transposant la directive PRIP doivent, dans la mesure du possible, être interprétées en ce sens que la décision sur une demande de délivrance d’une autorisation environnementale doit prendre en compte les plafonds d’émission nationaux visés par la directive 2001/81.
C – Sur les deuxième et troisième questions: les obligations incombant aux États membres durant la période séparant l’expiration du délai de transposition et l’entrée en vigueur des plafonds d’émission nationaux
78. Les deuxième et troisième questions préjudicielles – subdivisées l’une et l’autre en plusieurs questions – portent sur différents aspects d’un questionnement plus général, à savoir quelles obligations incombent à un État membre durant la période allant de l’expiration du délai de transposition de la directive 2001/81 (le 27 novembre 2002) à l’entrée en vigueur des plafonds d’émission nationaux (le 31 décembre 2010).
79. C’est la jurisprudence de la Cour qui doit constituer le point de départ des obligations d’abstention des États membres avant l’expiration du délai de transposition des directives. Compte tenu des différentes questions préjudicielles, j’examinerai tout d’abord ces obligations d’abstention du point de vue de leur aspect temporel, avant d’aborder d’éventuelles obligations d’agir. Au stade suivant, il convient de s’interroger sur la portée des mêmes obligations dans le cadre d’une procédure d’autorisation. On pourra au terme de cet examen répondre à la question de la signification de la date d’entrée en fonctionnement des installations soumises à autorisation.
1. Sur la deuxième question, sous a): obligations d’abstention
80. Par sa deuxième question, sous a), la juridiction de renvoi souhaite savoir si l’obligation d’un État membre de s’abstenir de prendre des mesures de nature à compromettre sérieusement le résultat prescrit par une directive vaut également pour la période du 27 novembre 2002 au 31 décembre 2010.
81. Les obligations incombant aux États membres pendant une telle période transitoire peuvent être déduites de la jurisprudence sur le délai de transposition des directives. Les États membres ne sauraient, certes, se voir reprocher de ne pas avoir transposé la directive dans leur ordre juridique avant que le délai qu’elle prévoit soit arrivé à expiration. Ce délai vise en effet à donner aux États membres le temps nécessaire pour adopter les mesures de transposition (35). Il n’en demeure pas moins que, pendant le délai de transposition, les États membres doivent prendre les mesures nécessaires pour assurer que le résultat prescrit par la directive sera atteint à l’expiration de ce délai (36).
82. Il en résulte que les États membres, spécialement pendant le délai de transposition, ne peuvent pas prendre des dispositions de nature à compromettre sérieusement le résultat prescrit par la directive (37).
83. Selon la version allemande de cette jurisprudence, cette interdiction de contrecarrer les objectifs de la directive (38) se réfère seulement à des «règles» («Vorschriften»), c’est-à-dire à des textes législatifs. La version italienne est formulée en termes analogues («adottare disposizioni»). La majorité des arrêts en la matière semble aussi plaider en ce sens, puisqu’ils portent sur des réglementations (39).
84. Il serait toutefois surprenant et inefficace de limiter la protection des objectifs du droit de l’Union contre de sérieuses entraves pendant les délais de transposition ou les périodes transitoires exclusivement à l’adoption de dispositions. L’élément décisif doit être de savoir si l’objectif de la directive concernée est sérieusement compromis. C’est pourquoi la Cour, dans la version française, mais aussi dans la version anglaise de cette jurisprudence, ne se réfère pas à des textes, mais à des mesures (en français: «prendre des dispositions», en anglais: «taking any measures»). Elle a également souligné à plusieurs reprises que cette obligation s’impose à l’ensemble des autorités (40). Et, enfin, elle a expressément établi que l’interdiction de contrecarrer les objectifs de la directive s’impose également aux juridictions (41).
85. Si des directives peuvent donc créer des obligations pour les États membres avant même l’expiration du délai de transposition imparti aux États membres, cela vaut à plus forte raison pour les périodes de transition postérieures à l’expiration du délai de transposition (42). La jurisprudence relative au maintien des dispositions du droit interne en matière de produits phytopharmaceutiques, ainsi que sur la protection provisoire des sites prévue par la directive «habitats» (43), en fournit une illustration.
86. Bien que, dans le domaine phytosanitaire, les dispositions du droit national restent encore provisoirement en vigueur, les États membres ne peuvent pas les modifier à leur gré au cours de la période transitoire. Ils doivent au contraire veiller, conformément aux objectifs de la directive relative aux produits phytopharmaceutiques (44), lorsqu’ils autorisent un produit phytopharmaceutique qui rentre dans le champ d’application de cette disposition transitoire, à prendre dûment en considération les effets que ledit produit peut avoir sur la santé humaine et animale ainsi que sur l’environnement. De même, une décision relative à une autorisation ne peut être prise que sur la base d’un dossier comprenant les éléments nécessaires pour que lesdits effets puissent être effectivement évalués (45).
87. Et, bien que la directive «habitats» ne vise expressément la protection des zones que pour la période postérieure à l’inscription de zones sur la liste de l’Union, les États membres sont tenus de prendre, en ce qui concerne les sites qu’ils ont identifiés en vue de leur inscription sur la liste communautaire, des mesures de protection appropriées afin de maintenir leurs caractéristiques (46).
88. Dans ces conditions, il est relativement simple de répondre à la deuxième question, sous a): l’obligation qu’a un État membre de s’abstenir de prendre des mesures de nature à compromettre sérieusement la réalisation du résultat prescrit par la directive 2001/81 s’applique évidemment aussi à la période du 27 novembre 2002 au 3 décembre 2010.
2. Sur la deuxième question, sous b): obligations positives d’agir
89. Par sa deuxième question, sous b), la juridiction de renvoi souhaite savoir si, pendant la période de transition, un État membre est également tenu à l’obligation d’accomplir certains actes dans le cas où, à l’expiration de cette période, il risque de se produire un dépassement des plafonds d’émission nationaux visés par la directive 2001/81.
90. En principe, la réponse à cette question ressort directement du programme établi dans la directive 2001/81.
91. En vertu de l’article 15, paragraphe 1, premier alinéa, première phrase, de la directive 2001/81, les États membres avaient jusqu’au 2 novembre 2002 pour mettre en vigueur les dispositions législatives, réglementaires et administratives nécessaires pour se conformer à la directive. À partir de cette date, aucun délai de transposition ne s’opposait plus à la conclusion que les États membres avaient aussi des obligations positives d’agir. Les mesures de transposition nécessaires devaient même déjà avoir été prises à cette date.
