Rapport conjoint sur l'inclusion sociale

Dans le cadre de l'objectif de Lisbonne, qui a pour but de faciliter l'éradication de la pauvreté d'ici 2010, la mise en œuvre de politiques d'inclusion sociale ambitieuses et efficaces est une priorité pour l'Union européenne. Les États membres sont en effet convaincus que la modernisation de l'économie doit aller de pair avec la promotion de la cohésion sociale et en particulier, avec une méthode ouverte de coordination visant à prévenir et à éradiquer la pauvreté et l'exclusion sociale. À cet effet, la nouvelle génération de plans d'action nationaux pour l'inclusion sociale (PAN/inclusion) a pour objectif d'analyser et de renforcer les politiques et les stratégies mises en œuvre au niveau national pour promouvoir la lutte contre la pauvreté et l'exclusion sociale.

ACTE

Communication de la Commission, du 12 décembre 2003, relative au rapport conjoint sur l'inclusion sociale résumant les résultats de l'examen des plans d'action nationaux pour l'inclusion sociale (2003-2005) [COM(2003) 773 - Non publié au Journal officiel].

SYNTHÈSE

Afin de promouvoir l'élaboration de stratégies d'inclusion sociale plus ambitieuses et plus efficaces, ce rapport détermine les grandes tendances et les principaux défis liés aux politiques de lutte contre la pauvreté et l'exclusion sociale au sein de l'Union européenne. Il met également en lumière les progrès obtenus dans la mise en œuvre d'une méthode ouverte de coordination entre les États membres et définit les grandes priorités d'action. Ce rapport a servi de base au rapport conjoint du Conseil et de la Commission, adopté en mars 2004.

INCLUSION SOCIALE - SITUATION DE L'UNION EUROPÉENNE

Vision globale

L'analyse de l'action de l'Union européenne en faveur de l'inclusion sociale doit se faire à la lumière de la détérioration générale de l'économie qui frappe l'Europe depuis quelques années. Cette tendance, associée au ralentissement de la croissance de l'emploi et à l'augmentation du chômage, a freiné la progression de l'Union européenne vers les objectifs d'emploi de Lisbonne et de Stockholm, sans pour autant la stopper.

Les années immédiatement antérieures à la mise en place de la nouvelle stratégie d'inclusion sociale ont connu une baisse de la pauvreté relative, qui est passée de 17% en 1995 à 15% en 2001. Dans tous les pays, la valeur du seuil de pauvreté a progressé plus vite que l'inflation, ce qui implique une croissance du niveau général de prospérité. On constate également une diminution généralisée du risque de pauvreté entre 1998 et 2001.

Le présent rapport souligne néanmoins qu'en 2001 plus de 55 millions d'individus vivent toujours dans un risque de pauvreté, soit 15% de la population européenne. Les groupes les plus exposés sont les chômeurs, les parents seuls, les personnes âgées vivant seules et les familles nombreuses.

Ce risque de pauvreté varie grandement en fonction du pays, de 10% pour la Suède à 21% pour l'Irlande. Dans les pays du Sud, ainsi qu'au Royaume-Uni et en Irlande les personnes vulnérables bénéficient en général moins de la prospérité et sont également davantage à la merci des formes plus persistantes de pauvreté et de privations.

Par ailleurs, le chômage de longue durée, qui est étroitement associé à l'exclusion sociale, reste bien présent. En 2002, il a touché près de 3% de la population active (soit 39% des chômeurs). À quelques exceptions près (Finlande, Irlande, Suède et Royaume-Uni), il frappe davantage les femmes que les hommes. Malgré tout, le chômage de longue durée a progressivement chuté depuis 1995, où il avait atteint son niveau maximal de 4,9%.

En dépit de ces données préoccupantes, on constate des avancées significatives sur le marché du travail. En 2002, le taux d'emploi moyen au sein de l'Union européenne est passé de 63,4% à 64,3%. Ce sont les femmes qui en ont le plus bénéficié, avec une augmentation de plus d'1% entre 2001 et 2003 (de 54,1% à 55,6%). Par ailleurs, le taux d'emploi des personnes âgées a nettement augmenté dans l'ensemble de l'Union européenne, à l'exception de l'Autriche, de l'Allemagne et de l'Italie.

