1. 

La libéralisation progressive du marché intérieur des services postaux, essentiels pour la cohésion économique et sociale, a permis à des entreprises de nature diverse de les fournir, en marge des opérateurs historiques auxquels ils étaient traditionnellement confiés. Cette nouvelle situation rend nécessaire de préciser, entre autres questions, à quel moment il convient de considérer que les entreprises de transport routier et de courrier express fournissent, en réalité, des services postaux.

2. 

Devant ce même phénomène de libéralisation, les États membres ont dû garantir en contrepartie aux usagers le droit de bénéficier d’une offre de ces services (notamment de certaines prestations considérées comme basiques) d’un certain niveau qualitatif, à titre permanent sur tout le territoire et à des prix abordables. C’est la notion de service universel. Le consensus sur ses caractéristiques centrales est toutefois rompu lorsqu’il s’agit de décider qui doit le financer et de quelle manière.

3. 

Le tribunale amministrativo regionale per il Lazio (tribunal administratif régional pour le Latium, Italie) souhaite savoir en résumé : a) si la directive 97/67/CE ( 2 ) est applicable aux activités de transport routier et de courrier express ; b) si, à supposer qu’elles soient soumises à cette directive, les entreprises qui exercent ces activités ont besoin d’une autorisation, et c) si elles doivent contribuer au financement du service universel en Italie.

4. 

À l’origine du litige se trouvent des recours introduits par une série d’entreprises de transport routier et de courrier express, ainsi que d’associations liées, aux fins de l’annulation d’une décision et d’un règlement adoptés par l’Autorità per le garanzie nelle Comunicazioni ( 3 ), ainsi que d’un décret du Ministro dello Sviluppo Economico ( 4 ), relatif à la réglementation des procédures de délivrance des agréments pour l’offre au public de services postaux ( 5 ).

5.

Les considérants 22 et 23 de la directive 97/67 ( 6 ) disposent :

6.

L’article 2 de la directive 97/67 se lit comme suit :

« Aux fins de la présente directive, on entend par :

7.

À l’article 2, point 6, de la directive 97/67, il est fait référence aux envois postaux dans les termes suivants :

« “envoi postal” : un envoi portant une adresse sous la forme définitive dans laquelle il doit être acheminé par le prestataire de service postal. Il s’agit, en plus des envois de correspondance, par exemple de livres, de catalogues, de journaux, de périodiques et de colis postaux contenant des marchandises avec ou sans valeur commerciale ».

8.

En vertu de l’article 2, point 19, constituent des « exigences essentielles » :

« […] les raisons générales de nature non économique qui peuvent amener un État membre à imposer des conditions pour la prestation de services postaux. Ces raisons sont la confidentialité de la correspondance, la sécurité du réseau en ce qui concerne le transport de matières dangereuses, le respect des conditions de travail et des régimes de sécurité sociale prévus par des dispositions législatives, réglementaires ou administratives et/ou par les conventions collectives négociées entre partenaires sociaux au niveau national, conformément au droit communautaire et à la législation nationale et, dans les cas justifiés, la protection des données, la protection de l’environnement et l’aménagement du territoire. »

9.

L’article 7 de la directive 97/67 dispose :

« 1.   […] Les États membres peuvent financer la prestation de services universels par un ou plusieurs des moyens prévus aux paragraphes 2, 3 et 4 ou par tout autre moyen compatible avec le traité.

[…]

3.   Lorsqu’un État membre détermine que les obligations de service universel prévues par la présente directive font supporter un coût net, calculé en tenant compte des dispositions de l’annexe I, et constituent une charge financière inéquitable pour le ou les prestataires du service universel, il peut introduire :

4.   Lorsque le coût net est partagé conformément au paragraphe 3, point b), les États membres peuvent mettre en place un fonds de compensation qui peut être financé par une redevance imposée aux prestataires de services et/ou aux utilisateurs […] Les États membres peuvent lier l’octroi des autorisations aux prestataires de services prévues à l’article 9, paragraphe 2, à l’obligation de contribuer financièrement à ce fonds ou de se conformer aux obligations de service universel […] »

10.

En vertu de l’article 9 de la directive 97/67 :

« 1.   Pour ce qui est des services qui ne relèvent pas du service universel, les États membres peuvent introduire des autorisations générales dans la mesure où cela est nécessaire pour garantir le respect des exigences essentielles.

2.   Pour ce qui est des services qui relèvent du service universel, les États membres peuvent introduire des procédures d’autorisation, y compris des licences individuelles, dans la mesure où cela est nécessaire pour garantir le respect des exigences essentielles et la prestation du service universel.

L’octroi d’autorisations peut :

[…]

Sauf dans le cas des entreprises qui ont été désignées prestataires du service universel conformément à l’article 4, les autorisations ne peuvent :

11.

Aux termes de son considérant 17 :

« Un service limité à l’acheminement ne devrait pas être considéré comme relevant des services postaux […] »

12.