92. Les plafonds d’émission fixés à l’annexe I ne s’appliquent toutefois, en vertu de l’article 4, paragraphe 1, de la directive 2001/81, qu’au 31 décembre 2010. Le présent cas de figure diffère des cas relatifs à des périodes transitoires sur lesquels la Cour s’était jusqu’alors prononcée. Ils portaient sur les réglementations de l’Union qui permettent aux États membres, pendant une certaine période, de continuer à appliquer leur système ou leurs pratiques en vigueur (47), ou qui supposent des mesures supplémentaires pour déclencher l’application du droit de l’Union. De telles réglementations ne font que repousser la date à laquelle les dispositions du droit de l’Union entrent pleinement en application.
93. Le régime prévu par la directive 2001/81 est différent. Aux termes de l’article 15, paragraphe 1, premier alinéa, première phrase, de la directive 2001/81, les mesures de transposition devaient avoir une existence juridique dès le 27 novembre 2002. Seules leurs conséquences effectives, à savoir ramener les émissions nationales à une quantité totale déterminée, ne sont obligatoires, aux termes de l’article 4, paragraphe 1, de la directive 2001/81, qu’à partir du 31 décembre 2010.
94. La directive 2001/81 ne prévoit précisément pas, pour cette période, que les États membres puissent continuer à procéder comme auparavant. En vertu de l’article 6, paragraphe 1, de la directive 2001/81, les États membres devaient en fait déjà élaborer, pour le 1er octobre 2002 au plus tard, des programmes de réduction progressive des émissions nationales des polluants visés à l’article 4, dans le but de se conformer aux plafonds d’émission nationaux au plus tard en 2010.
95. Comme la Commission le relève à juste titre (48), ce régime de délais résulte des particularités de l’objet de la directive 2001/81. La réduction des émissions ne s’effectue pas dans le même temps que l’adoption des règles de droit permettant de l’atteindre. Elle est en réalité postérieure à leur adoption. Dans ce contexte, aucune période de transition n’est nécessaire quant à l’état du droit, mais bien plutôt un laps de temps pendant lequel les réglementations peuvent déployer leurs effets concrets. La formule «au plus tard» figurant à l’article 4, paragraphe 1, de la directive 2001/81, mise en exergue par la République d’Autriche, et le caractère de plafonds d’émission annuels entrent bien dans ce cadre. Ces plafonds ne se réfèrent pas à un jour précis, mais sont le résultat d’évolutions progressives.
96. Les programmes imposés doivent être compris au premier chef comme des engagements que les États membres s’imposent à eux-mêmes. Ils assument la responsabilité d’établir les mesures propres au respect des plafonds d’émission. Lorsque les États membres ont repris ces mesures dans un programme, ils doivent aussi les mettre à exécution.
97. Mais les États membres ne peuvent pas se contenter de mettre à exécution les programmes établis à l’origine – au plus tard le 1e octobre 2002, aux termes de l’article 6, paragraphe 1, de la directive 2001/81. Ils doivent en effet, en vertu de l’article 7, observer chaque année l’évolution des émissions et le niveau des émissions, et faire des projections pour l’année 2010. À la lumière de ces résultats, ils devaient, conformément à l’article 6, paragraphe 3, réviser et mettre à jour leurs programmes pour le 1er octobre 2006.
98. S’il apparaît dans les projections annuelles que les programmes existants ne suffisent pas pour respecter les plafonds d’émission, il découle du caractère contraignant de ces valeurs seuil que les États membres concernés doivent continuer à développer leurs programmes pour réduire néanmoins leurs émissions jusqu’à se conformer aux plafonds.
99. Il existe par conséquent des obligations positives d’agir, tout au moins en ce qui concerne la fixation et l’exécution de programmes propres à assurer le respect des plafonds.
100. La question de savoir s’il existe en outre exceptionnellement certaines obligations d’une plus vaste portée fait l’objet de la troisième question.
101. Il convient donc de répondre à la deuxième question, sous b), que l’État membre concerné doit, en vertu de la directive 2001/81, établir et mettre en œuvre, pendant la période du 27 novembre 2002 au 31 décembre 2010, des programmes propres à assurer le respect des plafonds d’émission. Si les plafonds risquent néanmoins d’être dépassés, l’État membre doit continuer à développer son programme de réduction des émissions en cause, afin de les réduire suffisamment.
3. Sur la troisième question, sous a) et b): obligations supplémentaires en cas de risque de dépassement des plafonds
102. Par sa troisième question, sous a) et b), la juridiction de renvoi souhaite savoir si les obligations en question des États membres ont une portée telle que, en cas de (risque de) dépassement des plafonds d’émission nationaux, une autorisation environnementale doit être refusée ou assortie de conditions. Cette question présuppose que l’État membre concerné, à l’encontre des obligations que lui impose la directive 2001/81, n’a pas établi et mis en œuvre des programmes suffisants pour éviter le dépassement des plafonds.
103. Il convient au préalable d’indiquer que la thèse de RWE et E.ON selon laquelle le fait que la Commission n’ait pas proposé au Royaume des Pays-Bas des mesures supplémentaires les exonère des éventuelles obligations incombant aux États membres, est dépourvue de toute base. La Commission n’est pas contrainte, de manière générale, de proposer aux États membres des mesures propres à assurer le respect du droit de l’Union, et la directive 2001/81 ne prescrit pas non plus d’obligations en ce sens. Elle prévoit seulement, aux articles 9 et 10, que la Commission soumet aux organes législatifs de l’Union des rapports et des propositions en vue de faire évoluer la directive. Les obligations incombant aux États membres en vertu du droit de l’Union n’en sont pas affectées (49).
104. L’idée d’une obligation concrète des États membres dans le cadre d’une procédure d’autorisation pourrait au demeurant être exclue du fait de la marge d’appréciation accordée aux États membres par la directive 2001/81 pour sa transposition, ainsi que le relèvent RWE, Electrabel et E.ON, Groningen et les États membres.
105. Le onzième considérant de la directive 2001/81 souligne que les plafonds d’émission laissent à l’Union et aux États membres une marge de manœuvre pour déterminer comment s’y conformer. Selon son douzième considérant, les États membres devraient être responsables de la mise en œuvre de mesures permettant de respecter les plafonds d’émission nationaux. L’article 4 de la directive 2001/81 ne mentionne pas les instruments permettant de se conformer aux plafonds d’émission. La directive 2001/81 prévoit simplement, à son article 6, l’élaboration de programmes nationaux de réduction progressive des émissions nationales.
