1.

Quelle relation entretiennent la directive ESE (signifiant évaluation stratégique environnementale) ( 2 ) et la directive « habitats» ( 3 ) ? Telle est la question soulevée par les deux demandes de décision préjudicielle formées par le Conseil d’État (Belgique), que j’examinerai conjointement.

2.

Cette question se situe dans le contexte des différentes évaluations des incidences sur l’environnement que prévoit le droit de l’Union, en l’espèce notamment l’évaluation des incidences des plans et projets susceptibles d’affecter les sites Natura 2000, régie par l’article 6, paragraphe 3, de la directive « habitats », ainsi que l’évaluation environnementale des plans et programmes faite au titre de la directive ESE. En revanche, l’évaluation la plus connue, à savoir celle des incidences de certains projets faite au titre de la directive EIE ( 4 ), ne joue aucun rôle particulier dans les affaires qui nous occupent.

3.

Dans l’affaire CFE, il s’agit de l’application de la directive « habitats » par la désignation en droit interne d’une zone spéciale de conservation qui emporte l’adoption de différentes règles de protection, tandis que dans l’affaire Terre wallonne, il s’agit de la fixation d’objectifs de conservation pour tous les sites Natura 2000 de la Région de Wallonie, par laquelle, là aussi, la directive « habitats » doit être mise en œuvre. À l’encontre des deux actes juridique, il est invoqué que leur adoption aurait dû être précédée par une évaluation environnementale faite au titre de la directive ESE.

4.

À cet égard, il convient en particulier de préciser si des mesures qui sont directement liées ou nécessaires à la gestion des sites Natura 2000, en l’espèce la désignation d’une zone spéciale de conservation et la fixation d’objectifs de conservation, sont en principe exclues du champ d’application de l’évaluation environnementale effectuée au titre de la directive ESE. À l’appui de cette conclusion, il est avant tout invoqué que de telles mesures sont expressément soustraites à l’évaluation des incidences sur le site prévue à l’article 6, paragraphe 3, de la directive « habitats ». Mais qu’en est-il pour l’évaluation environnementale faite au titre de la directive ESE ?

5.

Il y a lieu d’examiner, en outre, si les mesures dont nous avons parlé remplissent concrètement les conditions auxquelles est soumise une évaluation environnementale. À cet égard, il convient avant tout de préciser si elles définissent le cadre dans lequel la mise en œuvre de projets pourra être autorisée ultérieurement.

6.

Il y a lieu de souligner l’importance pratique des procédures qui nous occupent ici. Le réseau Natura 2000 comprend environ 18 % de la surface terrestre et 6 % des espaces marins de l’Union européenne sur plusieurs milliers de sites. Dès lors qu’à ce jour, les mesures de gestion sont, semble-t-il, souvent prises sans procéder à une évaluation environnementale, une obligation d’évaluation environnementale des mesures prises pour gérer les sites Natura 2000 pourrait remettre en cause ce réseau.

7.

Les objectifs de la directive ESE résultent notamment de son article 1er :

« La présente directive a pour objet d’assurer un niveau élevé de protection de l’environnement, et de contribuer à l’intégration de considérations environnementales dans l’élaboration et l’adoption de plans et de programmes en vue de promouvoir un développement durable en prévoyant que, conformément à la présente directive, certains plans et programmes susceptibles d’avoir des incidences notables sur l’environnement soient soumis à une évaluation environnementale. »

8.

Les plans et programmes sont définis à l’article 2, sous a), de la directive ESE :

« Aux fins de la présente directive, on entend par :

9.

Pour les affaires au principal, c’est en particulier l’obligation de procéder à une évaluation stratégique des incidences sur l’environnement, prévue à l’article 3, paragraphes 1 à 5, de la directive ESE, qui nous intéresse :

« 1.   Une évaluation environnementale est effectuée, conformément aux articles 4 à 9, pour les plans et programmes visés aux paragraphes 2, 3 et 4 susceptibles d’avoir des incidences notables sur l’environnement.

2.   Sous réserve du paragraphe 3, une évaluation environnementale est effectuée pour tous les plans et programmes :

3.   Les plans et programmes visés au paragraphe 2 qui déterminent l’utilisation de petites zones au niveau local et des modifications mineures des plans et programmes visés au paragraphe 2 ne sont obligatoirement soumis à une évaluation environnementale que lorsque les États membres établissent qu’ils sont susceptibles d’avoir des incidences notables sur l’environnement.

4.   Pour les plans et programmes, autres que ceux visés au paragraphe 2, qui définissent le cadre dans lequel la mise en œuvre des projets pourra être autorisée à l’avenir, les États membres déterminent s’ils sont susceptibles d’avoir des incidences notables sur l’environnement.

5.   Les États membres déterminent si les plans ou programmes visés aux paragraphes 3 et 4 sont susceptibles d’avoir des incidences notables sur l’environnement, soit en procédant à un examen au cas par cas, soit en déterminant des types de plans et programmes ou en combinant ces deux approches. À cette fin, les États membres tiennent compte, en tout état de cause, des critères pertinents fixés à l’annexe II, afin de faire en sorte que les plans et programmes susceptibles d’avoir des incidences notables sur l’environnement soient couverts par la présente directive. »

10.

Natura 2000, le réseau européen des zones de conservation, est défini à l’article 3, paragraphe 1, de la directive « habitats » :

« Un réseau écologique européen cohérent de zones spéciales de conservation, dénommé “Natura 2000”, est constitué. Ce réseau, formé par des sites abritant des types d’habitats naturels figurant à l’annexe I et des habitats des espèces figurant à l’annexe II, doit assurer le maintien ou, le cas échéant, le rétablissement, dans un état de conservation favorable, des types d’habitats naturels et des habitats d’espèces concernés dans leur aire de répartition naturelle.

[...] »

11.

Les règles concrètes relatives à la désignation des sites sont prévues à l’article 4 de la directive « habitats » :

« 1.   Sur la base des critères établis à l’annexe III (étape 1) et des informations scientifiques pertinentes, chaque État membre propose une liste de sites indiquant les types d’habitats naturels de l’annexe I et les espèces indigènes de l’annexe II qu’ils abritent. [...]

[...]