Le considérant 27 dispose :

« Les prestataires de services postaux peuvent être tenus de contribuer au financement du service universel lorsqu’un fonds de compensation est prévu. Afin de déterminer quelles entreprises pourraient être appelées à cotiser au fonds de compensation, les États membres devraient examiner si les services qu’elles fournissent peuvent, du point de vue de l’utilisateur, être considérés comme des services relevant du service universel du fait qu’ils présentent un degré suffisant d’interchangeabilité avec celui-ci, compte tenu de leurs caractéristiques, y compris les aspects sur lesquels ils apportent une valeur ajoutée, ainsi que de l’usage et de la tarification qui leur sont réservés. Ces services ne doivent pas nécessairement réunir toutes les caractéristiques du service universel, comme la distribution quotidienne du courrier ou la couverture de l’ensemble du territoire national. »

13.

La directive 97/67 a été transposée dans l’ordre juridique italien au moyen du decreto legislativo n. 261 (décret législatif no 261), du 22 juillet 1999 ( 7 ), tel que modifié par le decreto legislativo n. 58 (décret législatif no 58), du 31 mars 2011 (ci-après le « décret législatif no 261/1999 »). Les modifications introduites dans la directive 97/67 par la directive 2008/6 ( 8 ) ont été transposées dans l’ordre juridique interne au moyen du decreto legislativo n. 58 ( 9 ).

14.

L’article 6, paragraphes 1 et 1 bis, du décret législatif no 261/1999 dispose :

« 1.   L’offre au public de services qui ne relèvent pas du service universel, y compris celle de la fourniture de boites postales privées pour la distribution d’envois et de correspondance, est soumise à l’autorisation générale […]

1 bis.   La délivrance de l’autorisation générale, y compris pour le fournisseur du service universel, compte tenu de la situation du marché et de l’organisation des services postaux, est susceptible d’être soumise à des obligations spécifiques du service universel, […], ainsi qu’à des obligations de contribution financière au mécanisme de partage des coûts visé par l’article 10 du présent décret […] »

15.

En vertu de l’article 10, paragraphe 2, du décret législatif no 261/1999 :

« Sont tenus de contribuer au fonds prévu par le paragraphe 1, les titulaires de licences individuelles et d’autorisations générales, dans la limite maximale de dix pourcent des recettes brutes relatives aux services qui sont interchangeables avec les services relevant du service universel et qui découlent de l’activité autorisée. »

16.

Le règlement en matière d’agrément pour l’offre au public de services postaux, approuvé par l’AGCom ( 10 ) (ci-après le « règlement relatif aux agréments »), prévoit à l’article 1er, paragraphe 1, sous g), i) et r) :

« 1.   Aux fins du présent règlement, on entend par :

[…]

[…]

[…]

17.

En vertu de l’article 8, paragraphe 4, du règlement, « pour l’activité limitée à l’acheminement aucune autorisation générale n’est requise ».

18.

En vertu de l’article 11, paragraphe 1, sous f), et de l’article 15, paragraphe 2, du règlement relatif aux agréments, le bénéficiaire d’une autorisation générale a l’obligation de contribuer au fonds de compensation des coûts du service universel lorsque les conditions prévues au considérant 27 de la directive 2008/6 et à l’article 10, paragraphe 2, du décret législatif no 261/1999, sont réunies.

19.

Le décret du ministre du développement économique ( 11 ) dispose à l’article 9 que les titulaires de licences individuelles ou d’autorisations générales doivent respecter les obligations prévues à l’article 11 du règlement.

20.

Les requérantes sont des associations d’entreprises et des entreprises opérant dans le secteur du transport routier, du fret et du courrier express ( 12 ). Bien qu’elles affirment ne pas fournir de services postaux, elles sont titulaires de l’autorisation générale, prévue par l’article 6 du décret législatif no 261/1999, qu’elles avaient demandée, à titre purement conservatoire, compte tenu de la prétendue incertitude du droit italien en ce qui concerne ces services.

21.

En 2015, elles ont introduit un recours devant la juridiction de renvoi aux fins de l’annulation de la décision no 129/15 et du règlement relatif aux agréments. Elles ont soutenu que leurs activités de transport routier, de fret ou de transitaires, ainsi que leurs activités de courrier express ne pouvaient être qualifiées de services postaux, au sens de l’article 2 de la directive 97/67 et de l’article 1er du décret législatif no 261/1999. Elles reprochent également à la réglementation attaquée d’être trop contraignante pour elles, contraire au droit de l’Union et disproportionnée par rapport aux intérêts qu’elle entend protéger et à leurs propres activités. Elles critiquent notamment le fait que soit exigée une autorisation pour des services qui devraient en être exempts et elles rejettent l’obligation de contribuer au fonds de compensation du service universel.

22.

Le tribunale amministrativo regionale per il Lazio (tribunal administratif régional pour le Latium), après avoir exposé son avis dans la décision de renvoi (en termes généraux et favorables à la thèse des requérantes), a décidé de surseoir à statuer dans le cadre de la procédure et de poser les questions préjudicielles suivantes :

23.

La décision de renvoi dans l’affaire C‑259/16 est parvenue au Greffe de la Cour le 10 mai 2016 et celle de l’affaire C‑260/16, le jour suivant, le 11 mai. Compte tenu de la connexité entre les deux affaires, il a été décidé de les joindre.

24.

Ont présenté des observations écrites Confetra et autres ( 14 ), AICAI et autres ( 15 ), UPS Italia, Poste Italiane SpA, le gouvernement italien et la Commission européenne. Ils sont tous intervenus, ainsi que le gouvernement français, lors de l’audience qui s’est tenue le 20 septembre 2017.

25.