106. La marge d’action des États membres n’est toutefois pas illimitée. Ils doivent en effet se conformer, lorsqu’ils choisissent les mesures de transposition à adopter, à la règle de l’article 4 de la directive 2001/81 en limitant, pour la fin de l’année 2010 au plus tard, leurs émissions nationales des polluants en cause à des quantités ne dépassant pas les plafonds d’émission fixés à l’annexe I de la directive. Cette règle est énoncée une nouvelle fois à l’article 6, paragraphe 1, de la directive 2001/81. En vertu de l’article 1er de la directive 2001/81, la limitation des émissions de polluants a pour objectif d’améliorer la protection de l’environnement et de la santé humaine (50). Les États membres ne sauraient compromettre sérieusement ce résultat en tolérant un dépassement des plafonds d’émission (51).
107. La Cour a du reste déjà jugé que, lorsque la marge d’appréciation conférée par une directive est outrepassée, il appartient aux autorités de l’État membre – spécialement les tribunaux –, dans le cadre de leur compétence, de prendre toutes les mesures nécessaires, générales ou particulières pour se conformer aux dispositions de la directive (52).
108. Si l’autorité compétente au premier chef pour la transposition de la directive 2001/81 dans un État membre outrepasse la marge d’appréciation conférée audit État membre de telle manière que le précepte du respect des plafonds d’émission nationaux jusqu’à 2010 est sérieusement compromis, une autorité compétente pour délivrer une autorisation peut donc fondamentalement aussi être tenue, dans le cadre de sa compétence, d’agir ou, le cas échéant, de ne pas agir.
109. Ceci n’est pas, à l’encontre de la thèse d’Electrabel, contraire au principe de la séparation des pouvoirs. La séparation fondamentale des compétences dans le cadre de la transposition de la directive découle en réalité des dispositions du droit constitutionnel de l’État membre. Mais, s’il enfreint les obligations qui lui incombent en vertu du droit de l’Union, il ne peut pas non plus invoquer pour sa défense le principe de la séparation des pouvoirs. L’égalité de traitement de tous les États membres l’exige en tout état de cause, indépendamment de la structure interne de l’État (53).
110. Déterminer si les plafonds d’émission risquent d’être dépassés pourrait présenter des difficultés pratiques, ainsi que le Royaume des Pays-Bas le fait valoir, mais les obligations des États membres n’en demeurent pas moins. Dans les litiges au principal, la juridiction de renvoi a aussi toujours porté sa propre appréciation en la matière, que la Cour n’a pas à contrôler.
111. La marge d’appréciation d’un État membre en cas de (risque de) dépassement des plafonds d’émission ne fait donc pas obstacle en soi aux obligations concrètes incombant aux États membres. Mais leur contenu doit être déterminé en tenant compte de l’économie de la directive 2001/81. C’est pourquoi, par exemple, l’existence dans le droit de l’Union d’une obligation illimitée de réduire les émissions en écartant des sources de pollution déjà existantes déterminées est exclue. Il appartient en effet exclusivement aux autorités compétentes des États membres de décider quelles émissions doivent être supprimées ou réduites.
112. L’autorisation d’une nouvelle installation entraîne en revanche de nouvelles émissions supplémentaires sur la base d’une décision de l’État membre. À la différence du cas de (risque de) dépassement des plafonds d’émission dû aux seules sources d’émission préexistantes, l’État membre contribuerait donc activement par un acte donné à faire échec au but de la directive. Une autorisation permettant des émissions supplémentaires est donc d’un autre ordre que le simple maintien de l’état antérieur par la non-intervention contre les sources d’émission existantes. Elle se heurte à l’interdiction sous-jacente à la directive 2001/81, en cas de (risque de) dépassement des plafonds d’émission, de créer la moindre source d’émission supplémentaire. La marge d’appréciation conférée à l’État membre quant à la manière dont il entend réduire ses émissions n’en est pas restreinte pour autant. Mais, en cas de dépassement des quotas d’émission, la liberté d’action de l’État membre est réduite à néant, la question du «comment» des éventuelles réductions étant alors sans objet.
113. Cela n’exclut pas l’autorisation de nouvelles centrales qui remplacent les anciennes et, à rendement égal, entraînent moins de rejets polluants. Un tel équipement, plus favorable pour le bilan des émissions, ne peut donc pas compromettre les objectifs de la directive 2001/81. Il ne suffit cependant pas de lier l’autorisation de nouvelles émissions à la simple perspective de la fermeture d’anciennes installations. Encore doit-on être certain qu’aux émissions autorisées correspond une réduction corrélative des anciennes installations.
114. Sans cette corrélation entre les nouvelles émissions et la réduction des émissions existantes, l’autorisation d’émissions supplémentaires n’est admissible que si les plafonds d’émission ne risquent pas d’être dépassés. Les États membres doivent donc, le cas échéant, prendre avant l’autorisation des mesures afin que les émissions existantes soient suffisamment réduites au moment de la mise en exploitation de l’installation (et après).
115. Ce n’est que dans des cas exceptionnels qu’il peut exister des motifs absolument impérieux d’intérêt général qui justifient, en dépit du risque de dépassement des plafonds d’émission, l’autorisation d’émissions supplémentaires (54). Mais aucun motif de ce genre n’a été invoqué ni, semble-t-il, constaté en l’espèce.
116. L’allusion faite par RWE et le Royaume des Pays-Bas aux principes de subsidiarité et de proportionnalité, établis tous deux à l’article 5 TUE, n’est pas convaincante. Le principe de subsidiarité ne peut pas conduire à conférer aux États membres une entière liberté de faire obstacle aux objectifs du droit de l’Union. Si les États membres n’utilisent pas les possibilités d’action qui leur sont d’abord conférées pour transposer une directive, la réduction de leur marge de manœuvre par la suite apparaît appropriée.
117. La marge d’appréciation laissée au départ à l’État membre ne fait donc pas opposition à une interdiction d’autoriser des émissions supplémentaires.
118. Mais, de l’avis d’Electrabel, une interdiction d’autoriser une installation défavoriserait les installations soumises à autorisation par rapport aux sources d’émission qui ne sont pas soumises à autorisation, et qui peuvent donc être mises en exploitation indépendamment du dépassement des plafonds d’émission nationaux. On peut ici se demander si cet argument vaut pour l’autorisation de petites installations qui sont comparables à des installations non soumises à autorisation.
119. En tout état de cause, les installations soumises à autorisation en vertu de la directive PRIP ne sont pas comparables à des installations non soumises à autorisation. Elles ont dès le départ, selon le législateur de l’Union, de graves répercussions sur l’environnement en général (55), et entraînent en particulier des émissions en quantités importantes (56), de sorte que des exigences particulières se justifient.
