Affaire C-309/10

Agrana Zucker GmbH

contre

Bundesminister für Land- und Forstwirtschaft, Umwelt und Wasserwirtschaft

(demande de décision préjudicielle, introduite par le Verwaltungsgerichtshof)

«Sucre — Régime temporaire de restructuration de l’industrie sucrière dans la Communauté européenne — Règlement (CE) nº 320/2006 — Article 11 — Excédent de recettes du fonds de restructuration — Affectation au FEAGA — Principes d’attribution des compétences et de proportionnalité — Obligation de motivation — Enrichissement sans cause»

Sommaire de l'arrêt

1.        Agriculture — Organisation commune des marchés — Sucre — Régime temporaire de restructuration de l’industrie sucrière — Montant temporaire, dû par les entreprises, au titre de la restructuration

(Règlement du Conseil nº 320/2006, art. 1er, § 3, al. 2, et 11)

2.        Agriculture — Organisation commune des marchés — Sucre — Régime temporaire de restructuration de l’industrie sucrière — Montant temporaire, dû par les entreprises, au titre de la restructuration

(Art. 37 CE; règlement du Conseil nº 320/2006, art. 11)

3.        Actes des institutions — Motivation — Obligation — Portée — Règlement instituant un régime temporaire de restructuration de l’industrie sucrière

(Art. 253 CE; règlement du Conseil nº 320/2006, 2e considérant, et art. 1er, § 3, al. 2, et 11)

4.        Agriculture — Organisation commune des marchés — Sucre — Régime temporaire de restructuration de l’industrie sucrière — Montant temporaire, dû par les entreprises, au titre de la restructuration

(Règlement du Conseil nº 320/2006, art. 11)

5.        Agriculture — Organisation commune des marchés — Sucre — Régime temporaire de restructuration de l’industrie sucrière — Montant temporaire, dû par les entreprises, au titre de la restructuration

(Règlement du Conseil nº 320/2006, art. 11)

1.        L'article 11 du règlement nº 320/2006, instituant un régime temporaire de restructuration de l’industrie sucrière dans la Communauté européenne et modifiant le règlement nº 1290/2005 relatif au financement de la politique agricole commune, doit être interprété en ce sens qu’il y a lieu de percevoir l’intégralité du montant temporaire, même dans l’hypothèse où le fonds de restructuration temporaire connaîtrait un excédent de recettes.

En effet, d'une part, ledit article 11, paragraphe 1, prévoit que les entreprises détenant un quota versent, par campagne de commercialisation, un montant temporaire dont le quantum est fixé, au paragraphe 2 dudit article, pour les campagnes de commercialisation 2006/2007, 2007/2008 et 2008/2009. D'autre part, l’éventualité d’un excédent de recettes provenant de ce montant temporaire par rapport aux dépenses liées au financement des mesures de restructuration auquel il est destiné a été prévue par le législateur de l'Union à l’article 1er, paragraphe 3, deuxième alinéa, du même règlement, selon lequel tout montant disponible au titre du fonds de restructuration après le financement desdites dépenses est affecté au Fonds européen agricole de garantie (FEAGA). Ainsi, il ressort clairement du libellé dudit article 11 et de l’économie du règlement nº 320/2006 que le montant temporaire doit être versé par les entreprises concernées durant toutes les campagnes de commercialisation visées et en totalité.

(cf. points 20-22, disp. 1)

2.        L'article 11 du règlement nº 320/2006, instituant un régime temporaire de restructuration de l’industrie sucrière dans la Communauté européenne et modifiant le règlement nº 1290/2005 relatif au financement de la politique agricole commune, n’est pas contraire au principe d’attribution des compétences.

Destinée à contribuer à la restructuration de l’industrie sucrière dans la Communauté, la perception du montant temporaire dû, en vertu dudit article 11, par les entreprises au titre de la restructuration constitue une mesure de politique agricole commune régulièrement adoptée sur la base de l’article 37 CE. Le fait qu’un excédent de recettes apparaisse à l’expiration d’un tel régime temporaire pluriannuel de restructuration et que cet excédent soit affecté au Fonds européen agricole de garantie (FEAGA) en application de l’article 1er, paragraphe 3, second alinéa, du règlement nº 320/2006, ne remet pas en cause la compétence du législateur européen pour adopter cette mesure et n’ôte pas à celle-ci son caractère de mesure agricole. En effet, l'excédent éventuel continue à être destiné à financer uniquement des mesures relevant de la politique agricole commune.

(cf. points 29-30, 32-33, disp. 2)

3.        L'article 11 du règlement nº 320/2006, instituant un régime temporaire de restructuration de l’industrie sucrière dans la Communauté européenne et modifiant le règlement nº 1290/2005 relatif au financement de la politique agricole commune, ne souffre d'aucune irrégularité au regard de l'obligation de motivation.

Certes, le deuxième considérant, concernant les modalités financières dudit régime, n'expose pas les raisons pour lesquelles, ainsi que le prévoit l'article 1er, paragraphe 3, second alinéa, dudit règlement, tout montant disponible au titre du fonds de restructuration après le financement des dépenses doit être affecté au Fonds européen agricole de garantie (FEAGA). Toutefois, à la date pertinente pour apprécier la légalité de cet acte, à savoir la date de son adoption, seule l'existence d'un éventuel excédent résiduel du fonds de restructuration après la réalisation des dépenses de restructuration était envisageable. Dès lors, la décision d'affecter cet excédent au FEAGA dont fait partie le fonds de restructuration n'a procédé que d'un choix technique pour lequel une motivation spécifique ne saurait être exigée.