Le décret est mentionné dans les quatre questions préjudicielles, aux fins d’apprécier sa compatibilité avec la directive 96/67. Toutefois, cette disposition réglemente les aspects procéduraux plus que matériels de l’octroi de licences et d’autorisations dans le secteur postal italien. En ce qui concerne les aspects matériels, de fait, ce sont les deux autres normes qui priment (à savoir le décret législatif no 261/1999 et le règlement relatif aux agréments).

26.

En tout état de cause, dès lors que dans les première et deuxième questions aucune disposition spécifique du décret n’est indiquée, effectuer cette analyse s’avère quasiment impossible. Les troisième et quatrième questions font allusion à son article 9, je ne crois toutefois pas qu’il soit indispensable de procéder à son examen, dans la mesure où il renvoie simplement aux obligations des titulaires d’autorisations générales, prévues à l’article 11 du règlement relatif aux agréments. Je me concentrerai donc sur le reste des normes nationales sur lesquelles porte le renvoi.

27.

Pendant le déroulement de la phase écrite des procédures préjudicielles en objet, la Cour a rendu son arrêt dans l’affaire DHL Express (Autriche) ( 16 ), statuant sur l’obligation pour une entreprise de messagerie et de courrier express de contribuer au financement de l’autorité nationale de régulation responsable du secteur, à la lumière de l’article 9, paragraphe 2, de la directive 97/67. L’incidence de cet arrêt et de l’arrêt du 15 juin 2017, Ilves Jakelu ( 17 ), sur ces renvois a été débattue lors de l’audience.

28.

Pour Confetra, la directive 97/67 s’oppose à une réglementation nationale incluant dans le champ d’application du service postal les services de transport routier, de fret et de courrier express. Ni la définition juridique ni la nature de ces services n’a de lien avec le service postal. Sont notamment étrangers à cette directive les transporteurs qui ont pour activité l’enlèvement ou la distribution d’envois postaux, qui sont habituellement des tâches accessoires par rapport à leur activité principale (l’acheminement).

29.

Soutenue par AICAI et autres, ainsi que par UPS, Confetra cite les caractéristiques bien connues du service de courrier express, comme la flexibilité dans le traitement du colis, sa tarification individuelle, le paiement postérieur à l’envoi, le service « de porte à porte » et d’autres facteurs analogues, qui l’éloignent du courrier postal en régime de service universel, bien qu’il constitue l’une de ses branches.

30.

Selon AICAI et autres, la réponse à la première question a été donnée dans l’arrêt Corbeau ( 18 ), et découle du considérant 18 de la directive 97/67, selon lequel les activités de courrier express ne font pas partie du service universel. Ils ajoutent que la définition de l’article 2, point 1, de cette directive est analogue à celle des services postaux traditionnels, c’est-à-dire des services standards destinés à une clientèle générale. Toutefois, ce considérant commettrait l’erreur de réduire les caractéristiques connues du courrier express à un simple service postal à valeur ajoutée.

31.

UPS fait observer que les services postaux d’intérêt économique général sont expressément exclus du champ application de la directive 2006/123/CE ( 19 ) sur les services dans le marché intérieur, en vertu de la lecture combinée de l’article 1er et de l’article 17, paragraphe 1, sous a) de celle-ci. Par conséquent, a contrario sensu, ces services seraient soumis à la directive 97/67, alors que le reste, dont les services de courrier express, relèverait de la directive 2006/123. Elle indique que la pratique décisionnelle de la Commission, dans le cadre du contrôle des concentrations économiques, confirmerait les disparités entre les marchés des colis standards et express ( 20 ). De fait, la Commission aurait souligné la faible présence des opérateurs traditionnels de services de courrier standard sur le marché postal express ( 21 ).

32.

Poste Italiane, le gouvernement italien et la Commission s’accordent à dire qu’il ressort de l’article 2, points 1 et 1 bis, de la directive 97/67, lu conjointement avec le considérant 17 de la directive 2008/6, que la définition des services postaux inclus toutes les entreprises de transport qui exercent également l’une des opérations typiques du service postal, telles que la levée, le tri et la distribution des envois postaux. Seules les activités limitées à l’acheminement n’en feraient pas partie ( 22 ). Partant, il n’y a pas lieu d’exclure les entreprises qui fournissent des services de courrier express dès lors qu’elles effectuent également une ou plusieurs des opérations qui caractérisent les services postaux ( 23 ). Les prestations à valeur ajoutée caractéristiques du courrier express ne changent en rien son appartenance au domaine des services postaux.

33.

Le gouvernement italien attire également l’attention sur les perspectives d’évolution du droit dérivé, qui confirmeraient cette interprétation. Ainsi, la proposition de règlement relatif aux services de livraison transfrontière de colis ( 24 ) n’établirait pas de différence entre les colis « simples » et les colis « postaux » contrairement à ce que suggère la juridiction de renvoi.

34.

Dans son article 1er, première phrase, la directive 97/67 établit les règles communes relatives aux conditions applicables à la prestation de « services postaux », qui comprennent, conformément à la définition exhaustive ( 25 ) de l’article 2, point 1, de cette directive, « la levée, le tri, l’acheminement et la distribution des envois postaux ». Je mets en italique, à partir de maintenant, « l’acheminement » compte tenu de l’importance qu’il revêt pour répondre à la question.

