CONCLUSIONS DE L’AVOCAT GÉNÉRAL

M^ME JULIANE KOKOTT

présentées le 27 janvier 2005 (1)

Affaire C-186/04

Pierre Housieaux

contre

Délégués du Conseil de la Région de Bruxelles-Capitale

[demande de décision préjudicielle formée par le Conseil d’État (Belgique)]

«Liberté d’accès à l’information en matière d’environnement – Demande d’information – Obligation de motivation en cas de rejet – Silence d’une autorité publique pendant le délai de réponse – Fiction d’un rejet implicite – Droit fondamental à une protection juridictionnelle effective et droit à une bonne administration»

I –    Introduction

1.     La présente affaire porte sur le droit d’accès du citoyen à des informations en matière d’environnement et, plus précisément, sur la procédure applicable en la matière devant des autorités nationales.

2.     En Belgique, dans la Région de Bruxelles-Capitale (ou Brussels Hoofdstedelijk Gewest), la législation applicable à la date des faits en cause prévoyait que les demandes d’information relatives à l’environnement étaient réputées implicitement rejetées, dès lors que le délai imparti pour leur traitement avait expiré.

3.     La question de savoir si une telle fiction est licite en droit communautaire se trouve au centre de la demande de décision préjudicielle déférée à la Cour par le Conseil d’État (ou encore: Raad van State ou Staatsrat) (Belgique).

II – Cadre juridique

A –    Droit communautaire

4.     En droit communautaire, la présente affaire s’inscrit dans le cadre de la directive 90/313/CEE du Conseil, du 7 juin 1990, concernant la liberté d’accès à l’information en matière d’environnement (2).

5.     L’article 3, paragraphe 1, de la directive 90/313 pose le principe selon lequel il convient de «mettre les informations relatives à l’environnement à la disposition de toute personne physique ou morale qui en fait la demande, sans que celle-ci soit obligée de faire valoir un intérêt». Les paragraphes 2 et 3 énumèrent les motifs possibles de refus.

6.     En vertu de l’article 3, paragraphe 4, de ladite directive, l’autorité publique répond à l’intéressé «dans les meilleurs délais et au plus tard dans les deux mois. Le refus de communiquer l’information demandée doit être motivé».

7.     Selon l’article 4 de la directive 90/313, «une personne estimant que sa demande d’information a été abusivement rejetée ou négligée, ou qu’elle n’a pas reçu une réponse satisfaisante de la part de l’autorité publique, peut introduire un recours judiciaire ou administratif à l’encontre de la décision, conformément à l’ordre juridique national en la matière».

B –    Droit national

8.     Les dispositions nationales pertinentes figurent dans une ordonnance de la Région de Bruxelles-Capitale, à savoir l’ordonnance du 29 août 1991 sur l’accès à l’information relative à l’environnement dans la Région de Bruxelles-Capitale (ci-après l’«ordonnance régionale»).

9.     En vertu de ladite ordonnance, les demandes d’information concernant l’environnement sont examinées en premier lieu et, le cas échéant, accueillies, par le service compétent de l’administration dans le délai d’un mois. En revanche, seuls les délégués du Conseil de la Région de Bruxelles-Capitale sont habilités à rejeter de telles demandes. Pour rendre leur décision, ils disposent en principe d’un nouveau délai d’un mois. Si aucune décision n’est prise dans le délai total de deux mois à compter du dépôt de la demande, la demande est réputée rejetée.

10.   Plus précisément, cette situation juridique résulte des dispositions suivantes de l’ordonnance régionale:

«Article 8

En ce qui concerne les données autres que les documents visés à l’article 7 [pouvant être consultés sur-le-champ sur place], et sans préjudice de la faculté, pour une administration, de les laisser consulter immédiatement sur place, l’administration à laquelle la demande est adressée dispose d’un mois pour y répondre par écrit au demandeur.

Lorsque à l’expiration du délai indiqué, il n’a pas été donné suite à la demande, le silence de l’administration est réputé constituer une décision de refus d’accès. Dans ce cas, le demandeur peut, par dérogation à l’article 12, § 2, saisir directement les délégués du Conseil qui statueront alors sur la demande.

[...]

Article 12

§ 1^er. Les délégués du Conseil sont seuls compétents pour refuser l’accès à une donnée détenue par l’administration [...]. Ils exercent cette compétence collégialement et dans les limites définies à l’article 9.

§ 2. [...] [T]oute administration qui refuse de divulguer une donnée qui fait l’objet d’une demande d’accès doit en informer le demandeur et saisir en même temps les délégués du Conseil. La saisine des délégués du Conseil s’opère par la transmission de la demande d’accès, accompagnée d’un exemplaire ou d’une copie de la donnée et des motifs qui, selon l’administration, tendent à justifier le refus d’accès. Le délai visé à l’article 8, § 1^er, (lire: alinéa 1^er) est prolongé d’un mois à dater de la notification au demandeur de la saisine des délégués du Conseil.