2.   Sur la base des critères établis à l’annexe III (étape 2) et dans le cadre de chacune des neuf régions biogéographiques mentionnées à l’article 1er point c) iii) et de l’ensemble du territoire visé à l’article 2 paragraphe 1, la Commission établit, en accord avec chacun des États membres, un projet de liste des sites d’importance communautaire, à partir des listes des États membres [...]

[...]

La liste des sites sélectionnés comme sites d’importance communautaire, faisant apparaître les sites abritant un ou plusieurs types d’habitats naturels prioritaires ou une ou plusieurs espèces prioritaires, est arrêtée par la Commission selon la procédure visée à l’article 21.

[...]

4.   Une fois qu’un site d’importance communautaire a été retenu en vertu de la procédure prévue au paragraphe 2, l’État membre concerné désigne ce site comme zone spéciale de conservation le plus rapidement possible et dans un délai maximal de six ans en établissant les priorités en fonction de l’importance des sites pour le maintien ou le rétablissement, dans un état de conservation favorable, d’un type d’habitat naturel de l’annexe I ou d’une espèce de l’annexe II et pour la cohérence de Natura 2000, ainsi qu’en fonction des menaces de dégradation ou de destruction qui pèsent sur eux.

5.   Dès qu’un site est inscrit sur la liste visée au paragraphe 2 troisième alinéa, il est soumis aux dispositions de l’article 6 paragraphes 2, 3 et 4. »

12.

La protection des sites est régie comme suit à l’article 6, paragraphes 1 à 3, de la directive « habitats » :

« 1.   Pour les zones spéciales de conservation, les États membres établissent les mesures de conservation nécessaires impliquant, le cas échéant, des plans de gestion appropriés spécifiques aux sites ou intégrés dans d’autres plans d’aménagement et les mesures réglementaires, administratives ou contractuelles appropriées, qui répondent aux exigences écologiques des types d’habitats naturels de l’annexe I et des espèces de l’annexe II présents sur les sites.

2.   Les États membres prennent les mesures appropriées pour éviter, dans les zones spéciales de conservation, la détérioration des habitats naturels et des habitats d’espèces ainsi que les perturbations touchant les espèces pour lesquelles les zones ont été désignées, pour autant que ces perturbations soient susceptibles d’avoir un effet significatif eu égard aux objectifs de la présente directive.

3.   Tout plan ou projet non directement lié ou nécessaire à la gestion du site mais susceptible d’affecter ce site de manière significative, individuellement ou en conjugaison avec d’autres plans et projets, fait l’objet d’une évaluation appropriée de ses incidences sur le site eu égard aux objectifs de conservation de ce site. Compte tenu des conclusions de l’évaluation des incidences sur le site et sous réserve des dispositions du paragraphe 4, les autorités nationales compétentes ne marquent leur accord sur ce plan ou projet qu’après s’être assurées qu’il ne portera pas atteinte à l’intégrité du site concerné et après avoir pris, le cas échéant, l’avis du public. »

13.

La procédure qui a conduit à l’affaire CFE a pour objet l’arrêté du gouvernement de la Région de Bruxelles-Capitale portant désignation du site Natura 2000 – BE1000001 : « La Forêt de Soignes avec lisières et domaines boisés avoisinants et la Vallée de la Woluwe ‑ complexe Forêt de Soignes ‑ Vallée de la Woluwe» ( 5 ).

14.

Cet arrêté détermine pour l’essentiel quelles superficies font partie de la zone spéciale de conservation, quels types d’habitats et quelles espèces s’y trouvent, dans quel état de conservation ils se trouvaient lors de l’identification du site, quel état de conservation doit être atteint et pourquoi le site est protégé.

15.

L’article 15 de l’arrêté prévoit certaines interdictions afin de protéger le site :

« 1.   En application de l’article 47, paragraphe 2, de l’[ordonnance du 1er mars 2012 relative à la conservation de la nature], le présent article fixe des interdictions générales en faveur du site Natura 2000 désigné par le présent arrêté.

2.   Sous réserve de dispositions spécifiques permettant une dispense ou une dérogation, il est interdit, pour les projets qui ne sont soumis ni à permis ni à autorisation au sens de l’article 47, paragraphe 2, de l’ordonnance :

[...] »

16.

Dans la procédure au principal qui a donné lieu à l’affaire Terre wallonne, il s’agit de l’arrêté du gouvernement wallon du 1er décembre 2016 fixant les objectifs de conservation pour le réseau Natura 2000 ( 6 ). Cet arrêté fixe des objectifs de conservation quantitatifs et qualitatifs pour les types d’habitat et les espèces dans l’ensemble de la région.

17.

L’arrêté en cause est fondé sur l’article 25 bis de la loi du 12 juillet 1973 relative à la conservation de la nature (Moniteur belge du 11 septembre 1973, p. 10306) :

« Article 25 bis

1.   Le gouvernement fixe, à l’échelle de la Région wallonne, des objectifs de conservation pour chaque type d’habitat naturel et pour chaque type d’espèce pour lesquels des sites doivent être désignés.

Les objectifs de conservation sont déterminés sur la base de l’état de conservation, à l’échelle de la Région wallonne, des types d’habitats naturels et des espèces pour lesquels des sites doivent être désignés et ont pour objet de maintenir ou, le cas échéant, de rétablir les types d’habitats naturels et les espèces pour lesquels des sites doivent être désignés dans un état de conservation favorable.

Ces objectifs de conservation ont valeur indicative.

2.   Sur la base des objectifs de conservation visés au paragraphe 1er, le gouvernement fixe des objectifs de conservation applicables à l’échelle des sites Natura 2000.

Ces objectifs de conservation ont valeur réglementaire. Ils s’interprètent au regard des données visées à l’article 26, paragraphe 1, deuxième alinéa, 2° et 3. »

18.

Les considérants de l’arrêté en cause présentent les objectifs notamment comme suit :

« [...]