120. Cette différenciation opérée par le législateur conditionne la réponse à la première partie de la troisième question, sous a). En principe, peu importe dans quelle mesure une installation contribue au (risque de) dépassement des plafonds d’émission. Puisque la directive PRIP la soumet à une autorisation obligatoire, on peut supposer que les rejets qui en émanent sont suffisamment importants pour faire obstacle à une autorisation (57) lorsque les quantités à émettre sont déjà dépassées sans l’installation en question.
121. Il est possible de réfuter cette présomption au cas par cas. Les plafonds d’émission ne peuvent pas faire obstacle à une autorisation lorsque l’installation, par nature, ne rejette absolument pas les substances polluantes concernées. Il serait également concevable d’autoriser les installations dont les émissions desdites substances sont sans effet pratique du point de vue des incidences sur l’environnement. Mais cela est exclu dans les cas d’espèce. Les centrales concernées émettent de fortes quantités d’oxydes d’azote et de dioxyde de soufre, et contribuent ainsi sensiblement aux émissions nationales (58).
122. L’interdiction d’autoriser des installations au titre de la directive PRIP en cas de (risque de) dépassement des plafonds d’émission vaut donc s’il n’est pas prouvé, dans le cas d’espèce, que les émissions des substances polluantes en cause n’ont pas un effet significatif sur l’impact de l’installation sur l’environnement.
123. Il convient enfin de relever que la possibilité, évoquée dans la question, de délivrer une autorisation simplement limitée, c’est-à-dire assortie de conditions et de réserves, constitue certainement un moyen plus modéré que le refus complet, que les organes compétents doivent prendre en compte. Peut-être les émissions des substances polluantes en cause pourront-elles être réduites, par d’autres mesures techniques, au point que la présomption de leur caractère significatif pourra être réfutée. Mais la directive 2001/81 ne comporte aucune indication sur ce que pourraient être ces conditions ou réserves. Il ressort seulement de la directive que les États membres ne sont pas habilités à autoriser des émissions supplémentaires en cas de risque de dépassement des plafonds d’émission.
124. Il y a donc lieu de répondre à la troisième question, sous a) et b), que l’État membre doit refuser l’autorisation environnementale demandée au titre de l’article 4 de la directive PRIP, si l’installation contribue au (risque de) dépassement du plafond d’émission national pour les substances polluantes qui est établi dans la directive 2001/81, et si l’État membre n’a pas élaboré et mis en œuvre des programmes suffisants pour réduire les émissions. Cette interdiction tombe s’il est prouvé, dans le cas d’espèce, que les émissions des substances polluantes en cause n’ont pas un effet significatif sur l’impact de l’installation sur l’environnement.
4. L’importance de la date de mise en service de l’installation [deuxième question, sous c)]
125. Enfin, la juridiction de renvoi s’enquiert, dans sa deuxième question, sous c), de l’importance de la date de la mise en service d’une installation pour laquelle une autorisation est demandée. Même si l’ordre choisi pour poser les questions dans l’ordonnance de renvoi semble indiquer autre chose, cette question ne peut logiquement se rapporter qu’à la troisième question, sous a) et b), qui porte concrètement sur les obligations incombant à l’État membre pendant une procédure d’autorisation.
126. Une installation ne peut être prise en compte aux fins des plafonds d’émission nationaux qu’à partir du moment où l’installation entre en service, et émet donc des rejets. Dans le cadre d’une procédure d’autorisation, il y a donc lieu de s’appuyer sur les plafonds d’émission nationaux en vigueur au moment de la mise en service de l’installation et pendant la suite de son exploitation.
127. En vertu de l’article 4, paragraphe 2, de la directive 2001/81, les États membres veillent à ce que les plafonds d’émission nationaux fixés à l’annexe I ne soient pas non plus dépassés après l’échéance du 31 décembre 2010 durant quelque année que ce soit. Ces plafonds sont donc maintenus (en tant que norme minimale), comme la République d’Italie et la Commission le soulignent à juste titre. Il y a donc lieu de refuser une autorisation dès lors qu’il se produit, ou risque de se produire, un dépassement des plafonds d’émission.
128. Il convient donc de répondre à la deuxième question, sous c), que la date de mise en service d’une installation postérieure à 2010 n’a d’importance que si, à cette date, il ne se produit plus aucun dépassement ni risque de dépassement des plafonds d’émission.
D – Sur les quatrième, cinquième et sixième questions: l’effet direct de la directive
129. Les quatrième, cinquième et sixième questions visent à savoir si et, le cas échéant, dans quelle mesure, un particulier peut se prévaloir de la directive 2001/81 devant les juridictions nationales.
130. Ainsi que la Cour l’a souligné à plusieurs reprises, il serait incompatible avec le caractère contraignant que l’article 288, paragraphe 3, TFUE reconnaît à la directive d’exclure, en principe, que l’obligation qu’elle impose puisse être invoquée par les personnes concernées (59). Cette considération vaut tout particulièrement pour une directive dont l’objectif est de maîtriser ainsi que de réduire la pollution atmosphérique et qui vise, dès lors, à protéger la santé publique (60).
131. C’est pourquoi, dans tous les cas où les dispositions d’une directive apparaissent, du point de vue de leur contenu, inconditionnelles et suffisamment précises, les particuliers sont fondés à les invoquer devant les juridictions nationales à l’encontre de l’État, soit lorsque celui-ci s’est abstenu de transposer dans les délais la directive en droit national, soit lorsqu’il en a fait une transposition incorrecte (61).
132. L’article 4 et l’annexe I de la directive 2001/81 imposent une obligation claire aux États membres, celle de respecter, pour la fin de l’année 2010 au plus tard, les plafonds d’émission qui y sont fixés. L’obligation établie à l’article 6 d’élaborer des programmes de réduction progressive des émissions nationales est, elle aussi, suffisamment précise (62).
133. La directive 2001/81 n’énonce en revanche aucune obligation de prendre des mesures individuelles déterminées aux fins de respecter les plafonds d’émission. Les États membres disposent d’une large marge d’appréciation quant au choix des moyens. Une applicabilité directe de telles mesures individuelles est donc fondamentalement exclue.
134. Mais il en va autrement en ce qui concerne la réduction, déjà relevée, de la marge d’appréciation des États membres en cas de risque de dépassement des plafonds d’émission. L’obligation de refuser l’autorisation environnementale visée à l’article 4 de la directive PRIP au cas où l’installation contribue au (risque de) dépassement d’un plafond d’émission national de certains polluants, fixé dans la directive 2001/81, est manifestement suffisamment précise quant à ses conséquences juridiques.