Article 13

Toute décision de refus, total ou partiel, d’accès doit indiquer de manière claire, précise, complète et véritable, les motifs qui tendent à la justifier.

Article 14

Les délégués du Conseil communiquent au demandeur le document réclamé ou lui notifient le refus d’accès dans les deux mois qui suivent la demande. Passé ce délai, le silence est réputé constituer une décision de refus d’accès. Leur décision est également communiquée à l’administration qui a été saisie de la demande d’accès» (3).

III – Cadre factuel et litige au principal

11.   En 1991, le site d’un ancien hôpital militaire situé sur le territoire de la commune belge d’Ixelles (aussi appelée Elsene), dans la Région de Bruxelles-Capitale, a commencé à recevoir une nouvelle affectation urbanistique («réurbanisation») marquée par la planification d’habitations, principalement, et d’un grand espace vert.

12.   La réalisation de ce projet a été confiée à un organisme de droit public, la Société de développement régional de Bruxelles (4) (ci-après la «SDRB»). La SDRB a ensuite conclu une convention de gré à gré, en juillet 1992, avec un groupement privé, l’association momentanée SA Bâtipont Immobilier – SA Immomills Louis De Waele Development. Par cette convention, l’association momentanée a été chargée d’ériger un ensemble de constructions conformément à un programme préétabli par la SDRB.

13.   Le demandeur au principal, M. Pierre Housieaux (ci-après également le «demandeur»), a adressé le 21 mars 1993 un courrier à la SDRB, en demandant de pouvoir consulter ce contrat et d’en obtenir une copie. Sa demande a été rejetée par la SDRB le 5 avril 1994 au motif qu’il n’existait pas de dispositions procédurales réglementant son domaine de compétence.

14.   Le 22 avril 1994, le demandeur a introduit un recours contre cette décision auprès des défendeurs au principal, les délégués du Conseil de la Région de Bruxelles-Capitale (ci-après les «défendeurs») et a réitéré sa demande de consultation du contrat litigieux.

15.   Après d’autres échanges de lettres, les défendeurs ont décidé, lors de leur délibération du 1^er février 1995, de faire partiellement droit à la demande de M. Housieaux, en l’autorisant à prendre connaissance de deux annexes du contrat en cause, «étant donné qu’elles concernent l’environnement». Cette décision a été communiquée au demandeur par courrier du 3 février 1995; les deux annexes y étaient jointes.

16.   Le demandeur a formé un recours contre cette décision le 31 mars 1995 devant la juridiction de renvoi.

17.   Dans le litige au principal, les défendeurs soulèvent une exception d’irrecevabilité du recours. Ils exposent que leur décision du 1^er février 1995 ne constituait qu’une décision confirmative ne pouvant être attaquée. Ils font valoir à cet égard que, abstraction faite de la communication des deux annexes du contrat concerné, la décision du 1^er février 1995 ne faisait que confirmer leur décision de refus antérieure et implicite. Ils estiment que, compte tenu de leur silence pendant le délai de deux mois qui leur était imparti, la demande introduite par le demandeur était réputée implicitement rejetée dès l’expiration du délai, en vertu de l’article 14 de l’ordonnance régionale. Ladite décision de rejet était devenue définitive, puisque le demandeur ne l’avait pas contestée en justice en temps utile. En effet, il résulte de l’article 14 § 1 des lois coordonnées sur le Conseil d’État belge que le délai de recours en pareil cas est de 60 jours.

18.   Dans le litige au principal, la SDRB, la SA Bâtipont Immobilier et la SA Immomills Louis de Waele Development interviennent au soutien des conclusions des défendeurs.

IV – Demande de décision préjudicielle et procédure devant la Cour

19.   Par un arrêt du 1^er avril 2004, le Conseil d’État a sursis à statuer et a demandé à la Cour de répondre à titre préjudiciel aux questions suivantes:

«1)      À l’article 3, paragraphe 4 de la directive 90/313/CEE, le délai de deux mois est-il un délai d’ordre, c’est-à-dire simplement indicatif pour l’autorité à laquelle est adressée une demande d’information, ou un délai de rigueur dont le respect s’impose à cette autorité?

2)      Dans l’hypothèse où le délai de deux mois est un délai de rigueur et que, à l’expiration de ce délai, l’autorité à laquelle une demande d’information a été adressée n’a pris aucune décision, quelle est la ‘décision’ visée à l’article 4 in fine de la directive précitée à l’encontre de laquelle un recours judiciaire ou administratif peut être introduit ‘conformément à l’ordre juridique national en la matière’?

3)      Les articles 3, paragraphe 4, et 4 de la directive précitée interdisent-ils qu’un ‘ordre juridique national en la matière’ interprète le silence de l’autorité saisie d’une demande d’information, silence maintenu pendant les deux mois visés à l’article 3, paragraphe 4, de la directive, comme une décision implicite de rejet de la demande, décision qui n’est donc pas motivée mais qui peut faire l’objet du recours judiciaire ou administratif de l’article 4?