Considérant que, conformément à l’article 1er bis, 21°bis, et à l’article 25 bis, paragraphe 1, premier alinéa, de la loi, des objectifs de conservation doivent être fixés à l’échelle de l’ensemble du territoire wallon (et non uniquement pour le réseau Natura 2000), de manière à avoir une vue d’ensemble de ce qui doit être préservé ou le cas échéant, ce qui doit être rétabli en Région wallonne pour maintenir ou rétablir dans un état de conservation favorable des habitats et espèces pour lesquels le réseau Natura 2000 est mis en place ; que ces objectifs ont valeur indicative ;

Considérant que les objectifs de conservation à l’échelle des sites doivent être fixés sur la base des objectifs de conservation fixés à l’échelle du territoire wallon ; que ces objectifs ont valeur réglementaire ;

[...]

Considérant que ces objectifs ne s’appliquent dans un site Natura 2000 déterminé que lorsque ce site est désigné pour cette espèce ou cet habitat. [...]

[...] »

19.

La société anonyme CFE (ci-après « CFE ») est propriétaire depuis 1983 d’un terrain couvrant la majeure partie du plateau de la Foresterie à Watermael‑Boitsfort, commune située au sud de la Région de Bruxelles-Capitale (Belgique).

20.

Le 7 décembre 2004, la Commission européenne a adopté, en application de la directive « habitats », la première liste des sites d’importance communautaire pour la région biogéographique atlantique, dans laquelle figurait le site Natura 2000 BE1000001 « La Forêt de Soignes avec lisières et domaines boisés avoisinants et la Vallée de la Woluwe. Complexe Forêt de Soignes – Vallée de la Woluwe» ( 7 ). La parcelle appartenant à CFE fait partie de ce site.

21.

CFE a introduit contre cette décision de la Commission un recours, qui a été rejeté comme irrecevable par ordonnance du Tribunal de l’Union européenne du 19 septembre 2006 ( 8 ).

22.

CFE expose qu’une partie importante de sa parcelle a été utilisée, de 1937 à 1987, comme décharge illégale par la commune de Watermael-Boitsfort, et qu’elle n’a eu connaissance de cette circonstance que le 9 octobre 2007. À cette date, en effet, l’IBGE (institut bruxellois pour la gestion de l’environnement, Belgique) lui a adressé un avertissement l’invitant à présenter un projet d’assainissement du site.

23.

Le 9 juillet 2015, le gouvernement de la Région de Bruxelles-Capitale a approuvé en première lecture l’avant-projet d’arrêté de désignation du site Natura 2000 susmentionné. Une enquête publique relative à cet avant-projet d’arrêté a été réalisée du 24 septembre au 7 novembre 2015. Elle a donné lieu à 202 réclamations, dont une émane de CFE. Le gouvernement n’en a pas moins adopté, le 14 avril 2016, l’arrêté de désignation du site Natura 2000 en cause.

24.

Par une requête introduite le 12 juillet 2016, CFE poursuit désormais l’annulation de l’arrêté du 14 avril 2016, en faisant en particulier valoir qu’aucune évaluation environnementale n’a été effectuée au titre de la directive ESE.

25.

Dans cette affaire, le Conseil d’État saisit par conséquent la Cour des questions préjudicielles suivantes :

26.

CFE, la Région de Bruxelles-Capitale, les gouvernements tchèque et irlandais ainsi que la Commission ont présenté des observations écrites.

27.

La procédure d’adoption d’un arrêté fixant les objectifs de conservation pour le réseau Natura 2000 pour la Région de Wallonie a débuté le 8 novembre 2012. Du 10 décembre 2012 au 8 février 2013, une enquête publique s’est déroulée dans les 218 communes concernées par le réseau Natura 2000. Le 1er décembre 2016, le gouvernement de Wallonie a adopté l’arrêté en cause.

28.

Par une requête introduite le 9 février 2017, l’association sans but lucratif (ASBL) Terre wallonne demande l’annulation de l’arrêté du 1er décembre 2016.

29.

Dans cette procédure, le Conseil d’État pose désormais à la Cour les questions suivantes :

30.

Terre wallonne, les gouvernements belge, tchèque et irlandais ainsi que la Commission ont présenté des observations écrites.

31.

Le 13 décembre 2018 a eu lieu devant la Cour une audience commune à laquelle ont participé CFE, la Région de Bruxelles-Capitale, le gouvernement belge et la Commission.

32.

Les demandes de décision préjudicielle visent toutes deux à préciser si des mesures qui sont directement liées ou nécessaires à la gestion de sites Natura 2000 au sens de l’article 6, paragraphe 3, première phrase, de la directive « habitats » requièrent, en tant que plans ou programmes, une évaluation environnementale au titre de la directive ESE.

33.

Concrètement, il s’agit, dans l’affaire CFE, d’un acte juridique qui, pour un site déjà protégé provisoirement, établit un statut spécifique de protection de droit interne et, dans l’affaire Terre wallonne, d’une mesure qui résume les objectifs de conservation de tous les sites Natura 2000 de la Région de Wallonie.

34.

Le Conseil d’État part à juste titre du principe que ces mesures sont directement liées et nécessaires à la gestion des sites Natura 2000. La désignation d’une zone spéciale de conservation établit le statut de protection en droit interne du site concerné et définit le cadre dans lequel celui-ci est géré. Le résumé des objectifs de conservation de l’ensemble des sites Natura 2000 de la Région de Wallonie replace dans un contexte plus large chaque cadre spécifique au site.

35.

Il est constant que ces mesures répondent toutes deux aux conditions énoncées à l’article 2, paragraphe 1, sous a), de la directive ESE. Elles ont été adoptées par des autorités au niveau régional et sont exigées par des dispositions législatives, réglementaires ou administratives, à savoir par la directive « habitats » et par les dispositions adoptées aux fins de sa transposition.

36.

Les questions du Conseil d’État portent sur deux autres ensembles de problèmes, en l’occurrence, en premier lieu, celui de savoir si les mesures de protection et de gestion des sites Natura 2000 sont soustraites en tout état de cause à l’évaluation stratégique des incidences sur l’environnement prévue dans la directive ESE et, si tel n’est pas le cas, si ces mesures répondent aux autres conditions requises, pour une telle évaluation, en vertu de l’article 3 de cette directive, en particulier si elles définissent le cadre dans lequel la mise en œuvre des projets pourra être autorisée ultérieurement.

37.