135. On pourrait se demander si la condition du (risque de) dépassement d’un plafond d’émission national est elle aussi suffisamment précise. Ce n’est qu’au prix de projections généralement complexes qu’il est possible de déterminer si ces plafonds vont être dépassés. Les parties concernées avancent pour la plupart qu’il est impossible de savoir, au moment de la délivrance de l’autorisation, si les plafonds d’émission seront dépassés lors de la mise en service.
136. La directive 2001/81 prévoit toutefois des instruments qui facilitent ces projections. En effet, aux termes de l’article 7 et de l’annexe III de ladite directive, les États membres établissent et mettent à jour chaque année des inventaires nationaux des émissions et des projections nationales. Les organes compétents et les juridictions peuvent au moins aisément utiliser ces projections pour évaluer le risque de dépassement. Il n’est pas non plus exclu, semble-t-il, de rectifier ces projections si des anomalies manifestes sont constatées.
137. Des difficultés peuvent, certes, survenir dans la mesure où il est possible que les États membres n’aient pas encore décidé, au moment de l’autorisation, par quels moyens ils vont assurer, d’ici à la mise en service, le respect des plafonds. Mais elles devraient être admises car elles reposent sur une violation de l’article 6 de la directive 2001/81. Selon celui-ci, les États membres auraient en effet dû élaborer au 1er octobre 2002 les programmes nécessaires pour respecter les plafonds.
138. La nécessité d’une projection quant aux futures émissions de substances polluantes ne fait donc pas obstacle à l’application directe de l’interdiction, en cas de (risque de) dépassement des plafonds d’émission, d’autoriser des sources d’émission supplémentaires.
139. Mais on peut se demander si la directive 2001/81 définit de manière suffisamment précise le cercle des intéressés. Aux termes de la jurisprudence, les «personnes concernées» peuvent se prévaloir d’une obligation incombant à un État membre en vertu d’une directive. Dans son arrêt dans l’affaire Janecek, la Cour parle même d’une personne «directement» concernée (63). Sans qu’il soit besoin d’approfondir la question de la signification de cette expression, on peut avancer qu’elle tend à restreindre le cercle des intéressés.
140. La directive 2001/81, en particulier ses articles 4 et 6, ne rentre pas dans ce cadre, comme la République d’Autriche le relève à juste titre. Ses dispositions instaurent uniquement des plafonds d’émission nationaux, et exigent des programmes nationaux. Mais ces derniers ne protègent pas – en l’absence de référence géographique ou matérielle – un cercle d’intéressés qui puisse être délimité. Le groupe des bénéficiaires ne peut même pas être limité à la population de l’État membre concerné, puisque les émissions nationales ont normalement aussi, dans leur ensemble, des effets transfrontaliers. C’est pourquoi ces obligations visent de manière générale à la protection de l’environnement et de la santé. Toute autre concrétisation fait défaut.
141. Il est donc douteux que les particuliers puissent invoquer directement l’article 4 de la directive 2001/81 ou exiger, au titre de l’article 6, l’adoption de programmes ou des mesures ou paquets de mesures qu’ils contiennent pour se conformer aux plafonds d’émission. Mais ces questions – la cinquième question, sous a), et la sixième question, sous a) – sont en définitive indifférentes en l’espèce, puisque les affaires au principal ne portent ni sur le respect du plafond d’émission national en tant que tel ni sur les paquets de mesures nécessaires.
142. La seule question décisive en l’espèce est celle de savoir si les particuliers peuvent invoquer l’interdiction d’autoriser certaines installations supplémentaires au titre de l’article 4 de la directive PRIP, en cas de (risque de) dépassement des plafonds d’émission.
143. L’implantation de ces installations étant déterminante, elles comportent une référence géographico-matérielle suffisante pour permettre d’identifier les personnes concernées, y compris les personnes directement concernées. L’article 2, point 15, de la directive PRIP définit ainsi le public concerné. Celui-ci inclut les organisations non gouvernementales qui œuvrent en faveur de la protection de l’environnement et qui remplissent les conditions pouvant être requises en droit interne.
144. Le public concerné par l’autorisation a un droit de recours au titre de l’article 16 de la directive PRIP, qui y a été inséré pour la mise en œuvre de la convention d’Aarhus. Ce droit de former un recours suppose un intérêt suffisant pour agir ou une atteinte à un droit, en conformité avec le droit interne (64). Puisque aucune question n’a été posée sur ces conditions, il est à supposer qu’elles sont remplies.
145. Certes, le public concerné au sens de la directive PRIP n’est pas, même dans ce cadre, directement concerné par les dispositions de la directive 2001/81. L’article 16 de la directive PRIP lui confère néanmoins le droit de contester la régularité de l’autorisation sur le fond et sur la forme. Ce contrôle juridictionnel n’est pas limité aux dispositions qui protègent, en particulier, certains intéressés. Un contrôle de l’autorisation sur le fond serait au contraire incomplet si un plaignant affecté par une installation devait accepter une autorisation qui est objectivement illégale.
146. Par conséquent, les particuliers peuvent invoquer, dans le cadre d’un recours en vertu de l’article 16 de la directive PRIP, l’interdiction établie par la directive 2001/81 d’autoriser certaines installations supplémentaires au titre de l’article 4 de la directive PRIP, en cas de (risque de) dépassement des plafonds d’émission.
147. Enfin, il convient encore d’évoquer l’objection selon laquelle la possibilité d’invoquer l’interdiction d’autoriser les installations conduirait à appliquer la directive 2001/81 au détriment de particuliers, en l’occurrence des entreprises énergétiques. Il est, certes, exact qu’une directive ne peut pas, par elle-même, créer d’obligations dans le chef d’un particulier et ne peut donc être invoquée en tant que telle à son encontre (65). Mais une application conforme à la directive du droit national affectant le particulier, telle que l’envisage la juridiction de renvoi, est fondamentalement possible (66). Et, même si une application directe de l’interdiction d’autoriser une installation était nécessaire, elle ne signifierait pas qu’une directive est invoquée à l’encontre d’un particulier. L’interdiction serait en réalité appliquée à l’encontre de l’autorité qui délivre l’autorisation. Et de simples répercussions négatives, en quelque sorte par «ricochet», sur les droits de tiers, même si elles sont certaines, ne justifient pas de refuser à un particulier d’invoquer une directive à l’encontre de l’État membre concerné (67).
148. Il convient donc de répondre aux quatrième et sixième questions, sous b), que les particuliers peuvent invoquer, dans le cadre d’un recours en vertu de l’article 16 de la directive PRIP, l’interdiction établie par la directive 2001/81 d’autoriser certaines installations supplémentaires au titre de l’article 4 de la directive PRIP, en cas de (risque de) dépassement des plafonds d’émission.
