1.

Un travailleur peut-il accumuler sans limitation dans le temps des jours de congé annuel payé non pris ou l’article 7, paragraphe 1, de la directive sur le temps de travail ( 2 ) impose-t-il aux États membres de prévoir des périodes de report limitées ? Si tel est le cas, quelle est la durée raisonnable d’une telle période ?

2.

Il s’agit là des principales questions soulevées par la juridiction de renvoi, le conseil de prud’hommes d’Agen (France). Cette juridiction demande en outre des éclaircissements relatifs à l’effet direct horizontal de la directive sur le temps de travail, dans la mesure où la défenderesse au principal est un opérateur privé gérant un réseau de transport public.

3.

La présente procédure trouve son origine dans plusieurs demandes de décision préjudicielle déférées dans le cadre de cinq litiges pendants devant la juridiction de renvoi. Tous ces litiges concernent des travailleurs actuellement ou anciennement employés par Keolis Agen SARL, une société qui gère le réseau de transport par autobus de l’agglomération d’Agen. Ces travailleurs ont demandé à leur employeur de reconnaître qu’ils sont titulaires de droits à congé annuel payé qu’ils n’ont pas pu exercer pendant l’année de référence au titre de laquelle ces droits sont nés, et ils ont saisi la juridiction de renvoi lorsque leur employeur a rejeté leurs demandes. Un syndicat, le Syndicat national des transports urbains SNTU‑CFDT, intervient dans la présente procédure au soutien des travailleurs.

4.

Keolis Agen est une société de droit privé assurant un service public de transport urbain de passagers par autobus. Les cinq requérants qui attraient cette société devant la juridiction de renvoi font ou ont fait partie de ses travailleurs.

5.

Au cours de l’exécution de leurs contrats de travail respectifs, tous les requérants ont été placés en congé de maladie pendant de longues périodes ( 3 ). Après avoir repris le travail ou après la résiliation de leur contrat à raison d’une incapacité de travail, les requérants ont demandé à Keolis Agen de leur permettre de prendre les jours de congé annuel dont ils avaient été privés pendant leurs périodes de maladie, ou bien, dans les cas de résiliation des contrats de travail, de leur verser les indemnités financières correspondantes.

6.

Keolis Agen a opposé un refus à ces demandes. Elle a estimé, en se fondant sur le code du travail français ( 4 ), que les requérants n’ont pas acquis de droit à congé annuel lorsque leur arrêt de travail a duré plus d’un an pour cause de maladie d’origine non professionnelle. Selon elle, ces règles de droit national ne pourraient pas être écartées, quand bien même elles seraient contraires à l’article 7 de la directive sur le temps de travail, dans la mesure où cette dernière ne crée pas d’obligations pour les particuliers.

7.

Keolis Agen considère que, du fait de la libéralisation du secteur des transports en France ( 5 ), la directive sur le temps de travail ne saurait lui être opposée. Même si son activité est de fournir des services de transport public, reconnaître la faculté, pour ses travailleurs, d’invoquer directement la directive sur le temps de travail la placerait dans une situation concurrentielle défavorable par rapport aux autres entreprises privées qui demeurent soumises au droit français et non à cette directive.

8.

Les requérants considèrent qu’ils peuvent se prévaloir de l’article 7, paragraphe 1, de la directive sur le temps de travail et de l’article 31, paragraphe 2, de la charte des droits fondamentaux de l’Union européenne (ci-après la « Charte ») à l’encontre de leur employeur, et que ces dispositions du droit de l’Union leur confèrent un droit au congé annuel même au titre de longues périodes de maladie. En conséquence, selon les requérants, les dispositions contraires du droit français devraient être écartées.

9.

La première question préjudicielle est née de ce désaccord relatif à l’effet direct de la directive sur le temps de travail en l’espèce.

10.

