Entrée des réfugiés dans l'UE et renforcement de leur protection dans les pays de premier asile

Les États membres envisagent depuis longtemps de traiter les demandes d'asile depuis l'extérieur de l'Union européenne (UE), afin de réguler le flux de réfugiés sur le sol européen et d'accorder plus rapidement une protection internationale à ceux qui en ont besoin. Dans ce contexte, la Commission propose de mettre en place un programme de réinstallation des demandeurs d'asile dans l'UE, tout en renforçant les capacités d'accueil des pays de premier asile, situés dans les régions d'origine des réfugiés.

ACTE

Communication de la Commission au Conseil et au Parlement européen, du 4 juin 2004, sur la gestion de l'entrée dans l'Union européenne de personnes ayant besoin d'une protection internationale et sur le renforcement des capacités de protection dans les régions d'origine: « Améliorer l'accès à des solutions durables » [COM(2004) 410 final - Non publiée au Journal officiel]

SYNTHÈSE

Dans cette communication, la Commission formule des recommandations en vue d'une mise en œuvre plus concrète du mandat de Thessalonique, dans un contexte où la majorité des demandes d'asile dans l'UE ne remplissent pas les critères d'obtention d'une protection internationale. La Commission conclut donc qu'il convient, dans l'optique d'une politique d'asile commune, de mieux gérer l'entrée des réfugiés sur le sol de l'UE.

Afin d'apporter des solutions durables au flux de réfugiés dans l'UE, la Commission envisage trois aspects de la politique d'asile: la gestion de l'entrée des demandeurs d'asile dans l'UE, le renforcement de leur protection dans les régions d'origine et la mise en œuvre de programmes de protection régionaux de l'UE.

Gestion de l'entrée des réfugiés dans l'UE

La Commission estime que la réinstallation des réfugiés, souvent reléguée au second plan au profit du rapatriement volontaire, pourrait jouer un rôle important dans la politique d'asile de l'UE. Elle préconise donc la mise en place d'un programme de réinstallation à l'échelle européenne. L'ensemble des États membres y participeraient, mais de manière souple et non contraignante.

Le principal objectif de ce programme de réinstallation serait d'offrir une protection internationale en facilitant l'arrivée organisée des réfugiés dans l'UE. Le programme se caractériserait par sa flexibilité et serait adapté à des situations de crise spécifiques. Il viserait un nombre constant, quoique limité, de réfugiés, et serait modulable en fonction de la capacité des États membres à accueillir les demandeurs d'asile. Des objectifs chiffrés seraient établis à l'échelle européenne.

La réinstallation concernerait principalement des individus pouvant bénéficier d'une protection internationale et des groupes de réfugiés considérés comme particulièrement vulnérables aux yeux de l'UE. La sélection des candidats se ferait sur entretiens avec les services d'immigration des États membres lors de visites dans la région d'origine. Les critères de sélection pourraient être collectifs ou spécifiques aux États membres. Les Organisations non gouvernementales (ONG) pourraient éventuellement assister les candidats pour l'élaboration des dossiers.

L'organisation logistique s'inspirerait des programmes de réinstallation actuellement en place dans certains pays européens, sous l'égide du Haut commissariat aux réfugiés (HCR). Le transport pourrait être organisé par l'Organisation internationale pour les migrations (OIM). L'UE octroierait en outre aux États membres une assistance technique englobant la préparation, l'orientation et la sélection des dossiers.

Protection des réfugiés dans les régions d'origine

La Commission estime, à l'instar du HCR, que la communauté internationale doit doter les États de premier asile des moyens nécessaires pour pouvoir assurer aux réfugiés une existence conforme aux normes internationales. La Commission insiste donc sur la nécessité d'aider ces pays, situés dans les régions d'origine des réfugiés, à renforcer leurs capacités juridiques et administratives, ainsi qu'à assurer un meilleur respect des droits de l'homme et de l'État de droit.