35.

La notion d’« envoi postal » est régie par l’article 2, point 6, de la directive 97/67. Il s’agit d’un envoi portant une adresse sous la forme définitive dans laquelle il doit être acheminé par le prestataire du service postal. Les envois postaux peuvent être, bien entendu, des envois de correspondance ( 26 ), mais également de livres, de catalogues, de journaux, de périodiques et de « colis postaux contenant des marchandises avec ou sans valeur commerciale ».

36.

Étant donné qu’est réputée fournisseur de services postaux toute entreprise fournissant un ou plusieurs des services énumérés à l’article 2, point 1, de la directive 97/67, une première lecture conjointe des dispositions antérieures permettrait d’affirmer que le transport d’envois postaux fait partie des services postaux. Il suffirait ainsi qu’une entreprise s’adonne au transport de ces envois postaux pour être incluse dans le champ d’application de la directive 97/67, sans qu’il soit besoin qu’elle exerce en plus une autre activité parmi celles qui sont citées à l’article 2, point 1.

37.

Toutefois, la première phrase du considérant 17 de la directive 2008/6 [qui modifie la directive 97/67] indique que le service limité à l’acheminement ne doit pas être considéré comme relevant des services postaux. Bien que cette affirmation n’ait pas été incorporée au corps de la directive 97/67 ( 27 ), il est possible de penser qu’elle répond à l’objectif du législateur d’origine, pour lequel l’acheminement, dissocié du reste des activités postales, ne relevait pas, dès le début, du champ d’application de la directive 97/67.

38.

Dans l’affaire au principal, l’éventuelle qualification de fournisseurs de services postaux concerne deux catégories d’entreprises : celles qui opèrent dans le transport routier et le fret, d’une part, et les entreprises de courrier express, d’autre part. Les organismes ou agences régulateurs des services postaux eux‑mêmes ont attiré l’attention sur la difficulté de délimiter le champ d’application de règles transversales (telles que celles qui régissent le transport) par rapport à celles qui régissent justement les services postaux, lorsque les unes et les autres concernent ces deux catégories d’entreprises ( 28 ). J’évoquerai séparément chacune d’elles.

39.

Au cours de ces dernières années, l’évolution du marché des services postaux a montré une claire tendance à la diversification, principalement motivée par la progression du commerce électronique. Les entreprises traditionnelles du secteur postal sont en concurrence avec les entreprises de logistique et de transport routier, et certains prestataires de services de transport industriel de marchandises se convertissent même en entreprises de livraison de colis. Leur clientèle ne sollicite plus seulement les services classiques de transport de marchandises (des usines vers les centres commerciaux), mais elle demande également la distribution de colis individuels. Apparaissent ainsi de nouvelles typologies d’entreprises qui ne correspondent pas totalement à l’idée que l’on se fait des prestataires de services postaux, mais qui offrent des services similaires présentant un certain degré d’interchangeabilité avec les services de ces derniers ( 29 ).

40.

Les entreprises de transport routier et de fret sollicitent une interprétation de la directive 97/67 qui les écarte de son champ d’application. Elles affirment que, dans le cadre de la prestation de leurs services de transport d’envois postaux, l’éventuelle exécution d’autres tâches (comme la levée et la distribution de ces envois) constitue uniquement une activité accessoire par rapport à l’activité principale. Partant, il n’y aurait pas lieu de les assimiler aux fournisseurs de services postaux ( 30 ).

41.

Je ne partage pas cette thèse, pour différentes raisons.

42.

En premier lieu, en l’absence d’autres indications dans les travaux préparatoires à la directive 2008/6 ( 31 ), l’interprétation la plus logique de la première phrase de son considérant 17 ( 32 ) est qu’il s’agit d’une précision de l’article 2, points 1 et 6, disposition qui « éclaire sans toutefois modifier » ( 33 ), en ce sens que la prestation d’un service limité à l’acheminement d’envois postaux, sans développer aucune autre activité parmi celles qui définissent le service postal (levée, tri ou distribution), n’est pas soumise à la réglementation du secteur postal ( 34 ).

43.

En second lieu, si l’on acceptait que le caractère accessoire des activités de levée ou de distribution d’envois postaux exclue les entreprises de transport du champ d’application de la directive 97/67, les difficultés d’interprétation se multiplieraient. À la place de la donnée objective, facilement vérifiable, de l’exercice ou non de la levée, du tri ou de la distribution des envois postaux, il faudrait évaluer ad casum la proportion plus ou moins grande des services « accessoires » par rapport aux services principaux (les services d’acheminement) offerts par ces entreprises, pour déterminer le régime juridique applicable.

44.

J’estime que ce qui importe dans la directive 97/67 n’est pas le pourcentage que représentent les services « accessoires » par rapport aux services d’acheminement, mais plutôt le fait qu’un prestataire les fournisse en même temps que ces derniers dans le cadre de la définition des services postaux ( 35 ). Outre l’insécurité juridique qu’entraînerait l’interprétation suggérée par Confetra, il ne se trouve dans la directive 97/67 aucun élément la confortant.

45.