Les deuxième et troisième questions n’ont de pertinence que si les requérants ont droit à un congé annuel payé au titre des années de référence durant lesquelles ils étaient en congé de maladie. Selon la juridiction de renvoi, ces questions se posent car le droit français ne réglemente pas les périodes de report des congés annuels non pris ; selon cette juridiction, le droit français ne précise pas si un tel droit existe ou non. Il ressort des décisions de renvoi et des observations des parties que les deux plus hautes juridictions françaises ont développé des positions contradictoires sur ce point. D’une part, la jurisprudence de la Cour de cassation (France) ( 6 ) laisse entendre que, en droit français, il n’existe aucune limite au report des congés annuels non pris. D’autre part, le Conseil d’État (France) semble considérer que le droit au congé annuel payé non pris expire quinze mois après la fin de l’année de référence au titre de laquelle ce droit est né ( 7 ). Ce dernier raisonnement semble découler de la jurisprudence de la Cour, qui a jugé qu’une période de quinze mois n’était pas contraire à la directive sur le temps de travail ( 8 ).

11.

Dans l’affaire au principal, la juridiction de renvoi demande si le droit de l’Union prévoit une telle obligation d’établir une période de report. Dans l’affirmative, elle se demande également ce qui constitue une « période raisonnable » à l’issue de laquelle le droit au congé annuel peut s’éteindre. À cet égard, cette juridiction explique que, dans la présente affaire, les demandes portant sur les congés annuels non pris ont toutes été déposées moins de quinze mois après l’expiration de la période de référence ouvrant droit à ces congés.

12.

Keolis Agen a demandé à la juridiction de renvoi de saisir la Cour des questions litigieuses. Les requérants ont estimé que ce renvoi n’était pas nécessaire et se sont opposés à cette demande.

13.

C’est dans ces circonstances que le conseil de prud’hommes d’Agen a décidé de surseoir à statuer et de poser à la Cour les questions préjudicielles suivantes (identiques dans les cinq affaires jointes) :

14.

Des observations écrites ont été déposées devant la Cour par les requérants au principal ainsi que par le Syndicat national des transports urbains SNTU-CFDT (ci-après, pris ensemble, les « requérants »), Keolis Agen, le gouvernement français et la Commission européenne. Il n’a pas été tenu d’audience.

15.

Au cours des dernières années, il y a eu une augmentation du nombre d’affaires liées au congé annuel payé qui parviennent à la Cour ( 9 ).

16.

La présente affaire préjudicielle offre à la Cour une nouvelle occasion de contribuer à une meilleure compréhension de la directive sur le temps de travail et d’enrichir sa jurisprudence existante en la matière.

17.

Les questions préjudicielles soumises à la Cour peuvent être regroupées en deux ensembles : la première question relative à la notion bien établie d’effet direct des directives (section A), et les deuxième et troisième questions, qui concernent les périodes de report des congés annuels payés non pris et que j’aborderai conjointement (section B).

18.

Il ressort des demandes de décision préjudicielle que, en application du code du travail français, un travailleur en congé de maladie d’origine non professionnelle pendant une durée supérieure à un an ne saurait acquérir de droit au congé annuel ( 10 ).

19.

Ces dispositions nationales s’opposeraient à l’article 7 de la directive sur le temps de travail tel qu’interprété par la Cour. Cela ressortirait clairement de l’arrêt Dominguez ( 11 ).

20.

Dans cette affaire, qui trouvait son origine dans l’application des mêmes dispositions du droit français, la Cour, en s’appuyant sur sa jurisprudence antérieure ( 12 ), a jugé que la directive sur le temps de travail s’oppose au fait de subordonner le droit au congé annuel payé à une période de travail effectif. Aucun travailleur, qu’il soit en congé de maladie pendant la période de référence à la suite d’un accident survenu sur le lieu de travail ou ailleurs, ou bien à la suite d’une maladie de quelque nature ou origine qu’elle soit, ne saurait se voir refuser le droit au congé annuel payé d’au moins quatre semaines ( 13 ).

21.