La Région de Bruxelles-capitale, les gouvernements belge et irlandais ainsi que la Commission partent du principe que, en raison de l’article 3, paragraphe 2, sous b), de la directive ESE et de l’exception qui s’applique aux mesures de gestion du site prévue à l’article 6, paragraphe 3, de la directive « habitats », l’évaluation stratégique des incidences sur l’environnement faite pour ce qui concerne les sites Natura 2000 est cantonnée à l’évaluation des plans et projets qui sont également soumis à une évaluation des incidences sur le site au titre de la directive « habitats ». Selon cette analyse, une évaluation environnementale ne serait jamais requise pour les mesures de gestion des sites Natura 2000.

38.

En vertu de l’article 3, paragraphe 2, sous b), de la directive ESE, une évaluation environnementale est effectuée pour les plans et programmes pour lesquels, étant donné les incidences qu’ils sont susceptibles d’avoir sur des sites, une évaluation est requise en vertu des articles 6 et 7 de la directive « habitats ». Cette évaluation doit présenter l’ensemble des incidences sur l’environnement de la mesure concernée ; toutefois, la directive ESE n’attache pas de conséquences juridiques auxdites incidences.

39.

Or, en vertu de l’article 6, paragraphe 3, de la directive « habitats », les plans ou projets non directement liés ou nécessaires à la gestion du site sont soustraits à l’évaluation des incidences sur le site qui y est prévue. En revanche, les autorités nationales compétentes ne peuvent autoriser d’autres plans et projets que lorsque l’évaluation des incidences sur le site établit que ceux-ci ne porteront pas atteinte à l’intégrité du site concerné.

40.

Dès lors que les mesures litigieuses sont directement liées à la gestion des sites Natura 2000, elles ne sont pas soumises à l’évaluation des incidences sur le site prévue à l’article 6, paragraphe 3, de la directive « habitats » et, par conséquent, ne requièrent pas non plus une évaluation environnementale au titre de l’article 3, paragraphe 2, sous b), de la directive ESE.

41.

Mais cela ne tranche pas encore la question de savoir si une évaluation environnementale est exclue sur le fondement de l’article 3, paragraphe 2, sous a), ou de l’article 3, paragraphe 4, de la directive ESE.

42.

Aux termes de l’article 3, paragraphe 2, sous a), de la directive ESE, une évaluation environnementale est effectuée pour tous les plans et programmes qui sont élaborés pour les secteurs de l’agriculture, de la sylviculture, de la pêche, de l’énergie, de l’industrie, des transports, de la gestion des déchets, de la gestion de l’eau, des télécommunications, du tourisme, de l’aménagement du territoire urbain et rural ou de l’affectation des sols et qui définissent le cadre dans lequel la mise en œuvre des projets énumérés aux annexes I et II de la directive EIE pourra être autorisée à l’avenir.

43.

Il est aisément compréhensible que différentes parties nourrissent des doutes quant à la question de savoir si la désignation d’une zone spéciale de conservation ou la fixation d’objectifs de conservation pour les sites Natura 2000 d’une région peuvent relever de ces secteurs.

44.

Il n’y a cependant pas lieu d’approfondir cette question, car en vertu de l’article 3, paragraphe 4, de la directive ESE, les États membres déterminent, en outre, si des plans et programmes autres que ceux visés au paragraphe 2, qui définissent le cadre dans lequel la mise en œuvre de projets (autres) pourra être autorisée à l’avenir, sont susceptibles d’avoir des incidences notables sur l’environnement ( 9 ). Si tel est le cas, une évaluation environnementale doit également être effectuée.

45.

Certes, les parties mentionnées précédemment soulignent à juste titre que le législateur de l’Union n’a pas fait référence, à l’article 3 de la directive ESE, aux mesures de gestion du site. Pourtant, d’autre part, aucune des dispositions en cause ne dit expressément que lesdites mesures sont soustraites à l’évaluation stratégique des incidences sur l’environnement.

46.

Il n’en demeure pas moins que si l’exception relative à la gestion du site ne valait pas également pour la directive ESE, il pourrait exister, à première vue, une contradiction entre les deux directives. Pourquoi le législateur de l’Union aurait-il expressément soustrait les mesures de gestion du site à l’évaluation des incidences sur le site prévue à l’article 6, paragraphe 3, de la directive « habitats », tout en soumettant ces mesures à l’obligation d’une évaluation environnementale au titre de la directive ESE ?

47.

Une telle contradiction n’existe cependant pas en réalité, car les deux évaluations revêtent des fonctions différentes.

48.

L’évaluation des incidences sur le site prévue à l’article 6, paragraphe 3, première phrase, de la directive « habitats » vise à déterminer si un plan ou un projet peut être autorisé conformément à l’article 6, paragraphe 3, deuxième phrase, ou à l’article 6, paragraphe 4. En effet, les autorités compétentes ne peuvent autoriser un plan ou un projet conformément à l’article 6, paragraphe 3, deuxième phrase, que lorsque l’évaluation des incidences sur l’environnement contient des constatations et des conclusions complètes, précises et définitives, de nature à dissiper tout doute scientifique raisonnable quant aux effets des travaux susceptibles d’affecter la zone de protection ( 10 ). Et l’exception à ces conditions strictes qui figure à l’article 6, paragraphe 4, de la directive « habitats » ne s’applique qu’après que les incidences d’un plan ou d’un projet ont été analysées conformément à l’article 6, paragraphe 3, de celle-ci ( 11 ).

49.

En particulier, les exigences d’accord conformément à l’article 6, paragraphe 3, deuxième phrase, de la directive « habitats » excluent une application à des mesures de gestion du site. En effet, pour cette gestion, il sera souvent impossible de structurer les différentes mesures concernées afin que puisse être dissipé tout doute scientifique raisonnable à l’égard d’une atteinte aux objectifs de conservation. Spécialement pour la désignation de zones spéciales de conservation, l’article 4, paragraphe 4, de la directive « habitats » va jusqu’à exiger expressément que les autorités compétentes, notamment s’agissant de la désignation de la zone, établissent des priorités, c’est-à-dire accordent une priorité à certains objectifs par rapport à d’autres ( 12 ).

50.

