1.

Du point de vue du droit constitutionnel, la notion de «loi» peut désigner une loi au sens formel ou au sens matériel. Indépendamment de son contenu, la loi au sens formel est un acte adopté par le législateur dans le cadre d’une procédure législative. Au sens matériel, la loi désigne des règles de droit positif générales et abstraites, quelle que soit la position dans la hiérarchie des normes de l’acte dans lequel elles figurent. En droit de l’Union, l’article 290 TFUE permet à une institution exécutive de l’Union, à savoir la Commission européenne, de modifier sous certaines conditions un acte législatif correspondant en droit de l’Union à une loi au sens formel. Ainsi, aux termes de l’article 290 TFUE, le législateur peut déléguer à la Commission le pouvoir d’adopter des actes non législatifs de portée générale qui complètent ou modifient certains éléments non essentiels de l’acte législatif ( 2 ).

2.

Dans la présente affaire, la divergence d’opinion entre les institutions se rapporte essentiellement à la question de savoir si la délégation à la Commission, qui représente le pouvoir exécutif, du pouvoir de modifier des actes législatifs doit ou non découler explicitement du libellé de la disposition délégante contenue dans l’acte de base adopté par le législateur. Le Parlement européen et le Conseil de l’Union européenne, en tant que législateurs de l’Union, semblent tendre vers une interprétation restrictive d’une telle délégation.

3.

La Commission a adopté le règlement délégué (UE) no 275/2014 ( 3 ) sur la base de l’article 21, paragraphe 3, du règlement (UE) no 1316/2013, qui constitue la disposition délégante ( 4 ). Dans le cadre de l’article 290 TFUE, le règlement de base est donc l’acte de base et le règlement litigieux est un acte délégué. La disposition délégante conférait à la Commission le pouvoir d’adopter des actes délégués «précisant les priorités de financement». Le recours en annulation du Parlement est fondé sur le fait que la Commission a précisé les priorités de financement en ajoutant une nouvelle partie VI à l’annexe I du règlement de base au lieu d’adopter un règlement distinct du même contenu complétant le règlement de base.

4.

Or, selon le Parlement, le pouvoir de modifier un acte de base, y compris en ajoutant une nouvelle partie à l’annexe de cet acte, aurait dû être clairement et explicitement conféré à la Commission par la disposition délégante. En revanche, si la Commission n’a que le pouvoir de compléter l’acte de base, ce qui serait toujours le cas si le pouvoir de modifier un acte de base n’a pas été explicitement délégué, elle ne serait pas habilitée à modifier l’acte de base et l’exercice du pouvoir délégué en complétant l’acte de base exigerait l’adoption d’un acte normatif distinct.

5.

La divergence d’opinion entre le Parlement et la Commission ne concerne en fait pas tant l’interprétation des termes «complètent» et «modifient» au sens de l’article 290 TFUE que le fait que la disposition délégante figurant dans le règlement de base n’utilise aucun de ces termes. Dans la présente affaire, il faut dès lors examiner surtout le point de savoir quelle est l’interprétation correcte d’une disposition délégante figurant dans le règlement de base qui habilite la Commission à «précis[er] les priorités de financement».

6.

Il faut également noter que le Parlement ne conteste pas le contenu du règlement litigieux. Le Parlement considère ainsi que la Commission aurait pu adopter un règlement délégué ayant le même contenu par un acte distinct, sans modifier le règlement de base, ce qui aurait, selon lui, évité tout problème de compétence.

7.

Je considère pour les raisons développées ci-après que la Commission n’a pas outrepassé ses pouvoirs délégués en adoptant le règlement litigieux. En employant dans une disposition délégante une expression autre que les termes «complét[er]» et «modifi[er]» visés à l’article 290 TFUE, le législateur laisse à la discrétion de la Commission le choix de la nature juridique de l’acte délégué adopté sur le fondement de cette délégation de pouvoir. La Commission peut alors choisir les modalités d’adoption de l’acte délégué, c’est-à-dire qu’elle peut choisir si elle complète ou modifie l’acte de base.

8.

Le considérant 59 du règlement de base est libellé comme suit:

«En ce qui concerne les transports et l’énergie, des listes de projets, ainsi que de corridors et de domaines prioritaires auxquels devrait s’appliquer le présent règlement ont été dressées sur la base des orientations spécifiques à chaque secteur définies dans le règlement (UE) no 1315/2013 et le règlement (UE) no 347/2013 et elles devraient figurer à l’annexe du présent règlement. Pour ce qui est des transports, afin de tenir compte d’éventuels changements touchant les priorités politiques et les capacités technologiques, ainsi que les flux de trafic, il convient de déléguer à la Commission le pouvoir d’adopter des actes conformément à l’article 290 du traité sur le fonctionnement de l’Union européenne en ce qui concerne l’adoption des modifications de la partie I de l’annexe I et de préciser les priorités de financement pour les actions éligibles en vertu de l’article 7, paragraphe 2, qui devront apparaître dans les programmes de travail.»

9.

Aux termes de l’article 21, paragraphe 3, intitulé «Actes délégués», dudit règlement:

«Dans le secteur des transports et dans les limites des objectifs généraux énoncés à l’article 3 et des objectifs sectoriels spécifiques visés à l’article 4, paragraphe 2, point a), la Commission est habilitée à adopter des actes délégués conformément à l’article 26 précisant les priorités de financement qui devront apparaître dans les programmes de travail visés à l’article 17 pour la durée du [mécanisme pour l’interconnexion en Europe] en ce qui concerne les actions éligibles au titre de l’article 7, paragraphe 2. La Commission adopte un acte délégué au plus tard le 22 décembre 2014.»