En résumé, le droit au congé annuel payé découle de la relation de travail et il ne peut être subordonné à aucune condition. Les États membres peuvent déterminer les conditions d’exercice du droit au congé annuel payé, mais ils ne peuvent pas subordonner la naissance même de ce droit à des conditions, y compris en exigeant que le travailleur ait effectivement travaillé ( 14 ).

22.

Il ressort donc clairement de la jurisprudence antérieure de la Cour que les requérants ont acquis des droits au congé annuel payé au titre des années pendant lesquelles ils étaient en congé de maladie, et ce directement sur le fondement de l’article 7 de la directive sur le temps de travail.

23.

La défenderesse ne conteste pas et n’essaie pas de modifier cette interprétation de la directive sur le temps de travail. Toutefois, elle soutient qu’aucune obligation ne saurait lui être imposée sur le fondement de cette directive parce qu’elle est une société de droit privé.

24.

Dans leurs observations, les parties ont discuté longuement du point de savoir si la défenderesse constitue une « émanation de l’État » ( 15 ) au sens de la jurisprudence relative à l’effet direct vertical des directives ( 16 ) et si, par conséquent, les rapports juridiques en cause au principal doivent être qualifiés d’horizontaux (selon la défenderesse) ou de verticaux (selon les requérants).

25.

Une telle qualification n’est toutefois pas pertinente en l’espèce. Il en est ainsi pour les raisons suivantes.

26.

Dans l’arrêt Dominguez, la Cour a effectivement réitéré sa position selon laquelle les directives ne peuvent pas, par elles-mêmes, créer d’obligations dans le chef des particuliers ( 17 ). Toutefois, un autre courant jurisprudentiel considère que les principes généraux du droit, désormais codifiés dans la Charte, peuvent eux-mêmes avoir un effet direct, y compris horizontal. Lorsqu’un principe général doté d’effet direct est seulement exprimé dans une directive, et non pas consacré par celle-ci, les parties tirent leurs droits directement de ce principe ( 18 ).

27.

La Cour a rappelé à de nombreuses reprises que le droit au congé annuel payé de chaque travailleur « doit être considéré comme un principe du droit social de l’Union revêtant une importance particulière, auquel il ne saurait être dérogé » ( 19 ). Ce droit est désormais également consacré à l’article 31, paragraphe 2, de la Charte.

28.

Dans l’arrêt Max-Planck-Gesellschaft, la Cour a reconnu que l’article 31, paragraphe 2, de la Charte se suffit à lui-même pour conférer directement aux travailleurs un droit au congé annuel payé dont ils peuvent se prévaloir dans des litiges les opposant à leurs employeurs, que ceux-ci soient privés ou publics ( 20 ). En d’autres termes, la Cour a considéré que l’article 31, paragraphe 2, de la Charte a lui‑même un effet direct, y compris horizontal.

29.

Le droit au congé annuel payé n’est donc pas créé, mais seulement concrétisé par l’article 7 de la directive sur le temps de travail. En conséquence, le fait que les directives soient privées d’effet direct horizontal n’est pas pertinent en l’espèce, puisque les requérants peuvent se prévaloir directement de l’article 31, paragraphe 2, de la Charte ( 21 ). Les juridictions nationales ont, par conséquent, l’obligation d’écarter toute règle de droit national contraire lorsqu’elles tranchent une affaire qui relève du champ d’application du droit de l’Union.

30.

Je propose donc à la Cour de répondre à la première question préjudicielle que l’article 31, paragraphe 2, de la Charte, tel que concrétisé à l’article 7 de la directive sur le temps de travail, implique le droit de tout travailleur à un congé annuel payé, dont ce travailleur peut se prévaloir en cas de litige avec son actuel ou ancien employeur, qu’il s’agisse d’une entité privée ou publique.

31.