(cf. points 37-39, disp. 2)

4.        L'article 11 du règlement nº 320/2006, instituant un régime temporaire de restructuration de l’industrie sucrière dans la Communauté européenne et modifiant le règlement nº 1290/2005 relatif au financement de la politique agricole commune, et la perception du montant temporaire en application de celui-ci ne sauraient être considérés comme contraires au principe de proportionnalité.

En effet, lorsque le législateur de l’Union est amené à apprécier les effets futurs d’une réglementation à prendre alors que ces effets ne peuvent être prévus avec exactitude, son appréciation ne peut être censurée que si elle apparaît manifestement erronée au vu des éléments dont il disposait au moment de l’adoption de la réglementation en cause. Or, ledit montant temporaire a été fixé en fonction des effets futurs du régime de restructuration institué par ce règlement sans que ces effets puissent être prévus avec exactitude. Dès lors que l'appréciation des dépenses et des recettes nécessaires pour faire face à celles-ci n'apparaît pas manifestement erronée au vu des éléments dont disposait le législateur communautaire au moment de l'adoption du règlement nº 320/2006, l'importance de l'excédent n’étant pas un élément suffisant pour démontrer l’existence d’une telle erreur, il n'apparaît pas que la fixation du montant temporaire était manifestement inappropriée pour atteindre l'objectif poursuivi de financement, par les producteurs, dudit régime temporaire.

(cf. points 45-46, 48, 50-51, disp. 2)

5.        La perception de la seconde tranche du montant temporaire pour la campagne 2008/2009, prévue par l'article 11, paragraphe 2, du règlement nº 320/2006, instituant un régime temporaire de restructuration de l’industrie sucrière dans la Communauté européenne et modifiant le règlement nº 1290/2005 relatif au financement de la politique agricole commune, nonobstant l’apparition d’un excédent du fonds de restructuration, n’est pas dépourvue de fondement juridique valable. Par conséquent, elle ne constitue pas un enrichissement sans cause de l’Union pouvant valablement fonder une action en restitution et, en tout état de cause, ne saurait être invoquée aux fins d’apprécier la validité dudit article 11 en tant qu’il constitue la base juridique de cette perception. En effet, une action en restitution fondée sur l’enrichissement sans cause de l’Union exige, pour être accueillie, la preuve d’un enrichissement sans base légale valable de l’Union et d’un appauvrissement du demandeur lié audit enrichissement.

(cf. points 53-54, disp. 2)

ARRÊT DE LA COUR (huitième chambre)

28 juillet 2011 (*)

«Sucre – Régime temporaire de restructuration de l’industrie sucrière dans la Communauté européenne – Règlement (CE) n° 320/2006 – Article 11 – Excédent de recettes du fonds de restructuration – Affectation au FEAGA – Principes d’attribution des compétences et de proportionnalité – Obligation de motivation – Enrichissement sans cause»

Dans l’affaire C‑309/10,

ayant pour objet une demande de décision préjudicielle au titre de l’article 267 TFUE, introduite par le Verwaltungsgerichtshof (Autriche), par décision du 9 juin 2010, parvenue à la Cour le 29 juin 2010, dans la procédure

Agrana Zucker GmbH

contre

Bundesminister für Land- und Forstwirtschaft, Umwelt und Wasserwirtschaft,

LA COUR (huitième chambre),

composée de M. K. Schiemann, président de chambre, M^me C. Toader et M. E. Jarašiūnas (rapporteur), juges,

avocat général: M^me V. Trstenjak,

greffier: M. K. Malacek, administrateur,

vu la procédure écrite et à la suite de l’audience du 31 mars 2011,

considérant les observations présentées:

–        pour Agrana Zucker GmbH, par M^es P. Pallitsch et C. Pitschas, Rechtsanwälte,

–        pour le gouvernement hellénique, par M^me E. Leftheriotou et M. K. Tsagkaropoulos, en qualité d’agents, assistés de M. V. Mereas, conseil juridique,

–        pour le gouvernement suédois, par M^mes A. Falk et S. Johannesson, en qualité d’agents,

–        pour le Conseil de l’Union européenne, par M. E. Sitbon et M^me Z. Kupčová, en qualité d’agents,

–        pour la Commission européenne, par MM. G. von Rintelen et P. Rossi, en qualité d’agents,

vu la décision prise, l’avocat général entendu, de juger l’affaire sans conclusions,

rend le présent

Arrêt

1        La demande de décision préjudicielle porte sur l’interprétation et la validité de l’article 11 du règlement (CE) n° 320/2006 du Conseil, du 20 février 2006, instituant un régime temporaire de restructuration de l’industrie sucrière dans la Communauté européenne et modifiant le règlement (CE) n° 1290/2005 relatif au financement de la politique agricole commune (JO L 58, p. 42).

2        Cette demande a été présentée dans le cadre d’un recours formé par Agrana Zucker GmbH (ci-après «Agrana Zucker») contre une décision du Bundesminister für Land- und Forstwirtschaft, Umwelt und Wasserwirtschaft (ministre fédéral de l’Agriculture, de la Sylviculture, de l’Environnement et de l’Eau) du 10 décembre 2009 portant imposition de la seconde tranche du montant temporaire au titre de la restructuration (ci-après le «montant temporaire») pour la campagne de commercialisation 2008/2009.