10.

À l’article 26, intitulé «Exercice de la délégation», le règlement de base dispose:

«1.   Le pouvoir d’adopter des actes délégués est conféré à la Commission sous réserve des conditions fixées par le présent article.

2.   Le pouvoir d’adopter des actes délégués visé à l’article 21 est conféré à la Commission du 1er janvier 2014 au 31 décembre 2020.

3.   La délégation de pouvoir visée à l’article 21 peut être révoquée à tout moment par le Parlement européen ou par le Conseil. La décision de révocation met fin à la délégation de pouvoir qui y est précisée. La révocation prend effet le jour suivant celui de la publication de ladite décision au Journal officiel de l’Union européenne ou à une date ultérieure qui est précisée dans ladite décision. Elle ne porte pas atteinte à la validité des actes délégués déjà en vigueur.

4.   Aussitôt qu’elle adopte un acte délégué, la Commission le notifie au Parlement européen et au Conseil simultanément.

5.   Un acte délégué adopté conformément à l’article 21 n’entre en vigueur que si le Parlement européen ou le Conseil n’a pas exprimé d’objection dans un délai de deux mois à compter de la notification de cet acte au Parlement européen et au Conseil, ou si, avant l’expiration de ce délai, le Parlement européen et le Conseil ont tous les deux informé la Commission de leur intention de ne pas exprimer d’objections. Ce délai est prolongé de deux mois à l’initiative du Parlement européen ou du Conseil.»

11.

La Commission a adopté le règlement litigieux sur la base de l’article 21, paragraphe 3, du règlement de base. Le considérant 1 du règlement litigieux est rédigé comme suit:

«En vertu de l’article 21, paragraphe 3, du règlement (UE) no 1316/2013, dans le courant de la première année qui suit l’entrée en vigueur dudit règlement, la Commission est habilitée à adopter des actes délégués précisant les priorités de financement dans le secteur des transports qui devront apparaître dans les programmes de travail pour la durée du [mécanisme pour l’interconnexion en Europe] en ce qui concerne les actions éligibles au titre de l’article 7, paragraphe 2. Par conséquent, l’acte délégué qui précise les priorités de financement dans le secteur des transports doit être publié avant l’adoption des programmes de travail.»

12.

L’article 1er du règlement litigieux indique que le législateur ajoute «[u]ne partie I, dont le texte figure à l’annexe du présent règlement, […] à l’annexe I du règlement (UE) no 1316/2013».

13.

Dans cette nouvelle partie VI de l’annexe I du règlement de base, le législateur précise les priorités de financement aux fins des programmes de travail pluriannuels et annuels en prenant en compte les objectifs sectoriels spécifiques visés à l’article 4, paragraphe 2, du règlement de base, divisés en trois catégories dans le secteur des transports ( 5 ), ainsi que les actions éligibles au titre de l’article 7, paragraphe 2, du règlement de base. Dans cette partie VI, la Commission énumère les priorités de financement pour chaque objectif ( 6 ), sans indiquer l’aide financière susceptible de correspondre à ces priorités.

14.

Le jour de l’adoption du règlement litigieux, à savoir le 7 janvier 2014, la Commission a publié une communication intitulée «Construire le réseau central dans le domaine des transports: corridors de réseau central et mécanisme pour l’interconnexion en Europe» ( 7 ), dans laquelle elle donne des estimations concernant les montants de financement par priorité ( 8 ).

15.

Avant comme après l’adoption du règlement litigieux, la Commission et le Parlement ont mené des discussions en particulier sur le fait que le règlement litigieux ne contient pas d’indication contraignante sur les dotations financières allouées à chaque priorité, lesquelles seraient uniquement mentionnées dans la communication du 7 janvier 2014. Selon le Parlement, le législateur, dans le règlement délégué, aurait dû fixer définitivement ces dotations. La valeur ajoutée qu’il apporterait au règlement de base serait d’ailleurs plutôt limitée, dès lors qu’il ne ferait que réarranger les priorités de financement établies à l’article 4, paragraphe 2, et à l’annexe I du règlement du base. Les débats ont porté également sur la consultation du Parlement dans le cadre des travaux préparatoires à l’adoption du règlement litigieux.

16.

Au mois de février 2014, le Parlement et la Commission sont parvenus à un accord sur le fait que la Commission publierait au Journal officiel de l’Union européenne une déclaration dans laquelle elle affirmerait son intention de mettre en œuvre le mécanisme pour l’interconnexion en Europe en respectant les montants indicatifs indiqués dans la communication du 7 janvier 2014. En outre, la Commission a annoncé qu’elle rectifierait l’exposé des motifs du règlement litigieux en ce qui concerne la consultation du Parlement. Le Parlement a proposé à la Commission de rectifier par la même occasion le règlement litigieux en ce sens qu’il visait à compléter le règlement de base au lieu de le modifier ( 9 ).

17.

Comme ni le Parlement ni le Conseil n’ont exprimé d’objection au sens de l’article 26, paragraphe 5, du règlement de base dans un délai de deux mois à compter de la notification du règlement litigieux, ce dernier a été publié au Journal officiel le 19 mars 2014 et est entré en vigueur le lendemain. La Commission a également publié le 19 mars 2014 une déclaration ( 10 ) dans laquelle elle affirme avoir «l’intention de mettre en œuvre le mécanisme pour l’interconnexion en Europe — secteur des transports en respectant les montants indicatifs par priorités en matière de financement indiqués dans la communication COM(2013) 940 de la Commission, sans préjudice de la flexibilité requise pour l’exécution budgétaire».

18.