La juridiction de renvoi considère que, du fait de l’arrêt de la Cour de cassation ( 22 ), le droit français ne précise pas la durée de la période de report des droits à congé annuel payé. Ainsi, elle estime que les jours de congé annuel non pris peuvent être accumulés indéfiniment. Le gouvernement français conteste cette interprétation des effets de la jurisprudence de la Cour de cassation. Il considère que la disposition générale imposant un délai de prescription de trois ans des créances nées dans le cadre de la relation de travail ( 23 ) implique également la limitation des périodes de report. Dans le même temps, le Conseil d’État estime, faisant suite à l’arrêt de la Cour dans l’affaire KHS, que la limite des périodes de report peut être fixée à quinze mois ( 24 ).

32.

À cet égard, il convient de signaler qu’il n’appartient pas à la Cour, dans le cadre d’un renvoi préjudiciel, de résoudre des litiges relatifs à l’interprétation du droit national ou de juger si l’interprétation qu’en donne la juridiction de renvoi est correcte. En effet, il incombe à la Cour de prendre en compte, dans le cadre de la répartition des compétences entre les juridictions communautaires et nationales, le contexte factuel et réglementaire dans lequel s’insèrent les questions préjudicielles, tel que défini par la décision de renvoi ( 25 ).

33.

En l’espèce, la juridiction de renvoi a décidé d’engager une procédure préjudicielle dans une situation dans laquelle le droit français ne prévoit aucune limite de temps entraînant l’extinction des droits au congé annuel. La juridiction de renvoi n’est pas certaine que cet état du droit national satisfasse aux exigences de la directive sur le temps de travail.

34.

Selon Keolis Agen, la possibilité d’accumuler des droits à congé annuel et de les exercer ultérieurement ne répond pas à la finalité du congé annuel. Cette dernière rappelle que, selon la Cour, le droit au congé annuel a une double finalité : il permet tout à la fois au travailleur de se reposer après son travail et de disposer d’une période de détente et de loisirs ( 26 ). La défenderesse cite l’arrêt KHS, dans lequel la Cour a considéré que, au-delà d’une certaine limite temporelle, le congé annuel cesse de produire son effet positif pour le travailleur en sa qualité de temps de repos, ne gardant que sa qualité de période de détente et de loisirs ( 27 ).

35.

Dans ces conditions, par ses deuxième et troisième questions préjudicielles, la juridiction de renvoi demande, en substance, si l’article 7, paragraphe 1, de la directive sur le temps de travail doit être interprété en ce sens qu’il s’oppose à un droit national permettant un report illimité des droits à congé annuel payé. Si, en vertu du droit de l’Union, il appartient au droit national de prévoir une période de report, cette juridiction se demande après quelle durée il est raisonnable de laisser s’éteindre le droit au congé annuel.

36.

Pour répondre à la question de savoir si le droit de l’Union exige de limiter dans le temps les droits à congé annuel par l’introduction de périodes de report raisonnables, je commencerai par situer la directive sur le temps de travail dans le système des traités.

37.

Cette directive a été adoptée sur le fondement de l’article 153, paragraphe 2, TFUE (article 137, paragraphe 2, du traité CE au moment de son adoption), figurant dans le titre de ce traité consacré à la politique sociale. Cette disposition habilite le Parlement européen et le Conseil de l’Union européenne à adopter des mesures soutenant et complétant l’action des États membres dans le domaine de la politique sociale. La protection de la santé et de la sécurité des travailleurs figure parmi les différents domaines énumérés à l’article 153, paragraphe 1, TFUE (anciennement article 137, paragraphe 1, CE). Les considérants de la directive sur le temps de travail font en effet référence à ces préoccupations ( 28 ).

38.

En vertu de l’article 4, paragraphe 2, sous b), TFUE, la politique sociale fait partie des compétences partagées. Même si l’article 153 TFUE dispose que l’Union « soutient et complète » les politiques sociales des États membres, cette disposition n’exclut pas, selon moi, d’opérer certains choix réglementaires au niveau de l’Union et donc d’harmoniser les législations nationales ( 29 ). Cependant, la législation adoptée au niveau de l’Union doit être justifiée au regard du principe de subsidiarité.