4)      Dans l’hypothèse où le délai de deux mois visé à l’article 3, paragraphe 4, de la directive est un délai d’ordre, les articles 3, paragraphe 4, et 4 de la directive empêchent-ils qu’un ‘ordre juridique national’ puisse prévoir une possibilité pour le demandeur d’information de mettre en demeure l’autorité de répondre à sa demande d’information dans un certain délai, à défaut de quoi le silence persistant de l’autorité sera réputé être une décision implicite de refus de communiquer l’information, décision susceptible de faire l’objet d’un recours juridictionnel ou administratif?»

20.   Dans le cadre de la procédure devant la Cour, le demandeur, les défendeurs, la SDRB et la Commission ont présenté des observations écrites et orales.

V –    Appréciation

21.   Les quatre questions du Conseil d’État concernent toutes des aspects procéduraux du droit d’accès aux informations sur l’environnement. Nous considérons qu’il est pertinent de les examiner dans un ordre légèrement modifié, c’est-à-dire en abordant la troisième question avant la deuxième.

A –    Sur la première question: caractère contraignant du délai visé à l’article 3, paragraphe 4, de la directive 90/313

22.   Par sa première question, la juridiction de renvoi souhaite savoir, en substance, si le délai prévu à l’article 3, paragraphe 4, de la directive 90/313 a un caractère contraignant ou s’il s’agit uniquement d’un délai d’ordre.

23.   Le libellé de ladite disposition en lui-même s’oppose à l’hypothèse d’un simple délai d’ordre et milite en faveur d’un délai de procédure impératif. En effet, il prévoit que l’autorité publique concernée répond à l’intéressé «dans les meilleurs délais et au plus tard dans les deux mois». Par conséquent, le délai de deux mois constitue la durée maximale du temps d’examen («au plus tard»), tandis que, par ailleurs, un impératif de célérité commande – conformément au principe de bonne administration (5) – de répondre «dans les meilleurs délais», c’est-à-dire, si possible, en moins de deux mois. Il existe donc, à la rigueur, une certaine flexibilité à l’intérieur du délai de deux mois – et ce, là encore, uniquement à des fins de rapidité –, mais non au-delà de ce délai.

24.   Cette conclusion correspond également à l’esprit et à la finalité de la disposition. En effet, la directive 90/313 vise à conférer au particulier un droit individuel d’accès à des informations sur l’environnement. Or, ce droit pourrait être battu en brèche si une autorité pouvait prendre autant de temps qu’elle le souhaite pour se prononcer sur une demande. La raison en est que la valeur des informations sur l’environnement dépend en grande partie du fait que le particulier puisse en disposer le plus vite possible. Ainsi, un accès rapide à des informations actuelles sur l’environnement facilite notamment leur utilisation par le demandeur, par exemple dans le cadre de procédures en cours en matière de droit de la construction ou de l’aménagement du territoire, qui peuvent le concerner en tant que voisin et dans lesquelles il peut souhaiter préserver ses intérêts.

25.   En outre, dans l’hypothèse d’un simple délai d’ordre, la protection juridictionnelle de l’individu visée à l’article 4 de la directive 90/313 serait illusoire. Ledit article prévoit l’obligation pour les États membres d’instaurer des voies de recours, lorsqu’une personne estime que sa demande a été «abusivement rejetée ou négligée». Cependant, si l’autorité n’est soumise à aucun délai de procédure impératif, mais uniquement à un délai d’ordre indicatif, le dépassement du délai ne permet pas de conclure purement et simplement qu’une demande d’information dans le domaine de l’environnement a été «abusivement négligée». En cas d’inaction, la protection juridictionnelle prévue à l’article 4 de la directive serait donc rendue au moins plus difficile, si ce n’est tout à fait impossible.

26.   Enfin, il y a lieu de considérer qu’interpréter le délai de deux mois comme un simple délai d’ordre pourrait aussi contribuer à la naissance de pratiques administratives différentes dans les États membres. En fonction du respect plus ou moins rigoureux, par l’autorité saisie, du délai de deux mois pour l’examen des demandes, le particulier se verrait accorder un accès plus ou moins rapide aux informations demandées sur l’environnement. Dans ce cas toutefois, le droit d’obtenir des informations serait plus ou moins fort en fonction de l’État membre où la demande est déposée, mais aussi, le cas échéant, en fonction de l’autorité à laquelle une demande est adressée. Une telle évolution serait contraire à la finalité de la directive 90/313, qui est de veiller à l’égalité de traitement entre les citoyens de la Communauté et d’empêcher que les conditions de concurrence soient différentes (6).

27.   Pour les raisons susmentionnées, nous partageons l’avis de toutes les parties à la procédure, à savoir que le délai prévu à l’article 3, paragraphe 4, de la directive 90/313 a un caractère impératif pour les autorités publiques des États membres (7).

B –     Sur la troisième question: rejet implicite des demandes à l’expiration du délai

28.   Par sa troisième question, la juridiction de renvoi désire savoir, en substance, si l’article 3, paragraphe 4, de la directive 90/313 fait obstacle à une réglementation nationale selon laquelle le silence d’une autorité à l’expiration du délai de deux mois est considéré comme un refus implicite de la demande d’information sur l’environnement, le refus n’étant pas motivé en pareil cas.