Enfin, l’explication que je propose est confirmée par la proposition de règlement relatif aux services de livraison transfrontière de colis ( 36 ), dont le considérant 8 dispose, « [d]ans le droit fil de la pratique actuelle et de la directive [97/67] [ ( 37 )], chaque étape de la chaîne postale, à savoir la levée, le tri et la distribution, doit être considérée comme un service de livraison de colis » et « [i]l convient d’exclure du champ des services de livraison de colis les services limités à l’acheminement, sans lien avec une de ces étapes puisque, dans ce cas, on peut supposer que cette activité relève du secteur du transport » ( 38 ).

46.

En ce qui concerne les prestataires de services de courrier express, la Cour les a déjà traités comme prestataires de services postaux au moins à quatre occasions : i) en les qualifiant de services « particuliers » dans l’arrêt Corbeau ( 39 ) ; ii) en estimant qu’ils relevaient de l’exigence de se soumettre à une procédure externe de traitement des réclamations telle que celle qui est prévue à l’article 19 de la directive 97/67, dans l’arrêt DHL International ( 40 ) ; iii) en interprétant l’article 9, paragraphe 2, de cette directive en ce sens qu’une loi nationale peut les obliger, au même titre que le reste des prestataires de services postaux, à financer l’autorité de régulation responsable du secteur postal, dans l’arrêt DHL Express (Autriche) ( 41 ) ; et iv) en déclarant que la fourniture de ces services peut être soumise à la délivrance d’une autorisation générale, dans l’arrêt Ilves Jakelu ( 42 ). Ces arrêts seraient incompréhensibles si la Cour n’avait pas accepté comme condition préalable que le courrier express relève des services postaux.

47.

Bien que le courrier express présente des différences, parfois importantes, avec le service postal dédié à la correspondance, le cœur de son activité reste ancré parmi les instruments de communication et d’échange d’informations qui caractérisent les services postaux ( 43 ). Il représente réellement une branche du marché postal, caractérisée par ses prestations haut de gamme dûment rémunérées par les clients. En outre, les définitions contenues dans la directive 97/67, comme la définition de « services postaux » ou celle d’« envoi postal » ( 44 ), sont suffisamment larges pour inclure ces services particuliers à haute valeur ajoutée ( 45 ).

48.

Sur la base de ces prémisses, bien qu’il incombe en dernier lieu à la juridiction de renvoi de vérifier la compatibilité de sa réglementation nationale avec la directive 97/67 à la lumière de l’arrêt qui sera rendu par la Cour, je crois que les dispositions citées dans la première question de la décision de renvoi sont conformes à cette directive. D’une part, cette même juridiction a confirmé la transposition littérale de l’article 2, points 1, 1 bis et 6, de la directive 97/67 à l’article 2, sous a) et f), du décret législatif no 261/1999. D’autre part, l’article 1er, paragraphe 1, sous g), i) et r), et l’article 8, paragraphe 4, du règlement relatif aux agréments, s’adaptent à l’interprétation des services postaux et de transport que je propose.

49.

C’est notamment le cas parce que ce règlement (article 8, paragraphe 4) n’exige pas d’autorisation générale pour l’exercice des activités limitées à l’acheminement. En vertu de son article 1er, paragraphe 1, sous r), cette notion est définie comme comprenant les « activités relatives à la phase de transport qui n’incluent pas la réalisation d’autres activités correspondant aux phases de la procédure de gestion des services postaux ainsi qu’elles sont définies sous g) », point qui définit la notion de « services postaux ».

50.

Confetra allègue que l’imposition de l’obligation d’obtenir une autorisation générale pour les entreprises qui ne fournissent pas de service universel est soumise, à l’article 9, paragraphe 1, de la directive 97/67, à la nécessité de garantir le respect des exigences essentielles, telles qu’elles apparaissent à l’article 2, point 19. Selon elle, l’autorisation a été imposée en Italie sans que les autorités aient effectué la moindre évaluation de la nécessité d’adopter des mesures de régulation basées sur de telles exigences. En outre, elle considère comme disproportionnées les obligations qui sont exigées d’elle.

51.

AICAI et autres et UPS partagent ces critiques. Ils ajoutent que le marché postal bénéficie d’un niveau élevé de concurrence et ne présente aucune faiblesse imposant de protéger les motifs d’intérêt général (exigences essentielles) qui légitiment l’imposition de conditions. Le fait que l’article 1er du décret législatif no 261/1999 qualifie les activités de levée, de tri, d’acheminement et de distribution des envois postaux comme relevant d’un intérêt général prééminent ne justifie pas l’existence d’un régime d’autorisation obligatoire, dans la mesure où cela reviendrait à nier l’effet utile de l’article 9, paragraphe 1, de la directive 97/67. En outre, bon nombre des obligations prévues par le décret législatif se trouvent déjà dans d’autres normes sectorielles.

52.

Poste Italiane estime que le large pouvoir d’appréciation que la directive 97/67 accorde aux États membres pour adopter des régimes d’autorisation générale et pour désigner les services postaux non universels soumis à autorisation rend le régime italien compatible avec le droit de l’Union. Elle affirme que le législateur national a évalué la nécessité de mesures de régulation à la lumière des exigences essentielles, au moyen de l’article 6 du décret législatif no 261/1999 et de la qualification de « services d’intérêt général prééminent » dans son article 1er. S’agissant de la proportionnalité, elle souligne le caractère légitime de l’objectif de respecter la réglementation du travail, conformément à l’article 2, point 19, de la directive 97/67. En outre, la procédure d’octroi restreint le moins possible les libertés fondamentales, étant donné que le prestataire de services postaux peut débuter son activité 45 jours après la présentation de la demande.