39.

Il ne ressort pas du libellé de la directive sur le temps de travail que le législateur de l’Union a entendu réglementer les périodes de report. La Cour l’a récemment confirmé dans l’arrêt du 22 septembre 2022, LB (Prescription du droit au congé annuel payé) ( 30 ).

40.

Étant donné que la politique sociale est un domaine de compétence partagée et en l’absence d’une législation de l’Union relative à la question de l’existence de périodes de report limitées, le pouvoir d’introduire ou non de telles périodes de report reste entre les mains des États membres ( 31 ).

41.

La conclusion qui précède est également conforme à la constatation de la Cour selon laquelle il est loisible aux États membres de réglementer les conditions d’exercice du droit au congé annuel. Bien que la directive sur le temps de travail interdise aux États membres de subordonner la constitution du droit au congé annuel payé à quelque condition que ce soit ( 32 ), ils peuvent imposer les conditions d’exercice de ce droit ( 33 ).

42.

Comme l’a souligné l’avocate générale Trstenjak ( 34 ), la Cour considère la question du report dans le temps des droits à congé annuel payé comme une modalité d’application de ce droit. La directive sur le temps de travail laisse ainsi aux États membres le soin de déterminer ces modalités.

43.

Il s’ensuit que les États membres sont libres de choisir d’établir des limites temporelles au-delà desquelles le droit acquis au congé annuel se prescrit, ou bien de permettre le cumul des congés non pris jusqu’à la fin de la carrière d’un travailleur donné.

44.

Lorsqu’un État membre décide de limiter les périodes de report, la directive sur le temps de travail exige seulement que la limite choisie n’affecte pas l’existence même du droit au congé annuel payé, tel qu’il découle de la Charte et est exprimé dans cette directive ( 35 ). La compétence de la Cour se limite à la vérification de la conformité du délai avec le droit de l’Union. En conséquence, la Cour ne saurait décider quelle est la limite temporelle appropriée.

45.

Le fait que la législation nationale ne limite pas la période de report des congés annuels payés non pris ne contredit en rien la directive sur le temps de travail, puisque cette directive n’impose pas de le faire.

46.

Selon moi, la considération selon laquelle la directive sur le temps de travail n’impose pas de limiter la période de report n’est pas remise en cause par un autre argument, qui trouve son origine dans un obiter dictum de l’arrêt KHS, selon lequel un cumul illimité de droits au congé annuel payé ne répondrait plus à la finalité même du droit au congé annuel payé ( 36 ).

47.

J’ai déjà expliqué que c’est là le principal argument invoqué par la défenderesse ( 37 ), qui a cherché à convaincre la juridiction de renvoi que, à défaut de limitation dans le temps des périodes de report imposée par la loi, une règle jurisprudentielle imposant une telle limitation est nécessaire.

48.

Dans ses observations, le gouvernement français plaide en faveur d’une période de report d’une durée raisonnable ( 38 ).

49.

Selon moi, l’obiter dictum de l’arrêt KHS ( 39 ) n’énonce pas de règle. Il explique simplement pourquoi il est compréhensible et acceptable qu’un État membre puisse décider d’imposer une limite.

50.

Ainsi, je pense qu’il serait erroné de déduire de cet obiter dictum de la Cour une quelconque obligation pour les États membres d’adopter une réglementation prévoyant un délai maximal pendant lequel les jours de congé annuel payé accumulés doivent être pris.

51.

Actuellement, le droit de l’Union n’exige pas que les États membres fixent une limite temporelle aux périodes de report et il ne leur interdit pas non plus de le faire. En application du droit de l’Union, il s’agit d’un choix politique qui revient aux États membres.

52.

En ce qui concerne le fait que Keolis Agen invite les juges nationaux à adopter une telle règle, il n’appartient pas à la Cour de s’immiscer dans la répartition des compétences établie par le système constitutionnel d’un État membre particulier ( 40 ).