 Le cadre juridique

3        Le règlement n° 320/2006, à ses premier, deuxième et quatrième considérants, énonce notamment ce qui suit:

«(1)      [...] Afin d’aligner le régime communautaire de production et de commerce du sucre sur les exigences internationales et de garantir sa compétitivité à l’avenir, il est nécessaire de lancer un processus approfondi de restructuration du secteur en vue d’une réduction importante de la capacité de production non rentable dans la Communauté. À cette fin, pour garantir la mise en œuvre d’une nouvelle organisation commune des marchés du sucre au fonctionnement harmonieux, il convient d’abord d’instituer un régime temporaire, distinct et autonome, de restructuration de l’industrie sucrière dans la Communauté. [...]

(2)      Il convient d’instituer un fonds de restructuration temporaire afin de financer les mesures de restructuration de l’industrie sucrière de la Communauté. Pour des raisons de bonne gestion financière, ce fonds devrait faire partie du FEOGA, section ‘Garantie’, et donc être régi par les procédures et mécanismes prévus par le règlement (CE) n° 1258/1999 du Conseil du 17 mai 1999 relatif au financement de la politique agricole commune [JO L 160, p. 103] et, à compter du 1^er janvier 2007, du Fonds européen agricole de garantie institué par le règlement (CE) n°  1290/2005 du Conseil du 21 juin 2005 relatif au financement de la politique agricole commune [JO L 209, p. 1].

[...]

(4)      Il y a lieu de financer les mesures de restructuration prévues par le présent règlement en percevant des montants temporaires auprès des producteurs de sucre, d’isoglucose et de sirop d’inuline qui profiteront à terme du processus de restructuration. Étant donné que ces montants ne relèvent pas des charges traditionnellement connues dans le cadre de l’organisation commune des marchés dans le secteur du sucre, il convient de considérer les recettes qui en découlent comme des ‘recettes affectées’ au sens du règlement (CE, Euratom) n° 1605/2002 du Conseil du 25 juin 2002 portant règlement financier applicable au budget général des Communautés européennes [JO L 248, p. 1] [...]»

4        Aux termes de l’article 1^er du règlement n° 320/2006:

«1.      Le présent règlement institue un fonds temporaire pour la restructuration de l’industrie du sucre dans la Communauté européenne (ci-après dénommé ‘fonds de restructuration’). [...]

Le fonds de restructuration fait partie du Fonds européen d’orientation et de garantie agricole, section ‘Garantie’. À compter du 1^er janvier 2007, il fait partie du Fonds européen agricole de garantie (ci-après dénommé ‘FEAGA’).

2.      Le fonds de restructuration finance les dépenses liées aux mesures prévues aux articles 3, 6, 7, 8 et 9 du présent règlement.

3.      Le montant temporaire au titre de la restructuration prévu à l’article 11 constitue une recette affectée au fonds de restructuration, conformément à l’article 18, paragraphe 2, du règlement […] n° 1605/2002.

Tout montant disponible au titre du fonds de restructuration après le financement des dépenses visées au paragraphe 2 est affecté au FEAGA.

[...]»

5        L’article 3 du règlement n° 320/2006 prévoit:

«1.      Toute entreprise produisant du sucre [...] à laquelle un quota a été attribué avant le 1^er juillet 2006 peut bénéficier d’une aide à la restructuration par tonne de quota libéré, à condition que, pendant l’une des campagnes de commercialisation suivantes: 2006/2007, 2007/2008, 2008/2009 à 2009/2010, elle:

a)      renonce au quota qu’elle a assigné à une ou plusieurs de ses usines et démantèle totalement les installations de production des usines concernées;

ou

b)      renonce au quota qu’elle a assigné à une ou plusieurs de ses usines et démantèle partiellement les installations de production des usines concernées, et n’utilise pas les installations de production restantes des usines concernées pour la fabrication de produits relevant de l’organisation commune des marchés dans le secteur du sucre;

ou

c)      renonce à une partie du quota qu’elle a assignée à une ou plusieurs de ses usines et n’utilise pas les installations de production des usines concernées pour le raffinage de sucre brut.

[...]»

6        Les articles 6 à 9 du règlement n° 320/2006 prévoient pour leur part diverses aides à la diversification et aides transitoires qui, ainsi qu’il découle de l’article 10, paragraphes 1 et 3, dudit règlement, sont indépendantes de l’aide prévue à l’article 3 et peuvent être octroyées, comme cette dernière, durant les périodes de commercialisation 2006/2007 à 2009/2010 dans la limite des crédits disponibles dans le cadre du fonds de restructuration.

7        L’article 11 du règlement n° 320/2006 dispose:

«1.      Les entreprises qui détiennent un quota versent, par campagne de commercialisation et par tonne de quota, un montant temporaire [...]

Les quotas libérés par une entreprise à partir d’une campagne de commercialisation donnée conformément à l’article 3, paragraphe 1, ne sont pas soumis au paiement du montant temporaire [...] pour cette campagne de commercialisation, ni pour les campagnes suivantes.

2.      Le montant temporaire [...] pour le sucre [...] est fixé à:

–        126,40 EUR par tonne de quota pour la campagne de commercialisation 2006-2007,

–        173,8 EUR par tonne de quota pour la campagne de commercialisation 2007-2008,

–        113,3 EUR par tonne de quota pour la campagne de commercialisation 2008-2009.