Par exemple, la protection des habitats naturels situés en terrain découvert, en particulier des prairies, nécessite généralement d’éliminer des arbustes ou des arbres qui pourraient à leur tour fournir un habitat à des espèces protégées ou devenir d’autres types d’habitats protégés.

51.

En outre, il sera souvent nécessaire de prendre certaines mesures pour protéger les types d’habitat et les espèces, même si tout doute scientifique raisonnable à l’égard des inconvénients qui y sont associés pour les objectifs de conservation du site ne peut être dissipé. Ainsi, il est considéré que de nombreux types d’habitat dépendent de certaines formes d’exploitation ( 13 ), sans qu’il puisse être exclu en tout état de cause qu’une telle exploitation ne leur porte pas atteinte.

52.

Contrairement à ce qui est le cas pour la directive « habitats », la directive ESE ne contient pas d’exigences de fond s’agissant de l’autorisation d’un projet ( 14 ). Elle vise avant tout à garantir que lorsque des plans et programmes sont adoptés, leurs incidences sur l’environnement sont prises en compte.

53.

Une telle prise en compte doit certes inclure en tout état de cause le respect des exigences contraignantes de la législation environnementale, celles-ci ne pouvant cependant résulter que de dispositions autres que celles de la directive ESE, par exemple de la directive « habitats » ou de la directive « cadre de l’eau» ( 15 ).

54.

Le gouvernement irlandais et la Commission en particulier s’appuient cependant aussi sur le fait que les mesures de gestion des sites Natura 2000 n’auraient pas, par nature, d’incidences préjudiciables sur l’environnement, tandis que la directive ESE vise à identifier de telles incidences et à les prendre en compte.

55.

En effet, en vertu du quatrième considérant de la directive ESE, l’évaluation stratégique des incidences sur l’environnement est un instrument qui vise à intégrer la protection de l’environnement dans d’autres activités. En revanche, cette évaluation ne vise pas prioritairement à évaluer les mesures de protection de l’environnement.

56.

Il n’en demeure pas moins que, ainsi que cela a déjà été indiqué lors de l’audience, la Cour a déjà jugé, dans l’arrêt Terre wallonne et Inter‑Environnement Wallonie de 2010 ( 16 ), qu’une mesure de protection de l’environnement peut elle aussi exiger une évaluation environnementale. Il s’agissait en l’occurrence du programme d’action de la Région de Wallonie pour la mise en œuvre de la directive sur les nitrates ( 17 ).

57.

Pour ce qui est des mesures de gestion des sites Natura 2000, la possibilité que leurs objectifs puissent être en conflit suffit à montrer que l’environnement n’est pas nécessairement protégé ou amélioré par lesdites mesures, mais que celles-ci peuvent également lui porter atteinte.

58.

S’ajoute à cela le risque que des mesures de gestion du site soient mal ou insuffisamment aménagées, portant par conséquent elles-mêmes atteinte au site ou n’empêchant pas les risques d’atteinte. En outre, souvent, l’efficacité des mesures de gestion du site n’est pas établie au-delà de tout doute.

59.

Ce sont peut-être de tels doutes à l’égard de la qualité de l’arrêté pris par la Région de Wallonie qui, dans la présente procédure, ont conduit l’association environnementale Terre wallonne à agir contre cet arrêté.

60.

Par conséquent, l’objectif abstrait que poursuivent les mesures de gestion du site, qui consiste à mettre en œuvre la protection du site en vertu de la directive « habitats », n’emporte pas la conclusion selon laquelle lesdites mesures ne sont pas susceptibles d’avoir des incidences préjudiciables sur l’environnement.

61.

Dans ce contexte, la contradiction se situe plutôt dans la directive « habitats » elle-même. Celle-ci soumet, dans le cadre des sites Natura 2000, l’autorisation de plans et projets à une évaluation stricte qui doit être effectuée sur la base des meilleures connaissances scientifiques ( 18 ). En revanche, la gestion du site n’exige pas, à tout le moins selon le libellé de la directive « habitats », de bases scientifiques.

62.

Mais il ne saurait non plus en être déduit que le législateur de l’Union a voulu soustraire la gestion du site à toute évaluation environnementale. Au contraire, cette contradiction montre plutôt que lors de l’adoption de la directive « habitats », le législateur n’a pas jugé nécessaire de réglementer cette question de manière exhaustive et détaillée. Il est, semble-t-il, parti du principe que les États membres prendraient les mesures nécessaires sous leur propre responsabilité.

63.

De telles mesures sont nécessaires, car la gestion du site elle aussi est susceptible d’affecter de manière significative les objectifs de conservation des sites ; aussi cette gestion devrait-elle reposer sur des fondements scientifiques au moins autant que les décisions portant sur d’autres plans et projets ( 19 ). Le fait que, lors de l’adoption des mesures litigieuses, les autorités compétentes fassent participer le public vient, du reste, confirmer cette appréciation.

64.

Or, le fait que le législateur, dans le contexte de la directive « habitats », n’a pas jugé nécessaire d’adopter des dispositions sur l’évaluation environnementale et la participation du public pour ce qui concerne la gestion des sites Natura 2000 ne signifie pas pour autant qu’il a voulu exclure cette gestion lors de l’adoption ultérieure de règles générales d’évaluation environnementale.

65.

Bien au contraire, l’évaluation environnementale effectuée au titre de la directive ESE, une évaluation des incidences sur le site au titre de la directive EIE ou, pour les autres cas, une participation du public avec évaluation des incidences sur l’environnement au titre de l’article 6, paragraphe 1, sous b), de la convention d’Arhus ( 20 ) sont susceptibles de compléter utilement les règles de la directive « habitats » relatives à la gestion du site s’agissant de l’évaluation d’éventuelles incidences sur l’environnement et de la participation du public.

66.

Enfin, cette analyse doit également être opposée à l’argument selon lequel une application de la directive ESE retarderait de manière inacceptable la mise en œuvre de la directive « habitats ». Car il existe des risques considérables à sacrifier les mesures de garantie de la qualité à l’efficience. Quelle est l’utilité de Natura 2000 si les sites sont certes définis dans leur forme avec célérité, mais que la protection effective des espèces et des types d’habitat est insuffisante en raison du fait que les différentes mesures ont été prises sans fondement suffisant et sans la participation du public ?