149. La réponse à la cinquième question, sous b), découle de la réponse à la deuxième question, sous b): puisque l’obligation incombant à un État membre de s’abstenir de toute mesure de nature à compromettre sérieusement la réalisation du résultat prescrit par la directive 2001/81 s’applique aussi pendant la période du 27 novembre 2002 au 31 décembre 2010, les particuliers doivent pouvoir invoquer déjà pendant cette période l’interdiction d’autoriser les installations en cause (68).
150. La sixième question, sous c), a également déjà été résolue par la réponse à la troisième question, sous a): cette interdiction d’autoriser les installations tombe s’il est prouvé, dans le cas d’espèce, que les émissions des substances polluantes n’ont pas un effet significatif sur l’impact de l’installation sur l’environnement (69).
151. La réponse aux quatrième, cinquième et sixième questions est donc la suivante: les particuliers peuvent invoquer, dans le cadre d’un recours en vertu de l’article 16 de la directive PRIP, l’interdiction établie par la directive 2001/81 d’autoriser certaines sources d’émission supplémentaires – à savoir des installations – au titre de l’article 4 de la directive PRIP, en cas de (risque de) dépassement des plafonds d’émission. Cela s’applique aussi pendant la période du 27 novembre 2002 au 31 décembre 2010. L’interdiction tombe s’il est prouvé, dans le cas d’espèce, que les émissions des substances polluantes en cause n’ont pas un effet significatif sur l’impact de l’installation sur l’environnement.
V – Conclusion
152. Je suggère donc à la Cour de répondre à la demande préjudicielle comme suit:
«1) En raison de l’obligation d’interprétation conforme à la directive, les dispositions du droit national transposant la directive 2008/1/CE du Parlement européen et du Conseil, du 15 janvier 2008, relative à la prévention et à la réduction intégrées de la pollution (version codifiée), doivent, dans la mesure du possible, être interprétées en ce sens que la décision sur une demande de délivrance d’une autorisation environnementale doit prendre en compte les plafonds d’émission nationaux visés par la directive 2001/81/CE du Parlement européen et du Conseil, du 23 octobre 2001, fixant des plafonds d’émission nationaux pour certains polluants atmosphériques.
2) L’obligation qu’a un État membre de s’abstenir de prendre des mesures de nature à compromettre sérieusement la réalisation du résultat prescrit par la directive 2001/81 s’applique également à la période du 27 novembre 2002 au 31 décembre 2010.
3) L’État membre concerné doit, en vertu de la directive 2001/81, établir et mettre en œuvre, pendant la période du 27 novembre 2002 au 31 décembre 2010, des programmes propres à assurer le respect des plafonds d’émission. Si les plafonds risquent néanmoins d’être dépassés, l’État membre doit continuer à développer son programme de réduction des émissions en cause afin de les réduire suffisamment.
4) Si l’État membre n’a pas élaboré et mis en œuvre des programmes suffisants pour réduire les émissions, il doit refuser l’autorisation environnementale demandée au titre de l’article 4 de la directive 2008/1 si l’installation contribue au (risque de) dépassement du plafond d’émission national pour les substances polluantes qui est établi dans la directive 2001/81. Cette interdiction tombe s’il est prouvé, dans le cas d’espèce, que les émissions des substances polluantes en cause n’ont pas un effet significatif sur l’impact de l’installation sur l’environnement.
5) La date de mise en service d’une installation postérieure à 2010 n’a d’importance que si, à cette date, il ne se produit plus aucun dépassement ni risque de dépassement des plafonds d’émission.
6) Les particuliers peuvent invoquer, dans le cadre d’un recours en vertu de l’article 16 de la directive 2008/1, l’interdiction établie par la directive 2001/81 d’autoriser certaines sources d’émission supplémentaires – à savoir des installations – au titre de l’article 4 de la directive 2008/1, en cas de (risque de) dépassement des plafonds d’émission. Cela s’applique aussi pendant la période du 27 novembre 2002 au 31 décembre 2010. L’interdiction tombe s’il est prouvé dans le cas d’espèce que les émissions des substances polluantes en cause n’ont pas un effet significatif sur l’impact de l’installation sur l’environnement.»
1 – Langue originale: l’allemand.
2 – Voir arrêts du 15 novembre 2005, Commission/Autriche (C‑320/03, Rec. p. I‑9871); du 25 juillet 2008, Janecek (C‑237/07, Rec. p. I‑6221), et du 6 novembre 2008, Pays‑Bas/Commission (C‑405/07 P, Rec. p. I‑8301).
3 – JO L 309, p. 22.
4 – Voir rapports d’état sur la directive 2001/81: Agence européenne de l’environnement, NEC Directive status report 2007, Luxemburg 2008, p. 16 (tableau 5), et NEC Directive status report 2008, Luxemburg 2009, p. 18 (tableau 3.1). Il apparaît que onze autres États membres vont dépasser les plafonds pour les oxydes d’azote, quatre autres les plafonds pour les composés organiques volatils, deux autres les plafonds pour l’ammoniac, mais aucun autre les plafonds pour le dioxyde de soufre.
5 – À l’origine, directive du Conseil, du 24 septembre 1996, relative à la prévention et à la réduction intégrées de la pollution (JO L 257, p. 26), telle que modifiée par le règlement (CE) no 166/2006 du Parlement européen et du Conseil, du 18 janvier 2006, concernant la création d’un registre européen des rejets et des transferts de polluants, et modifiant les directives 91/689/CEE et 96/61/CE du Conseil (JO L 33, p. 1), consolidée par la directive 2008/1/CE du Parlement européen et du Conseil du 15 janvier 2008 (JO L 24, p. 8.). Cette directive sera prochainement remplacée, en même temps que plusieurs autres, par la directive 2010/75/UE du Parlement européen et du Conseil, du 24 novembre 2010, relative aux émissions industrielles (prévention et réduction intégrées de la pollution) (JO L 334, p. 17): voir document PE-CONS 31/5/10 REV 5 du Conseil, du 24 novembre 2010. La directive 2001/81 ne fait en revanche pas partie de ce paquet.
6 – Convention sur l’accès à l’information, la participation du public au processus décisionnel et l’accès à la justice en matière d’environnement (JO 2005, L 124, p. 4); la Communauté l’a signée le 25 juin 1998 à Aarhus (Danemark) et elle a été approuvée par la décision 2005/370/CE du Conseil, du 17 février 2005 (JO L 124, p. 1).