53.

La position du gouvernement italien concorde avec celle de Poste Italiane en ce qui concerne le large pouvoir d’appréciation des États membres, surtout au vu du caractère d’harmonisation a minima de la directive 97/67. Il en découle que le pouvoir réglementaire reconnu aux États membres n’est pas circonscrit au service universel, mais que les autorités doivent veiller à l’intérêt général du secteur dans son ensemble ( 46 ).

54.

Pour la Commission, il y a lieu d’admettre un régime tel que celui qui fait l’objet du présent litige s’il est justifié par l’une des exigences essentielles prévues à l’article 2, point 19, de la directive 97/67, s’il est proportionné, et s’il respecte les conditions prévues à l’article 9, paragraphe 3, de celle-ci.

55.

En principe, les États membres peuvent soumettre à autorisation générale la prestation des services postaux qui ne sont pas inclus dans le service universel : l’article 9, paragraphe 1, de la directive 97/67 est sans équivoque en ce sens ( 47 ). Dans la mesure où les entreprises de transport postal ( 48 ) et de courrier express offrent ces services, ainsi que je viens de le dire, c’est le régime d’autorisation générale qui leur est applicable.

56.

Je partage la position de Poste Italiane et du gouvernement italien, selon laquelle l’article 9, paragraphe 1, de la directive 97/67, lu conjointement avec le considérant 22 qui le précède, accorde aux autorités nationales un certain pouvoir d’appréciation pour : a) décider d’établir ou non le régime d’autorisation générale, et b) dans l’affirmative, réglementer ses conditions, dans le respect de la directive elle-même.

57.

En vertu de cette même disposition, l’octroi d’autorisations ne sera admissible que dans la mesure où cela est nécessaire pour garantir le respect des exigences essentielles. Dès lors que le pouvoir d’appréciation des États membres dépend de la précision des dispositions de la directive à laquelle ils doivent adapter l’ordre juridique national ( 49 ), il est ici notablement réduit, étant donné que les exigences essentielles sont formulées de manière expresse et exhaustive ( 50 ) à l’article 2, point 19, de la directive 97/67.

58.

Partant, l’État membre qui décide de soumettre l’accès au marché des services postaux à l’obtention d’une autorisation générale devra le justifier par rapport à une ou plusieurs de ces exigences lesquelles, en réalité, se traduisent en motifs d’intérêt général, de nature très diverse ( 51 ). Il ne sera pas nécessaire que l’État membre en appelle à chacun de ces motifs d’intérêt général et à caractère non économique inclus dans la disposition. Il suffira qu’il choisisse de justifier le régime d’autorisation générale sur la base de l’un ou l’autre de ces motifs.

59.

Le décret législatif no 261/1999 a qualifié d’« activités d’intérêt général prééminent » la levée, le tri, l’acheminement et la distribution des envois postaux. La décision no 129/15, postérieure, précédée d’un exposé des motifs qui comprend une large analyse justificative du règlement relatif aux agréments ( 52 ), explique qu’une consultation publique a été menée, entre autres aspects, sur l’obligation de respecter les conditions de travail.

60.

Le litige tourne autour de la question de savoir si, en soumettant à autorisation générale l’activité des prestataires de services postaux qui ne sont pas compris dans le service universel, les autorités italiennes ont fait un usage adéquat du pouvoir d’appréciation qui leur est conféré par la directive 97/67.

61.

La directive 97/67 n’exige pas une explication détaillée sur l’opportunité (qui dépend des critères d’appréciation de chaque État membre) d’introduire ce régime, mais elle exige qu’il respecte les critères prévus à l’article 9, paragraphe 1, lu conjointement avec l’article 2, point 19. En d’autres termes, elle exige que, si un État membre souhaite soumettre la prestation de ces services au régime d’autorisation, il lie son instauration à l’un des motifs d’intérêt général prévus par la directive 97/67.

62.

Or, ainsi que cela ressort du dossier de l’affaire, lorsqu’il définit les « exigences essentielles » qui portent le législateur italien à soumettre au régime d’autorisation générale l’activité d’entreprises telles que celles des requérantes, l’article 1er, paragraphe 2, sous u), du décret législatif no 261/1999 en énumère plusieurs parmi celles qui se trouvent dans la directive 97/67 (par exemple garantir le secret de la correspondance ou la protection des données personnelles, entre autres).

63.

Cette liste comprend également l’objectif de préserver les obligations sociales relatives au personnel salarié des prestataires de services postaux, ainsi que la législation nationale sur le travail et les conventions collectives du secteur. Des traces de cet objectif spécifique sont contenues dans les textes réglementaires postérieurs au décret législatif, ce qui permet à Poste Italiane ( 53 ) de souligner que la réglementation italienne respecte l’un des motifs d’intérêt général (« le respect des dispositions des régimes d’emploi et de sécurité sociale établies par la loi, le règlement ou par décision administrative ou conventions collectives ») prévus à l’article 2, point 19, de la directive 97/67 ( 54 ).

64.