53.

Il est toutefois nécessaire de rappeler que, à ce jour, le droit de l’Union n’impose aucune obligation aux États membres de prévoir une limite temporelle pour les périodes de report des congés annuels non pris, que ce soit par voie législative ou par voie jurisprudentielle.

54.

Enfin, il convient de commenter les affirmations, principalement soulevées par la défenderesse, selon lesquelles la période de report appropriée est de quinze à dix-huit mois après l’expiration de la période de référence ouvrant droit au congé.

55.

Ces chiffres découlent de la combinaison de la constatation de la Cour dans l’arrêt du 3 mai 2012, Neidel, qu’une période de neuf mois est trop courte ( 41 ), et de sa constatation dans l’arrêt KHS qu’une période de quinze mois est acceptable ( 42 ). L’article 9 de la convention de l’Organisation internationale du travail (OIT) sur les congés payés (révisée) de 1970 (no 132) mentionne une période de dix-huit mois, et le considérant 6 de la directive sur le temps de travail se réfère à cette disposition.

56.

Pour déterminer si les délais fixés par les législations nationales étaient appropriés, la Cour a exercé sa compétence pour contrôler si les conditions imposées par le droit national affectaient l’existence du droit au congé annuel ( 43 ). La Cour n’a pas fixé de limite appropriée et il ne lui revient pas de le faire. Ainsi, lorsque la Cour a affirmé dans l’arrêt KHS qu’une période de quinze mois semble acceptable, elle n’a pas fait de ce délai de quinze mois une règle de droit de l’Union. Elle a simplement confirmé qu’une telle disposition nationale, résultant d’un choix au niveau national, ne s’opposait pas à l’existence même du droit au congé annuel payé.

57.

En ce qui concerne la convention de l’OIT sur les congés payés (révisée) de 1970 (no 132), il est vrai que la Cour s’est parfois référée aux instruments de cette organisation ( 44 ). Toutefois, il est important de faire la distinction entre les conventions telles que celles mentionnées dans la déclaration de l’OIT relative aux principes et droit fondamentaux au travail ( 45 ), à laquelle tous les États membres de l’Union sont parties, et d’autres instruments tels que la convention de l’OIT sur les congés payés, qui n’a été ratifiée que par quatorze États membres de l’Union. Cette distinction est d’autant plus importante dans le contexte de la présente affaire que la République française n’a pas ratifié cette convention. Même si tel avait été le cas, la limite de dix-huit mois fixée par ladite convention lie les États parties en vertu du droit international ou du droit constitutionnel interne, mais pas en vertu du droit de l’Union ( 46 ).

58.

Par conséquent, comme l’a fait valoir à juste titre la Commission, le droit de l’Union ne prévoit à l’heure actuelle aucune limite temporelle pour les éventuelles périodes de report des congés annuels payés non pris. Cette solution est tout à fait logique puisque la directive sur le temps de travail n’interdit pas aux États membres ( 47 ) d’autoriser le cumul de congés annuels non pris de façon illimitée.

59.

Il s’ensuit qu’il ne revient pas à la Cour de répondre à la question de savoir quelle limitation constitue une limitation raisonnable, puisqu’un tel choix appartient aux États membres. La Cour peut seulement vérifier si le choix opéré interfère avec l’existence même du droit au congé annuel payé.

60.

Je propose donc à la Cour de répondre aux deuxième et troisième questions préjudicielles que l’article 7, paragraphe 1, de la directive sur le temps de travail ne fait pas obstacle à un droit national qui autorise le cumul des congés annuels payés non pris sans fixer de limite à la période de report de ce congé, ni la durée d’une période de report raisonnable.

61.

Au vu des considérations qui précèdent, je propose à la Cour de répondre aux questions préjudicielles posées par le conseil des prud’hommes d’Agen (France) de la manière suivante :