29.   Il convient de prendre l’arrêt Commission/France comme point de départ pour répondre à cette question (8). Dans cette affaire en effet, la Cour a déclaré qu’il est tout à fait licite, dans le cadre du champ d’application de la directive 90/313, de considérer le silence d’une autorité comme une décision implicite de rejet (9). Toutefois, elle a souligné en même temps que, en cas de rejet implicite d’une demande relative à des informations portant sur l’environnement, la communication des motifs de ce rejet doit intervenir dans les deux mois suivant l’introduction de la demande initiale, étant donné que ladite communication doit, dans ce cas de figure, être regardée comme constituant une «réponse» au sens de l’article 3, paragraphe 4, de ladite directive (10).

30.   À première vue, ces affirmations contenues dans l’arrêt Commission/France apparaissent contradictoires: d’une part, une décision implicite de rejet est censée être licite. D’autre part cependant, il existerait une obligation de donner au demandeur une réponse expresse dans les deux mois, en lui communiquant les motifs de l’éventuel rejet. Cela semble incompatible, étant donné que, lorsqu’une autorité est tenue d’indiquer expressément au demandeur les motifs de sa décision, les décisions implicites de rejet résultant simplement de l’expiration d’un délai de procédure sont alors exclues.

31.   Cette contradiction apparente disparaît si la réflexion inclut le droit fondamental à une protection juridictionnelle effective (11) et le droit à une bonne administration (12). Comme chacun sait, les États membres doivent, tant qu’ils se situent dans le domaine d’application du droit communautaire, respecter les principes généraux du droit reconnus au niveau communautaire (13) et en particulier (14) les droits fondamentaux de la Communauté (15).

32.   Le droit à une bonne administration entraîne l’obligation pour l’administration de motiver ses décisions (16). Cette motivation ne constitue pas seulement, de façon générale, l’expression de la transparence de l’action de l’administration, mais doit notamment permettre au particulier de décider, en pleine connaissance de cause, s’il est utile pour lui de saisir une juridiction (17). Il existe donc un rapport étroit entre l’obligation de motivation et le droit fondamental à une protection juridictionnelle effective.

33.   Par conséquent, tant le droit à une bonne administration que le droit fondamental à une protection juridictionnelle effective subiraient une atteinte si une autorité pouvait se contenter de laisser expirer le délai de deux mois visé à l’article 3, paragraphe 4, de la directive 90/313 et que cela constitue un rejet légal d’une demande d’information en matière d’environnement. De ce fait, la Cour a jugé qu’une motivation doit être fournie d’office au citoyen en cas de rejet de sa demande – même si ce n’est pas en même temps que la décision elle-même, mais, en tout état de cause, dans le délai de deux mois (18).

34.   Dans ces circonstances, nous partageons – contrairement aux défendeurs et à la SDRB – l’avis de M. Housieaux et de la Commission, à savoir que le simple silence d’une autorité, pendant le délai de deux mois, pour traiter une demande d’information en matière d’environnement ne peut en aucun cas être conciliable avec la directive. Au contraire, l’interprétation, par la loi, du silence d’une autorité comme un rejet de la demande introduite auprès d’elle ne peut être qu’un outil devant permettre au citoyen d’obtenir une protection juridictionnelle effective contre l’inaction (illicite) de l’autorité à son égard. Selon cette interprétation, la fiction du silence assimilé à un rejet (ou à une acceptation) est avant tout un moyen de discipliner l’autorité. Elle doit en premier lieu renforcer les droits des intéressés et, dans le meilleur des cas, elle peut en outre inciter l’administration, de façon générale, à agir plus rapidement.

35.   Par ailleurs, le droit communautaire connaît bien, lui aussi, les fictions de cette nature. Dans le contexte qui nous intéresse en l’espèce, il est particulièrement remarquable que, en vertu du «règlement sur la transparence» de la Communauté, une demande d’accès aux documents du Parlement européen, du Conseil ou de la Commission soit considérée comme rejetée lorsque même une demande confirmative ne reçoit aucune réponse de l’organe concerné dans le délai requis (19). De même, en droit européen de la fonction publique, le silence de l’autorité investie du pouvoir de nomination vis-à-vis d’une demande ou d’une réclamation d’un fonctionnaire est considéré comme un rejet implicite (20). Quant au droit de la concurrence de la Communauté, il contient même des fictions de décisions positives: une concentration notifiée à la Commission est réputée autorisée dès lors que cette dernière n’a pas pris, dans certains délais, les décisions prévues par le règlement sur les concentrations (21); il en va de même lorsque la Commission n’engage pas, dans le délai imparti, la procédure d’examen d’une aide d’État qui lui a été notifiée (22).

36.   Cependant, de telles fictions constituent toujours des outils destinés à renforcer les droits du demandeur. En aucun cas, elles n’ont pour objet de décharger l’institution communautaire concernée ni même de la libérer de l’obligation légale de transmettre au demandeur, dans chaque cas particulier, une réponse expresse et motivée.