67.

Ainsi, l’article 3, paragraphe 2, sous b), de la directive ESE et l’exception pour les mesures de gestion du site prévue à l’article 6, paragraphe 3, première phrase, de la directive « habitats » ne s’opposent pas à une obligation de procéder à une évaluation stratégique des incidences sur l’environnement.

68.

Compte tenu de l’analyse qui précède, il est établi que la désignation d’une zone spéciale de conservation et la fixation d’objectifs de conservation pour les sites Natura 2000 d’une région ne doivent pas, sur le fondement de l’article 3, paragraphe 2, sous b), de la directive ESE, être soustraites à une évaluation environnementale. Ainsi que nous l’avons montré aux points 42 et 44 des présentes conclusions, une obligation de procéder à une évaluation environnementale pourrait toutefois découler en particulier de l’article 3, paragraphe 4, de la directive ESE.

69.

Cette obligation, de même que l’obligation d’évaluation prévue à l’article 3, paragraphe 2, sous a), de la directive ESE, dépend de la question de savoir si le plan ou le programme en cause définissent le cadre dans lequel la mise en œuvre des projets pourra être autorisée à l’avenir.

70.

À ce sujet, la Cour a constaté que la notion de « plans et programmes » se rapporte à tout acte qui établit, en définissant des règles et des procédures de contrôle applicables au secteur concerné, un ensemble significatif de critères et de modalités pour l’autorisation et la mise en œuvre d’un ou de plusieurs projets susceptibles d’avoir des incidences notables sur l’environnement ( 21 ). À cet égard, la notion d’« ensemble significatif de critères et de modalités » doit être entendue de manière qualitative et non pas quantitative. En effet, il convient d’éviter de possibles stratégies de contournement des obligations énoncées par la directive ESE pouvant se matérialiser par une fragmentation des mesures, réduisant ainsi l’effet utile de cette directive ( 22 ).

71.

La désignation d’une zone spéciale de conservation telle qu’elle fait l’objet de l’affaire CFE peut définir de deux manières un cadre au sens de l’article 3, paragraphe 2, sous a), ou paragraphe 4, de la directive ESE. Premièrement, la détermination d’une zone spéciale de conservation ayant des objectifs de conservation donnés peut déjà définir un cadre dans lequel la mise en œuvre des projets pourra être autorisée ; deuxièmement, la désignation d’une telle zone peut être assortie de règles de protection spécifiques contenant un tel cadre.

72.

Il ne fait pas de doute que la détermination d’une zone spéciale de conservation ayant des objectifs de conservation donnés définit un cadre strict dans lequel la mise en œuvre des projets pourra être autorisée au sein et aux alentours de la zone de conservation. En effet, de tels projets, indépendamment de la question de savoir s’ils sont soumis ou non à la directive EIE ( 23 ), ne peuvent être autorisés que selon les modalités prévues à l’article 6, paragraphes 3 et 4, de la directive « habitats ». Ce sont les objectifs de conservation fixés pour ce site qui constituent le critère de l’évaluation requise.

73.

Certes, les projets qui entrent dans ce cadre font déjà l’objet de l’article 3, paragraphe 2, sous b), de la directive ESE. Mais cela n’exclut pas de faire relever la définition du cadre lui-même de l’article 3, paragraphe 2, sous a), et paragraphe 4, de celle-ci.

74.

Ainsi, un ensemble qualitativement significatif de critères et de modalités pour l’autorisation et la mise en œuvre d’un ou de plusieurs projets découle de la détermination d’une zone spéciale de protection en combinaison avec l’article 6, paragraphes 3 et 4, de la directive « habitats ».

75.

Néanmoins, ce cadre ne prend pas nécessairement naissance seulement lors de la désignation de la zone spéciale de conservation. Certes, les articles 6, paragraphes 3 et 4, de la directive « habitats », lus isolément, ne s’appliquent qu’aux zones spéciales de conservation ; mais l’article 4, paragraphe 5, prévoit que dès qu’un site est inscrit sur la liste communautaire visée à l’article 4, paragraphe 2, troisième alinéa, il est soumis aux dispositions de l’article 6, paragraphes 2, 3 et 4. Sur cette liste, la Commission fait figurer, conformément à l’article 4, paragraphe 2, de la directive « habitats », les sites qu’elle sélectionne à partir des propositions de sites que les États membres présentent en application de l’article 4, paragraphe 1. Certes, les États membres sont tenus de désigner comme zones spéciales de conservation les sites qui figurent sur la liste, mais, en vertu de l’article 4, paragraphe 4, ils disposent pour le faire d’un délai de six ans. Aussi la protection garantie par l’article 6, paragraphes 3 et 4, vise-t-elle les sites Natura 2000 avant que ceux‑ci obtiennent le statut de zone spéciale de conservation.

76.

À la date à laquelle un site est inscrit sur la liste communautaire, les objectifs de conservation déterminés ne sont certes pas encore expressément définis, mais ceux-ci résultent de l’ensemble des habitats et espèces pour lesquels, en vertu des indications fournies par l’État membre lorsque le site a été proposé, le site a été protégé ( 24 ). Le cadre dans lequel la mise en œuvre des projets pourra être autorisée qui est défini lors de la détermination de la zone spéciale de conservation existe donc, en règle générale, bien avant la désignation de celle-ci. Ainsi, lorsque la désignation d’une zone spéciale de conservation ne fait que confirmer ce cadre, elle n’emporte pas l’obligation d’effectuer une évaluation environnementale.

77.

Il ne saurait pour autant être exclu que la désignation d’un site, en tant qu’elle modifie un plan ou programme, requière une évaluation environnementale.

78.

En vertu de l’article 2, sous a), de la directive ESE, la notion de « plans et programmes » inclut également la modification de ceux‑ci. Comme le montre l’article 3, paragraphe 3, la question décisive pour l’obligation d’évaluation est, en outre, celle de savoir si les modifications sont susceptibles d’avoir des incidences notables sur l’environnement.

79.

La désignation d’une zone spéciale de conservation peut en particulier affecter les objectifs de conservation du site. Ainsi, l’article 4, paragraphe 4, de la directive « habitats » exige que, lors de la désignation, des priorités soient établies. De plus, il est imaginable que, lors de la désignation, la liste des types d’habitat et des espèces protégés ou l’étendue géographique du site soient modifiées.