Les six grandes priorités liées à l'objectif de Lisbonne

Dans le cadre de l'objectif de Lisbonne, il convient de faire en sorte que les personnes touchées par le risque de pauvreté et d'exclusion sociale ne souffrent pas de manière disproportionnée des effets du ralentissement économique et des restrictions budgétaires qui en résultent. C'est pourquoi les États membres sont invités à accorder la plus grande importance aux six grandes priorités politiques suivantes :

• investir dans des mesures favorisant un marché de l'emploi actif et veiller à leur adaptation afin qu'elles répondent aux besoins des personnes qui connaissent les plus grandes difficultés d'accès à l'emploi ;
• s'assurer que les systèmes de protection sociale sont adaptés et accessibles à tous et qu'ils incitent vraiment ceux qui sont en mesure de travailler à chercher un emploi ;
• promouvoir l'accès des personnes fortement exposées au risque d'exclusion sociale à des logements et des soins de santé de qualité, ainsi qu'à l'éducation et à la formation tout au long de la vie ;
• mettre tout en œuvre pour lutter contre l'abandon prématuré de la scolarité et encourager une transition en douceur entre l'école et le travail ;
• mettre l'accent sur l'éradication de la pauvreté infantile ;
• élaborer une politique dynamique de réduction de la pauvreté et de l'exclusion sociale des immigrants et des minorités ethniques.

Les plans d'action nationaux pour l'inclusion sociale 2003 (PAN/ inclusion)

La deuxième génération de plans d'action nationaux pour l'inclusion sociale repose sur une vision moins optimiste de la conjoncture que leurs prédécesseurs. Le ralentissement économique actuel risque d'exposer davantage de personnes à la pauvreté et à l'exclusion sociale. De plus, les personnes déjà affectées ne peuvent que pâtir de la progression générale du chômage de longue durée et de la plus grande difficulté à trouver un emploi.

Afin que la lutte contre la pauvreté et l'exclusion sociale soit coordonnée et efficace, il convient que les États membres intègrent pleinement leurs politiques économiques, sociales et de l'emploi.

Dans cette optique, les huit défis fondamentaux déjà identifiés dans le premier rapport conjoint restent d'actualité :

• mise en place d'un marché de l'emploi d'intégration et promotion de l'emploi en tant que droit et possibilité de développement pour tous ;
• garantie d'un revenu et de ressources suffisantes pour vivre dignement ;
• lutte contre les inégalités face à l'éducation à travers la prévention et les possibilités d'apprentissage tout au long de la vie ;
• protection de la solidarité familiale et promotion de l'égalité des sexes, ainsi que des droits des membres de la famille, en particulier ceux de l'enfant ;
• logement décent pour tous ;
• égalité d'accès à des services sociaux de qualité ;
• amélioration des services publics, afin qu'ils correspondent aux besoins locaux et individuels ;
• régénération des domaines de dénuement multiple.

Chaque PAN/inclusion procède de considérations très différentes, en fonction de l'approche et des priorités de l'État membre qui l'élabore. Néanmoins, quel que soit le pays, les PAN/ inclusion doivent répondre à trois critères fondamentaux :

• démarche exhaustive et pluridimensionnelleDans la mesure du possible, les PAN/ inclusion doivent prévoir l'intégration des actions et des politiques dans les différents domaines qui touchent les citoyens. Cette approche pluridimensionnelle est notamment présente dans les PAN/ inclusion belge, français, irlandais, britannique, portugais et grec.
• démarche cohérente et planifiéeLes PAN/ inclusion doivent reposer sur une analyse en profondeur de la situation et définir des objectifs clairs et spécifiques. Dans l'ensemble, les plans 2003 sont plus cohérents que leurs prédécesseurs. Quelques États membres se démarquent par leur vision stratégique et logique, en particulier les Pays-Bas et les pays scandinaves.
• définition des ciblesLes plans doivent fixer des cibles précises permettant d'atteindre l'objectif d'éradication de la pauvreté et de l'exclusion sociale d'ici 2010. En général, trois tendances se dégagent des plans élaborés par les États membres :

- objectifs de résultats directs: ils visent directement une réduction de la pauvreté et de l'exclusion sociale dans un domaine politique particulier ;

- objectifs de résultats intermédiaires: ils contribuent indirectement à la réduction de la pauvreté et de l'exclusion sociale ;

- objectifs de contribution: ils améliorent l'effort politique dans un domaine précis.