L’existence même d’autorisation générale pour les services postaux objet du litige ainsi justifiée, la juridiction de renvoi demande si les autorités italiennes ont subordonné cette autorisation au respect d’obligations démesurées. Les décisions de renvoi n’indiquent toutefois pas précisément ( 55 ), concrètement, quelles obligations (hormis l’obligation relative au financement du service universel ( 56 ), dont je parlerai ci-après) pourraient être considérées comme excessives.

65.

Selon moi, il n’existe aucune disproportion dans les obligations prévues à l’article 11 du règlement relatif aux agréments. Les obligations relatives aux utilisateurs, telles qu’elles figurent au paragraphe 2 de celui-ci (exposer les signes distinctifs de l’entreprise, publier la charte des services et respecter les règles générales en la matière), me semblent assez logiques. Il en va de même pour les devoirs « d’information » prévus au paragraphe 3 (transmettre à l’AGCom et au ministère compétent les données relatives à l’activité et aux réclamations, et informer des changements intervenus par rapport au moment initial de l’autorisation).

66.

En ce qui concerne l’article 11, paragraphe 1, de ce règlement, l’obligation qui a fait l’objet de la plus grande partie du débat est celle qui figure sous f), dont je m’occuperai par la suite. Le reste des obligations prévues à ce paragraphe ne me semblent pas disproportionnées : les unes [sous a) et b)] concernent le recrutement et le régime du personnel qui ne doit pas avoir d’antécédents pénaux importants, et le respect des règles et conventions nationales en matière de conditions de travail ; les autres [sous c), d) et e)] traitent des relations des prestataires de services avec les autorités administratives, dont le paiement des taxes dues au titre de la fonction de vérification et de contrôle qui incombe à celles-ci, ou la contribution aux dépenses de l’AGCom, ainsi que le devoir de leur communiquer les éventuelles modifications des exigences initiales.

67.

Bien qu’il appartienne à la fin à la juridiction de renvoi d’effectuer cette appréciation, je répète que, selon moi, les obligations exposées sont adéquates et qu’elles ne sont pas excessivement contraignantes pour la prestation du service postal dans un cadre qui combine la liberté d’entreprise des prestataires de services avec la soumission à des règles minimales de fonctionnement ordonné, sous la supervision des autorités publiques qui la mettent en œuvre.

68.

Confetra ( 57 ) propose une interprétation littérale de l’article 9, paragraphes 1 et 2, et de l’article 7, paragraphe 4, de la directive 97/67, dont il découle qu’il convient de n’imposer l’obligation de contribuer au fonds de compensation du service universel qu’aux prestataires de services qui fournissent ce dernier (et donc pas aux requérantes). Le droit de l’Union s’opposerait à une réglementation nationale prévoyant une obligation automatique de contribuer à ce fonds sans différenciation en fonction de la situation des contributeurs et des marchés concernés.

69.

AICAI et autres, ainsi qu’UPS, partagent l’avis de Confetra. Ils ajoutent que des points de vue littéral, téléologique, systématique et historique, la mention faite par l’article 9, paragraphe 2, deuxième alinéa, de la directive 97/67 aux « autorisations » n’inclut pas celles du paragraphe 1, de sorte que la contribution au fonds de compensation n’incombe qu’aux prestataires du service universel. Ils estiment que le considérant 27 de la directive 2008/6 confirme cette interprétation.

70.

En revanche, pour Poste Italiane et pour le gouvernement italien, l’article 3, paragraphe 12, du décret législatif no 261/1999, sur la contribution au fond de compensation du service universel des prestataires de services postaux qui ne sont pas compris dans le service universel, ne s’applique pas directement. Il est soumis à la vérification par l’AGCom du coût net et du caractère injuste de la charge financière supportée par le prestataire de ce service et à la vérification de son mode de financement. Ils précisent que, en vertu de l’article 11, paragraphe 1, sous f), et de l’article 15, paragraphe 2, du règlement relatif aux agréments, la contribution à ce fonds s’apprécie au cas par cas et qu’elle dépend du caractère interchangeable des services offerts par rapport à ceux du service universel, dont les caractéristiques évoluent en vertu de facteurs économiques, technologiques et sociaux.

71.

Ils indiquent que, malgré la rédaction malheureuse de l’article 9, paragraphe 2, de la directive 96/67, celui-ci fait référence aux autorisations en termes génériques et ne se limite pas aux autorisations du service universel du paragraphe 1, bien que la concaténation des deux paragraphes puisse donner cette impression. Les interprétations littérale, systématique, logique et téléologique de la disposition confirmeraient ce point de vue.

72.

Le gouvernement français, qui n’est intervenu que lors de l’audience pour répondre à ces deux questions, soutient que, en raison des caractéristiques spécifiques des entreprises de courrier express, de la valeur ajoutée de leurs services, de l’usage que leur clientèle en fait et de leur tarification, il n’y a pas lieu de les obliger à contribuer au fonds de compensation.

73.

La Commission doute de la recevabilité des questions, dans la mesure où elle les considère comme hypothétiques, étant donné que l’AGCom n’a pas adopté, à ce jour, de décision obligeant ces entreprises à contribuer au fonds de compensation. Pour le reste, elle partage la position de Poste Italiane et du gouvernement italien sur la possibilité d’associer à ce fonds des entreprises fournissant des services interchangeables avec les services offerts dans le cadre du service universel.

74.