Concrètement, la Commission recommande un traitement plus efficace des demandes d'asile et une meilleure intégration des demandeurs dans les pays tiers de la région d'origine. Les réfugiés seront ainsi en mesure de s'intégrer dans l'un de ces pays de premier asile lorsque le retour dans le pays d'origine et la réinstallation sont impossibles.

Aux yeux de la Commission, le système de protection des réfugiés doit poursuivre deux finalités: l'évaluation et le renforcement des capacités de protection durable du pays d'accueil. L'objectif, à moyen et long terme, serait la mise en place d'une assistance technique ciblée, fondée sur les principes suivants:

• l'adhésion aux instruments de protection des réfugiés et aux autres traités de droit humanitaire international, et respect de ces instruments;
• la mise en place de cadres juridiques nationaux conformes aux normes internationales en matière de réfugiés et d'asile;
• l'enregistrement des demandeurs d'asile et des réfugiés, et la constatation écrite et détaillée de leur demande;
• la mise en place de conditions d'accueil et de séjour des demandeurs d'asile compatibles avec les normes nationales et internationales en la matière;
• la promotion de l'autosuffisance économique et de l'intégration locale des réfugiés et des demandeurs d'asile.

Afin de déterminer si un État est en mesure d'offrir une protection effective aux demandeurs d'asile, la Commission estime que certains principes doivent impérativement être respectés:

• la vie et la liberté ne sont pas menacées du fait de la race, de la religion, de la nationalité, de l'appartenance à un certain groupe social ou des opinions politiques ;
• le principe de non-refoulement est respecté;
• l'interdiction de la torture et des traitements cruels, inhumains ou dégradants est respectée, de même que l'interdiction de toute mesure d'éloignement exposant au risque de subir de tels traitements;
• il est possible de solliciter le statut de réfugié et de bénéficier d'une protection conformément à la convention de Genève;
• il est possible de mener une vie sûre et digne.

La Commission propose de prendre comme référence le nouveau programme d'assistance technique et financière en faveur de pays tiers dans le domaine des migrations et de l'asile (AENEAS). Cet instrument financier permettrait en effet aux États membres, aux pays tiers, aux organisations internationales et aux ONG de mettre en œuvre des projets de renforcement des capacités de protection des réfugiés dans les pays de leur région d'origine.

Programmes de protection régionaux de l'UE

Afin de renforcer les capacités de protection des pays tiers et de mieux gérer l'entrée des réfugiés sur le sol européen, la Commission est invitée à proposer des programmes de protection régionaux de l'UE, élaborés en partenariat avec les pays tiers de la région considérée. Ces programmes pluriannuels s'accompagneraient :

• d'une liste et d'un calendrier d'actions
• de projets à mener en matière d'asile et de migrations
• de documents de stratégie par région et par pays.

Ils serviraient en outre de cadre d'orientation pour l'action des États membres dans un pays ou une région déterminé. Le HCR jouerait en rôle central dans la conception et la mise en œuvre de ces programmes

Ces programmes de protection régionaux de l'UE comporteraient l'« arsenal de mesures » axées sur la protection suivant:

• mesures de renforcement des capacités de protection;
• système d'enregistrement biométrique;
• programme de réinstallation au niveau européen;
• aide à l'amélioration des infrastructures locales;
• aide à l'intégration locale des réfugiés et des demandeurs d'asile;
• coopération en matière d'immigration légale;
• gestion des flux migratoires;
• politique de retour.

Contexte

Le Conseil « Affaires générales et relations extérieures » du 19 mai 2003 avait encouragé la Commission à examiner les moyens de renforcer la capacité d'accueil des pays tiers, notamment grâce à la coopération au développement. Il importait en effet de tenir compte des capacités tant financières qu'institutionnelles de nombreux pays en développement et du fait que les réfugiés pouvaient peser sur ces structures.