37.   En effet, si l’on autorisait une autorité à laisser expirer purement et simplement le délai prévu pour l’examen d’une demande lui ayant été adressée, plutôt que de fournir une réponse motivée, l’obligation de motivation découlant du droit communautaire serait vidée de sa substance (23). La raison en est que, contrairement à l’opinion des défendeurs, le silence d’une autorité en tant que tel ne peut donner aucun renseignement sur les motifs éventuels d’admission ou de rejet de l’action demandée (24). Ainsi, en vertu de l’article 3, paragraphes 2 et 3, de la directive 90/313, le rejet d’une demande d’information sur l’environnement peut se justifier par diverses raisons. Il en va de même pour l’éventuel refus d’accorder l’accès aux documents, réglementé à l’article 4 du règlement n° 1049/2001. Quant à la décision portant sur la compatibilité d’une concentration ou d’une aide d’État avec le marché commun, elle requiert même, en règle générale, l’appréciation de situations économiques complexes. Les personnes concernées par la décision (le demandeur ou des tiers (25)) en seraient tout au plus réduites à formuler des hypothèses sur les raisons décisives, dans leur cas particulier, du silence de l’autorité en cas d’expiration du délai et même sur la question de savoir si l’autorité s’est forgé une opinion en temps utile. Or, le droit du citoyen à une bonne administration et son droit fondamental à une protection juridictionnelle effective seraient malmenés si le citoyen était tributaire d’hypothèses.

38.   Par conséquent, il convient de retenir ce qui suit:

L’article 3, paragraphe 4, de la directive 90/313 s’oppose à une réglementation nationale en vertu de laquelle une demande d’information concernant l’environnement peut être rejetée sans motivation, par le simple silence d’une autorité, pendant le délai de deux mois.

En revanche, l’article 3, paragraphe 4, combiné avec l’article 4 de ladite directive, ne fait pas obstacle à une réglementation nationale selon laquelle, aux fins de l’octroi d’une protection juridictionnelle effective, le silence d’une autorité pendant le délai de deux mois est réputé être une décision susceptible de recours conformément à l’ordre juridique national.

C –    Sur la deuxième question: voies de recours en cas de silence de l’autorité

39.   Par sa deuxième question, la juridiction de renvoi demande quelle est la «décision» pouvant faire l’objet d’un recours au sens de l’article 4 de la directive 90/313 lorsqu’une autorité n’a pas répondu à une demande pendant le délai de deux mois visé à l’article 3, paragraphe 4, de ladite directive.

40.   À première vue, il semble que la réponse à cette question ait déjà été apportée par les développements relatifs à la troisième question. Toutefois, un examen plus attentif révèle, en particulier à la lumière des faits du litige au principal dont nous avons connaissance, que cette deuxième question vise à établir comment traiter les cas où un rejet implicite est suivi ultérieurement – c’est-à-dire après l’expiration du délai de deux mois imparti pour l’examen de la demande – d’une décision expresse (de rejet au moins partiel) de l’autorité compétente.

41.   La seule finalité énoncée à l’article 4 de la directive 90/313 est d’instaurer une protection juridictionnelle effective, ce qu’exigent également, par ailleurs, les droits fondamentaux de la Communauté (26). Cette protection juridictionnelle doit non seulement être accordée en cas de réponse expresse (et au moins partiellement négative) à la demande d’information sur l’environnement (27), mais également en cas d’inaction (de silence) de l’autorité (28). En revanche, il incombe aux États membres, conformément à l’article 249, troisième alinéa, CE, de choisir la forme et les moyens d’atteindre cet objectif.

42.   La «décision» mentionnée à l’article 4 de la directive 90/313, contre laquelle le demandeur peut «introduire un recours» ne constitue qu’un exemple de protection juridictionnelle dans l’hypothèse d’une décision expresse mais (au moins partiellement) négative faisant suite à une demande d’information. À l’inverse, l’article 4 ne contient aucun exemple concret d’une éventuelle voie de recours s’agissant de l’hypothèse de l’absence de réponse à une demande d’information, c’est-à-dire du silence de l’autorité concernée, ce qui résulte notamment du fait que, dans les États membres, l’aménagement procédural de la protection juridictionnelle en cas d’inaction des autorités peut varier d’une façon significative. En effet, il est possible d’envisager non seulement un recours en carence de l’administration (29), mais également la fiction légale, déjà évoquée, du silence considéré comme un rejet, assortie de la possibilité d’engager une action contre un tel rejet implicite (30).

43.   Par conséquent, en vertu du principe de l’autonomie procédurale des États membres (31), il est tout à fait licite – comme nous l’avons déjà indiqué au sujet de la troisième question (32) – de prévoir dans une réglementation nationale, aux fins de l’octroi d’une protection juridictionnelle effective, que le silence d’une autorité pendant le délai de deux mois est considéré comme une décision susceptible de recours par l’ordre juridique national.