7 – Article 4, point 4, de la directive 2003/35/CE du Parlement européen et du Conseil, du 26 mai 2003, prévoyant la participation du public lors de l’élaboration de certains plans et programmes relatifs à l’environnement, et modifiant, en ce qui concerne la participation du public et l’accès à la justice, les directives 85/337/CEE et 96/61/CE du Conseil (JO L 156, p. 17).
8 – Approuvé par la décision 2003/507/CE du Conseil, du 13 juin 2003 (JO L 179, p. 1).
9 – JO L 309, p. 1, dans la version de la directive 2006/105/CE du Conseil, du 20 novembre 2006, portant adaptation des directives 73/239/CEE, 74/557/CEE et 2002/83/CE dans le domaine de l’environnement, en raison de l’adhésion de la Bulgarie et de la Roumanie (JO L 363, p. 368).
10 – Voir la description figurant dans l’arrêt du Tribunal du 10 avril 2008, Pays‑Bas/Commission (T‑233/04, Rec. p. II‑591, points 10 et suiv.).
11 – Voir note 4.
12 – Arrêts du 10 juin 2010, Fallimento Traghetti del Mediterraneo (C‑140/09, non encore publié au Recueil, point 29); Bruno et Pettini (C‑395/08 et C‑396/08, non encore publié au Recueil, point 19), et du 1er juillet 2010, Sbarigia (C‑393/08, non encore publié au Recueil, point 20).
13 – Arrêt du 13 juillet 2006, Manfredi e.a. (C-295/04 à C-298/04, Rec. p. I-6619, point 27).
14 – Voir, notamment, arrêts du 15 décembre 1995, Bosman (C-415/93, Rec. p. I-4921, point 61), et du 10 janvier 2006, IATA et ELFAA (C-344/04, Rec. p. I‑403, point 24).
15 – Voir arrêts précités (note 14) Bosman (point 59), ainsi que IATA et ELFAA (point 24).
16 – Arrêts du 13 novembre 2003, Neri (C‑153/02, Rec. p. I‑13555, points 34 et 35); du 29 avril 2004, Orfanopoulos et Oliveri (C‑482/01 et C‑493/01, Rec. p. I‑5257, point 42), et du 12 janvier 2006, Turn- und Sportunion Waldburg (C‑246/04, Rec. p. I‑589, point 21).
17 – Arrêt du 6 octobre 1982, Cilfit e.a. (283/81, Rec. p. 3415, points 13 à 16 et 21).
18 – Arrêt Cilfit e.a., précité (note 17), point 15.
19 – RWE fait valoir, dans ses observations du 18 août 2009, que la Commission ne s’était jusqu’alors pas élevée contre le risque de dépassement des plafonds d’émission prévus pour le Royaume des Pays-Bas (point 35).
20 – Arrêts du 10 avril 1984, von Colson et Kamann (14/83, Rec. p. 1891, point 26), et du 13 novembre 1990, Marleasing (C‑106/89, Rec. p. I‑4135, point 8).
21 – Arrêts précités von Colson et Kamann, ainsi que Marleasing.
22 – Voir arrêts du 22 juin 1989, Costanzo (103/88, Rec. p. 1839, points 30 et 31); du 29 avril 1999, Ciola (C‑224/97, Rec. p. I‑2517, point 30); du 14 juin 2007, Medipac-Kazantzidis (C‑6/05, Rec. p. I‑4557, point 43); du 12 janvier 2010, Petersen (C‑341/08, non encore publié au Recueil, point 80), et du 14 octobre 2010, Fuß (C‑243/09, non encore publié au Recueil, point 61).
23 – Arrêts du 5 octobre 2004, Pfeiffer e.a. (C‑397/01 à C‑403/01, Rec. p. I‑8835, points 115, 118 et 119), et du 16 juillet 2009, Mono Car Styling (C‑12/08, Rec. p. I‑6653, point 62).
24 – Voir Kracht et Wasielewski: Rengeling, éd., Handbuch zum europäischen und deutschen Umweltrecht, vol. I, Cologne, 2e éd. 2003, § 35, point 34, et Albrecht, Umweltqualitätsziele im Gewässerschutzrecht, Berlin, 2007, p. 43.
25 – Voir Kracht et Wasielewski, op. cit., ainsi que Albrecht, op. cit. (p. 292 et suiv.).
26 – Voir Kracht et Wasielewski, op. cit., et Albrecht, op. cit. (p. 44, 52 et 53).
27 – Voir Albrecht, op. cit. (p. 52 et suiv.).
28 – JO L 152, p. 1. Voir à ce sujet arrêts cités à la note 2.
29 – Voir dispositions combinées de l’article 4 et de l’annexe I de la directive 2001/81.
30 – Voir dispositions combinées de l’article 1er, première phrase, et de l’annexe I de la directive PRIP.
31 – Voir articles 1er, deuxième phrase, 3, paragraphe 1, sous a), et 9, paragraphe 4, première phrase, de la directive PRIP.
32 – Les organes de l’Union n’ayant pas défini de valeurs limites d’émission en vertu de l’article 19, paragraphe 1, de la directive PRIP, c’est l’article 19, paragraphe 2, de la directive PRIP qui s’applique.
33 – «Vers une production durable – Progrès accomplis dans la mise en œuvre de la directive 96/61/CE du Conseil relative à la prévention et à la réduction intégrées de la pollution», Communication de la Commission au Conseil, au Parlement européen, au Comité économique et social européen et au Comité des régions, COM(2003) 354 final, du 19 juin 2003.
34 – Communication de la Commission, précitée (note 33), point 10.1.7, «Directive sur les plafonds d’émission nationaux», p. 30.
35 – Arrêt du 18 décembre 1997, Inter-Environnement Wallonie (C‑129/96, Rec. p. I‑7411, point 43).
36 – Arrêt Inter-Environnement Wallonie, précité (note 35), point 44.
37 – Arrêts Inter-Environnement Wallonie, précité (note 35), point 45; du 8 mai 2003, ATRAL (C‑14/02, Rec. p. I‑4431, point 58); du 10 novembre 2005, Stichting Zuid‑Hollandse Milieufederatie (C‑316/04, Rec. p. I‑9759, points 42 et 44); du 22 novembre 2005, Mangold (C‑144/04, Rec. p. I‑9981, point 67); du 14 septembre 2006, Stichting Zuid-Hollandse Milieufederatie (C‑138/05, Rec. p. I‑8339, points 42 et 48); du 14 juin 2007, Commission/Belgique (C‑422/05, Rec. p. I‑4749, point 62); du 23 avril 2009, Angelidaki e.a. (C‑378/07 à C‑380/07, Rec. p. I‑3071, point 206), et VTB-VAB (C‑261/07 et C‑299/07, Rec. p. I‑2949, point 38).