80.

Le critère de comparaison pour déterminer s’il existe des modifications est constitué par les habitats et espèces pour lesquels le site, lorsqu’il a été inscrit sur la liste communautaire, a été protégé ainsi que par les superficies initialement comprises dans le site dans le cas où les habitats, les espèces et les superficies n’ont pas déjà été modifiés dans l’intervalle conformément à l’article 4, paragraphe 1, de la directive « habitats» ( 25 ).

81.

Une modification des objectifs de conservation modifie le cadre que définit la zone de conservation pour les projets. Lorsque certains types d’habitat, certaines espèces ou encore certaines superficies sont inclus dans la protection ou en sont écartés, les conditions d’autorisation de projets susceptibles d’avoir des incidences sur le site sont forcément modifiées.

82.

Dans l’affaire CFE, il conviendrait en particulier d’évaluer si l’inclusion, dans la protection du site, par les articles 8 et 9 et l’annexe 4 de l’arrêté du gouvernement de la Région de Bruxelles-Capitale, du 14 avril 2016, de types d’habitat et d’espèces d’intérêt régional a suffisamment modifié le cadre dans lequel la mise en œuvre des projets pourra être autorisée. Leur protection ne résulte pas de la directive « habitats », mais elle résulte exclusivement de la législation de la Région de Bruxelles-Capitale. En outre, les présences en cause sont dépourvues de pertinence pour l’inscription du site sur la liste communautaire. Par conséquent, il ne saurait être exclu que, avant la désignation de la zone spéciale de conservation, la proposition de site correspondante n’incluait pas encore la protection de ces types d’habitat et de ces espèces.

83.

On pourrait certes se demander, spécialement pour le cadre défini à l’article 6, paragraphes 3 et 4, de la directive « habitats », si les objectifs de la directive ESE exigent effectivement une évaluation environnementale. Mais, en fin de compte, cette considération, elle non plus, ne s’oppose pas à cette évaluation.

84.

Outre l’objectif, dont nous avons déjà parlé, d’intégration des considérations environnementales dans la décision, il y a lieu de mentionner un objectif structurel de la directive ESE, qui découle de ce qu’elle complète la directive EIE, laquelle a été adoptée plus de dix ans auparavant et a pour objet la prise en compte des incidences sur l’environnement lors de l’autorisation de projets. En effet, lors de l’application de la directive EIE, il est apparu qu’au moment de l’évaluation de projets, des incidences notables sur l’environnement sont souvent d’ores et déjà établies sur la base de mesures de planification antérieures ( 26 ). C’est la raison pour laquelle, s’il est possible de les étudier dans le cadre de l’évaluation des incidences sur l’environnement, il n’est plus possible d’en tenir entièrement compte lors de l’autorisation du projet. Il est dès lors plus avisé d’examiner de telles incidences écologiques dès le stade des mesures préparatoires et d’en tenir compte dans ce contexte ( 27 ).

85.

Il pourrait certes être déduit de cet objectif que l’évaluation environnementale n’est pas nécessaire lorsque toutes les incidences sur l’environnement peuvent être évaluées et entièrement prises en compte dans le contexte de l’autorisation du projet. Et, en principe, l’article 6, paragraphes 3 et 4, de la directive « habitats » exige une entière prise en compte des incidences des plans et projets sur les objectifs de conservation des sites en cause.

86.

Or, le risque d’incidences préjudiciables sur l’environnement lors de la détermination de sites Natura 2000 et de la modification de l’étendue de la protection réside précisément dans la définition d’objectifs de conservation insuffisants. Ultérieurement, au niveau de l’autorisation des plans et projets, il ne peut plus être fait suffisamment face à ce risque.

87.

Ainsi, la désignation d’une zone spéciale de conservation requiert une évaluation environnementale au titre de l’article 3, paragraphe 2, sous a), et paragraphe 3, ou au titre de l’article 3, paragraphe 4, de la directive ESE, lorsqu’elle est assortie de modifications de l’étendue de la protection du site protégé en cause, en particulier de modifications des objectifs de conservation ou des superficies protégées qui touchent à l’application de l’article 6, paragraphes 3 et 4, de la directive « habitats » ou à des dispositions protectrices de droit interne de portée plus importante, lorsque ces modifications sont susceptibles d’avoir des incidences notables sur l’environnement.

88.

Outre les dispositions protectrices qui découlent de l’article 6, paragraphes 3 et 4, de la directive « habitats », lorsqu’un site est désigné, des règles de protection spéciales peuvent également être définies, afin, par exemple, de faire face à des risques auquel le site est soumis.

89.

Ainsi, l’article 15 de l’arrêté qui fait l’objet de la procédure dans l’affaire C‑43/18 contient différentes interdictions, par exemple, dans son paragraphe 2, point 1, l’interdiction de prélever, déraciner, endommager ou détruire des espèces végétales indigènes, y compris les bryophytes, champignons et lichens ainsi que de détruire, dégrader ou modifier le tapis végétal.

90.

En principe, de telles interdictions peuvent contenir, outre les exigences prévues à l’article 6, paragraphes 3 et 4, de la directive « habitats », un ensemble significatif de critères et de modalités pour l’autorisation et la mise en œuvre d’un ou de plusieurs projets susceptibles d’avoir des incidences notables sur l’environnement, donc un cadre au sens de l’article 3, paragraphe 2, sous a), ou paragraphe 4, de la directive ESE.

91.

Néanmoins, en vertu du libellé de l’article 15 de l’arrêté en cause, les interdictions qui y sont énoncées ne semblent pas avoir cet effet, car elles ne valent, semble-t-il, que pour des activités qui ne sont pas soumises à autorisation. En revanche, le cadre nécessaire à une application de l’article 3, paragraphe 2, sous a), ou paragraphe 4, de la directive ESE doit valoir pour l’autorisation de projets.

92.

Or, il n’apparaît pas qu’il existe d’autres interdictions qui devraient être respectées dans le contexte des autorisations.

93.