Enfin, le 14 mai 2014, la Commission a adopté un rectificatif au règlement litigieux ( 11 ). Le rectificatif concernait le point 2 de l’exposé des motifs de ce règlement intitulé «Consultations avant l’adoption de l’acte». La rectification était la suivante:

«au lieu de: ‘La Commission a consulté des experts des autorités des États membres et des représentants du Parlement européen lors de réunions ad hoc les 26 septembre, 7 novembre et 9 décembre 2013.’

lire: ‘La Commission a consulté des experts des autorités des États membres, en présence d’experts du Parlement européen, lors de réunions ad hoc les 26 septembre, 7 novembre et 9 décembre 2013.’»

19.

Le règlement litigieux n’a fait l’objet d’aucun autre rectificatif.

20.

Le Parlement a déposé sa requête en annulation au greffe de la Cour le 11 juin 2014. La Commission a déposé son mémoire en défense le 21 août 2014. Le Parlement a déposé sa réplique le 1er octobre 2014 et la Commission sa duplique le 11 novembre 2014.

21.

Par acte déposé au greffe le 25 septembre 2014, le Conseil a demandé à intervenir dans la procédure au soutien des conclusions du Parlement, et il a été admis à intervenir le 22 octobre 2014.

22.

Le Parlement, soutenu par le Conseil, demande à la Cour d’annuler le règlement litigieux et de condamner la Commission aux dépens. À l’appui de son recours, le Parlement invoque un moyen unique tiré du fait qu’en modifiant le règlement de base au lieu de le compléter, la Commission n’aurait pas respecté les conditions de la délégation de pouvoir posées à l’article 21, paragraphe 3, du règlement de base et aurait excédé les pouvoirs que le législateur de l’Union lui avait délégués par ce règlement.

23.

La Commission demande à la Cour de rejeter le recours comme irrecevable ou, subsidiairement, comme non fondé. En premier lieu, le recours serait irrecevable parce que le moyen unique du Parlement serait fondé exclusivement sur le fait que la Commission a précisé les priorités de financement en ajoutant une nouvelle partie VI à l’annexe I du règlement de base au lieu d’adopter un acte distinct complétant le règlement de base. Le Parlement ne soulèverait toutefois pas l’illégalité de l’acte au fond, de sorte que le recours s’appuierait uniquement sur le prétendu vice de forme du règlement litigieux. En second lieu, dans le cas où le recours serait déclaré recevable, la Commission demande subsidiairement à la Cour de le rejeter comme non fondé. À l’article 21, paragraphe 3, du règlement de base, le législateur ne spécifierait pas la façon dont la Commission doit préciser les priorités de financement, de sorte qu’il ne s’opposerait pas à ce que ce soit fait en ajoutant une nouvelle partie à l’annexe I du règlement de base. Un tel ajout ne modifierait pas matériellement les dispositions du règlement de base. À l’inverse de ce que soutient le Parlement, l’interprétation des termes «complètent» et «modifient», figurant à l’article 290 TFUE, serait sans pertinence dans la présente affaire.

24.

Le Parlement, la Commission et le Conseil étaient représentés lors de l’audience qui s’est tenue le 9 juillet 2015.

25.

La Commission demande à la Cour de déclarer le recours irrecevable pour le motif énoncé au point 23 des présentes conclusions, dès lors qu’il serait uniquement fondé sur un vice de forme. La Commission rappelle que, aux termes de l’article 263 TFUE, la Cour est compétente pour se prononcer sur les recours pour violation de formes substantielles. Or, la Commission affirme que le vice allégué ne saurait être substantiel puisque, de l’aveu du Parlement lui-même, elle aurait pu adopter un acte distinct de même contenu ou corriger le règlement litigieux par voie de rectificatif.

26.

Selon le Parlement, l’exception d’irrecevabilité soulevée par la Commission serait fondée sur un malentendu concernant les formes de procédure visées à l’article 263 TFUE et la forme d’un acte. Le Parlement rappelle que, par «formes» au sens de l’article 263 TFUE, il faut entendre les formalités à respecter préalablement à l’acte ou au moment de son adoption ( 12 ). Le Parlement nie également avoir soutenu que les formes de procédure citées en dernier lieu aient été violées lors de l’adoption du règlement litigieux. Selon le Parlement, la Commission aurait cependant excédé ses pouvoirs délégués en adoptant un acte que la délégation de pouvoir ne lui permettait pas d’adopter ( 13 ).

27.

Je note qu’en l’espèce, une confusion est apparue en français entre les termes «forme» et «formes». Si le premier peut se référer à la forme d’un acte, le second se rapporte, dans le cadre de l’article 263 TFUE, aux règles de procédure à respecter préalablement ou concomitamment à l’adoption de l’acte. Ce risque de confusion n’existe pas dans les versions notamment en langues finnoise et anglaise de l’article 263 TFUE ( 14 ). Il ressort également de la jurisprudence de la Cour que le non-respect des règles de procédure relatives à, par exemple, l’adoption d’un acte faisant grief, tel que le fait pour la Commission de ne pas avoir arrêté une décision dans le délai fixé par le législateur de l’Union, constitue une violation de formes substantielles ( 15 ).

28.

Comme l’article 263 TFUE invoqué par la Commission entend par formes des règles de procédure dont la violation par celle-ci n’a même pas été alléguée, je partage la position du Parlement selon laquelle le recours vise en réalité un éventuel excès de pouvoir par la Commission et non une violation de formes. Le recours est donc recevable.

29.

Puisque l’article 21, paragraphe 3, du règlement de base, ou ledit article 21 pris dans son ensemble, n’indique pas expressément la base juridique de la délégation de pouvoir, il convient de vérifier, tout d’abord, si le règlement litigieux a bien été adopté sur le fondement de l’article 290 TFUE. Je rappelle qu’audit article 21, paragraphe 3, du règlement de base, le législateur habilite la Commission à préciser les priorités de financement, mais qu’il ne spécifie pas le fondement de cette délégation.