44.   Toutefois, le droit communautaire pose aussi des limites à l’autonomie procédurale des États membres. Ainsi, les modalités procédurales des recours ayant pour objet la mise en œuvre de droits communautaires ne doivent pas être moins favorables que celles concernant des recours similaires de nature interne (principe de l’équivalence) et elles ne doivent pas rendre en pratique impossible ou excessivement difficile l’exercice des droits conférés par l’ordre juridique communautaire (principe d’effectivité) (33).

45.   Les dispositions procédurales nationales selon lesquelles les voies de recours contre le silence de l’autorité ne sont ouvertes que pendant un certain délai peuvent être problématiques au regard du principe d’effectivité. La difficulté s’accroît lorsque, par ailleurs, en vertu du droit procédural national, le recours contre une décision négative ultérieure expresse n’est plus recevable, lui non plus, au motif qu’un rejet implicite résultant du silence de l’administration est réputé avoir déjà eu lieu auparavant et que le délai de recours contre ce rejet implicite a déjà expiré.

46.   Certes, la Cour a jugé dans un autre contexte (celui du remboursement de taxes indûment payées) que la fixation de délais raisonnables de recours à peine de forclusion dans l’intérêt de la sécurité juridique peut être compatible avec le droit communautaire, notamment avec le principe d’effectivité (34). De même, il est envisageable que, dans certains cas, le demandeur perde son droit de recours contre une décision tardive expresse (de rejet au moins partiel) de l’autorité compétente, s’il n’a pas contesté auparavant, en temps utile, le silence de cette même autorité. À titre d’exemple, une telle perte du droit de recours est prévue en droit européen de la fonction publique. Ainsi, pour un fonctionnaire des Communautés, le délai de recours commence à courir dès le rejet implicite de la réclamation qu’il a introduite (35); les décisions ultérieures expresses de l’autorité investie du pouvoir de nomination ne peuvent être attaquées que si elles ont été prises dans le délai de recours initial (36).

47.   Cependant, la situation d’un fonctionnaire des Communautés vis-à-vis de son autorité investie du pouvoir de nomination n’est pas comparable à celle d’un citoyen qui dépose une demande d’information en matière d’environnement auprès d’un organisme public. En effet, les fonctionnaires reçoivent dès leur recrutement, en règle générale, des informations sur les aspects les plus importants du droit de la fonction publique et, en outre, le fonctionnement de l’administration leur est familier. On ne peut s’attendre à ce qu’il en aille de même pour un citoyen, en particulier pour un citoyen non spécialisé en droit. Normalement, le demandeur qui sollicite des informations sur l’environnement ignore totalement si et quand le délai de réponse à sa demande est susceptible d’expirer et quand, le cas échéant, le délai permettant d’introduire d’éventuelles voies de recours commence à courir pour lui.

48.   Si l’on admettait, dans ce contexte, que soient instaurés des délais de recours impératifs devant être respectés par le citoyen désirant agir contre l’inaction d’une autorité, la fiction du silence assimilé à un rejet – dont la finalité est précisément, comme nous l’avons dit, de garantir l’effectivité de sa protection juridictionnelle – pourrait se transformer en piège pour le citoyen. Le demandeur en l’espèce l’a très justement énoncé à l’audience: un demandeur qui attendrait une réaction de l’autorité concernée, même après l’expiration du délai de réponse de deux mois, et qui ne saisirait pas immédiatement la justice, serait ensuite pénalisé pour sa patience.

49.   Cela rendrait nettement plus difficile l’exercice du droit du citoyen d’accéder librement à des informations relatives à l’environnement. Ce ne serait pas conforme à l’esprit et à la finalité de la directive 90/313, qui vise précisément à permettre et à faciliter un tel accès.

50.   Par conséquent, il convient de retenir ce qui suit:

L’article 3, paragraphe 4, combiné avec l’article 4 de la directive 90/313, ne fait pas obstacle à une réglementation nationale selon laquelle, aux fins de l’octroi d’une protection juridictionnelle effective, le silence d’une autorité pendant le délai de deux mois est réputé être une décision susceptible de recours conformément à l’ordre juridique national.

Toutefois, indépendamment de cela, une décision expresse de l’autorité par laquelle cette dernière, postérieurement à l’expiration du délai de deux mois, refuse au moins partiellement d’accorder l’accès aux informations sur l’environnement doit également être susceptible de recours conformément à l’ordre juridique national.

D –    Sur la quatrième question: silence de l’autorité en cas de délais d’ordre

51.   Compte tenu de la réponse que nous proposons d’apporter à la première question – l’article 3, paragraphe 4, de la directive 90/313 contient un délai impératif et non un simple délai d’ordre – il est inutile de répondre à la quatrième question.

VI – Conclusion

52.   En vertu des considérations qui précèdent, nous suggérons à la Cour de répondre de la manière suivante aux questions qui lui ont été déférées par le Conseil d’État à titre préjudiciel:

«1)      Le délai prévu à l’article 3 de la directive 90/313/CEE du Conseil, du 7 juin 1990, concernant la liberté d’accès à l’information en matière d’environnement, a un caractère contraignant pour les autorités des États membres.