L’objection faite par la Commission en ce qui concerne le caractère hypothétique des questions préjudicielles conduit à examiner la recevabilité de cette partie du renvoi.

75.

Il a été souligné dans le rapport d’audience que l’AGCom n’a pas encore décidé de créer le fonds de compensation du service universel et, partant, qu’elle n’a obligé aucune entreprise à y contribuer ( 58 ). Si c’est le cas – et il appartient à la juridiction de renvoi de le vérifier –, les troisième et quatrième questions du renvoi préjudiciel se fondent sur des hypothèses futures, dont le contenu est encore incertain, ce qui les rend irrecevables ( 59 ).

76.

On pourrait tout au plus considérer la troisième question préjudicielle comme recevable, si elle est comprise comme la formulation abstraite d’un doute en ce qui concerne la compatibilité de la directive 97/67 avec des normes internes lesquelles, pour l’avenir, permettent – mais ne forcent pas – d’imposer la contribution au fonds de compensation aux titulaires d’une autorisation générale.

77.

En tout état de cause, pour le cas où la Cour décide de rejeter l’objection d’irrecevabilité, j’exposerai mon avis sur les deux questions, auxquelles il peut être répondu conjointement.

78.

L’applicabilité de l’article 9, paragraphe 2, de la directive 97/67 aux autorisations générales a déjà été confirmée dans l’arrêt DHL Express (Autriche) ( 60 ). Concrètement, la Cour a indiqué qu’il découle de l’article 9, paragraphe 2, deuxième alinéa, de la directive 97/67 que le terme « autorisations » désigne tant celles du paragraphe 2, premier alinéa, de cet article (les licences individuelles), que celles de son paragraphe 1 (les autorisations générales).

79.

Bien que la question préjudicielle dans cette affaire porte sur l’article 9, paragraphe 2, deuxième alinéa, quatrième tiret, de la même directive, le doute était centré sur le sens à donner au terme « autorisations », que la Cour a analysé en lien avec tous les points de cette même disposition.

80.

Partant, il n’existe aucun obstacle de principe à ce que les États membres soumettent la délivrance d’autorisations générales à l’obligation de contribuer au fonds de compensation.

81.

L’établissement d’un fonds de cette nature, dans les conditions décrites à l’article 7, paragraphe 4, de la directive 97/67, constitue l’une des méthodes qui s’offre aux États membres pour financer le service universel. Ce dernier, ainsi que je l’ai déjà dit, est en réalité un mécanisme d’équilibre dans le processus de libéralisation et d’ouverture de la concurrence porté par la directive 2008/6. Une certaine équité est ainsi poursuivie à travers le financement de ce service par les fournisseurs de services postaux, en contraignant les nouveaux entrants, qui n’affrontent pas les mêmes charges que les prestataires de services chargés de fournir le service universel ( 61 ), à alimenter ce fonds et à contribuer au financement d’obligations basées sur le principe de solidarité.

82.

Le considérant 27 de la directive 2008/6 permet de demander aux prestataires de services postaux qu’ils contribuent au financement de ce fonds. Bien évidemment, cette disposition inclut les prestataires de services qui bénéficient d’autorisations générales. Il suffit que les services postaux qu’ils fournissent en vertu de ces autorisations (et qui « ne doivent pas nécessairement réunir toutes les caractéristiques du service universel ») puissent être qualifiés, du point de vue de l’utilisateur, comme « présent[a]nt un degré suffisant d’interchangeabilité » par rapport à ceux du service universel.

83.

Si l’utilisateur peut percevoir le service d’une entreprise postale comme une alternative aux services offerts par le prestataire du service universel, il pourra en être conclu que les deux services sont interchangeables, ce qui, je le répète, est suffisant pour accepter que la première soit obligée de participer au fonds de compensation ( 62 ).

84.

Je crois que la réglementation italienne exposée par la juridiction de renvoi est conforme à ce modèle. D’une part, l’article 6, paragraphe 1 bis, et l’article 10, paragraphe 2, du décret législatif no 261/1999 prévoient la participation des titulaires d’autorisations générales au fonds de compensation du service universel lorsqu’ils fournissent des services qui sont interchangeables avec les services qui relèvent de ce dernier.

85.

D’autre part, et il s’agit d’une donnée réglementaire clé, l’article 11, paragraphe 1, sous f), et l’article 15, paragraphe 2, tous deux du règlement relatif aux agréments, régissent dans des termes identiques ( 63 ) l’obligation de contribuer à ce fonds, en renvoyant aux exigences contenues au considérant 27 de la directive 2008/6. Je ne vois pas comment il est possible de considérer comme contraire à cette directive une disposition nationale qui se soumet précisément aux dispositions de celle-ci visant à déterminer la portée du devoir de financement du fonds de compensation.

86.

Partant, je ne constate dans ces dispositions de la réglementation italienne aucune contradiction avec la directive 97/67. Si, à l’avenir, l’AGCom décide d’instaurer ce mécanisme et d’exiger l’apport de certaines entreprises, il sera alors temps de vérifier jusqu’à quel point elle respecte les critères dérivés de la directive 97/67, mais ce moment n’est pas venu.

87.

Compte tenu de ce qui précède, je propose à la Cour de répondre aux questions préjudicielles posées par le tribunale amministrativo regionale per il Lazio (tribunal administratif régional pour le Latium, Italie) de la manière suivante :