30.

La Commission a soutenu dans ses mémoires qu’il s’agit ici non pas de l’interprétation de l’article 290 TFUE, mais uniquement de celle de l’article 21, paragraphe 3, du règlement de base. Selon la Commission, l’interprétation de l’article 290 TFUE et la différence entre les termes «complète[r]» et «modifie[r]» qui y figurent sont sans pertinence parce que le législateur de l’Union a délibérément renoncé à utiliser ces termes à l’article 21, paragraphe 3, du règlement de base. Le terme «précis[er]» figurant dans la disposition délégante devrait donc être interprété conformément à l’économie du règlement de base sans avoir recours à des notions prédéfinies.

31.

Toutefois, au cours de l’audience, la Commission a constaté que l’article 21, paragraphe 3, du règlement de base se rapporterait justement à une délégation de pouvoir au sens de l’article 290 TFUE, bien que l’interprétation des termes «complètent» et «modifient» y figurant soit, selon elle, sans pertinence pour l’interprétation de l’article 21, paragraphe 3, du règlement de base. Les institutions s’accordent ainsi sur le fait qu’il s’agit en l’espèce d’une délégation de pouvoir en vertu de l’article 290 TFUE.

32.

Même si, après cette clarification, il n’y a plus aucun doute sur ce point, je note néanmoins par souci de clarté que le pouvoir conféré à la Commission par l’article 21, paragraphe 3, du règlement de base est bel et bien un pouvoir délégué au sens de l’article 290 TFUE et non, par exemple, un pouvoir d’exécution au sens de l’article 291 TFUE. Je rappelle qu’un acte d’exécution ne peut ni compléter ni modifier un acte législatif, même dans ses éléments non essentiels ( 16 ). Il ressort également du libellé du considérant 59 du règlement de base ( 17 ) ainsi que de l’intitulé de l’article 21 dudit règlement, à savoir «Actes délégués», que la volonté du législateur était clairement de déléguer des pouvoirs à la Commission au titre de l’article 290 TFUE.

33.

La Commission soutient que l’article 21, paragraphe 3, du règlement de base doit être interprété au seul regard de son économie. Toutefois, comme il s’agit d’un pouvoir délégué au titre de l’article 290 TFUE, le terme «précisant» employé à l’article 21, paragraphe 3, du règlement de base pourrait, selon moi, recevoir trois interprétations différentes.

34.

En premier lieu, cette disposition peut être interprétée comme habilitant la Commission à soit compléter, soit modifier le règlement de base, au sens de l’article 290 TFUE, mais non les deux ( 18 ). En deuxième lieu, en utilisant un terme autre que «complét[er]» ou «modifi[er]» dans le texte de la disposition délégante, le législateur a laissé à la Commission le soin de décider si elle complète l’acte de base, si elle le modifie ou si elle adopte un ou plusieurs actes qui aussi bien complètent que modifient l’acte de base. En troisième lieu, le terme «précisant» pourrait également signifier quelque chose d’autre que «complét[er]» ou «modifi[er]» au sens de l’article 290 TFUE, même si la délégation de pouvoir trouve son fondement dans cet article. Cette troisième option signifierait donc qu’il existe encore une troisième catégorie d’actes délégués, en plus des actes délégués qui complètent et/ou modifient l’acte de base.

35.

Contrairement aux affirmations de la Commission, pour savoir quelle est, parmi ces options, l’interprétation correcte de l’article 21, paragraphe 3, du règlement de base, il convient d’examiner l’article 290 TFUE. La disposition délégante en cause ne doit en effet pas entrer en conflit avec la disposition du droit primaire sur laquelle elle est fondée, mais elle doit être interprétée conformément aux objectifs de cette dernière ( 19 ).

36.

Même si la différence d’opinions entre les institutions ne concerne pas à proprement parler l’interprétation des termes «complètent» et «modifient» au sens de l’article 290 TFUE, la distinction entre ces deux notions est cependant essentielle pour la présente affaire. C’est pourquoi j’examine ci-après les notions de «complét[er]» et «modifi[er]» au sens de l’article 290 TFUE. Même si la Cour n’a pas encore clairement pris position sur la distinction entre «complètent» et «modifient» au sens de l’article 290 TFUE, j’analyserai par ailleurs brièvement la jurisprudence pertinente.

37.

Le traité de Lisbonne a modifié considérablement le système par lequel le législateur peut déléguer des pouvoirs à la Commission. Le nouveau système a remplacé la procédure dite de comitologie et les compétences qu’il s’agit de déléguer à la Commission ont été séparées en une compétence déléguée, d’une part, semblable à la compétence législative, et un pouvoir d’exécution, d’autre part.

38.

Ce modèle avait déjà été adopté par le traité établissant une Constitution pour l’Europe ( 20 ). Le partage entre pouvoirs délégués et pouvoirs d’exécution a été adopté pour résoudre la difficulté qu’il y avait jusqu’alors en droit de l’Union de tracer une ligne de démarcation claire et nette entre ce qui relève du législatif et ce qui relève de l’exécutif ( 21 ). Ainsi, au cours des travaux préparatoires du traité constitutionnel, la principale distinction en ce qui concerne les actes de l’exécutif a consisté à distinguer les actes qui développent les actes législatifs, c’est-à-dire les actes délégués, de ceux qui sont«de nature purement exécutive» ( 22 ). Quant à une répartition interne des nouveaux actes délégués en actes qui complètent et actes qui modifient l’acte de base, elle n’a pas été traitée, sauf pour constater que les actes délégués peuvent soit réglementer des éléments techniques ou détaillés qui développent un acte législatif, soit modifier ultérieurement certains éléments de l’acte législatif même ( 23 ).