2)      L’article 3, paragraphe 4, de la directive 90/313 s’oppose à une réglementation nationale en vertu de laquelle une demande d’information concernant l’environnement peut être rejetée sans motivation, par le simple silence d’une autorité, pendant le délai de deux mois.

En revanche, l’article 3, paragraphe 4, combiné avec l’article 4 de ladite directive, ne fait pas obstacle à une réglementation nationale selon laquelle, aux fins de l’octroi d’une protection juridictionnelle effective, le silence d’une autorité pendant le délai de deux mois est réputé être une décision susceptible de recours conformément à l’ordre juridique national.

Toutefois, indépendamment de cela, une décision expresse de l’autorité par laquelle cette dernière, postérieurement à l’expiration du délai de deux mois, refuse au moins partiellement d’accorder l’accès aux informations sur l’environnement doit également être susceptible de recours conformément à l’ordre juridique national.»

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1 – Langue originale: l'allemand.

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2  – JO L 158, p. 56. Cette directive est remplacée et abrogée par la directive 2003/4/CE du Parlement européen et du Conseil, du 28 janvier 2003 (JO L 41, p. 26), mais seulement à partir du 14 février 2005; la directive 90/313 reste donc applicable en l’espèce

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3 –      Dans l’intervalle, l’article 14, deuxième phrase, de l’ordonnance régionale («Passé ce délai, le silence est réputé constituer une décision de refus d’accès») a été abrogé par l’ordonnance de la Région de Bruxelles-Capitale du 2 mars 2000 (Moniteur Belge n° 69, du 5 avril 2000, p. 10595). Cependant, d’un point de vue temporel, cette disposition reste applicable, dans sa rédaction initiale, aux faits du litige au principal.

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4  – Sur le statut d’organisme de droit public de la SDRB et sur ses missions, consulter également les indications fournies à l’adresse <http://www.sdrb.irisnet.be/fr/mainf.html (18 novembre 2004).

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5  – Voir également, à ce sujet, nos conclusions du 30 mars 2004 dans l’affaire Commission/Grèce (arrêt du 9 septembre 2004, C-417/02, Rec. p. I-7973).

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6  – Voir cinquième considérant de la directive 90/313.

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7  – Sur la base de considérations analogues, les deux arrêts du 20 janvier 2005, Merck, Sharp & Dohme (C-245/03, non encore publié au Recueil, points 20 à 24), et GlaxoSmithKline (C‑296/03, non encore publié au Recueil, points 26 à 30) reconnaissent le caractère impératif du délai visé à l’article 6, point 1, de la directive 89/105/CEE du Conseil, du 21 décembre 1988, concernant la transparence des mesures régissant la fixation des prix des médicaments à usage humain et leur inclusion dans le champ d'application des systèmes d'assurance-maladie (JO L 40, p. 8); voir aussi, à ce sujet, les conclusions de l’avocat général Tizzano du 30 septembre 2004 dans les affaires Merck, Sharp & Dohme et GlaxoSmithKline (précités, points 35 et suiv.).

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8  – Arrêt du 26 juin 2003 (C‑233/00, Rec. p. I-6625).

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9  – Ibidem, point 111.

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10  – Ibidem, point 118.

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11  – Arrêts du 15 mai 1986, Johnston (222/84, Rec. p. 1651, points 18 et 19); du 25 juillet 2002, Unión de Pequeños Agricultores/Conseil (C‑50/00 P, Rec. p. I-6677, point 39), et du 16 novembre 2004, Panayotova e.a. (C-327/02, non encore publié au Recueil, point 27); voir également article 47, paragraphe 1, de la charte des droits fondamentaux de l’Union européenne (JO 2000, C 364, p. 1; sur le statut juridique de cette charte, se référer à nos conclusions du 14 octobre 2004 dans l’affaire Berlusconi e.a., C-387/02, pendante devant la Cour, note 83).

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12  – Article 41 de la charte des droits fondamentaux de l’Union européenne; voir aussi arrêt du 25 septembre 2003, Schlüsselverlag J. S. Moser e.a./Commission, C‑170/02 P, Rec. p. I-9889, point 29), dans lequel il est question d’une bonne administration.

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13  – Arrêts du 26 octobre 1995, Siesse (C‑36/94, Rec. p. I-3573, point 21), et du 12 juillet 2001, Louloudakis (C‑262/99, Rec. p. I-5547, point 67). Voir également arrêt du 3 juillet 2003, Lennox (C‑220/01, Rec. p. I-7091, point 76).

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14  – Arrêts du 18 juin 1991, ERT (C‑260/89, Rec. p. I-2925, point 42); du 12 juin 2003, Schmidberger (C‑112/00, Rec. p. I-5659, points 74 et 75), et Panayotova e.a. (précité note 12, point 27).

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15  – Voir aussi article 51, paragraphe 1, de la charte des droits fondamentaux de l’Union européenne.