[...]»

8        Le règlement (CE) n° 1261/2007 du Conseil, du 9 octobre 2007, modifiant le règlement n° 320/2006 (JO L 283, p. 8), par lequel ont été adoptées certaines mesures visant à améliorer le fonctionnement du régime de restructuration, énonce à son premier considérant:

«Le règlement [...] n° 320/2006 [...] a été adopté afin de permettre aux producteurs de sucre les moins compétitifs d’abandonner leur production sous quota. Toutefois, l’abandon de quotas au titre dudit règlement n’a pas atteint le niveau initialement prévu.»

 Le litige au principal et les questions préjudicielles

9        Par décision de l’Agrarmarkt Austria (organisme liquidateur) en date du 28 septembre 2009, rectifiée par décision du 13 octobre 2009, il a été demandé à Agrana Zucker de verser la seconde tranche du montant temporaire pour la campagne de commercialisation 2008/2009, d’un montant de 15 908 561,77 euros.

10      Agrana Zucker a introduit, contre cette décision, une réclamation qui a été rejetée par décision du Bundesminister für Land- und Forstwirtschaft, Umwelt und Wasserwirtschaft en date du 10 décembre 2009, laquelle fait l’objet du recours dont est saisie la juridiction de renvoi.

11      Il ressort de la décision de renvoi qu’Agrana Zucker conteste la légalité de cette décision en se prévalant notamment de l’arrêt de la Cour du 11 juin 2009, Agrana Zucker, C‑33/08 (Rec. p. I‑5035), qui aurait confirmé, ainsi que cela découlerait de l’article 1^er, paragraphe 3, premier alinéa, du règlement n° 320/2006 et du quatrième considérant de ce dernier, que les recettes provenant du montant temporaire au titre de la restructuration sont des «recettes affectées» au sens du règlement n° 1605/2002 et qu’elles sont destinées à assurer l’autofinancement des mesures de restructuration prévues par le règlement n° 320/2006. Agrana Zucker en déduit que, selon une interprétation téléologique de l’article 11 de ce règlement, il n’y a pas lieu de percevoir le montant temporaire lorsque cela n’est manifestement plus nécessaire pour financer lesdites mesures. Tel serait le cas, s’agissant de la seconde tranche du montant temporaire pour la campagne de commercialisation 2008/2009, qui conduirait à un excédent évident du fonds de restructuration.

12      Agrana Zucker soutient en particulier, devant le Verwaltungsgerichtshof, que le montant temporaire ne saurait être affecté à aucune autre dépense, en dépit de l’article 1^er, paragraphe 3, deuxième alinéa, du règlement n° 320/2006, prévoyant l’affectation du solde du fonds de restructuration, après le financement des mesures de restructuration, au FEAGA.

13      Dans l’hypothèse où le recouvrement de la seconde tranche du montant temporaire pour la campagne de commercialisation 2008/2009 ne devrait pas être totalement exclu ou dans l’hypothèse où sa fixation définitive ne devrait pas être modifiée en fonction du décompte final du fonds de restructuration, l’article 11 du règlement n° 320/2006 violerait, selon elle, le principe de proportionnalité. En outre, l’Union européenne n’aurait pas compétence pour percevoir une imposition générale, qui ne servirait pas au financement de mesures de restructuration du marché européen du sucre.

14      Par ailleurs, Agrana Zucker fait valoir que, dans l’hypothèse où ledit article devrait être interprété comme le souhaite l’administration défenderesse au principal, il serait alors illégal en ce que l’obligation de motivation aurait été violée.

15      La juridiction de renvoi relève qu’Agrana Zucker a démontré que, à la différence de la situation examinée dans l’affaire ayant donné lieu à l’arrêt Agrana Zucker, précité, les besoins de financement des mesures de restructuration étaient déjà pleinement couverts. Dans ces circonstances, elle indique qu’elle n’est pas en mesure de répondre aux questions de droit soulevées en l’espèce sur le fondement des normes applicables et de la jurisprudence de la Cour.

16      C’est dans ces circonstances que le Verwaltungsgerichtshof a décidé de surseoir à statuer et de poser à la Cour les questions préjudicielles suivantes:

«1)      L’article 11 du règlement [...] n° 320/2006 [...] doit-il être interprété en ce sens que le montant temporaire au titre de la restructuration pour le sucre et le sirop d’inuline fixé au paragraphe 2 de cet article à 113,3 euros par tonne de quota pour la campagne de commercialisation 2008/2009 doit être recouvré en toute hypothèse, et dans son intégralité, même s’il entraîne l’apparition d’un excédent (considérable) pour le fonds de restructuration, alors qu’un nouvel accroissement des besoins de financement paraît exclu?

2)      En cas de réponse affirmative à la première question, l’article 11 du règlement [...] n° 320/2006 enfreint-il alors le principe d’attribution, dans la mesure où il permettrait d’instituer, avec le montant temporaire au titre de la restructuration, un impôt à caractère général, qui ne serait pas limité au financement de dépenses bénéficiant à ceux auxquels il s’adresse?»

 Sur les questions préjudicielles

 Sur la première question

17      Par sa première question, la juridiction de renvoi demande si l’article 11 du règlement n° 320/2006 doit être interprété en ce sens qu’il y a lieu de percevoir l’intégralité du montant temporaire, même dans l’hypothèse où le fonds de restructuration connaîtrait un excédent de recettes.