Ainsi, la désignation d’une zone spéciale de conservation requiert une évaluation environnementale au titre de l’article 3, paragraphe 2, sous a), ou de l’article 3, paragraphe 4, de la directive ESE lorsqu’elle établit des règles de protection spéciales qui doivent être appliquées parallèlement à l’article 6, paragraphes 3 et 4, de la directive « habitats » et qui définissent un cadre dans lequel la mise en œuvre de projets pourra être autorisée et qui sont susceptibles d’avoir des incidences notables sur l’environnement.

94.

L’arrêté du gouvernement wallon du 1er décembre 2016 portant fixation des objectifs de conservation pour le réseau Natura 2000, c’est‑à‑dire l’acte juridique qui fait l’objet de l’affaire Terre wallonne, concerne certes également la mise en œuvre de la directive « habitats », mais sa fonction et son mode d’action sont tout autres que dans le cas de la désignation d’une zone spéciale de conservation. Il ne définit pas les objectifs de conservation pour des sites déterminés, mais, en quelque sorte, les récapitule pour l’ensemble de la Région de Wallonie. Ainsi, il regroupe les superficies de types d’habitat déterminés déjà existantes dans l’ensemble de la région ainsi que dans les différents sites Natura 2000 et détermine si, dans les sites Natura 2000, les surfaces de ces types d’habitat doivent être conservées dans les même proportions ou accrues. En revanche, l’arrêté ne contient pas d’exigences sur la manière dont ces objectifs de conservation doivent être mis en œuvre et dans quels sites de la région ils doivent l’être.

95.

Ainsi, il ne fait pas de doute que l’arrêté définit, au sens non technique, le cadre de tous les plans et projets qui sont susceptibles de toucher à un quelconque site du réseau Natura 2000.

96.

Or, la directive « habitats » ne prévoit pas d’objectifs de conservation régionaux, mais prévoit seulement des objectifs de conservation pour les différents sites.

97.

Par conséquent, les objectifs de conservations régionaux prévus à l’article 25 bis, paragraphe 1, de la loi du 12 juillet 1973 relative à la conservation de la nature, ont seulement valeur indicative. Seuls les objectifs de conservation définis pour les différents sites ont valeur réglementaire, en vertu de l’article 25 bis, paragraphe 2, de cette loi.

98.

Le considérant 8 de l’arrêté en cause expose la fonction des objectifs de conservations régionaux en ce sens qu’ils doivent permettre de donner une vue d’ensemble de ce qui doit être préservé ou, le cas échéant, ce qui doit être rétabli en Région wallonne pour maintenir ou rétablir dans un état de conservation favorable des habitats et espèces pour lesquels le réseau Natura 2000 est mis en place.

99.

Ainsi, les objectifs de conservation régionaux de l’arrêté revêtent avant tout une fonction d’information et de coordination pour la gestion des sites Natura 2000 dans la région. Mais ils ne contiennent pas un ensemble significatif de critères et de modalités pour l’autorisation et la mise en œuvre d’un ou de plusieurs projets susceptibles d’avoir des incidences notables sur l’environnement.

100.

Aussi un arrêté par lequel un organe d’un État membre, conformément à la directive « habitats », fixe dans son secteur de compétence dans son ensemble, mais non pour les sites Natura 2000 individuels, les objectifs de conservation pour le réseau Natura 2000, ne prévoyant ainsi pas d’exigences pour l’autorisation de projets, ne constitue-t-il pas un plan ou programme au sens de la directive ESE.

101.

Enfin, il y a lieu de relever qu’il découle de l’analyse ici faite que la détermination d’un site Natura 2000 ou le fait d’apporter certaines modifications à ses objectifs de conservation ou à son étendue requièrent en principe une évaluation environnementale lorsqu’ils sont susceptibles d’avoir des incidences notables sur l’environnement.

102.

Il y a certes lieu de présumer que l’inscription de nombreux sites sur la liste communautaire, voire, également, certaines modifications apportées dans l’intervalle à l’étendue de la protection que celle‑ci accorde, n’entrent pas encore, ratione temporis, dans le champ d’application de la directive ESE. Il n’en demeure pas moins que, désormais, il existe nombre de déterminations de sites et de modifications qui, en principe, requerraient une évaluation environnementale, mais qui n’y ont pas été soumises. Ainsi, lorsque de telles déterminations et modifications ne sont pas encore devenues définitives, c’est-à-dire inattaquables, il existe le risque qu’elles soient remises en cause en justice.

103.

Pour autant, d’éventuelles contestations pour défaut d’évaluation environnementale ne sauraient avoir pour conséquence de restreindre l’étendue de la protection pour les sites Natura 2000. Au contraire, dans de tels cas, il apparaît impératif de maintenir l’effet de la notification adressée à la Commission jusqu’à ce que le vice soit purgé ( 28 ). Ce n’est que s’agissant des modifications qui produisent une restriction de la protection du site qu’entrent en cause une annulation ou une suspension jusqu’à ce que le vice soit purgé.

104.

Du reste, il conviendra d’examiner en tout état de cause si les exigences de la directive ESE n’ont pas néanmoins été remplies ( 29 ). Ainsi, dans les affaires qui nous occupent, une participation du public a, à tout le moins, eu lieu. En revanche, la question de savoir si un rapport environnemental ou des documents équivalents ont aussi été produits ne ressort pas du dossier.

105.

Nous proposons, par conséquent, à la Cour de statuer comme suit dans l’affaire C‑43/18 :

La désignation d’une zone spéciale de conservation requiert une évaluation environnementale au titre de l’article 3, paragraphe 2, sous a), et paragraphe 3, ou paragraphe 4, de la directive 2001/42/CE du Parlement européen et du Conseil, du 27 juin 2001, relative à l’évaluation des incidences de certains plans et programmes sur l’environnement

106.

Dans l’affaire C‑321/18, Terre wallonne, nous invitons la Cour à répondre ainsi :

Un arrêté par lequel un organe d’un État membre, conformément à la directive 92/43, fixe dans son secteur de compétence dans son ensemble, mais non pour les sites Natura 2000 individuels, les objectifs de conservation pour le réseau Natura 2000, ne prévoyant ainsi pas d’exigences pour l’autorisation de projets, ne constitue pas un plan ou programme au sens de la directive 2001/42.