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16  – Article 41, paragraphe 2, troisième tiret, de la charte des droits fondamentaux de l’Union européenne.

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17  – Arrêt du 15 octobre 1987, Heylens e.a. (222/86, Rec. p. 4097, point 15).

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18  – Arrêt Commission/France (précité note 8, points 113 à 118). À l’avenir, les motifs de rejet relevant du domaine d’application de la nouvelle directive 2003/4 devront être communiqués au demandeur en même temps que la décision de rejet, en vertu de son article 4, paragraphe 5, deuxième phrase.

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19  – Article 8, paragraphe 3, du règlement (CE) n° 1049/2001 du Parlement européen et du Conseil, du 30 mai 2001, relatif à l'accès du public aux documents du Parlement européen, du Conseil et de la Commission (JO L 145, p. 43).

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20  – Article 90 du statut des fonctionnaires des Communautés européennes, figurant dans le règlement (CEE, Euratom, CECA) n° 259/68 du Conseil, du 29 février 1968 (JO L 56, p. 1), modifié en dernier lieu par le règlement (CE, Euratom) n° 723/2004 du Conseil, du 22 mars 2004 (JO L 124, p. 1).

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21  – Article 10, paragraphe 6, du règlement (CE) n° 139/2004 du Conseil, du 20 janvier 2004, relatif au contrôle des concentrations entre entreprises (JO L 24, p. 1, ci-après le «règlement sur les concentrations»).

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22  – Article 4, paragraphe 6, du règlement (CE) n° 659/1999 du Conseil, du 22 mars 1999, portant modalités d'application de l'article 93 du traité CE (JO L 83, p. 1).

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23  – L’obligation de motivation résulte, comme nous l’avons indiqué, de l’article 41, paragraphe 2, troisième tiret, de la charte des droits fondamentaux de l’Union européenne. Pour les institutions communautaires, l’article 253 CE est en outre applicable; les autorités nationales saisies de demandes d’information relatives à l’environnement sont soumises à l’obligation de motivation, déjà mentionnée, énoncée à l’article 3, paragraphe 4, de la directive 90/313.

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24  – Dans leurs observations écrites, les défendeurs font allusion à une «motivation interne», c’est-à-dire à la motivation qui est inhérente à une décision, même lorsque, vis-à-vis des tiers (d’un point de vue formel), aucun motif n’a été fourni.

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25  – Si la loi considère qu’il s’agit d’une décision de rejet, ce sont par nature les demandeurs qui veulent en connaître les raisons et sollicitent, le cas échéant, la protection juridictionnelle. En revanche, si la décision est réputée être positive, à savoir si elle est considérée comme une autorisation, ce sont plutôt des tiers qui en demandent les motifs afin de pouvoir éventuellement préserver leurs intérêts.

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26  – Sur le droit fondamental à une protection juridictionnelle effective, voir la référence note 11.

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27  – Selon les termes de l’article 4 de la directive 90/313, la demande d'information d’une personne a été rejetée ou n'a pas reçu une réponse satisfaisante.

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28  – La formulation de l’article 4 de la directive 90/313 est que la demande d’information d’une personne «a été négligée».

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29  – Cette possibilité existe, par exemple, en droit allemand; consulter l’article 42, paragraphe 1, troisième variante, du code de procédure administrative allemand, du 21 janvier 1960 (Verwaltungsgerichtsordnung) (BGBl. I, p. 70, dans sa nouvelle rédaction publiée le 19 mars 1991, BGBl. I, p. 686, modifiée en dernier lieu par la loi du 24 août 2004, BGBl. I, p. 2198).

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30  – Le pouvoir réglementaire de la Région de Bruxelles-Capitale avait choisi cette solution dans la version de l’article 14, deuxième phrase, de l’ordonnance régionale applicable au litige au principal. Il en va de même pour la législation française contestée par la Commission dans l’affaire Commission/France (précitée note 8, en particulier points 13 à 15).

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31  – Sur l’autonomie procédurale, voir arrêt du 7 janvier 2004, Wells (C-201/02, Rec. p. I-723, point 67).

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32  – Voir points 34 à 38 des présentes conclusions.

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33  – Voir arrêts du 15 septembre 1998, Edis (C‑231/96, Rec. p. I-4951, point 34); du 10 avril 2003, Steffensen (C-276/01, Rec. p. I-3735, point 60), et du 17 juin 2004, Recheio – Cash & Carry (C‑30/02, Rec. p. I-6051); de même, s’agissant de la procédure administrative, se référer à l’arrêt Wells (précité note 31, point 67).

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34  – Voir, à ce sujet, arrêts Edis (point 35) et Recheio – Cash & Carry (point 18),  précités note 33.

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35  – En fin de compte, c’est ce que signifie l’article 91, paragraphe 3, deuxième tiret, du statut des fonctionnaires des Communautés européennes, qui énonce que le délai de recours court «à compter de la date d’expiration du délai de réponse».

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36  – Articles combinés 90, paragraphe 2, et 91, paragraphe 3, deuxième tiret, du statut des fonctionnaires des Communautés européennes.