La Grèce, l'Espagne, l'Irlande et le Portugal font partie du nombre restreint d'États membres à avoir réellement défini des cibles globales claires. En général, la démarche est moins systématique et se focalise sur les problèmes de l'emploi et du chômage. Par ailleurs, peu d'États membres tiennent compte de la dimension hommes-femmes.

INCLUSION SOCIALE - SITUATION DANS LES ÉTATS MEMBRES

Belgique

• Situation et tendances clés:

- Points positifs :

- adoption de mesures actives en faveur du marché du travail,

- amélioration de la protection sociale et innovations dans la prestation des soins de santé,

- actions de lutte contre la discrimination ;

- Points négatifs :

- augmentation du chômage de longue durée et du chômage des jeunes,

- résultats peu concluants dans le secteur du logement, de l'éducation et de la formation tout au long de la vie ;

• Approche stratégique fondée sur:

- un État-providence actif,

- l'accès à la justice et à la culture, ainsi qu'aux droits des familles atypiques,

- la dimension hommes-femmes,

- les questions de l'immigration,

- la lutte contre le surendettement de populations pauvres.

Danemark

• Situation et tendances clés:

- Points positifs :

- un des plus faibles taux de pauvreté monétaire de l'Union européenne,

- répartition des revenus plus égalitaire que dans la plupart des États membres,

- introduction de modalités d'emploi flexible et protégé, ainsi que d'une méthode fondée sur la capacité de travail,

- mise en place d'un régime de retraite anticipée et d'un programme d'intégration planifiée axée sur le développement de l'emploi ;

- Point négatif : la progression de l'espérance de vie est plus faible que dans les autres États membres ;

• Approche stratégique fondée sur:

- les administrations, les collectivités et les comités de coordination locaux,

- la participation des utilisateurs, en particulier les groupes les plus défavorisés et marginalisés,

- l'individualisation des besoins,

- le bénévolat.

Allemagne

• Situation et tendances clés:

- Points positifs :

- un risque de pauvreté plus faible que dans la plupart des États membres,

- l'objectif de diminution de 25% du chômage des personnes handicapées est presque atteint,

- mise en place d'un système de protection sociale de base visant à diminuer la pauvreté des personnes âgées ou en incapacité,

- mise en oeuvre du programme « Ville sociale » en faveur des quartiers défavorisés ;

- Point négatif: décalage entre l'Ouest, qui enregistre un taux de pauvreté de 10%, et l'Est, où ce taux atteint 16% ;

• Approche stratégique fondée sur:

- un programme d'objectifs,

- la politique sociale locale et régionale.

Grèce

• Situation et tendances clés:

- Points positifs :

- amélioration constante de la conjoncture macroéconomique,

- la croissance du PIB est supérieure à la moyenne de l'Union,

- progression de la croissance de l'emploi et diminution du taux de chômage,

- amélioration du système de protection sociale et augmentation des dépenses sociales, en particulier en faveur des groupes vulnérables ;

- Point négatif : le taux de pauvreté est supérieur à la moyenne de l'Union ;

• Approche stratégique fondée sur:

- une charte de convergence adoptée en 2003, ainsi que dix objectifs nationaux devant être atteints d'ici 2010,

- des politiques générales, notamment en matière de croissance économique et de mutations structurelles,

- des mesures spécifiques visant à résoudre les problèmes de pauvreté et d'exclusion sociale,

- quatre axes d'intervention: les campagnes, les personnes âgées, la promotion de l'accès à l'emploi et la qualité de gestion.