18      La requérante au principal ainsi que le gouvernement hellénique font valoir qu’il résulte d’une interprétation téléologique de l’article 11 du règlement n° 320/2006 que le montant temporaire ne doit pas être perçu s’il n’est manifestement pas nécessaire au financement des mesures de restructuration prévues audit règlement. Ainsi, les entreprises productrices de sucre ne devraient pas être tenues de payer la seconde tranche du montant temporaire pour la campagne de commercialisation 2008/2009 dès lors que la perception de celle-ci conduirait le fonds de restructuration à être excédentaire. Selon la requérante au principal, cette perception serait contraire, en particulier, au principe d’autofinancement sur lequel la Cour s’est déjà prononcée dans l’arrêt du 11 juin 2009, Agrana Zucker, précité, ainsi que dans les arrêts du 8 mai 2008, Zuckerfabrik Jülich e.a. (C‑5/06 et C‑23/06 à C‑36/06, Rec. p. I‑3231), et du 20 mai 2010, Agrana Zucker (C‑365/08, non encore publié au Recueil), qui implique un équilibre budgétaire entre les dépenses encourues et les recettes perçues.

19      Subsidiairement, Agrana Zucker soutient qu’un décompte définitif du fonds de restructuration doit être établi après la clôture des mesures de restructuration et que l’excédent doit être remboursé aux producteurs soumis au paiement du montant temporaire. Elle estime, plus subsidiairement, que, après son transfert au FEAGA, l’excédent ne doit servir qu’au financement des dépenses intervenant dans le cadre de l’organisation des marchés dans le secteur du sucre.

20      À cet égard, il suffit de constater, d’une part, que l’article 11, paragraphe 1, du règlement n° 320/2006 prévoit que les entreprises détenant un quota versent, par campagne de commercialisation, un montant temporaire, dont le quantum est fixé, au paragraphe 2 dudit article, pour les campagnes de commercialisation 2006/2007, 2007/2008 et 2008/2009, et, d’autre part, que le législateur de l’Union a envisagé l’éventualité d’un excédent de recettes provenant du montant temporaire par rapport aux dépenses liées au financement des mesures de restructuration auquel il est destiné en prévoyant, à l’article 1^er, paragraphe 3, deuxième alinéa, du même règlement, que tout montant disponible au titre du fonds de restructuration après le financement desdites dépenses est affecté au FEAGA.

21      Ainsi, contrairement à ce qu’ont suggéré Agrana Zucker et le gouvernement hellénique en procédant à une interprétation téléologique des dispositions du règlement n° 320/2006, il ressort clairement du libellé de l’article 11 de ce règlement et de l’économie de ce dernier que le montant temporaire doit être versé par les entreprises concernées durant toutes les campagnes de commercialisation visées et en totalité, même s’il en résulte un excédent de recettes pour le fonds de restructuration à la fin de la mise en œuvre du régime temporaire de restructuration de l’industrie sucrière institué par ledit règlement.

22      En conséquence, il convient de répondre à la première question posée que l’article 11 du règlement n° 320/2006 doit être interprété en ce sens qu’il y a lieu de percevoir l’intégralité du montant temporaire, même dans l’hypothèse où le fonds de restructuration connaîtrait un excédent de recettes.

 Sur la seconde question

23      La seconde question posée porte sur la validité de l’article 11 du règlement n° 320/2006 ainsi interprété. Bien que cette question ne vise formellement que le principe d’attribution des compétences, il y a lieu, au vu de la décision de renvoi et des observations déposées devant la Cour, d’examiner la validité dudit article également au regard de l’obligation de motivation, du principe de proportionnalité et du prétendu enrichissement sans cause de l’Union.

 Sur la validité de l’article 11 du règlement n° 320/2006 au regard du principe d’attribution des compétences

24      La juridiction de renvoi se demande si l’article 11 du règlement n° 320/2006 est contraire au principe d’attribution des compétences dans la mesure où il permettrait d’instituer un impôt général, qui ne serait pas limité au financement des dépenses auquel est destiné le montant temporaire.

25      Agrana Zucker et le gouvernement hellénique soutiennent que la perception d’une taxe servant à financer des mesures intervenant en dehors du cadre de l’organisation commune des marchés dans le secteur du sucre ferait de cette taxe un impôt à caractère général dont l’instauration n’entrerait pas dans les attributions de l’Union.

26      À cet égard, il convient de rappeler que, ainsi qu’il ressort du premier considérant du règlement n° 320/2006, le Conseil de l’Union européenne a estimé nécessaire, afin d’aligner le régime communautaire de production et de commerce du sucre sur les exigences internationales et de garantir sa compétitivité à l’avenir, de lancer un processus approfondi de restructuration du secteur en vue d’une réduction importante de la capacité de production non rentable dans la Communauté. À cette fin, il a institué, par ledit règlement, un régime temporaire, distinct et autonome, de restructuration de l’industrie sucrière dans la Communauté (arrêt du 11 juin 2009, Agrana Zucker, précité, point 34).

27      Dans le cadre de ce régime temporaire, le règlement n° 320/2006 a instauré, ainsi qu’il est exposé à son cinquième considérant, une incitation économique, sous la forme d’une aide à la restructuration, destinée aux entreprises dont la productivité est la plus faible, afin qu’elles abandonnent leur production sous quota. À cet effet, ledit règlement prévoit, à son article 3, une aide à la restructuration disponible sur quatre campagnes de commercialisation, à savoir les campagnes 2006/2007 à 2009/2010, afin de réduire la production dans la mesure nécessaire pour parvenir à une situation de marché équilibrée dans la Communauté (arrêt du 11 juin 2009, Agrana Zucker, précité, point 35).