39.

En ce qui concerne le droit constitutionnel, deux solutions importantes pour la présente affaire résultent du modèle de pouvoir délégué adopté par le traité de Lisbonne. En premier lieu, la délégation de pouvoirs législatifs est possible sous certaines conditions matérielles, en général déjà encadrées au niveau constitutionnel par l’article 290 TFUE et que le législateur doit préciser concrètement dans chaque disposition délégante qu’il adopte ( 24 ). En second lieu, l’article 290 TFUE crée la possibilité de déléguer à la Commission le pouvoir de modifier l’acte de base; autrement dit, le titulaire du pouvoir délégué peut modifier une «loi» au sens formel au lieu de seulement adopter, par un acte distinct, des dispositions qui sont, par le contenu (matériellement), au même rang qu’une loi ( 25 ).

40.

La Commission estime, premièrement, dans sa communication sur la mise en œuvre de l’article 290 TFUE, «qu’en faisant usage du verbe ‘modifier’, les auteurs du nouveau traité ont voulu couvrir les hypothèses dans lesquelles la Commission est investie du pouvoir d’amender formellement un acte de base. Cette modification formelle peut toucher le texte d’un ou de plusieurs articles du dispositif, ou le texte d’une annexe, qui juridiquement fait corps avec l’instrument législatif. Il importe peu que l’annexe contienne des mesures purement techniques; dès lors que la Commission se voit conférer le pouvoir d’amender une annexe contenant des mesures de portée générale, le régime des actes délégués doit recevoir application» ( 26 ).

41.

La Commission estime, deuxièmement, que «pour déterminer si une mesure ‘complète’ l’acte de base, le législateur doit évaluer si la future mesure ajoute concrètement de nouvelles normes non essentielles qui changent le cadre de l’acte législatif, en laissant une marge d’appréciation à la Commission. Dans l’affirmative, il pourrait être considéré que la mesure ‘complète’ l’acte de base» ( 27 ).

42.

Les lignes directrices élaborées le 24 juin 2011 pour les services de la Commission ( 28 ) complètent la communication précitée. Aux termes de ces lignes directrices, l’on entend par «modification» un changement formel du texte de l’acte de base par suppression, déplacement ou ajout d’éléments non essentiels. En revanche, un acte délégué «complétant» l’acte de base est un acte distinct qui ne modifie pas formellement l’acte de base ( 29 ).

43.

Concernant l’applicabilité de la jurisprudence de la Cour antérieure à l’entrée en vigueur du traité de Lisbonne à l’interprétation de l’actuel article 290 TFUE, il convient de noter que, aux termes de la communication sur la mise en œuvre de l’article 290 TFUE, la définition des actes délégués, telle qu’elle résulte de l’article 290, paragraphe 1, TFUE, est très proche de celle des actes qui, dans la décision 1999/468/CE ( 30 ), relèvent de la procédure de réglementation avec contrôle (PRAC) introduite par la décision 2006/512/CE ( 31 ). Dans les deux cas, en effet, les actes en question sont de portée générale et visent à modifier ou à compléter certains éléments non essentiels de l’acte législatif. Malgré les similitudes, les actes ne sont toutefois pas nécessairement mis en œuvre de façon identique. Dans un contexte institutionnel nouveau, le champ d’application des actes délégués ne sera pas nécessairement la copie conforme de celui de la procédure de réglementation avec contrôle. Toute transposition mécanique de la jurisprudence antérieure devra donc être évitée ( 32 ).

44.

Comme je l’ai indiqué au point 36 des présentes conclusions, la Cour ne s’est pas encore prononcée sur la différence entre «complét[er]» et «modifi[er]» au sens de l’article 290 TFUE. Toutefois, l’avocat général Mengozzi a, dans les conclusions qu’il a présentées dans l’affaire Commission/Parlement et Conseil ( 33 ), constaté que, eu égard à l’intention de systématisation des auteurs du traité de Lisbonne dans la réforme du mécanisme de la délégation normative au sein de l’Union européenne, il est logique de considérer que la distinction entre les actes qui «complètent» et ceux qui «modifient» l’acte de base répond à la volonté de définir deux catégories d’actes délégués fonctionnellement distinctes ( 34 ).

45.

Selon l’avocat général Mengozzi, la première catégorie comprendrait les mesures destinées à apporter des modifications formelles au texte de l’acte législatif, la seconde celles qui complètent son contenu normatif sans intervenir sur le texte. Dans cette perspective, selon la technique choisie, l’ajout de nouveaux éléments non essentiels à l’acte de base serait, aux fins de l’article 290 TFUE, une «modification» lorsque ces éléments sont insérés dans le texte de l’acte (dans les articles ou dans une annexe) et un «complément» lorsque, en revanche, ils ne sont pas destinés à être matériellement insérés dans l’acte de base, mais restent régis dans un acte normatif distinct ( 35 ). Cette interprétation correspond à celle de la communication sur la mise en œuvre de l’article 290 TFUE et des lignes directrices établies pour les services de la Commission en 2011, susmentionnées ( 36 ).

46.

Dans l’arrêt qu’elle a rendu dans l’affaire Commission/Parlement et Conseil ( 37 ), la Cour a constaté que l’insertion d’une note en bas de page dans l’annexe d’un règlement de base, c’est-à-dire l’insertion de l’acte délégué directement dans le texte de ce règlement, était une modification du contenu normatif d’un acte législatif au sens de l’article 290, paragraphe 1, TFUE. Dans cette affaire, il ressortait de la disposition délégante figurant dans l’acte de base que le législateur de l’Union voulait que l’acte pris sur le fondement de cette disposition soit inséré directement dans le texte de l’acte de base ( 38 ).