Espagne

• Situation et tendances clés:

- Points positifs:

- croissance du PIB supérieure à la moyenne de l'Union,

- diminution du taux de chômage de longue et très longue durée,

- extension de la lutte contre l'exclusion sociale au niveau régional et local,

- avancées en matière de coopération entre les services sociaux et de l'emploi,

- mobilisation de ressources en faveur des groupes vulnérables, notamment à travers une aide financière aux victimes de violences domestiques ;

- Point négatif: le taux de chômage des femmes par rapport à celui des hommes est toujours très élevé, de même que la proportion d'emplois temporaires ;

• Approche stratégique fondée sur:

- l'emploi,

- l'accès des groupes à risque ou en situation de pauvreté à la santé, à l'éducation et au logement,

- un objectif de réduction de 2% du nombre de personnes en dessous du seuil de pauvreté,

- une plus grande participation des femmes peu qualifiées au marché du travail.

France

• Situation et tendances clés:

- Point positif: des progrès sensibles en ce qui concerne l'accès aux droits, en particulier à la santé et à la justice ;

- Points négatifs:

- une croissance très faible, ce qui entraîne un ralentissement des créations d'emplois et une hausse du chômage (9,6% en 2003),

- augmentation du nombre de personnes qui touchent le revenu minimum d'insertion (RMI),

- insuffisance des politiques en matière de logement face aux besoins.

• Approche stratégique fondée sur:

- l'accès aux droits et à l'emploi,

- une décentralisation vers les entités territoriales et le secteur privé,

- des objectifs chiffrés couvrant les grands volets du PAN/Incl.

Irlande

• Situation et tendances clés:

- Points positifs:

- recul de la pauvreté persistante et de l'échec scolaire,

- mise en œuvre de mesures d'accompagnement des chômeurs et d'alphabétisation des adultes,

- les investissements dans les infrastructures dépassent la moyenne de l'Union ;

- Points négatifs:

- ralentissement de la croissance économique, entraînant une légère montée du chômage,

- augmentation du risque de pauvreté,

- l'espérance de vie est plus faible que dans d'autres États membres,

- le prix des logements et le phénomène des sans-abri sont toujours inquiétants ;

• Approche stratégique fondée sur:

- l'accès à l'emploi et à l'éducation,

- les groupes les plus vulnérables,

- la mise en lumière d'une série de problèmes sociaux.

Italie

• Situation et tendances clés:

- Points positifs:

- diminution sensible du risque et du taux de pauvreté,

- approbation par la plupart des régions d'un plan social régional leur permettant de mieux intégrer les stratégies de lutte contre l'exclusion sociale ;

- Points négatifs:

- grand décalage entre le Nord et le Sud, où le taux de pauvreté est quatre fois plus élevé ;

• Approche stratégique fondée sur:

- le Livre blanc 2003 sur la politique sociale en Italie,

- un agenda social sur une période de trois ans,

- la décentralisation vers les régions et les collectivités locales.

Luxembourg

• Situation et tendances clés:

- Point positif: l'emploi a connu un accroissement constant.

- Points négatifs:

- baisse significative du taux de croissance du PIB et augmentation du chômage,

- adoption de mesures en matière de structures d'accueil, d'aide au logement et de ressources des personnes handicapées et des jeunes ;

• Approche stratégique fondée sur:

- la participation à l'emploi,

- la conciliation entre vie familiale et professionnelle,

- l'accès au logement,

- l'inclusion sociale des jeunes,

- l'accès des personnes vulnérables aux ressources, aux droits et aux services.

Pays-Bas

• Situation et tendances clés:

- Points positifs:

- l'un des taux de pauvreté les plus faibles de l'Union,

- taux d'emploi, global et féminin, se situant bien au-dessus des objectifs de Lisbonne,

- augmentation de la participation au marché du travail chez les minorités ethniques, les travailleurs plus âgés et les personnes éloignées du marché de l'emploi ;

- Points négatifs:

- augmentation du taux de chômage de 4% en un an,

- le nombre de jeunes quittant le système scolaire sans qualification reste élevé dans certaines minorités ethniques,

- les listes d'attentes pour les soins de santé sont préoccupantes,

- lacunes dans les structures d'accueil des enfants ;

• Approche stratégique fondée sur:

- un modèle innovant qui identifie les risques de transmission de la pauvreté d'une génération à l'autre,

- un nouveau système de rétribution financière basé sur les municipalités.