38 – Voir point 60 de mes conclusions dans l’affaire Wippel (arrêt du 12 octobre 2010, C‑313/02, Rec. p. I‑9483); point 26 de mes conclusions dans l’affaire Dragaggi e.a. (arrêt du 13 janvier 2004, C‑117/03, Rec. p. I‑167); point 48 de mes conclusions dans l’affaire Adeneler e.a. (arrêt du 4 juillet 2006, C‑212/04, Rec. p. I‑6057); point 127 de mes conclusions dans l’affaire Impact (arrêt du 9 janvier 2008, C‑268/06, Rec. p. I‑2483,), et point 73 de mes conclusions dans l’affaire Angelidaki e.a. (arrêt du 23 avril 2009, C‑378/07 à C‑380/07, Rec. p. I‑3071).
39 – Voir arrêts cités à la note 37.
40 – Voir, en particulier, arrêts précités Adeneler e.a. (note 38), points 121 et 122); Angelidaki e.a. (note 37), points 206 et 207), et VTB-VAB (note 37), points 38 et 39.
41 – Arrêts précités Adeneler e.a. (note 38), points 122 et 123, et VTB-VAB (note 37), point 38.
42 – Voir arrêts précités Stichting Zuid-Hollandse Milieufederatie (note 37), point 42.
43 – Directive 92/43/CEE du Conseil, du 21 mai 1992, concernant la conservation des habitats naturels ainsi que de la faune et de la flore sauvages (JO L 206, p. 7).
44 – Directive 91/414/CEE du Conseil, du 15 juillet 1991, concernant la mise sur le marché des produits phytopharmaceutiques (JO L 230, p. 1).
45 – Voir second arrêt Stichting Zuid-Hollandse Milieufederatie, C-138/05, précité (note 37), points 44 et 45.
46 – Arrêts du 13 janvier 2005, Dragaggi e.a. (C‑117/03, Rec. p. I‑167, point 29); du 1er septembre 2006, Bund Naturschutz in Bayern e.a. (C‑244/05, Rec. p. I‑8445, point 44); du 14 janvier 2010, Stadt Papenburg (C‑226/08, non encore publié au Recueil, point 49), et du 20 mai 2010, Commission/Espagne (C‑308/08, non encore publié au Recueil, point 21).
47 – Voir, sur l’article 16, paragraphe 1, de la directive 98/8, arrêts précités Stichting Zuid-Hollandse Milieufederatie (note 37), C‑316/04, point 15, et C‑138/05, point 12), et, sur l’article 18, paragraphe 2, de la directive 2000/78, arrêt Mangold, précité (note 37), points 71 et 72.
48 – En renvoyant à l’arrêt Commission/Autriche (précité à la note 2, point 80).
49 – Voir arrêt du 5 février 1963, van Gend en Loos (26/62, Rec. p. 3, 24).
50 – Voir également premier et cinquième considérants et article 5, sous b), de la directive 2001/81.
51 – Voir arrêt Stichting Zuid-Hollandse Milieufederatie, C‑138/05, précité (note 37), points 43 et 44.
52 – Arrêts du 24 octobre 1996, Kraaijeveld e.a. (C‑72/95, Rec. p. I‑5403, point 61); du 15 juin 2000, Brinkmann (C‑365/98, Rec. p. I‑4619, point 32), et Janecek, précité (note 2), point 46.
53 – Voir arrêts du 8 février 1973, Commission/Italie (30/72, Rec. p. 161, point 11); du 10 juillet 1990, Commission/Allemagne (C‑217/88, Rec. p. I‑2879, point 26), et du 10 juin 2004, Commission/Italie (C‑87/02, Rec. p. I‑5975, point 38).
54 – À titre d’illustration de l’atteinte aux zones de protection des oiseaux, arrêt du 28 février 1991, Commission/Allemagne (C‑57/89, Rec. p. I‑883, points 21 et suiv.), et de la protection des espèces, mes conclusions dans l’affaire Commission/Finlande (arrêt du 14 juin 2007, C‑342/05, Rec. p. I‑4713, points 52 et suiv.).
55 – Voir, en particulier, deuxième et neuvième considérants ainsi que articles 1er, 2, point 2, 3, paragraphe 1er, sous a) et b), et 9, paragraphe 4, de la directive PRIP.
56 – Voir, en particulier, neuvième et trentième considérants ainsi que articles 1er, 2, points 5 et 6, 9, paragraphes 3 et 4, et 19 de la directive PRIP.
57 – Voir vingt-neuvième considérant et article 2, point 3, de la directive PRIP.
58 – Voir, ci-dessus, point 25.
59 – Arrêts Janecek (précité à la note 2, point 37); du 16 septembre 1999, WWF e.a. (C‑435/97, Rec. p. I‑5613, point 69); Kraaijeveld e.a., (précité à la note 52, point 56), et du 1er février 1977, Verbond van Nederlandse Ondernemingen (51/76, Rec. p. 113, points 20 à 29).
60 – Arrêt Janecek, précité (note 2), point 37.
61 – Arrêts du 19 janvier 1982, Becker (8/81, Rec. p. 53, point 25); du 11 juillet 2002, Marks & Spencer (C‑62/00, Rec. p. I‑6325, point 25); Pfeiffer e.a., précité (note 23), point 103; du 12 février 2009, Cobelfret (C‑138/07, Rec. p. I‑731, point 58), et Janecek, précité (note 2), point 36.
62 – Voir, en ce sens, arrêt Janecek, précité (note 2), point 39.
63 – Arrêt Janecek, précité (note 2), point 39.
64 – On peut penser que les affaires pendantes devant la Cour Trianel (C-115/09; voir également conclusions de l’avocat général Mme Sharpston de ce jour), et Boxus e.a. (C-128/09 à C-131/09, C-134/09 et C-135/09), contribueront à élucider ces exigences.
65 – Arrêts du 26 février 1986, Marshall (152/84, Rec. p. 723, point 48); du 14 juillet 1994, Faccini Dori (C‑91/92, Rec. p. I‑3325, point 20), et du 19 janvier 2010, Kücükdeveci (C‑555/07, non encore publié au Recueil, point 46).
66 – Arrêts précités Pfeiffer e.a. (note 23), points 110 et suiv., et Kücükdeveci (note 65), points 45 et suiv.
67 – Arrêts du 7 janvier 2004, Wells (C‑201/02, Rec. p. I‑723, point 57), et du 17 juillet 2008, Arcor (C‑152/07 à C‑154/07, Rec. p. I‑5959, point 36).
68 – Voir ci-dessus, points 80 et suiv.
69 – Voir ci-dessus, points 120 et suiv.