47.

Pour les raisons développées ci-dessus, je suis enclin à partager l’interprétation de l’avocat général Mengozzi relative à la distinction entre l’action de compléter et celle de modifier l’acte de base, au sens de l’article 290 TFUE. Ces termes visent donc à différencier deux catégories d’actes délégués fonctionnellement distinctes. Il est cependant vrai qu’une telle définition place néanmoins cette dichotomie sur le plan de la technique législative qui concerne uniquement la nature de l’acte délégué.

48.

Je rappelle que le législateur a volontairement utilisé le terme «précisant» dans le règlement de base, au lieu des termes «complét[er]» et «modifi[er]» figurant à l’article 290 TFUE. Selon la Commission, si le législateur avait choisi d’utiliser l’un de ces deux derniers termes à l’article 21, paragraphe 3, du règlement de base, cette disposition devrait être interprétée suivant les termes figurant à l’article 290 TFUE. Cependant, comme le législateur n’a utilisé aucun de ces termes, le terme «précisant» doit, selon la Commission, être interprété dans le seul contexte du règlement de base.

49.

Il est en principe possible de comprendre les mémoires déposés par la Commission en ce sens qu’il existerait, selon elle, une troisième catégorie d’actes délégués, en plus de ceux qui complètent ou modifient l’acte de base ( 39 ). Toutefois, la Commission a, au cours de l’audience, nié l’existence de cette troisième catégorie. Elle considère ainsi qu’il y a seulement deux catégories d’actes délégués: ceux qui complètent l’acte de base et ceux qui le modifient. Le point essentiel pour déterminer les compétences de la Commission est qu’un acte délégué ne peut pas interférer avec les éléments essentiels de l’acte de base.

50.

Selon mon interprétation de l’article 290 TFUE présentée aux points 45 à 47 ci-dessus, la «modification» d’un acte normatif au sens de cet article inclut tout changement formel apporté au texte de l’acte ou de son annexe, qu’il s’agisse de supprimer, d’ajouter ou de remplacer un élément quelconque de celui-ci ( 40 ). À cet égard, il convient de souligner que le terme «complét[er]» au sens de l’article 290 TFUE est technique. Même si, dans le langage courant, l’ajout à l’acte de base d’une nouvelle note en bas de page ou d’une nouvelle partie à une annexe pourrait très bien être compris comme complétant cet acte de base, à l’article 290 TFUE le législateur y voit une modification de cet acte ( 41 ). Ainsi il faut voir une modification du règlement de base au sens de l’article 290 TFUE dans l’insertion à l’annexe I de ce règlement d’une partie entièrement nouvelle, sans modification proprement dite de son texte ou du texte de son annexe.

51.

Puisque les termes «complét[er]» et «modifi[er]» au sens de l’article 290 TFUE se réfèrent à deux catégories d’actes délégués fonctionnellement distinctes ( 42 ), j’estime que les actes délégués adoptés par la Commission sur le fondement de l’article 290 TFUE doivent en principe tous relever de l’une ou de l’autre de ces catégories. Il se pose donc essentiellement la question de la nature juridique de l’acte délégué, qu’il appartient au législateur de choisir dans l’exercice de son pouvoir d’appréciation ( 43 ).

52.

La distinction formelle à l’article 290 TFUE entre compléter et modifier l’acte de base permet de distinguer a posteriori les actes ayant complété de ceux ayant modifié l’acte de base, selon le contenu de l’acte que la Commission a adopté. La distinction faite à l’article 290 TFUE ne contient cependant pas de critères juridiques suivant lesquels le législateur devrait choisir entre ces deux options formelles. Il ne ressort pas non plus de l’article 290 TFUE si la Commission doit compléter ou modifier l’acte de base en cas d’ambiguïté à cet égard du libellé de la disposition délégante figurant dans l’acte de base.

53.

C’est pourquoi il convient par ailleurs d’examiner la pertinence du fait que, pour déléguer un pouvoir à la Commission, le législateur décide d’utiliser un terme autre que «complètent» ou «modifient» au sens de l’article 290 TFUE. En premier lieu, il se pose donc la question de savoir si, en utilisant, comme dans l’article 21, paragraphe 3, du règlement de base, un terme qui ne correspond à aucun des deux termes figurant à l’article 290 TFUE, le législateur laisse à la Commission le soin de choisir si elle complète ou modifie l’acte de base au sens de l’article 290 TFUE ( 44 ). En second lieu, l’interprétation de la disposition délégante est étroitement liée à la question de savoir si l’habilitation à modifier l’acte de base doit toujours être explicite, comme le soutient le Parlement. Il me semble que, dans la première option, la Commission serait habilitée à modifier ou compléter ou même à modifier et compléter l’acte de base. En revanche, si le pouvoir de modifier doit être explicitement délégué, toute modification de l’acte de base serait impossible dans le cas évoqué en dernier lieu.

54.

Selon le Parlement, l’habilitation à modifier un acte de base doit être explicite parce qu’une modification intervient directement dans le texte adopté par le législateur. Par conséquent, si le législateur a utilisé, pour déléguer un pouvoir à la Commission, un terme autre que «complét[er]» ou «modifi[er]», ce pouvoir serait toujours, en principe, un pouvoir de compléter l’acte de base. Toutefois, le Parlement a concédé lors de l’audience que, dans certains cas, un terme autre que «modifi[er]» peut en pratique également signifier le pouvoir de modifier l’acte au sens de l’article 290 TFUE ( 45 ).