Par la suite, le Conseil européen de Thessalonique des 19 et 20 juin 2003 a invité la Commission à envisager une meilleure gestion de l'entrée dans l'UE des réfugiés ayant besoin d'une protection internationale et à réfléchir à une meilleure protection dans leurs régions d'origine.

Enfin, en octobre 2003, dans le cadre d'un séminaire organisé à Rome par la présidence italienne de l'UE, les États membres ont défendu l'idée d'un programme de réinstallation au niveau de l'UE. Ce programme constituerait un instrument politique permettant de trouver des solutions globales aux situations de réfugiés et de lutter contre l'immigration illégale et la traite des êtres humains. L'arrivée organisée des demandeurs d'asile constituerait également un outil de lutte contre les sentiments de racisme et de xénophobie, car l'opinion publique y serait probablement favorable.

ACTES LIÉS

Directive 2004/83/CE du Conseil, du 29 avril 2004, concernant les normes minimales relatives aux conditions que doivent remplir les ressortissants des pays tiers ou les apatrides pour pouvoir prétendre au statut de réfugié ou les personnes qui, pour d'autres raisons, ont besoin d'une protection internationale, et relatives au contenu de ces statuts » [Journal officiel L 304 du 30.09.2004]

Communication de la Commission, du 3 juin 2003, intitulée: « Vers des régimes d'asile plus accessibles, équitables et organisés » [COM(2003) 315 final - Journal officiel C 76/21 du 25.03.2004] La Commission constate les failles du système actuel de protection internationale et conclut qu'il convient de mettre progressivement en place un système d'asile européen commun. Trois objectifs doivent, selon elle, être poursuivis:

• l'arrivée organisée des demandeurs d'asile sur le sol de l'UE;
• la répartition des charges et des responsabilités au sein de l'UE, ainsi qu'avec les régions d'origine;
• la mise en place de procédures efficaces débouchant sur des décisions exécutoires en matière d'asile et de retour.

Communication de la Commission, du 26 mars 2003, sur la politique commune d'asile et l'Agenda pour la protection [COM(2003) 152 final - Journal officiel C 76/2 du 25.03.2004] Dans cette communication, la Commission envisage des solutions pour que les moyens humains et financiers des États membres soient investis plus efficacement dans l'accueil des demandeurs d'asile. Elle détermine trois objectifs complémentaires vers une meilleure gestion de l'asile:

• l'amélioration de la qualité des décisions dans l'UE;
• la consolidation de l'offre de protection dans la région d'origine et du traitement des demandes de protection, dans une optique de partage des responsabilités avec les pays tiers;
• la régulation de l'accès à l'UE pour certaines personnes nécessitant une protection internationale.

Communication de la Commission, du 3 décembre 2002, intitulée: « Intégrer les questions liées aux migrations dans les relations de l'Union européenne avec les pays tiers » [COM(2002) 703 final - Non publiée au Journal officiel] Cette communication présente les différentes actions communautaires menées en faveur des réfugiés, notamment en matière d'assistance humanitaire et de coopération au développement. La Commission conclut que cette assistance n'est ni suffisante, ni adaptée aux besoins des réfugiés en situation prolongée. Elle souligne également l'importance d'initiatives alliant aide d'urgence et réhabilitation au développement, et d'actions communautaires telles que le Fonds européen de développement (FED), le programme MEDA ou le programme CARDS.

Communication de la Commission, du 22 novembre 2000, intitulée « Vers une procédure d'asile commune et un statut uniforme, valable dans toute l'Union, pour les personnes qui se voient accorder l'asile » [COM(2000) 755 final - Non publiée au Journal officiel] Dans cette communication, la Commission suggère que le traitement des demandes d'asile dans les régions d'origine, combiné à une stratégie de réinstallation, pourrait permettre d'offrir une protection aux réfugiés sans qu'ils soient victimes des réseaux d'immigration illégale et de la traite des êtres humains. De plus, les demandeurs d'asile n'auraient pas à attendre de longues périodes avant que leur statut soit reconnu.

Dernière modification le: 25.02.2005