Autriche

• Situation et tendances clés:

- Points positifs:

- recul sensible du taux global du risque de pauvreté,

- légère augmentation des dépenses de protection sociale,

- décrochage scolaire le plus faible de l'Union,

- progression constante de l'emploi des femmes,

- adoption de mesures en faveur des personnes âgées, des chômeurs les plus modestes, des handicapés et des immigrés ;

- Points négatifs:

- augmentation progressive du taux de chômage des jeunes,

- le taux de diplômés de l'enseignement supérieur est l'un des plus faibles d'Europe ;

• Approche stratégique fondée sur:

- une diminution du décrochage scolaire précoce,

- la garantie d'un salaire minimum de 1000 euros et d'une exonération d'impôt jusqu'à ce plancher,

- l'extension du régime de retraite minimum,

- la poursuite de l'intégration des migrants.

Portugal

• Situation et tendances clés:

- Point positif: mise en place d'un régime de revenu minimum et d'actions basées sur la promotion de l'emploi ;

- Points négatifs:

- influence néfaste du ralentissement économique actuel, notamment au niveau du taux de chômage et de la productivité globale,

- le taux de pauvreté reste l'un des plus élevés de l'Union européenne ;

• Approche stratégique fondée sur:

- des objectifs et des principes très généraux et globaux, sans mention explicite des sources de financement et des budgets mobilisés,

- un « Réseau Social » ,

- l'éducation et la formation ,

- la revalorisation des pensions de retraite minimums ,

- certains groupes vulnérables (enfants, jeunes, sans-abris, immigrants) ,

- l'accès des citoyens à l'information sur leurs

- droits sociaux.

Finlande

• Situation et tendances clés:

- Point positif: le système social finlandais repose sur le principe de l'universalité, dont le but est de fournir à la population entière l'aide sociale et les services de santé dans une optique de garantie des ressources ;

- Points négatifs:

- incidence du ralentissement de la croissance sur la demande de main-d'œuvre,

- augmentation du taux de chômage et diminution du taux d'emploi ;

• Approche stratégique fondée sur:

- le système de protection sociale existant, sur base du principe de décentralisation ,

- un calendrier de suivi de la mise en oeuvre de toutes les mesures ,

- quatre grandes politiques: la promotion de la santé et de la vie active, le renforcement de l'attrait de la vie professionnelle, la prévention et la lutte contre l'exclusion sociale et la garantie de services efficaces.

Suède

• Situation et tendances clés:

- Points positifs:

- proportion du PIB consacrée aux dépenses de protection sociale la plus élevée de l'Union,

- taux de pauvreté le plus faible de l'Union ,

- répartition relativement égalitaire des revenus ,

- taux d'emploi très élevé et taux de chômage très faible ,

- renforcement des efforts déployés en matière d'insertion sociale et diminution du pourcentage de bénéficiaires de l'aide sociale ;

- Point négatif: l'objectif de réduction de moitié de la dépendance à l'aide sociale, ainsi que l'augmentation du taux d'emploi jusqu'à 80% d'ici 2004, seront difficiles à tenir ;

• Approche stratégique fondée sur:

- un taux d'activité élevé, à travers une série de mesures permettant aux individus de trouver un emploi et de subvenir à leurs besoins,

- une réduction conséquente du nombre de personnes exposées au risque de pauvreté d'ici 2010,

- l'intégration de la dimension hommes-femmes.

Royaume-Uni

• Situation et tendances clés:

- Points positifs:

- niveau d'emploi élevé et taux de chômage faible,

- mobilisation d'importantes ressources vers les groupes vulnérables ;

- Points négatifs:

- taux de pauvreté plus élevé que la moyenne européenne,

- disparités sociales restent marquées ;

• Approche stratégique fondée sur:

- une stratégie de lutte contre la pauvreté et l'exclusion sociale impliquant un grand nombre d'acteurs,

- des services publics de qualité,

- les groupes particulièrement défavorisés,

- l'éradication de la pauvreté chez les enfants avant 2020,

- la promotion de l'accès au marché de l'emploi, ainsi que du travail qualifié,

- des niveaux d'emploi élevés et stables.