28      Pour financer cette aide à la restructuration ainsi que les aides à la diversification et les aides transitoires visées aux articles 6 à 9 du règlement n° 320/2006, le Conseil a institué un fonds de restructuration temporaire et a notamment décidé, ainsi que cela est énoncé au quatrième considérant dudit règlement, que le financement de ces mesures serait assuré par la perception de montants temporaires auprès des producteurs de sucre, d’isoglucose et de sirop d’inuline qui profiteront à terme du processus de restructuration. Les recettes qui en découlent sont considérées comme des «recettes affectées» au sens du règlement n° 1605/2002 (arrêt du 11 juin 2009, Agrana Zucker, précité, point 36).

29      Ainsi destinée à contribuer à la restructuration de l’industrie sucrière dans la Communauté, la perception du montant temporaire constitue une mesure de politique agricole commune régulièrement adoptée sur la base de l’article 37 CE (voir, par analogie, arrêts du 11 juillet 1989, Schräder HS Kraftfutter, 265/87, Rec. p. 2237, point 9, et du 26 juin 1990, Zardi, C‑8/89, Rec. p. I‑2515, point 9).

30      Le fait qu’un excédent de recettes apparaisse à l’expiration d’un tel régime temporaire pluriannuel de restructuration, notamment en raison d’un recours finalement moins important qu’escompté par les producteurs aux aides à la restructuration moyennant renonciation à des quotas de production, et que cet excédent soit affecté au FEAGA en application de l’article 1^er, paragraphe 3, second alinéa, du règlement n° 320/2006, ne remet pas en cause la compétence du législateur européen pour adopter cette mesure et n’ôte pas à celle-ci son caractère de mesure agricole.

31      En effet, d’une part, il convient de rappeler que la légalité d’un acte de l’Union doit être appréciée en fonction des éléments de fait et de droit existant à la date où l’acte a été adopté (voir arrêt du 7 février 1979, France/Commission, 15/76 et 16/76, Rec. p. 321, point 7) et ne saurait en particulier dépendre de considérations rétrospectives concernant son efficacité (arrêt du 17 mai 2001, IECC/Commission, C‑449/98 P, Rec. p. I‑3875, point 87 et jurisprudence citée).

32      D’autre part, il convient de relever que, en étant affecté au FEAGA, dont fait partie le fonds de restructuration, l’excédent éventuel que connaît ce dernier continue à être destiné à financer uniquement des mesures relevant de la politique agricole commune.

33      Il s’ensuit que l’article 11 du règlement n° 320/2006 n’est pas contraire au principe d’attribution des compétences.

 Sur la validité de l’article 11 du règlement n° 320/2006 au regard de l’obligation de motivation

34      Agrana Zucker et le gouvernement hellénique font valoir en substance que, selon le préambule du règlement n° 320/2006, le montant temporaire est institué pour financer les mesures de restructuration de l’industrie sucrière. La motivation dudit règlement serait dès lors erronée ou lacunaire si les recettes qu’il génère pouvaient être affectées au financement d’autres mesures et perdre ainsi leur caractère temporaire.

35      À cet égard, il convient de rappeler que, si la motivation exigée par l’article 296 TFUE doit faire apparaître de façon claire et non équivoque le raisonnement de l’autorité de l’Union, auteur de l’acte en cause, de manière à permettre aux intéressés de connaître les justifications de la mesure prise et à la Cour d’exercer son contrôle, il n’est toutefois pas exigé qu’elle spécifie tous les éléments de droit ou de fait pertinents. Le respect de l’obligation de motivation doit être apprécié au regard non seulement du libellé de l’acte, mais aussi de son contexte, ainsi que de l’ensemble des règles juridiques régissant la matière concernée. Dès lors que l’acte contesté fait ressortir l’essentiel de l’objectif poursuivi par l’institution, il serait inutile d’exiger une motivation spécifique pour chacun des choix techniques qu’elle a opérés (voir, notamment, arrêt du 12 juillet 2005, Alliance for Natural Health e.a., C‑154/04 et C‑155/04, Rec. p. I‑6451, points 133 ainsi que 134).

36      En l’occurrence, l’objectif du régime temporaire de restructuration de l’industrie sucrière institué par le règlement n° 320/2006 et les moyens mis en œuvre pour atteindre cet objectif, à savoir l’instauration d’une incitation économique à l’abandon de quotas et le financement des mesures de restructuration par la perception du montant temporaire, font en particulier l’objet, dans le préambule du règlement n° 320/2006, de la motivation rappelée aux points 26 à 28 du présent arrêt.

37      Concernant les modalités financières dudit régime, le deuxième considérant du règlement n° 320/2006 expose qu’il convient d’instituer un fonds de restructuration temporaire afin de financer les mesures de restructuration de l’industrie sucrière de la Communauté et que, pour des raisons de bonne gestion financière, ce fonds devrait faire partie du Fonds européen d’orientation et de garantie agricole, section «Garantie», et, à compter du 1^er janvier 2007, du FEAGA, institué par le règlement n° 1290/2005.

38      Certes, ce deuxième considérant n’expose pas les raisons pour lesquelles, ainsi que le prévoit l’article 1^er, paragraphe 3, second alinéa, du règlement n° 320/2006, tout montant disponible au titre du fonds de restructuration après le financement des dépenses doit être affecté au FEAGA. Toutefois, il doit être relevé, tout d’abord, qu’il indique que c’est pour des raisons de bonne gestion financière que ledit fond fait partie du FEAGA, lequel a été institué pour assurer le financement des différentes mesures de la politique agricole commune, dont celles relevant de l’organisation commune des marchés dans le secteur du sucre. Ensuite, il doit être constaté que, sur un plan financier, le règlement vise essentiellement à assurer la couverture de l’ensemble des dépenses de restructuration dont il envisage la réalisation effective dans la perspective de réduire la capacité de production non rentable en incitant les producteurs à abandonner leur production sous quota. À la date pertinente pour apprécier la légalité de cet acte, à savoir, ainsi que cela a été rappelé au point 31 du présent arrêt, la date de son adoption, seule l’existence d’un éventuel excédent résiduel du fonds de restructuration après la réalisation de ces dépenses était donc envisageable. Dès lors, il convient de considérer que la décision d’affecter cet excédent au FEAGA, dont fait partie le fonds de restructuration, n’a procédé que d’un choix technique pour lequel une motivation spécifique ne saurait être exigée.

39      Il résulte de ce qui précède que l’article 11 du règlement n° 320/2006 ne souffre d’aucune irrégularité au regard de l’obligation de motivation.

 Sur la validité de l’article 11 du règlement n° 320/2006 au regard du principe de proportionnalité

40      Agrana Zucker soutient que l’article 11 du règlement n° 320/2006 est contraire au principe de proportionnalité si le produit de la seconde tranche du montant temporaire pour la campagne de commercialisation 2008/2009 n’a pas d’affectation et peut être alloué au financement de dépenses intervenant en dehors du cadre de l’organisation des marchés dans le secteur du sucre. En effet, il résulterait du quatrième considérant de ce règlement que l’objet du montant temporaire est d’imposer aux producteurs de supporter le coût des mesures de restructuration selon le principe de l’autofinancement. Ladite seconde tranche n’étant pas, selon elle, nécessaire au financement de ces mesures, sa perception, qui générerait un excédent considérable, serait manifestement inappropriée pour atteindre les buts poursuivis. En outre, il en résulterait une charge disproportionnée pour les entreprises européennes productrices de sucre.

41      Selon le gouvernement hellénique, la perception du montant temporaire viole le principe de proportionnalité si elle est manifestement impropre à atteindre les objectifs poursuivis, ce qui serait le cas s’il existe un excédent de recettes par rapport aux dépenses liées aux mesures de restructuration. Le transfert de cet excédent au FEAGA constituerait une violation caractérisée de ce principe, dans la mesure où il s’agit, selon lui, d’une mesure pesant de manière disproportionnée sur les producteurs et servant à la poursuite d’objectifs étrangers à la restructuration de l’industrie sucrière.

42      À cet égard, il convient de rappeler que le principe de proportionnalité, qui fait partie des principes généraux du droit de l’Union, exige que les actes des institutions de l’Union ne dépassent pas les limites de ce qui est approprié et nécessaire à la réalisation des objectifs légitimes poursuivis par la réglementation en cause, étant entendu que, lorsqu’un choix s’offre entre plusieurs mesures appropriées, il convient de recourir à la moins contraignante, et que les inconvénients causés ne doivent pas être démesurés par rapport aux buts visés (arrêt du 11 juin 2009, Agrana Zucker, précité, point 31 et jurisprudence citée).

43      En ce qui concerne le contrôle juridictionnel des conditions de la mise en œuvre d’un tel principe, eu égard au large pouvoir d’appréciation dont dispose le législateur de l’Union en matière de politique agricole commune, seul le caractère manifestement inapproprié d’une mesure arrêtée en ce domaine, par rapport à l’objectif que l’institution compétente entend poursuivre, peut affecter la légalité d’une telle mesure (arrêt du 11 juin 2009, Agrana Zucker, précité, point 32 et jurisprudence citée).

44      Ainsi, il s’agit de savoir non pas si la mesure adoptée par le législateur était la seule ou la meilleure possible, mais si elle était manifestement inappropriée (arrêt du 11 juin 2009, Agrana Zucker, précité, point 33 et jurisprudence citée).

45      Il importe en outre de rappeler que, ainsi qu’il est dit au point 31 du présent arrêt, la légalité d’un acte de l’Union doit être appréciée en fonction des éléments de fait et de droit existant à la date où l’acte a été adopté et ne saurait en particulier dépendre de considérations rétrospectives concernant son efficacité. Lorsque le législateur de l’Union est amené à apprécier les effets futurs d’une réglementation à prendre alors que ces effets ne peuvent être prévus avec exactitude, son appréciation ne peut être censurée que si elle apparaît manifestement erronée au vu des éléments dont il disposait au moment de l’adoption de la réglementation en cause (arrêts du 21 février 1990, Wuidart e.a., C‑267/88 à C‑285/88, Rec. p. I‑435, point 14; du 5 octobre 1994, Crispoltoni e.a., C‑133/93, C‑300/93 et C‑362/93, Rec. p. I‑4863, point 43, ainsi que du 12 juillet 2001, Jippes e.a., C‑189/01, Rec. p. I‑5689, point 84).

46      En l’espèce, il découle de ce qui est rappelé aux points 26 à 28 du présent arrêt que le montant temporaire prévu à l’article 11 du règlement n° 320/2006 a pour objet le financement, par les producteurs, du régime temporaire de restructuration de l’industrie sucrière dans l’Union, ce qui implique un équilibre budgétaire entre les dépenses encourues et les recettes perçues au cours des quatre campagnes de commercialisation considérées (voir arrêt du 11 juin 2009, Agrana Zucker, précité, point 37).

47      À cette fin, les recettes nécessaires au financement des aides à la restructuration versées aux entreprises décidant de renoncer au cours de l’une de ces campagnes à leur quota ont été fixées sur la base d’une évaluation prévisionnelle des dépenses liées à ces aides, effectuée, selon le Conseil et la Commission européenne, en fonction notamment d’un objectif quantitatif de suppression de sucre sous quota. La réalisation effective de ces dépenses dépendait cependant des choix opérés par les entreprises, le règlement n° 320/2006 n’instaurant qu’une incitation économique à l’abandon de quotas.

48      Dans ces conditions, il doit être constaté que le montant temporaire a été fixé en fonction des effets futurs du régime de restructuration institué par ce règlement sans que ces effets puissent être prévus avec exactitude.

49      Or, concernant lesdits effets, il est constant que, ainsi qu’il est constaté au premier considérant du règlement n° 1261/2007, l’abandon de quotas n’a pas atteint le niveau initialement prévu et que, de ce fait, en dépit des mesures édictées par ce règlement pour améliorer le fonctionnement du régime de restructuration dans le but de libérer un volume de quotas plus important, le fonds de restructuration connaît un excédent de recettes qui n’était pas prévu.

50      Toutefois, il ne ressort pas du dossier que l’appréciation des dépenses et des recettes nécessaires pour faire face à celles-ci était manifestement erronée au vu des éléments dont disposait le législateur communautaire au moment de l’adoption du règlement n° 320/2006, l’importance de l’excédent n’étant pas un élément suffisant pour démontrer l’existence d’une telle erreur.

51      Dès lors, il n’apparaît pas que la fixation du montant temporaire était manifestement inappropriée pour atteindre l’objectif poursuivi. Par conséquent, l’article 11 du règlement n° 320/2006 et la perception du montant temporaire en application de celui-ci ne sauraient être considérés comme contraires au principe de proportionnalité.

 Sur la validité de l’article 11 du règlement n° 320/2006 au regard du prétendu enrichissement sans cause de l’Union

52      Estimant que l’article 11 du règlement n° 320/2006 n’est pas valide en raison d’un défaut de compétence et de motivation ainsi que de la violation du principe de proportionnalité, Agrana Zucker soutient que la perception de la seconde tranche du montant temporaire pour la campagne 2008/2009 constitue pour l’Union un enrichissement sans cause et que les entreprises productrices de sucre sont dès lors fondées à demander le remboursement de cette seconde tranche recouvrée de manière illicite.

53      Toutefois, une action en restitution fondée sur l’enrichissement sans cause de l’Union exige, pour être accueillie, la preuve d’un enrichissement sans base légale valable de l’Union et d’un appauvrissement du demandeur lié audit enrichissement [voir, en ce sens, arrêt du 16 décembre 2008, Masdar (UK)/Commission, C‑47/07 P, Rec. p. I‑9761, points 46 et 49).

54      Or, en l’occurrence, il résulte des constatations opérées dans le présent arrêt que l’article 11 du règlement n° 320/2006 est valide au regard, en particulier, des principes d’attribution des compétences et de proportionnalité et que la perception de la seconde tranche du montant temporaire pour la campagne 2008/2009, nonobstant l’apparition d’un excédent du fonds de restructuration, n’est dès lors pas dépourvue de fondement juridique valable. Par conséquent, la perception de celle-ci ne constitue pas un enrichissement sans cause de l’Union pouvant valablement fonder une action en restitution et, en tout état de cause, ne saurait être invoquée aux fins d’apprécier la validité dudit article 11 en tant qu’il constitue la base juridique de cette perception.

55      Au vu de tout ce qui précède, il convient de répondre à la seconde question que l’examen de celle-ci n’a révélé aucun élément de nature à affecter la validité de l’article 11 du règlement n° 320/2006.

 Sur les dépens

56      La procédure revêtant, à l’égard des parties au principal, le caractère d’un incident soulevé devant la juridiction de renvoi, il appartient à celle-ci de statuer sur les dépens. Les frais exposés pour soumettre des observations à la Cour, autres que ceux desdites parties, ne peuvent faire l’objet d’un remboursement.

Par ces motifs, la Cour (huitième chambre) dit pour droit:

1)      L’article 11 du règlement (CE) n° 320/2006 du Conseil, du 20 février 2006, instituant un régime temporaire de restructuration de l’industrie sucrière dans la Communauté européenne et modifiant le règlement (CE) n° 1290/2005 relatif au financement de la politique agricole commune, doit être interprété en ce sens qu’il y a lieu de percevoir l’intégralité du montant temporaire, même dans l’hypothèse où le fonds de restructuration temporaire connaîtrait un excédent de recettes.

2)      L’examen de la seconde question préjudicielle posée n’a révélé aucun élément de nature à affecter la validité de l’article 11 du règlement n° 320/2006.

Signatures

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* Langue de procédure: l’allemand.