55.

Le Parlement affirme nonobstant qu’à l’article 21, paragraphe 3, du règlement de base, le législateur n’habilite pas la Commission à modifier le règlement de base ( 46 ). Selon lui, dans bien d’autres dispositions du règlement de base, notamment à son article 21, paragraphes 1, 2 et 6, le législateur habilite expressément et formellement la Commission à modifier l’acte de base, il serait clair qu’à l’article 21, paragraphe 3, dudit règlement il ne délèguerait pas de pouvoir de modification à la Commission ( 47 ).

56.

En revanche, la Commission nie toute hiérarchie entre les actes qui complètent et ceux qui modifient l’acte de base: ils seraient équivalents. Néanmoins, elle affirme qu’il y aurait une relation hiérarchique entre les actes délégués qui complètent ou modifient les éléments non essentiels d’un acte, visés à l’article 290 TFUE, et les actes législatifs modifiant des éléments essentiels d’un acte. Les actes délégués concerneraient en tout cas des prescriptions non essentielles d’un acte de base, qui resteraient non essentielles, peu importe qu’elles soient établies par une modification de l’acte de base ou par un acte distinct. L’article 290 TFUE ne saurait être interprété en ce sens que la mention expresse du point de savoir si la Commission est habilitée à compléter ou à modifier l’acte de base serait une condition de la délégation de pouvoir ( 48 ).

57.

Le Parlement considère pour sa part que le «contenu de la délégation de pouvoir» au sens de l’article 290 TFUE se réfère non pas tellement au contenu de l’acte délégué, mais au type d’acte que la Commission est habilitée à adopter sur le fondement de la délégation de pouvoir. Il appartiendrait au législateur de décider du contenu de la délégation et ce choix ne saurait être laissé à la discrétion de la Commission ( 49 ).

58.

Le Parlement a certes tout à fait raison de dire qu’il appartient au législateur de déterminer le contenu de la délégation, ce qui inclut la nature juridique de l’acte délégué en tant qu’acte complétant ou modifiant l’acte de base. Toutefois, dans la présente affaire, il est clair que le législateur n’a pas fixé la nature de l’acte délégué ou bien, à tout le moins, que son choix n’est pas clair. En effet, à l’article 21, paragraphe 3, du règlement de base, le législateur n’habilite pas non plus explicitement la Commission à compléter l’acte de base.

59.

Nonobstant ce que soutient le Parlement, le fait qu’à l’article 21, paragraphe 3, du règlement de base le législateur n’habilite pas explicitement la Commission à modifier ce règlement ne signifie pas automatiquement, selon moi, qu’il n’habilite la Commission qu’à compléter ce règlement. Je considère en effet, à l’instar de la Commission, que rien dans l’article 290 TFUE n’indique que l’action de modifier affecterait plus fortement l’acte de base que l’action de le compléter, même s’il est vrai qu’une modification implique des changements directs dans le texte ( 50 ). Je rappelle que le critère déterminant essentiel est que l’acte délégué n’affecte pas d’élément essentiel de l’acte de base. Cette restriction de rang constitutionnel concerne autant le fait de compléter l’acte de base que celui de le modifier.

60.

Un acte délégué distinct complétant l’acte de base fait partie du cadre juridique de l’acte de base dès son adoption, même s’il n’est pas formellement intégré dans celui-ci. En cas d’adoption d’une norme juridique entièrement nouvelle sur la base d’un pouvoir délégué, la différence entre compléter et modifier l’acte de base concerne uniquement le mode de rédaction de l’acte délégué et se manifeste concrètement uniquement par la façon dont l’on établira une éventuelle version consolidée, juridiquement non contraignante, de l’acte de base. Dans les deux cas, le libellé juridiquement contraignant de cette nouvelle norme découle de l’acte délégué publié dans la série L du Journal officiel, lequel acte n’a, par hypothèse, supprimé ou remplacé aucune disposition de l’acte de base ( 51 ).

61.

Faute d’effets juridiques différents entre les actes délégués complétant l’acte de base et ceux qui le modifient, rien ne justifie d’exiger que la délégation du pouvoir de modifier l’acte de base soit explicite, tandis que la délégation de pouvoir pour le compléter n’aurait pas besoin de l’être. Il n’y a pour cela aucune raison pertinente de droit constitutionnel ou autre, liée, par exemple, au principe de démocratie, à l’équilibre institutionnel, à la division du pouvoir entre l’Union et les États membres ou au système des droits fondamentaux. Puisque la différence entre compléter et modifier est purement formelle en ce qui concerne des normes nouvelles, le résultat final aurait, par exemple, en l’espèce matériellement été identique, même si la Commission avait précisé les priorités de financement dans un règlement délégué distinct ( 52 ).

62.

En outre, il convient de tenir compte du fait que, s’il le souhaite, le législateur de l’Union peut employer les termes figurant à l’article 290 TFUE dans des dispositions délégantes et subordonner ainsi la délégation de pouvoir à la Commission à l’adoption d’actes répondant à ces notions prédéfinies. Ainsi, si le législateur tient à ce que la Commission ne soit pas habilitée à modifier un acte législatif, il peut le dire explicitement en utilisant le terme «complét[er]» dans la disposition délégante ( 53 ).

63.

Les parties ont évoqué l’importance d’une législation transparente et le Parlement a en particulier dit sa crainte que cette transparence ne soit affaiblie si la Cour jugeait que le pouvoir de modifier un acte de base ne doit pas nécessairement être explicite. Il me semble que cela vaut cependant pour les dispositions délégantes ambiguës en général.