CONTEXTE

Le Conseil européen de Lisbonne de mars 2000 a demandé aux États membres et à la Commission de prendre, d'ici 2010, des mesures ambitieuses et efficaces en faveur de l'éradication de la pauvreté. Il leur a également été suggéré de coordonner leurs politiques de lutte contre la pauvreté et l'exclusion sociale, afin de mettre en commun leurs objectifs, leurs indicateurs et leurs plans d'action nationaux.

En décembre 2000, le Conseil européen de Nice a décidé de lancer une nouvelle méthode de lutte contre la pauvreté et l'exclusion sociale, sur la base de quatre objectifs :

• promotion de la participation à l'emploi et accès de tous aux ressources, aux droits, aux biens et aux services ;
• prévention des risques d'exclusion ;
• action en faveur des plus vulnérables ;
• mobilisation de l'ensemble des acteurs.

Dans ce contexte, les plans d'actions nationaux pour l'inclusion sociale (PAN/ inclusion), soumis en juin 2001, avaient pour but de traduire les objectifs communs dans les politiques nationales, tout en tenant compte de la situation de chaque État membre, ainsi que des différents systèmes nationaux de protection sociale.

Ces PAN/ inclusion ont fait l'objet d'un examen approfondi réalisé par la Commission européenne et les États membres, dans le rapport conjoint sur l'inclusion sociale approuvé par le Conseil européen de Laeken en décembre 2001.

En décembre 2002, le Conseil européen a demandé aux États membres de préparer une seconde vague de PAN/ inclusion pour juillet 2003.

ACTES LIÉS

Communication de la Commission du 10 octobre 2001, relative au projet de rapport conjoint sur l'inclusion sociale (2000-2002) [COM(2001) 565 - Non publié au Journal officiel].

Document de travail des services de la Commission. L'inclusion sociale dans les nouveaux États membres, Synthèse des mémorandums conjoints sur l'inclusion sociale [SEC(2004) 848].

Le Conseil européen de Göteborg a invité les nouveaux États membres à transposer dans leurs politiques nationales les objectifs sociaux, environnementaux et économiques de l'Union européenne.

Dans cette optique, les mémorandums conjoints sur l'inclusion sociale (JIM) démontrent l'engagement politique des nouveaux États membres à mettre davantage l'accent sur la lutte contre la pauvreté et l'exclusion sociale.

Dans la plupart des nouveaux États membres, l'exclusion sociale est un problème épineux, qui résulte en grande partie de leur réorientation vers l'économie de marché. Ce changement radical a provoqué une baisse brutale de leur production et une hausse importante du taux de chômage, notamment dans les pays baltes, en Pologne et en Slovaquie.

Dans l'absolu, le risque de pauvreté dans les nouveaux États membres est comparable à celui observé dans les anciens. Cependant, les niveaux de salaires sont beaucoup moins élevés, et les personnes vivant en dessous du seuil de risque de pauvreté sont confrontées à des conditions de vie nettement plus pénibles que dans les autres pays de l'Union.

Les niveaux de pauvreté inquiétants mis en évidence dans les JIM prouvent qu'il est urgent d'agir. Pour ce faire, six principaux défis ont été identifiés :

• élargir les politiques du marché de l'emploi, afin de renforcer l'intégration des catégories les plus menacées ;
• veiller à ce que les systèmes de sécurité sociale garantissent un revenu minimum adéquat, permettant à tous de vivre dans la dignité ;
• multiplier les offres d'éducation et de formation tout au long de la vie, notamment pour les catégories menacées par la pauvreté et l'exclusion sociale;
• améliorer la qualité des services publics;
• intensifier la lutte contre les niveaux très élevés d'exclusion et de discrimination envers certains groupes ethniques, notamment les Roms, et autres catégories très exposées ;
• renforcer les politiques de soutien à la famille et aux réseaux d'aide sociale, ainsi que la protection des droits des enfants.

Dernière modification le: 26.03.2007