64.

Il convient par ailleurs d’examiner si toutes les dispositions délégantes doivent être interprétées en ce sens qu’elles signifient soit modifier, soit compléter ou si la Commission peut, quand le législateur n’a pas clairement réglementé la question, choisir entre les actes délégués complétant et/ou ceux modifiant l’acte de base.

65.

Comme nous l’avons vu au point 61 ci-dessus, je pense, contrairement au Parlement, que le pouvoir de modifier n’a pas besoin d’être explicitement délégué. C’est pourquoi il me semble impossible de croire que les termes susceptibles d’être utilisés par le législateur doivent tous être interprétés comme signifiant «modifi[er]» ou «complét[er]» ( 54 ), à l’exclusion de l’autre branche de cette alternative. Compte tenu de la pratique législative hétérogène à cet égard ( 55 ), une interprétation contraire augmenterait considérablement l’incertitude sur la question de savoir à quelle fin un pouvoir a été délégué à la Commission. Il ne serait en principe alors pas possible de déterminer d’emblée si un terme autre que «complét[er]» ou «modifi[er]» se réfère au pouvoir de «complét[er]» ou au pouvoir de «modifi[er]» au sens de l’article 290 TFUE, car la signification dépendrait du contexte.

66.

Une telle interprétation accroîtrait le risque que la Cour soit saisie d’un nombre considérable d’affaires juridiquement simples, se rapportant à l’interprétation d’une disposition délégante ambiguë. Il est inconcevable que le législateur puisse, à tout moment de son choix, contester la validité d’un acte délégué au motif qu’il aurait complété ou modifié l’acte de base de façon erronée, lorsque l’erreur alléguée découle d’une interprétation par la Commission d’un terme d’emblée ambigu utilisé par le législateur de l’Union ( 56 ).

67.

En outre, je juge improbable qu’il y ait beaucoup de cas où les méthodes usuelles d’interprétation du droit de l’Union permettent d’affirmer avec certitude qu’un verbe – comme déterminer, préciser, établir ou définir – utilisé par le législateur dans une disposition délégante signifie clairement «compléter» ou «modifier», mais non les deux. Dans une telle situation, la Commission serait artificiellement contrainte de trouver une réponse juridiquement «correcte» à une question qui porte en fait sur le choix de la technique législative appropriée.

68.

C’est pourquoi l’article 290 TFUE doit, selon moi, être interprété en ce sens que le législateur peut, en utilisant dans une disposition délégante un terme autre que l’un de ceux utilisés dans ledit article, laisser à la Commission le choix de compléter ou de modifier l’acte de base, pourvu que, par ailleurs, les objectifs, le contenu, la portée et la durée de la délégation de pouvoir soient délimités au titre de l’article 290 TFUE et que la délégation de pouvoir ne concerne pas des éléments essentiels de l’acte de base. La marge d’appréciation de la Commission est en tout cas limitée par ces conditions.

69.

En l’espèce, il n’est pas spécifié dans le règlement de base si le terme «précisant» utilisé à son article 21, paragraphe 3, vise à compléter ou à modifier. Toutefois, suivant l’interprétation présentée au point 61 des présentes conclusions, la différence entre ces deux mesures est purement formelle et sans portée constitutionnelle. Au demeurant, le Parlement n’a jamais dit que les possibles déficiences de fond du règlement litigieux suffiraient pour l’annuler, par exemple, sur le fondement d’un recours en carence ( 57 ). De même, nul n’a soutenu que la Commission aurait excédé ses pouvoirs en enfreignant sous une autre forme les conditions de la délégation de pouvoir ou en interférant avec des éléments essentiels du règlement de base.

70.

Je conclus donc qu’en adoptant le règlement litigieux, la Commission n’a pas outrepassé ses compétences en ce qui concerne l’étendue de la délégation de pouvoir. Le législateur a, par l’article 21, paragraphe 3, du règlement de base, délégué à la Commission le pouvoir de «préciser les priorités de financement» sans spécifier si cette précision doit être faite en complétant ou en modifiant le règlement de base, au sens de l’article 290 TFUE. La Commission a dès lors valablement pu préciser les priorités de financement en ajoutant une nouvelle partie à l’annexe I du règlement de base. Partant, je propose à la Cour de rejeter le recours du Parlement et de condamner, en vertu des articles 138, paragraphe 1, et 140, paragraphe 1, de son règlement de procédure, le Parlement aux dépens de la Commission et le Conseil à supporter ses propres dépens.

71.

Pour le cas où, contrairement à ce que je propose, la Cour déciderait d’annuler le règlement litigieux pour excès de pouvoir, je vais traiter brièvement de la demande de la Commission tendant au maintien des effets du règlement litigieux sur le fondement de l’article 264, paragraphe 2, TFUE. Le Parlement ou le Conseil ne s’opposent pas à cette demande, mais ont sollicité le maintien des effets du règlement litigieux jusqu’à son remplacement par un acte conforme aux règles applicables.

72.

Si l’on tient compte du fait que le recours du Parlement concerne plutôt la forme du règlement litigieux que son contenu, sur lequel les institutions étaient finalement d’accord, la demande de la Commission est à mon sens fondée. L’annulation du règlement litigieux sans maintenir ses effets pourrait avoir des conséquences négatives pour la réalisation du mécanisme pour l’interconnexion en Europe puisque ce règlement est un prérequis pour l’existence des programmes de travail. Par conséquent, la sécurité juridique nécessite le maintien des effets du règlement litigieux en vertu de l’article 264 TFUE, si la Cour annule le règlement litigieux malgré ma proposition contraire.

73.

Partant des considérations qui précèdent, je propose à la Cour: