COMMISSION EUROPÉENNE

Bruxelles, le 6.2.2023

COM(2023) 74 final

2023/0034(COD)

Proposition de

DÉCISION DU PARLEMENT EUROPÉEN ET DU CONSEIL

accordant une assistance macrofinancière à la République de Macédoine du Nord

{SWD(2023) 42 final}

EXPOSÉ DES MOTIFS

1.CONTEXTE DE LA PROPOSITION

•Justification et objectifs de la proposition

Étant donné la forte dépendance de la Macédoine du Nord à l’égard des importations d’énergie, la flambée des prix du gaz et de l’électricité a entraîné une détérioration importante des soldes extérieurs du pays en 2022. Soutenue par une politique économique et monétaire saine et une mise en œuvre résolue des réformes, l’économie était sur la bonne voie pour se remettre des difficultés provoquées par la COVID-19. Toutefois, la forte hausse des prix mondiaux des denrées alimentaires et de l’énergie a commencé à peser sur la demande intérieure et sur le solde extérieur du pays. Les déficits commercial et courant se sont considérablement creusés depuis le début de l’année 2022, en dépit d’importants flux d’envois de fonds depuis l’étranger. Les réserves de change ont diminué au cours des premiers mois de 2022, principalement en raison de la hausse des prix à l’importation et du remboursement de la dette extérieure, mais elles se sont stabilisées depuis l’été. En glissement annuel, la croissance du PIB s’est encore établie à 2,6 % en moyenne au premier semestre de 2022, mais s’est ralentie pour s’établir à 2 % au troisième trimestre. Une forte incertitude quant aux conséquences économiques de la guerre d’agression menée par la Russie contre l’Ukraine, la hausse de l’inflation et le durcissement des conditions de financement devraient encore freiner la demande intérieure. Les exportations sont affectées par une demande extérieure plus faible et par des perturbations persistantes de la chaîne d’approvisionnement, en particulier par celles que subit la production d’équipements automobiles, l’un des principaux secteurs d’exportation du pays.

Dans un contexte de durcissement des conditions de financement mondiales, de hausse des prix de l’énergie et de pertes plus élevées que prévu subies par le producteur d’électricité public national, le gouvernement de la Macédoine du Nord a renouvelé sa demande d’assistance macrofinancière (AMF) le 18 octobre 2022. La Commission avait suspendu la demande initiale d’AMF présentée par le gouvernement le 19 avril 2022, principalement parce que l’économie était encore relativement résiliente et parce qu’il existait d’autres options pour répondre aux besoins de financement extérieur en 2022. En avril, le gouvernement avait déjà obtenu l’approbation des services du Fonds monétaire international (FMI) pour une ligne de précaution et de liquidité (LPL) de 24 mois d’un montant maximal de 530 millions d’EUR, qui a été officiellement approuvée par le conseil d’administration du FMI le 22 novembre 2022. Le FMI estime que les besoins de financement extérieur du pays en 2023 s’élèveront à quelque 1,5 milliard d’EUR, en raison d'un important déficit courant et de remboursements élevés de la dette publique extérieure (y compris une euro-obligation qui arrivera à échéance en juillet 2023). Compte tenu des incertitudes importantes concernant la disponibilité et les coûts du financement sur les marchés extérieurs (qui devrait couvrir plus de la moitié des besoins de financement extérieur du pays en 2023), la Commission présente maintenant au Parlement européen et au Conseil une proposition visant à accorder à la Macédoine du Nord un prêt AMF d’un montant maximal de 100 millions d’EUR. La base juridique proposée est l’article 212 du traité sur le fonctionnement de l’Union européenne.

L’AMF proposée aiderait la Macédoine du Nord à couvrir une partie des besoins résiduels de financement extérieur du pays en 2023, qui sont estimés à 800 millions d’EUR selon le scénario de référence du FMI. L’opération réduirait les vulnérabilités de l’économie en matière de balance des paiements à court terme et de budget et démontrerait le soutien apporté par l’UE au pays pour faire face à cette situation difficile. Sa conception et sa mise en œuvre tiendraient compte des orientations stratégiques arrêtées dans les conclusions conjointes du dialogue économique et financier entre l’UE et les pays des Balkans occidentaux et la Turquie du 24 mai 2022 1 , ainsi que du programme convenu entre la Macédoine du Nord et le FMI 2 .

Le décaissement aurait lieu en deux tranches. Le versement de chaque tranche serait subordonné aux progrès accomplis dans la mise en œuvre d’un certain nombre de mesures à convenir entre la Commission et les autorités et énumérées dans un protocole d’accord, ainsi qu’à un bilan satisfaisant dans la mise en œuvre du programme du FMI. Le protocole d’accord devrait se concentrer sur les réformes stratégiques portant sur la gouvernance budgétaire, la politique fiscale, la gestion des investissements publics, les partenariats public-privé, l’environnement des entreprises, la transparence des aides d’État, l’efficacité énergétique, la réforme du système judiciaire et la lutte contre la corruption. Les mesures viseront à remédier à certaines des faiblesses les plus importantes de l’économie de la Macédoine du Nord et de son système de gouvernance économique.

Ainsi que le montre de façon plus détaillée le document de travail des services de la Commission joint à la présente proposition, la Commission considère, au vu également de son appréciation de la situation politique, que les conditions politiques et économiques indispensables à l’octroi de l’assistance macrofinancière proposée ont été remplies.

•Contexte général

À la suite d’une reprise partielle après la récession provoquée par la pandémie, la Macédoine du Nord a été durement touchée par les conséquences de la guerre d’agression menée par la Russie contre l’Ukraine. Le PIB a chuté de 4,7 % en 2020, mais a rebondi de 3,9 % en 2021, sous l’effet de la demande intérieure. Les envois de fonds de l’étranger sont revenus aux niveaux d’avant la crise et ont renforcé le revenu disponible des ménages. Les mesures de confinement liées à la COVID-19 ont été progressivement levées. La croissance s’est ralentie vers la fin 2021 à mesure que la demande extérieure s’affaiblissait, que les perturbations des chaînes d’approvisionnement mondiales se multipliaient et que les prix mondiaux des denrées alimentaires et de l’énergie commençaient à augmenter rapidement (alimentés par les conséquences de la guerre d’agression menée par la Russie contre l’Ukraine en 2022). La Macédoine du Nord n'a qu'une exposition directe limitée à la Russie ou à l’Ukraine, mais son économie est vulnérable à la hausse des prix des matières premières. Les efforts déployés par le gouvernement pour atténuer l’incidence sur les ménages et les petites entreprises ont entraîné une augmentation des dépenses budgétaires nettement au-delà du budget initial. La forte hausse des prix des denrées alimentaires et de l’énergie a porté l’inflation à près de 20 % à l’automne 2022. Le PIB a augmenté de 2,6 % au cours du premier semestre de 2022, en partie grâce à une augmentation des investissements, mais cette hausse était dans une large mesure due à l’augmentation des stocks des entreprises. La croissance annuelle s’est ralentie pour s’établir à 2 % au troisième trimestre 2022.

La position extérieure a commencé à se détériorer à la fin de 2021, avec une forte hausse des prix à l’importation. Le déficit courant s’est établi à 3,5 % du PIB en 2021 (comme en 2020), un chiffre supérieur à la moyenne de 1,5 % pour la période 2017-2019. Toutefois, la balance des échanges de biens n’a cessé de se détériorer depuis le dernier trimestre 2021, principalement en raison de la hausse des prix de l’énergie et de la forte dépendance du pays à l’égard des importations d’énergie. L’économie importe plus de 30 % de ses besoins énergétiques nationaux et dépend entièrement des importations pour le gaz et le pétrole. Sous l’effet de la forte détérioration du solde énergétique, la moyenne mobile sur quatre trimestres du déficit courant a augmenté pour atteindre 7,3 % du PIB au troisième trimestre 2022, contre 1 % au troisième trimestre 2021, malgré une augmentation sensible des transferts privés (envois de fonds) et de l’excédent des services, qui a été favorisé par un rebond du tourisme. Le ratio de la dette extérieure, qui avait reculé chaque année entre 2016 et 2019, a connu un rebond de 7,3 points de pourcentage en 2020, pour atteindre 80,3 % du PIB, et a encore augmenté pour atteindre 81,4 % en 2021, essentiellement en raison de la poursuite des financements extérieurs nécessaires pour répondre aux besoins liés à la crise.

Les réserves de change ont fortement chuté au premier semestre de 2022, principalement en raison de l’augmentation des importations d’énergie et du remboursement de la dette extérieure. Les réserves de change ont diminué de plus de 14 % au premier semestre de 2022 en raison de l’accroissement de la conversion en euros de l’épargne nationale libellée en denars, d’une forte augmentation des importations d’énergie, du remboursement de la dette extérieure et de baisses de valeur des titres détenus. Début 2022, au cours d’une période d’importations élevées d’énergie, la banque centrale est intervenue sur le marché des changes pour soutenir le rattachement de facto du taux de change à l’euro. Les marchés des changes se sont quelque peu stabilisés au cours de l’été en raison des entrées saisonnières de devises étrangères supérieures aux anticipations de la banque centrale et grâce au soutien d’un placement privé de 250 millions d’EUR de titres d’État en Allemagne en septembre. Les réserves de change ont augmenté chaque mois entre juillet et décembre pour atteindre 100 % de la mesure d’adéquation des réserves du FMI et correspondent désormais à 3,9 mois d’importations. Toutefois, les réserves devraient à nouveau diminuer à mesure que la saison de chauffage progresse et que les importations d’énergie continuent d’augmenter.

La banque centrale a durci sa politique monétaire pour répondre aux prévisions de hausse de l’inflation et protéger le rattachement de facto du taux de change. L’inflation globale a augmenté pour atteindre 19,8 % en octobre 2022, ce qui traduit la forte répercussion du choc mondial des prix de l’énergie et des produits alimentaires, mais elle s’est quelque peu atténuée en novembre et décembre. Depuis avril 2022, le taux directeur a été relevé de 350 points de base lors de huit hausses consécutives, qui l’ont porté à 4,75 %, augmentant ainsi l’écart avec la Banque centrale européenne (BCE). La banque centrale a également ajusté les taux des réserves obligatoires en juin et en septembre afin de décourager le passage aux dépôts en euros, qui avait été un facteur important à l’origine de la baisse des réserves au début de 2022. Ces mesures ont réduit les prévisions d’inflation et les pressions sur le taux de change.

Les autorités ont réagi aux chocs extérieurs en apportant un soutien budgétaire important. Outre les dépenses en cours pour soutenir le secteur de l’énergie et maintenir les prix de l’électricité subventionnés pour les ménages, les autorités de la Macédoine du Nord ont adopté un train de mesures de 400 millions d’EUR en mars 2022, puis un autre en octobre, d’un montant de 350 millions d’EUR, afin de protéger les ménages contre la hausse des prix des denrées alimentaires et de l’énergie et d’aider les entreprises à maintenir des liquidités. En grande partie en raison de la sous-exécution du budget des dépenses d’investissement, le déficit budgétaire pour l’ensemble de l’année 2022, à 4,3 % du PIB prévu par le gouvernement, est resté inférieur à l’objectif révisé (5,3 %) et conforme à l’objectif initial du gouvernement. Le gouvernement a l’intention de continuer en 2023 à soutenir le producteur d’électricité national déficitaire et les clients finals, mais de manière plus ciblée. Le niveau de la dette des administrations publiques et de la dette publique (y compris la dette des entreprises publiques) est resté modéré, mais a sensiblement augmenté en 2020 et 2021, du fait de déficits budgétaires élevés et, en 2020, du fait de la baisse du PIB.

Le budget 2023, adopté par le Parlement en décembre 2022, relève l’objectif de déficit budgétaire (par rapport aux plans initiaux présentés dans la stratégie budgétaire à moyen terme de mai 2022) de 4,2 % à 4,6 % du PIB. Dans le même temps, le gouvernement a revu à la baisse la prévision de croissance du PIB réel pour 2023, la ramenant à 2,9 %. Le budget 2023 prévoit un léger effet d’assainissement à la suite du retrait de certaines mesures de relance budgétaire ainsi que d’une réduction des subventions en faveur de l’entreprise publique d’électricité. Il repose sur un certain nombre de mesures d’assainissement budgétaire, notamment sur des réformes du système fiscal visant à accroître les recettes, que le gouvernement a adoptées en décembre 2022. Conformément aux orientations stratégiques des conclusions conjointes de mai 2022, le soutien budgétaire lié à la crise devrait être mieux ciblé sur les groupes vulnérables.

Les prévisions d’automne de la Commission tablent sur un ralentissement de la croissance et une légère diminution du déficit budgétaire après 2022, tandis que les risques sont clairement orientés à la baisse. La croissance du PIB en 2022 et 2023 devrait ralentir pour s’établir respectivement à 2,3 % et 2,5 %, étant donné que l’inflation élevée pèse sur la demande intérieure. Le déficit budgétaire devrait rester élevé en 2023 en raison de la nécessité persistante de soutenir l’économie pendant la crise énergétique. Le gouvernement pourrait donc être contraint de différer d’une année supplémentaire ses projets d’assainissement budgétaire. Dans le même temps, le gouvernement s’est engagé à mettre en œuvre son programme de réformes en matière de gestion des finances publiques. La nouvelle loi budgétaire organique adoptée par le Parlement en juillet 2022 plafonne le déficit budgétaire (à 3 % du PIB en période hors crise) et la dette publique (à 60 % du PIB); une fois appliquée, elle constituera un point d’ancrage pour la politique budgétaire à moyen terme. Les perspectives de croissance pourraient être remises en question si les défis géopolitiques entraînaient de nouveaux chocs des prix de l’énergie et des denrées alimentaires, éventuellement associés à un nouveau durcissement des conditions financières mondiales et à un accès plus difficile aux capitaux pour les économies de marché émergentes. Cependant, le processus d’adhésion à l’UE pourrait renforcer les réformes et la viabilité budgétaire et extérieure, notamment en renforçant encore les entrées d’investissements directs étrangers.

Les besoins de financement extérieur sont élevés en 2023 et les conditions du marché restent volatiles. Le FMI a estimé les besoins de financement extérieur bruts du pays en 2023 à 1,5 milliard d’EUR. Cela inclut des besoins élevés de refinancement de la dette, qui résultent principalement de la nécessité pour le gouvernement de rembourser son euro-obligation de 2016, d’un montant de 450 millions d’EUR. Globalement, le FMI suppose que le gouvernement lèvera 800 millions d’EUR d’emprunts sur le marché extérieur, ce qui pourrait se révéler difficile, compte tenu des incertitudes géopolitiques actuelles et d’un environnement de financement difficile. La Macédoine du Nord bénéficie généralement d’un accès régulier et à des conditions favorables aux marchés internationaux des capitaux en tant qu’émetteur souverain. Toutefois, les écarts de rendement des obligations souveraines ont considérablement augmenté au cours des derniers mois, dans le contexte du durcissement mondial des conditions financières, et des projets d’émission d’euro-obligations ont été suspendus dans l’ensemble des pays des Balkans occidentaux. Dans ce contexte, l’AMF proposée aiderait la Macédoine du Nord à satisfaire ses besoins de financement résiduels.

•Cohérence avec les dispositions existantes dans le domaine d’action

Une précédente assistance macrofinancière en faveur de pays concernés par l’élargissement et de pays du voisinage dans le contexte de la pandémie de COVID-19 a été accordée au titre de la décision (UE) 2020/701, adoptée par le Parlement européen et le Conseil le 25 mai 2020. La Macédoine du Nord a ainsi bénéficié de 160 millions d’EUR de prêts qui ont été intégralement versés en 2020-2021.

•Cohérence avec les autres politiques de l’Union

L’UE et la Macédoine du Nord ont conclu en 2001 un accord de stabilisation et d’association qui est entré en vigueur en 2004. Le Conseil a accordé le statut de pays candidat à la Macédoine du Nord en 2005. Depuis octobre 2009, la Commission recommande constamment l’ouverture de négociations d’adhésion avec la Macédoine du Nord. En mars 2020, le Conseil européen a entériné la décision du Conseil d’ouvrir les négociations d’adhésion avec la Macédoine du Nord 3 . Le 19 juillet 2022 s’est tenue la première conférence intergouvernementale sur les négociations d’adhésion avec la Macédoine du Nord, à la suite de l’approbation du cadre de négociation par le Conseil. La Commission a immédiatement lancé l’examen analytique de l’acquis de l’UE (screening), qui constitue la première étape du processus de négociation.

Les pays candidats à l’adhésion à l’UE peuvent prétendre à une assistance macrofinancière s’ils remplissent certaines conditions. L’AMF de l’UE compléterait et renforcerait l’efficacité d’autres aides financières au pays, telles que celles proposées dans le cadre des opérations de l’instrument d’aide de préadhésion (IAP), y compris l’appui budgétaire. Il s'agit notamment de 80 millions d’EUR d’appui budgétaire de l’UE au titre du nouveau train de mesures de soutien à l'énergie de l’UE en faveur des Balkans occidentaux, d’un montant de 1 milliard d’EUR.

2.BASE JURIDIQUE, SUBSIDIARITÉ ET PROPORTIONNALITÉ

•Base juridique

La base juridique de la proposition est l’article 212, du traité sur le fonctionnement de l’Union européenne (TFUE).

•Subsidiarité (en cas de compétence non exclusive)

La proposition est conforme au principe de subsidiarité, car l’objectif de stabiliser la position extérieure de la Macédoine du Nord ne peut pas être réalisé de manière satisfaisante par les seuls États membres et peut l’être mieux par l’Union européenne. Cela tient essentiellement aux contraintes budgétaires rencontrées au niveau national et à la nécessité d’une coordination très étroite entre donateurs pour maximiser l’ampleur et l’efficacité de l’aide.

•Proportionnalité

La proposition est conforme au principe de proportionnalité, car elle se limite au minimum requis pour atteindre l’objectif de stabilité macroéconomique à court terme et n’excède pas ce qui est nécessaire à cette fin.

Comme l’a indiqué la Commission, sur la base des estimations du FMI dans le cadre de la ligne de précaution et de liquidité, le montant de la nouvelle AMF proposée correspond à environ 12,5 % des besoins de financement extérieur du gouvernement en 2023. Compte tenu du caractère de précaution que revêt le programme du FMI (qui prévoit un décaissement d’aide en 2023 et uniquement «si nécessaire» en 2024), cela est conforme aux pratiques en matière de partage de la charge pour les autres opérations d’AMF.

•Choix de l’instrument

Le financement de projets ou une assistance technique ne conviendrait pas ou ne suffirait pas pour atteindre les objectifs macroéconomiques visés. L’assistance macrofinancière aurait pour principale valeur ajoutée, par rapport à d’autres instruments de l’UE, d’alléger la contrainte financière extérieure et de contribuer à créer un environnement macroéconomique stable, notamment en facilitant le rééquilibrage de la balance des paiements et de la situation budgétaire, ainsi que des conditions propices aux réformes structurelles. En soutenant la mise en place d’un cadre global approprié, l’assistance macrofinancière peut accroître l’efficacité des mesures qui, en Macédoine du Nord, sont financées par d’autres instruments financiers plus ciblés de l’UE.

3.RÉSULTATS DES ÉVALUATIONS EX POST, DES CONSULTATIONS DES PARTIES INTÉRESSÉES ET DES ANALYSES D’IMPACT

•Consultation des parties intéressées

L’AMF fait partie intégrante du soutien international au programme de stabilisation économique de la Macédoine du Nord. Les services de la Commission ont consulté le FMI et la Banque mondiale lors de l’élaboration de la présente proposition. La Commission a aussi été en contact régulier avec les autorités de la Macédoine du Nord.

•Obtention et utilisation d’expertise

Conformément aux exigences du règlement financier, les services de la Commission ont procédé, en juin 2020 et dans le contexte de l’opération d’AMF pendant la pandémie de COVID-19, à une évaluation opérationnelle des processus administratifs et financiers de la Macédoine du Nord, afin de s’assurer que les procédures en place pour la gestion des programmes d’aide, y compris l’assistance macrofinancière, offraient des garanties adéquates. L’évaluation était fondée sur une méthode établie et s’appuyait sur la documentation existante provenant des programmes d’appui budgétaire de la Commission en faveur de la Macédoine du Nord et de son assistance technique visant à améliorer le système de gestion des finances publiques. La Commission a constaté que la Macédoine du Nord satisfaisait à l’exigence, pour être éligible, de disposer d’un programme suffisamment crédible et pertinent d’amélioration de la gestion des finances publiques en vue de l’appui budgétaire de l’UE. La conformité du système de gestion des finances publiques du pays avec les exigences de base en matière d’appui budgétaire a été confirmée par le dernier rapport PEFA de mai 2022. D’après le cadre de gestion des risques 2021, le risque de la Macédoine du Nord en matière de gestion des finances publiques est modéré.

•Analyse d’impact

L’AMF de l’UE est un instrument d’aide d’urgence exceptionnelle, visant à répondre à de graves difficultés de balance des paiements de pays tiers. La présente proposition d’assistance macrofinancière est exemptée de l’obligation de procéder à une analyse d’impact, conformément aux lignes directrices de la Commission pour une meilleure réglementation 4 , parce qu’il est politiquement impératif de répondre rapidement à la situation considérée.

Plus généralement, les propositions d’assistance macrofinancière de la Commission s’appuient sur les enseignements tirés des évaluations ex post d’opérations conduites précédemment dans des pays candidats à l’adhésion à l’UE. La nouvelle AMF et le programme d’ajustement et de réforme économiques qui y est associé contribueront à alléger les besoins de financement à court terme de la Macédoine du Nord et soutiendront les mesures visant à renforcer la balance des paiements à moyen terme, la viabilité budgétaire et la croissance durable, complétant ainsi le programme de ligne de précaution et de liquidité adopté par le conseil d’administration du FMI en novembre 2022. Les conditions posées devraient contribuer à remédier à certaines des principales faiblesses de l’économie du pays et de son système de gouvernance économique. Les domaines de conditionnalité possibles pourraient, en principe, inclure des réformes visant à renforcer la gouvernance budgétaire, la politique fiscale, la gestion des investissements publics, les partenariats public-privé, l’environnement des entreprises, la transparence des aides d’État, l’efficacité énergétique, la réforme du système judiciaire et la lutte contre la corruption.

•Droits fondamentaux

Les pays candidats à l’adhésion à l’UE peuvent prétendre à une assistance macrofinancière. L’octroi de l’assistance macrofinancière est subordonné à la condition préalable que le pays qui peut prétendre à cette assistance respecte les mécanismes démocratiques effectifs – notamment le pluralisme parlementaire et l’état de droit – et garantisse le respect des droits de l’homme.

Comme indiqué dans la communication de la Commission de 2022 sur la politique d’élargissement de l’UE 5 , le lancement, en 2022, du processus de négociations d’adhésion à l’UE avec la Macédoine du Nord a constitué une avancée majeure et a marqué le début d’une nouvelle phase des relations entre l’UE et la Macédoine du Nord. Comme indiqué également dans la communication, le cadre juridique relatif à la protection des droits fondamentaux en Macédoine du Nord est, dans une large mesure, conforme aux normes européennes, mais sa mise en œuvre doit être améliorée.

4.INCIDENCE BUDGÉTAIRE

Il est prévu que l’assistance macrofinancière proposée en faveur de la Macédoine du Nord, d’un montant maximal de 100 millions d’EUR, soit versée en deux tranches égales, décaissées entre 2023 et 2024. Pour le prêt de 100 millions d’EUR, le provisionnement requis, au taux de 9 %, de la garantie pour l’action extérieure sera programmé au titre de l’IAP, pour un montant total de 9 millions d’EUR (ligne budgétaire 15.020203 IAP III — Provisionnement du fonds commun de provisionnement [garantie pour l’action extérieure — AMF]).

5.AUTRES ÉLÉMENTS

•Plans de mise en œuvre et modalités de suivi, d’évaluation et d’information

L’Union européenne mettra à la disposition de la Macédoine du Nord, sous forme de prêts à moyen et à long terme, une AMF d’un montant total de 100 millions d’EUR, qui contribuera à couvrir les besoins de financement résiduels de la Macédoine du Nord en 2023-2024. Il est prévu que l’assistance soit versée en deux tranches à intervalles réguliers pendant la durée de l’AMF, à condition que les mesures auxquelles chaque tranche est subordonnée aient été intégralement mises en œuvre.

La Commission gérera l’AMF. Des dispositions spécifiques sur la prévention de la fraude et d’autres irrégularités, qui sont conformes au règlement financier, sont applicables.

La Commission et les autorités de la Macédoine du Nord devront conclure un protocole d’accord établissant les mesures de réforme structurelle liées à l’AMF proposée, y compris l’articulation des différentes mesures et les délais applicables. En outre, comme cela est normalement le cas pour l’assistance macrofinancière, les décaissements seront subordonnés à un certain nombre de points, notamment à des évaluations satisfaisantes dans le cadre du programme du FMI. La Commission travaillera en étroite collaboration avec les autorités de la Macédoine du Nord pour suivre les progrès dans la mise en œuvre des politiques et des conditions préalables qui ont été indiquées ci-dessus.

2023/0034 (COD)

Proposition de

DÉCISION DU PARLEMENT EUROPÉEN ET DU CONSEIL

accordant une assistance macrofinancière à la République de Macédoine du Nord

LE PARLEMENT EUROPÉEN ET LE CONSEIL DE L’UNION EUROPÉENNE,

vu le traité sur le fonctionnement de l’Union européenne, et notamment son article 212,

vu la proposition de la Commission européenne,

après transmission du projet d’acte législatif aux parlements nationaux,

statuant conformément à la procédure législative ordinaire,

considérant ce qui suit:

(1)Les relations entre l’Union européenne (ci-après l’«Union») et la République de Macédoine du Nord (ci-après la «Macédoine du Nord») continuent de se développer dans le cadre de l’accord de stabilisation de l’UE et des négociations d’adhésion à l’Union lancées en juillet 2022.

(2)L’économie de la Macédoine du Nord a été fortement touchée par la récession de 2020 causée par la pandémie de COVID-19, ainsi que par la récente crise énergétique. Cette situation a contribué à l’ampleur du déficit de financement du pays, à la détérioration de sa position extérieure et à l’accroissement de ses besoins budgétaires.

(3)Le gouvernement de la Macédoine du Nord a manifesté la ferme volonté de poursuivre des réformes, en mettant l’accent sur les domaines d’action clés désignés dans les conclusions ministérielles conjointes de mai 2022 et comprenant des aspects fondamentaux tels que le pouvoir judiciaire, la lutte contre la corruption et la criminalité organisée, la bonne gouvernance et l’état de droit.

(4)La Macédoine du Nord a achevé avec succès l’opération d’assistance macrofinancière dont elle a bénéficié dans le contexte de la COVID-19 6 , puisque toutes les mesures de réforme convenues avec l’Union dans le protocole d’accord ont été menées à bien.

(5)Le gouvernement et le FMI sont parvenus à un accord technique (en avril 2022) sur une ligne de précaution et de liquidité (LPL) de 24 mois pour un montant maximal de 530 millions d’EUR, qui a été officiellement approuvé par le conseil d’administration du FMI le 22 novembre 2022. Le programme du FMI vise à atténuer la détérioration de la position extérieure, à soutenir l’assainissement budgétaire et à accélérer les réformes structurelles dans un certain nombre de domaines, notamment la politique fiscale et les investissements publics.

(6)Compte tenu de la détérioration de la conjoncture et des perspectives économiques, la Macédoine du Nord a demandé une première fois une assistance macrofinancière complémentaire de l’Union en avril 2022. La Commission a toutefois suspendu la demande, étant donné que l’économie de la Macédoine du Nord était encore assez résiliente à l’époque et qu’il existait d’autres possibilités de financement pour répondre aux besoins de financement extérieur de 2022. Le gouvernement de la Macédoine du Nord a renouvelé sa demande d’assistance macrofinancière en octobre 2022.

(7)Étant donné que la Macédoine du Nord est un pays candidat à l’adhésion à l’UE, qui a entamé le processus de négociations d’adhésion en juillet 2022, ce pays est considéré comme admissible à une assistance macrofinancière de l’Union.

(8)L’assistance macrofinancière de l’Union devrait constituer un instrument financier de caractère exceptionnel destiné à apporter un soutien, non lié et sans affectation particulière, à la balance des paiements du bénéficiaire en réponse à ses besoins urgents de financement externe, et elle devrait appuyer la mise en œuvre d’un programme de mesures vigoureuses et immédiates d’ajustement et de réforme structurelle visant à améliorer la situation de la balance des paiements à court terme.

(9)Étant donné qu’il subsiste d’importants besoins de financement extérieur résiduels dans la balance des paiements du pays, en plus des besoins couverts par les ressources fournies par le FMI, l’assistance macrofinancière à fournir à la Macédoine du Nord est, dans les circonstances exceptionnelles actuelles, considérée comme une réponse appropriée à la demande de ce pays d’un soutien à la stabilisation de son économie, en combinaison avec le programme du FMI. L’assistance macrofinancière de l’Union faciliterait la stabilisation économique et la mise en œuvre du programme de réformes structurelles de la Macédoine du Nord, en complément des ressources mises à sa disposition dans le cadre de l’accord financier pris avec le FMI.

(10)L’assistance macrofinancière de l’Union devrait viser à aider la Macédoine du Nord à rétablir la viabilité de ses finances extérieures et, ce faisant, stimuler son développement économique et social.

(11)L’assistance macrofinancière de l’Union devrait aller de pair avec la mise en œuvre des versements dans le cadre des opérations d’appui budgétaire au titre de l’instrument d’aide de préadhésion.

(12)Le montant de l’assistance macrofinancière de l’Union a été déterminé sur la base d’une évaluation quantitative complète des besoins de financement externe résiduels de la Macédoine du Nord et tient compte de sa capacité à se financer par ses propres ressources, en particulier grâce aux réserves internationales qu’elle détient. L’assistance macrofinancière de l’Union devrait venir en complément des programmes du FMI et de la Banque mondiale et des ressources octroyées par ces institutions. Le montant de l’assistance tient également compte des contributions financières attendues des bailleurs de fonds multilatéraux et de la nécessité de répartir équitablement la charge entre l’Union et les autres donateurs, ainsi que du déploiement préexistant d’autres instruments de financement externe de l’Union en Macédoine du Nord et de la valeur ajoutée de la contribution globale de l’Union.

(13)La Commission devrait veiller à ce que l’assistance macrofinancière de l’Union soit cohérente, juridiquement et sur le fond, avec les grands principes et objectifs qui la guident et les principales mesures qu’elle prend dans les différents domaines de son action extérieure, ainsi qu’avec ses autres politiques concernées.

(14)L’assistance macrofinancière de l’Union devrait appuyer sa politique extérieure envers la Macédoine du Nord. Il convient que la Commission et le haut représentant collaborent étroitement durant toute l’opération d’assistance macrofinancière afin de coordonner la politique extérieure de l’Union et d'assurer sa cohérence.

(15)L’assistance macrofinancière de l’Union devrait aider la Macédoine du Nord à tenir ses engagements à l’égard des valeurs qu’elle partage avec l’Union, notamment la démocratie, l’état de droit, la bonne gouvernance, le respect des droits de l’homme, le développement durable et la réduction de la pauvreté, ainsi que son engagement à l’égard des principes présidant au commerce ouvert, fondé sur des règles et équitable.

(16)L’octroi de l’assistance macrofinancière de l’Union devrait être subordonné à la condition préalable que la Macédoine du Nord respecte des mécanismes démocratiques effectifs – dont le pluralisme parlementaire – et l’état de droit et qu’elle garantisse le respect des droits de l’homme. En outre, l’assistance macrofinancière de l’Union devrait avoir pour objectifs spécifiques d’accroître l’efficacité, la transparence et la responsabilisation des systèmes de gestion des finances publiques, de renforcer la gouvernance et la surveillance du secteur financier et de promouvoir des réformes structurelles visant à soutenir une croissance durable et inclusive, la création d’emplois décents et l’assainissement budgétaire. Tant le respect des conditions préalables susvisées que la réalisation de ces objectifs devraient faire l’objet d’un suivi régulier par la Commission.

(17)Afin d’assurer une protection efficace des intérêts financiers de l’UE dans le cadre de l’assistance macrofinancière de l’Union, la Macédoine du Nord devrait prendre des mesures propres à prévenir et à combattre la fraude, la corruption et toute autre irrégularité en relation avec l’assistance. En outre, des dispositions devraient prévoir que la Commission effectue des vérifications et que la Cour des comptes réalise des audits.

(18)Le versement de l’assistance macrofinancière de l’Union est sans préjudice des pouvoirs du Parlement européen et du Conseil en tant qu’autorité budgétaire.

(19)Les montants de la provision requise pour l’assistance macrofinancière sous forme de prêts devraient être compatibles avec les crédits budgétaires inscrits dans le cadre financier pluriannuel.

(20)L’assistance macrofinancière de l’Union devrait être gérée par la Commission. Afin que le Parlement européen et le Conseil puissent suivre la mise en œuvre de la présente décision, la Commission devrait régulièrement les informer des développements liés à l’assistance et leur fournir les documents y afférents.

(21)Afin d’assurer des conditions uniformes d’exécution de la présente décision, il convient de conférer des compétences d’exécution à la Commission. Ces compétences devraient être exercées conformément au règlement (UE) nº 182/2011 du Parlement européen et du Conseil 7 .

(22)L’assistance macrofinancière de l’Union devrait être soumise à des conditions de politique économique inscrites dans un protocole d’accord. Afin d’assurer des conditions de mise en œuvre uniformes et pour des raisons d’efficacité, la Commission devrait être habilitée à négocier ces conditions avec les autorités de la Macédoine du Nord sous la supervision du comité composé des représentants des États membres, conformément au règlement (UE) nº 182/2011. En vertu dudit règlement, il convient, en règle générale, d’appliquer la procédure consultative dans tous les cas autres que ceux prévus dans ledit règlement. Compte tenu de l’impact potentiellement important d’une assistance d’un montant supérieur à 90 millions d’EUR, il convient d’appliquer la procédure d’examen aux opérations dépassant ce seuil. Étant donné le montant de l’assistance macrofinancière apportée par l’Union à la Macédoine du Nord, la procédure d’examen devrait être appliquée à l’adoption du protocole d’accord ainsi qu’à toute réduction, suspension ou annulation de l’assistance,

(23)Compte tenu du montant limité de l’assistance financière (100 millions d’EUR), de son caractère ponctuel et du calendrier souhaité pour le décaissement, l’approche des financements adossés garantirait, par rapport à la stratégie de financement diversifiée, une plus grande flexibilité et une plus grande efficacité des opérations d’emprunt. Par conséquent, à titre exceptionnel, la Commission devrait financer les tranches de prêt en les adossant à des emprunts sur le marché des capitaux, et non en utilisant sa stratégie de financement diversifiée prévue à l’article 220 bis du règlement financier. Il convient donc de financer l’assistance financière au moyen d’opérations financières individuelles,

ONT ADOPTÉ LA PRÉSENTE DÉCISION:

Article premier

1.L’Union met à la disposition de la Macédoine du Nord une assistance macrofinancière (ci-après l’«assistance macrofinancière de l’Union») d’un montant maximal de 100 millions d’EUR en vue de faciliter la stabilisation de l’économie du pays et l’exécution d’un important programme de réformes. La totalité de ce montant est fournie sous forme de prêts. Le versement de l’assistance macrofinancière de l’Union est subordonné à l’approbation, par le Parlement européen et le Conseil, du budget de l’Union pour l’exercice concerné. Cette assistance contribue à couvrir les besoins de la balance des paiements de la Macédoine du Nord tels qu’ils sont chiffrés dans le programme du FMI.

2.Pour financer ce prêt, la Commission est habilitée, au nom de l’Union, à emprunter les fonds nécessaires sur les marchés des capitaux ou auprès d’établissements financiers et à prêter à la Macédoine du Nord les montants correspondants dans les conditions applicables aux emprunts. Ces prêts ont une durée moyenne maximale de 15 ans.

3.La Commission gère le décaissement de l’assistance macrofinancière de l’Union dans le respect des accords ou autres conventions conclus entre le FMI et la Macédoine du Nord, ainsi que des principes et objectifs fondamentaux des réformes économiques énoncés dans l’accord de stabilisation et d’association entre l’UE et la Macédoine du Nord.

La Commission informe régulièrement le Parlement européen et le Conseil des faits nouveaux concernant l’assistance macrofinancière de l’Union, y compris des versements effectués, et elle communique en temps utile à ces institutions les documents y afférents.

4.L’assistance macrofinancière de l’Union est mise à disposition pour une durée de deux ans et demi à compter du jour suivant l’entrée en vigueur du protocole d’accord visé à l’article 3, paragraphe 1.

5.Si, au cours de la période de versement de l’assistance macrofinancière de l’Union, les besoins de financement de la Macédoine du Nord diminuent de manière importante par rapport aux projections initiales, la Commission, statuant conformément à la procédure d’examen visée à l’article 7, paragraphe 2, réduit le montant de l’assistance, ou suspend ou supprime cette dernière.

Article 2

1.L’octroi de l’assistance macrofinancière de l’Union est subordonné à la condition préalable que la Macédoine du Nord respecte des mécanismes démocratiques effectifs – dont le pluralisme parlementaire – et l’état de droit et qu’elle garantisse le respect des droits de l’homme.

2.La Commission contrôle le respect de cette condition préalable tout au long de la durée de l’assistance macrofinancière de l’Union.

3.Les paragraphes 1 et 2 s’appliquent conformément à la décision 2010/427/UE du Conseil 8 .

Article 3

1.La Commission, conformément à la procédure d’examen visée à l’article 7, paragraphe 2, convient avec les autorités de la Macédoine du Nord de conditions de politique économique et de conditions financières clairement définies, axées sur des réformes structurelles et des finances publiques saines, auxquelles l’assistance macrofinancière de l’Union doit être subordonnée; ces conditions doivent être inscrites dans un protocole d’accord (le «protocole d’accord») comportant un calendrier pour la réalisation de ces conditions. Les conditions de politique économique et les conditions financières énoncées dans le protocole d’accord sont compatibles avec les accords ou conventions visés à l’article 1er, paragraphe 3, y compris les programmes d’ajustement macroéconomique et de réformes structurelles mis en œuvre par la Macédoine du Nord avec le soutien du FMI.

2.Les conditions visées au paragraphe 1 ont notamment pour but de renforcer l’efficacité, la transparence et la responsabilisation des systèmes de gestion des finances publiques de la Macédoine du Nord, y compris pour l’utilisation de l’assistance macrofinancière de l’Union. Lors de l’élaboration des mesures, les avancées réalisées en matière d’ouverture réciproque des marchés, le développement d’un commerce équitable et fondé sur des règles ainsi que d’autres priorités dans le cadre de la politique extérieure de l’Union sont également dûment pris en compte. La Commission suit régulièrement les progrès accomplis dans la réalisation de ces objectifs.

3.Les modalités financières de l’assistance macrofinancière de l’Union sont fixées dans un accord de prêt à conclure entre la Commission et la Macédoine du Nord.

4.La Commission vérifie périodiquement que les conditions visées à l’article 4, paragraphe 3, continuent d’être respectées, et notamment si les politiques économiques de la Macédoine du Nord sont conformes aux objectifs de l’assistance macrofinancière de l’Union. La Commission effectue cette vérification en étroite coordination avec le FMI et la Banque mondiale et, si nécessaire, avec le Parlement européen et le Conseil.

Article 4

1.Sous réserve des conditions énoncées au paragraphe 3, la Commission met à disposition l’assistance macrofinancière de l’Union sous la forme de deux tranches de même montant.

2.Les montants de l’assistance macrofinancière de l’Union sont provisionnés, si nécessaire, conformément au règlement (UE) 2021/947 du Parlement européen et du Conseil.

3.La Commission décide du versement des tranches sous réserve du respect des conditions suivantes:

(a)la condition préalable prévue à l’article 2;

(b)un bilan satisfaisant continu de la mise en œuvre d’un programme de mesures fortes d’ajustement et de réforme structurelle, soutenu par un accord de crédit du FMI avec versement d’une aide;

(c)la réalisation satisfaisante des conditions de politique économique et des conditions financières fixées dans le protocole d’accord.

En principe, le versement de la deuxième tranche intervient au plus tôt trois mois après le versement de la première tranche.

Lorsque les conditions prévues au paragraphe 3 ne sont pas remplies, la Commission suspend provisoirement ou annule le versement de l’assistance macrofinancière de l’Union. En pareil cas, elle informe le Parlement européen et le Conseil des motifs de cette suspension ou de cette annulation.

4.L’assistance macrofinancière de l’Union est versée à la Banque nationale de Macédoine du Nord. Sous réserve des dispositions qui doivent être arrêtées dans le protocole d’accord, dont une confirmation des besoins de financement budgétaire résiduels, les fonds de l’Union peuvent être transférés au ministère des finances de Macédoine du Nord en tant que bénéficiaire final.

Article 5

1.Les opérations d’emprunt et de prêt relatives à l’assistance macrofinancière de l’Union sont effectuées en euros avec application de la même date de valeur et n’impliquent pas pour l’Union de transformation d’échéances, ni ne l’exposent à un quelconque risque de change ou de taux d’intérêt, ou à un quelconque autre risque commercial.

2.Lorsque les circonstances le permettent, et si la Macédoine du Nord le demande, la Commission peut prendre les mesures nécessaires pour faire en sorte d’inclure une clause de remboursement anticipé dans les conditions du prêt, assortie d’une clause correspondante dans les conditions des opérations d’emprunt.

3.Lorsque les circonstances autorisent une amélioration du taux d’intérêt du prêt et si la Macédoine du Nord le demande, la Commission peut décider de refinancer tout ou partie de ses emprunts initiaux ou peut en réaménager les conditions financières correspondantes. Les opérations de refinancement ou de réaménagement sont réalisées conformément aux paragraphes 1 et 4 et n’ont pas pour effet de reporter l’échéance des emprunts concernés ni d’augmenter le montant du capital restant dû à la date de ces opérations.

4.La Macédoine du Nord supporte tous les frais exposés par l’Union qui ont trait aux opérations d’emprunt et de prêt réalisées en vertu de la présente décision.

5.La Commission informe le Parlement européen et le Conseil du déroulement des opérations visées aux paragraphes 2 et 3.

Article 6

1.L’assistance macrofinancière de l’Union est mise en œuvre conformément au règlement (UE, Euratom) nº 1046/2018 du Parlement européen et du Conseil 9 .

2.La mise en œuvre de l’assistance macrofinancière de l’Union fait l’objet d’une gestion directe.

3.L’accord de prêt à conclure avec les autorités de la Macédoine du Nord contient des dispositions:

(a)garantissant que la Macédoine du Nord vérifie régulièrement que les fonds provenant du budget de l’Union sont utilisés correctement, prend des mesures propres à prévenir les irrégularités et les fraudes et, si nécessaire, engage des poursuites afin de récupérer les fonds octroyés au titre de la présente décision qui auraient été détournés;

(b)garantissant la protection des intérêts financiers de l’Union, et en particulier prévoyant des mesures spécifiques pour prévenir et combattre la fraude, la corruption et toute autre irrégularité en relation avec l’assistance macrofinancière de l’Union, conformément au règlement (CE, Euratom) nº 2988/95 du Conseil 10 , au règlement (Euratom, CE) nº 2185/96 du Conseil 11 , au règlement (UE, Euratom) nº 883/2013 du Parlement européen et du Conseil 12 et, pour les États membres participant à une coopération renforcée concernant le Parquet européen, au règlement (UE) 2017/1939 du Conseil 13 ; notamment, l’Office européen de lutte antifraude (OLAF) est expressément autorisé, à cette fin, à mener des enquêtes, et en particulier à effectuer des contrôles et vérifications sur place, y compris par voie d’expertises technico-légales numériques et d’entretiens; autorisant expressément la Commission, ou ses représentants, à effectuer des contrôles, notamment des contrôles et des vérifications sur place;

(c)autorisant expressément la Commission et la Cour des comptes à effectuer des audits, pendant et après la période de mise à disposition de l’assistance macrofinancière de l’Union, y compris des audits sur pièces et sur place, tels que des évaluations opérationnelles;

(d)garantissant que l’Union est habilitée à procéder au recouvrement anticipé du prêt s’il est établi que la Macédoine du Nord a participé, dans la gestion de l’assistance macrofinancière de l’Union, à un quelconque acte de fraude ou de corruption ou à toute autre activité illicite préjudiciable aux intérêts financiers de l’Union;

(e)garantissant que la Macédoine du Nord supporte tous les frais exposés par l’Union qui ont trait à l’assistance macrofinancière.

4.Avant la mise en œuvre de l’assistance macrofinancière de l’Union, la Commission apprécie, au moyen d’une évaluation opérationnelle, la fiabilité des dispositifs financiers du pays, les procédures administratives et les mécanismes de contrôle interne et externe applicables à l’assistance.

Article 7

1.La Commission est assistée par un comité. Ce comité est un comité au sens du règlement (UE) nº 182/2011.

2.Lorsqu’il est fait référence au présent paragraphe, l’article 5 du règlement (UE) nº 182/2011 s’applique.

Article 8

1.Le 30 juin de chaque année au plus tard, la Commission adresse au Parlement européen et au Conseil un rapport qui rend compte de la mise en œuvre de la présente décision au cours de l’année précédente et comporte une évaluation de cette mise en œuvre. Ce rapport:

(a)examine les progrès accomplis dans la mise en œuvre de l’assistance macrofinancière de l’Union;

(b)évalue la situation et les perspectives économiques de la Macédoine du Nord, ainsi que les progrès accomplis dans la mise en œuvre des mesures visées à l’article 3, paragraphe 1;

(c)indique le lien entre les conditions de politique économique définies dans le protocole d’accord, les résultats économiques et budgétaires en cours du pays et les décisions de la Commission de verser les tranches de l’assistance macrofinancière de l’Union.

2.Au plus tard deux ans après l’expiration de la période de mise à disposition prévue à l’article 1er, paragraphe 4, la Commission présente au Parlement européen et au Conseil un rapport d’évaluation ex post, qui évalue les résultats et l’efficacité de l’assistance macrofinancière que l’Union a déjà octroyée et la mesure dans laquelle elle a atteint ses objectifs.

Article 9

La présente décision entre en vigueur le lendemain de sa publication au Journal officiel de l’Union européenne.

Fait à Bruxelles, le

FICHE FINANCIÈRE LÉGISLATIVE

1.CADRE DE LA PROPOSITION/DE L’INITIATIVE

1.1.Dénomination de la proposition/de l’initiative

Proposition de décision du Parlement européen et du Conseil accordant une assistance macrofinancière supplémentaire à la République de Macédoine du Nord

1.2.Domaine(s) politique(s) concerné(s) dans la structure ABM/ABB 14

Domaine(s) politique(s):    Affaires économiques et financières

Activité(s):    Affaires économiques et financières internationales

1.3.Nature de la proposition/de l’initiative

X La proposition/l’initiative porte sur une action nouvelle

◻ La proposition/l’initiative porte sur une action nouvelle suite à un projet pilote/une action préparatoire 15

◻  La proposition/l’initiative est relative à la prolongation d’une action existante

◻ La proposition/l’initiative porte sur une action réorientée vers une nouvelle action

1.4.Objectif(s)

1.4.1.Objectif(s) stratégique(s) pluriannuel(s) de la Commission visé(s) par la proposition/l’initiative

«Une économie au service des personnes»

«Une Europe plus forte sur la scène internationale»

1.4.2.Objectif(s) spécifique(s)

a)    soutenir la stabilité macrofinancière et encourager les réformes favorisant la croissance à l’extérieur de l’UE, y compris par un dialogue économique régulier avec les partenaires clés et par l’octroi d’une assistance macrofinancière; et

b)    soutenir le processus d’élargissement et la mise en œuvre des politiques européennes d’élargissement et de voisinage de l’UE, ainsi que les priorités de l’Union auprès des partenaires, par la réalisation d’analyses économiques et la fourniture d’évaluations et de conseils.

1.4.3.Résultat(s) et incidence(s) attendus

Préciser les effets que la proposition/l’initiative devrait avoir sur les bénéficiaires/la population visée.

(1)Contribuer à couvrir une partie des besoins de financement extérieur de la Macédoine du Nord dans le contexte d’une détérioration importante de sa balance des paiements causée par l’actuelle pandémie de COVID-19 et la crise énergétique.

(2)Alléger les besoins de financement budgétaire de la Macédoine du Nord.

(3)Appuyer l’assainissement budgétaire et la stabilisation extérieure dans le contexte du programme du FMI.

(4)Appuyer des réformes structurelles destinées à perfectionner la gestion macroéconomique globale, à renforcer la gouvernance économique et la transparence et à améliorer les conditions propices à une croissance durable.

1.4.4.Indicateurs de performance

Préciser les indicateurs permettant de suivre l’avancement et les réalisations.

Les autorités de la Macédoine du Nord devront rendre compte régulièrement aux services de la Commission de l’évolution d’un ensemble d’indicateurs économiques, et fournir un rapport complet sur le respect des conditions de politique économique convenues préalablement au décaissement des tranches du prêt.

Les services de la Commission continueront de contrôler la gestion des finances publiques, après l’évaluation opérationnelle des circuits financiers et des procédures administratives de la Macédoine du Nord qui a été livrée en juillet 2020. La délégation de l’Union européenne en Macédoine du Nord fera également le point régulièrement sur des aspects utiles au contrôle de l’assistance. Les services de la Commission resteront en contact étroit avec le FMI et la Banque mondiale, afin de bénéficier des informations que ces institutions retirent de leurs activités actuelles en Macédoine du Nord.

La proposition de décision législative prévoit la présentation au Conseil et au Parlement européen d’un rapport annuel contenant une évaluation de l’exécution de cette opération. Une évaluation ex post indépendante de l’assistance macrofinancière sera réalisée dans les deux ans qui suivent l’expiration de la période de mise en œuvre.

1.5.Justification(s) de la proposition/de l’initiative

1.5.1.Besoin(s) à satisfaire à court ou à long terme, assorti(s) d’un calendrier détaillé pour la mise en œuvre de l’initiative

Le décaissement de l’assistance sera subordonné au respect des conditions politiques préalables et à un bilan satisfaisant dans la mise en œuvre du programme économique convenu entre la Macédoine du Nord et le FMI, qui a été approuvé par le conseil d’administration du FMI le 22 novembre 2022, après que les autorités de la Macédoine du Nord eurent pris un certain nombre de mesures préalables. En outre, la Commission et les autorités de la Macédoine du Nord conviendront de conditions précises, qui seront énumérées dans un protocole d’accord.

Il est prévu que l’assistance soit versée en deux tranches. La première tranche devrait être décaissée à l’automne 2023. La deuxième tranche pourrait être versée au début de l’année 2024, à condition que les mesures auxquelles chaque tranche est subordonnée aient été mises en œuvre en temps utile.

1.5.2.Valeur ajoutée de l’intervention de l’Union (celle‑ci peut résulter de différents facteurs, par exemple gains de coordination, sécurité juridique, efficacité accrue, complémentarités). Aux fins du présent point, on entend par «valeur ajoutée de l’intervention de l’Union» la valeur découlant de l’intervention de l’Union qui vient s’ajouter à la valeur qui, sans cela, aurait été générée par la seule action des États membres.

L’instrument d’assistance macrofinancière est un instrument axé sur les politiques qui vise à réduire les besoins de financement extérieur à court et moyen terme. Dans le contexte de la crise énergétique actuelle, l’AMF contribuera à donner aux autorités une marge de manœuvre en matière de politique économique et budgétaire afin d’apporter une réponse économique efficace à la crise. En aidant le partenaire à surmonter les difficultés économiques amplifiées par la crise énergétique et la pandémie de COVID-19, l’AMF proposée contribuera à promouvoir la stabilité macroéconomique et politique en Macédoine du Nord. L’AMF complétera les ressources mises à disposition par les institutions financières internationales, des bailleurs de fonds bilatéraux et les autres institutions financières de l’UE. Elle contribuera ainsi à l’efficacité globale du soutien financier accordé par la communauté internationale, ainsi que des autres formes d’assistance financière de l’UE, y compris les opérations d’appui budgétaire.

En outre, en fournissant un financement à long terme à des taux très favorables, généralement inférieurs à ceux offerts par les autres donateurs internationaux ou bilatéraux, le programme d’AMF devrait aider le gouvernement à exécuter son budget sans écarts budgétaires et contribuer à la soutenabilité de la dette.

Outre l’incidence financière de l’AMF, le programme proposé confortera le gouvernement dans sa volonté de réforme. Pour que ce résultat soit atteint, le versement de l’assistance sera notamment subordonné à des conditions appropriées. Plus généralement, le programme constituera le signe que l’UE est disposée à aider ses partenaires parmi les pays candidats à l’adhésion à l’UE et dans l’ensemble du voisinage oriental en période de difficultés économiques.

1.5.3.Leçons tirées d’expériences similaires

Les opérations d’assistance macrofinancière auprès des partenaires font l’objet d’une évaluation ex post. Les évaluations menées à ce jour (sur les programmes d’AMF achevés) permettent de conclure que les opérations d’assistance macrofinancière contribuent effectivement, même si ce n’est parfois que modestement et indirectement, à l’amélioration de la viabilité extérieure, à la stabilité macroéconomique et aux réformes structurelles du partenaire. Dans la plupart des cas, ces opérations ont eu un effet positif sur la balance des paiements du partenaire et ont contribué à alléger ses contraintes budgétaires. Elles ont également eu pour effet une croissance économique un peu plus forte.

1.5.4.Compatibilité avec le cadre financier pluriannuel et synergies éventuelles avec d’autres instruments appropriés

Compatibilité avec le cadre financier pluriannuel

Dans le cadre financier pluriannuel 2021-2027, le provisionnement des prêts au titre de l’AMF sera couvert par la garantie pour l’action extérieure au sein de l’instrument «Europe dans le monde» (instrument de voisinage, de coopération au développement et de coopération internationale). La capacité (indicative) de prêt prévue pour l’AMF est suffisante pour couvrir cette opération ainsi que les autres opérations d’AMF en cours de mise en œuvre.

Synergies éventuelles avec d’autres instruments appropriés

L’UE est l’un des principaux bailleurs de fonds de la Macédoine du Nord, soutenant les réformes économiques, structurelles et institutionnelles du pays, ainsi que sa société civile. Dans ce contexte, le présent programme d’AMF complète d’autres actions ou instruments extérieurs de l’UE, en particulier les opérations de l’instrument d’aide de préadhésion (IAP), utilisés pour soutenir la Macédoine du Nord.

Par rapport aux autres instruments de l’UE, l’assistance macrofinancière aurait pour principale valeur ajoutée de contribuer à la création de conditions macroéconomiques stables, notamment en facilitant le rééquilibrage de la balance des paiements et de la situation budgétaire, ainsi que de conditions propices aux réformes structurelles. L’AMF ne constitue pas un soutien financier régulier et doit donc s’interrompre dès que la situation financière extérieure du partenaire est redevenue viable.

L’AMF complétera également les interventions prévues par la communauté internationale, en particulier les programmes d’ajustement et de réforme soutenus par le FMI et la Banque mondiale.

Évaluation des différentes possibilités de financement disponibles, y compris des possibilités de redéploiement

En recourant à des prêts, la présente opération d’AMF accroît l’efficacité du budget de l’UE par effet de levier et constitue l’option présentant le meilleur rapport coût-efficacité.

La Commission est habilitée, au nom de l’Union européenne et d’Euratom, à emprunter les fonds nécessaires sur les marchés de capitaux en utilisant la garantie du budget de l’Union. L’objectif est d’obtenir des fonds sur le marché aux meilleurs taux disponibles grâce à l’excellente notation de crédit de l’UE/Euratom («AAA» chez Fitch, Moody’s et DBRS, «AA» chez S&P, toutes assorties de perspectives stables) puis de les prêter aux emprunteurs éligibles, dans le cadre des activités de prêt réalisées au moyen du MESF, de la BDP, de l’AMF, ou afin de financer des projets relevant d’Euratom. Chaque prêt est adossé à un emprunt (opérations back-to-back), de sorte que le budget de l’UE n’est soumis à aucun risque de taux d’intérêt ou de change. L’objectif consistant à obtenir des fonds aux meilleurs taux disponibles pour les activités d’emprunt et de prêt a été atteint puisque ces taux correspondent à ceux pratiqués par les institutions homologues (BEI, MESF et MES).

1.6.Durée et incidence financière de la proposition/de l’initiative

X Durée limitée

–◻    en vigueur de 2022 à 2024

–◻    Incidence financière de 2022 à 2024 pour les crédits d’engagement et de 2022 à 2025 pour les crédits de paiement

◻ durée illimitée

–Mise en œuvre avec une période de montée en puissance de AAAA jusqu’en AAAA,

–puis un fonctionnement en rythme de croisière au-delà.

1.7.Mode(s) de gestion prévu(s) 16

X Gestion directe par la Commission

–X dans ses services, y compris par l’intermédiaire de son personnel dans les délégations de l’Union;

–◻    par les agences exécutives

◻ Gestion partagée avec les États membres

◻ Gestion indirecte en confiant des tâches d’exécution budgétaire:

–◻ à des pays tiers ou des organismes qu’ils ont désignés;

–◻ à des organisations internationales et à leurs agences (à préciser);

–◻ à la BEI et au Fonds européen d’investissement;

–◻ aux organismes visés aux articles 70 et 71 du règlement financier;

–◻ à des établissements de droit public;

–◻ à des entités de droit privé investies d’une mission de service public, pour autant qu’elles soient dotées de garanties financières suffisantes;

–◻ à des entités de droit privé d’un État membre qui sont chargées de la mise en œuvre d’un partenariat public-privé et dotées de garanties financières suffisantes;

–◻    à des personnes chargées de l’exécution d’actions spécifiques relevant de la PESC, en vertu du titre V du traité sur l’Union européenne, identifiées dans l’acte de base concerné.

–Si plusieurs modes de gestion sont indiqués, veuillez donner des précisions dans la partie «Remarques».

Remarques

2.MESURES DE GESTION

2.1.Dispositions en matière de suivi et de compte rendu

Préciser la fréquence et les conditions de ces dispositions.

Les actions à financer au titre de la présente décision seront mises en œuvre en gestion directe par la Commission, au siège et avec l’appui des délégations de l’Union.

Cette assistance, de nature macroéconomique, est conçue de façon à être compatible avec le programme soutenu par le FMI. Le contrôle de l’action par les services de la Commission portera sur les progrès réalisés dans la mise en œuvre de la convention conclue avec le FMI et des réformes spécifiques qui seront arrêtées avec les autorités des partenaires dans un protocole d’accord. La fréquence à laquelle il sera réalisé dépendra du nombre de versements (voir aussi le point 1.4.4.).

2.2.Système(s) de gestion et de contrôle

2.2.1.Justification du (des) mode(s) de gestion, du (des) mécanisme(s) de mise en œuvre du financement, des modalités de paiement et de la stratégie de contrôle proposée

Les actions à financer au titre de la présente décision seront mises en œuvre en gestion directe par la Commission, au siège et avec l’appui des délégations de l’Union.

Les décaissements de l’AMF sont subordonnés à des évaluations concluantes ainsi qu’au respect de conditions afférentes à chaque opération. Le respect des conditions fait l’objet d’un suivi attentif de la Commission, en collaboration étroite avec les délégations de l’Union.

2.2.2.Informations sur les risques recensés et sur le(s) système(s) de contrôle interne mis en place pour les atténuer

Risques identifiés

Un bilan fiable en matière de remboursement des obligations extérieures dans les délais, de bonnes notations de crédit, des politiques macrobudgétaires saines et des niveaux d’endettement modérés (ainsi que des améliorations de la structure de la dette en faveur d'échéances plus longues) mettent en évidence la capacité du pays à rembourser ses dettes, même dans le contexte d’une augmentation du niveau de la dette publique et de l’augmentation des paiements d’intérêts. Dans l’ensemble, la Macédoine du Nord bénéficie d’un accès régulier et à des conditions favorables aux marchés internationaux des capitaux en tant qu’émetteur souverain. La dette du pays est classée BB-/B par Standard and Poor’s (août 2022), avec des perspectives stables. Les progrès réalisés par le passé dans le développement des capacités institutionnelles en matière de gestion des finances publiques et de lutte contre la corruption rendent peu probable que l’AMF, qui n’est pas destinée à des dépenses spécifiques (contrairement au financement de projets, par exemple), puisse être utilisée de manière frauduleuse. Les systèmes de gestion de la banque centrale et du ministère des finances, les procédures administratives, les fonctions de contrôle et de surveillance, la sécurité des systèmes informatiques et l’adéquation des capacités d’audit interne et externe sont à un stade très avancé en Macédoine du Nord. Il existe des risques extérieurs modérés, liés à un éventuel affaiblissement de l’environnement économique européen et mondial et à une guerre d’agression contre l’Ukraine qui s’éterniserait, pesant encore davantage sur les prix internationaux de l’énergie (compte tenu de la dépendance de la Macédoine du Nord à l’égard des importations d’énergie, y compris de sa dépendance totale à l’égard de la Russie pour les importations de gaz, et de ses liens commerciaux étroits avec le marché de l’UE).

Systèmes de contrôle interne

L’assistance macrofinancière sera soumise à des procédures de vérification, de contrôle et d’audit, sous la responsabilité de la Commission, et notamment de l’Office européen de lutte antifraude (OLAF), ainsi que de la Cour des comptes européenne, conformément à l’article 129 du règlement financier.

Ex ante: évaluation, par la Commission, du système de gestion et de contrôle dans le pays bénéficiaire. Pour chaque pays bénéficiaire, une évaluation opérationnelle ex ante des circuits financiers et de l’environnement de contrôle est réalisée par la Commission, si nécessaire, avec l’appui technique de consultants. Une analyse des procédures comptables, une séparation des tâches et un audit interne/externe de la Banque centrale et du ministère des finances sont réalisés afin d’atteindre un niveau d’assurance raisonnable quant à la qualité de la gestion financière. Dans le cas où des lacunes seraient constatées, l’assistance ne sera décaissée qu’une fois que celles-ci auront été comblées. De plus, des dispositifs spécifiques pour les paiements (comptes cantonnés, par exemple) peuvent, le cas échéant, être mis en place.

Pendant la mise en œuvre: contrôles, par la Commission, des déclarations périodiques des partenaires. Le versement est soumis 1) à la surveillance, par les services de la DG ECFIN, en étroite collaboration avec les délégations de l’UE et conjointement avec les parties prenantes externes, telles que le FMI, de la mise en œuvre des conditions définies, et 2) à la procédure normale de contrôle prévue par le circuit financier (modèle 2) utilisé à la DG ECFIN, dont la vérification, par l’unité financière, du respect des conditions précitées auxquelles est subordonné le décaissement de l’assistance. Les décaissements des opérations d’AMF peuvent être soumis à des vérifications ex post indépendantes supplémentaires (documentaires et/ou sur place) par les agents de l’équipe de contrôle ex post de la DG. De telles vérifications peuvent aussi être réalisées à la demande de l’ordonnateur subdélégué compétent. Des interruptions et suspensions des paiements, des corrections financières (par la Commission) et des récupérations peuvent être pratiquées si nécessaire (cela ne s’est jamais produit) et sont expressément prévues dans les conventions de financement conclues avec le partenaire.

2.2.3.Estimation et justification du rapport coût/efficacité des contrôles (rapport «coûts du contrôle ÷ valeur des fonds gérés concernés»), et évaluation du niveau attendu de risque d’erreur (lors du paiement et lors de la clôture)

Grâce aux systèmes de contrôle en place, tels que les évaluations opérationnelles ex ante ou les évaluations ex post, le taux d’erreur effectif des paiements d’AMF est de 0 %. Aucun cas de fraude, de corruption ou d’activité illégale n’a jamais été signalé. Les opérations d’AMF obéissent à une logique d’intervention claire, qui permet à la Commission d’évaluer leur impact. Ces contrôles permettent la confirmation des assurances obtenues et de la réalisation des objectifs et priorités politiques.

2.3.Mesures de prévention des fraudes et irrégularités

Préciser les mesures de prévention et de protection existantes ou envisagées, au titre de la stratégie antifraude par exemple.

Plusieurs mesures ont été ou seront prises pour limiter les risques de détournement des fonds:

Premièrement, l’accord de prêt prévoira un ensemble de dispositions en matière d’inspections, de prévention des fraudes, d’audit et de recouvrement des fonds en cas de fraude ou de corruption. Il est également envisagé de subordonner le versement de l’assistance à des conditions précises en matière de politique économique, et notamment de gestion des finances publiques, afin de renforcer l’efficacité et la transparence de l’aide ainsi que la responsabilisation des acteurs. Les fonds seront par ailleurs versés sur un compte spécial de la Banque centrale du partenaire.

En outre, conformément aux exigences du règlement financier, les services de la Commission ont procédé à une évaluation opérationnelle des circuits administratifs et financiers de la Macédoine du Nord, afin de s’assurer que les procédures en place pour la gestion des programmes d’aide, y compris l’assistance macrofinancière, offraient des garanties adéquates. Cette évaluation a été effectuée en 2020 et couvre des domaines tels que l’élaboration et l’exécution du budget, le contrôle interne des finances publiques, l’audit interne et externe, les marchés publics, la gestion de la trésorerie et de la dette publique, ainsi que l’indépendance de la banque centrale. Les développements à cet égard seront suivis de près par les délégations de l’UE auprès des partenaires respectifs. La Commission a également recours à des opérations d’appui budgétaire pour aider les partenaires à améliorer leurs systèmes de gestion des finances publiques, et ces efforts sont vigoureusement soutenus par d’autres bailleurs de fonds.

Enfin, l’assistance sera soumise à des procédures de vérification, de contrôle et d’audit, sous la responsabilité de la Commission, dont l’Office européen de lutte antifraude (OLAF), et de la Cour des comptes européenne, conformément à l’article 129 du règlement financier.

3.INCIDENCE FINANCIÈRE ESTIMÉE DE LA PROPOSITION/DE L’INITIATIVE

3.1.Rubrique(s) du cadre financier pluriannuel et ligne(s) budgétaire(s) de dépenses concernée(s)

·Lignes budgétaires existantes

Dans l’ordre des rubriques du cadre financier pluriannuel et des lignes budgétaires.

·Nouvelles lignes budgétaires dont la création est demandée – Sans objet

3.2.Incidence financière estimée de la proposition sur les crédits

3.2.1.Synthèse de l’incidence estimée sur les crédits opérationnels

–◻    La proposition/l’initiative n’engendre pas l’utilisation de crédits opérationnels

–X    La proposition/l’initiative engendre l’utilisation de crédits opérationnels, comme expliqué ci-après:

En Mio EUR (à la 3e décimale)

Si plusieurs rubriques opérationnelles sont concernées par la proposition/l’initiative, dupliquer la section qui précède: [en Mio EUR (à la 3e décimale)]

Cette partie est à compléter en utilisant les «données budgétaires de nature administrative», à introduire d’abord dans l’ annexe de la fiche financière législative (annexe V des règles internes), à charger dans DECIDE pour les besoins de la consultation interservices.

–Estimation des réalisations financées avec des crédits opérationnels

Crédits d’engagement en Mio EUR (à la 3e décimale)

3.2.2.Synthèse de l’incidence estimée sur les crédits administratifs

–X    La proposition/l’initiative engendre l’utilisation de crédits de nature administrative, comme expliqué ci-après:

En Mio EUR (à la 3e décimale)

Les besoins en crédits pour les ressources humaines et les autres dépenses de nature administrative seront couverts par les crédits de la DG déjà affectés à la gestion de l’action et/ou redéployés en interne au sein de la DG.

3.2.2.1.Besoins estimés en ressources humaines

–X    La proposition/l’initiative engendre l’utilisation de ressources humaines, comme expliqué ci-après:

Estimation à exprimer en équivalents temps plein

XX est le domaine politique ou le titre concerné.

Les besoins en ressources humaines seront couverts par les effectifs de la DG déjà affectés à la gestion de l’action et/ou redéployés en interne au sein de la DG, complétés le cas échéant par toute dotation additionnelle qui pourrait être allouée à la DG gestionnaire dans le cadre de la procédure d’allocation annuelle et compte tenu des contraintes budgétaires existantes.

Description des tâches à effectuer:

3.2.3.Compatibilité avec le cadre financier pluriannuel actuel

La proposition/l’initiative:

–X    peut être intégralement financée par voie de redéploiement au sein de la rubrique concernée du cadre financier pluriannuel (CFP).

3.2.4.Participation de tiers au financement

La proposition/l’initiative:

–X    ne prévoit pas de cofinancement par des tierces parties

3.3.Incidence estimée sur les recettes

–X    La proposition/l’initiative est sans incidence financière sur les recettes.

–

–

(1)     https://www.consilium.europa.eu/media/56385/st09459-en22.pdf

(2)     https://www.imf.org/en/Publications/CR/Issues/2022/11/29/Republic-of-North-Macedonia-Request-for-an-Arrangement-under-the-Precautionary-and-525935

(3)    https://www.consilium.europa.eu/media/43076/26-vc-euco-statement-en.pdf

(4)    SWD(2015) 111 final

(5)    COM(2022) 528 final

(6)    Décision (UE) 2020/701 du Parlement européen et du Conseil du 25 mai 2020 relative à l’octroi d’une assistance macrofinancière à des partenaires de l’élargissement et du voisinage dans le contexte de la pandémie de COVID-19, (JO L 165 du 27.5.2020, p. 31).

(7)    Règlement (UE) nº 182/2011 du Parlement européen et du Conseil du 16 février 2011 établissant les règles et principes généraux relatifs aux modalités de contrôle par les États membres de l’exercice des compétences d’exécution par la Commission (JO L 55 du 28.2.2011, p. 13).

(8)    Décision 2010/427/UE du Conseil du 26 juillet 2010 fixant l’organisation et le fonctionnement du service européen pour l’action extérieure (JO L 201 du 3.8.2010, p. 30).

(9)    Règlement (UE, Euratom) 2018/1046 du Parlement européen et du Conseil du 18 juillet 2018 relatif aux règles financières applicables au budget général de l’Union et abrogeant le règlement (UE, Euratom) nº 966/2012 du Conseil (JO L 193 du 30.7.2018, p. 1).

(10)    Règlement (CE, Euratom) nº 2988/95 du Conseil du 18 décembre 1995 relatif à la protection des intérêts financiers des Communautés européennes (JO L 312 du 23.12.1995, p. 1).

(11)    Règlement (Euratom, CE) nº 2185/96 du Conseil du 11 novembre 1996 relatif aux contrôles et vérifications sur place effectués par la Commission pour la protection des intérêts financiers des Communautés européennes contre les fraudes et autres irrégularités (JO L 292 du 15.11.1996, p. 2).

(12)    Règlement (UE, Euratom) nº 883/2013 du Parlement européen et du Conseil du 11 septembre 2013 relatif aux enquêtes effectuées par l’Office européen de lutte antifraude (OLAF) et abrogeant le règlement (CE) nº 1073/1999 du Parlement européen et du Conseil et le règlement (Euratom) nº 1074/1999 du Conseil (JO L 248 du 18.9.2013, p. 1).

(13)    Règlement (UE) 2017/1939 du Conseil du 12 octobre 2017 mettant en œuvre une coopération renforcée concernant la création du Parquet européen (JO L 283 du 31.10.2017, p. 1).

(14)    ABM: activity-based management (gestion par activité); ABB: activity-based budgeting (établissement du budget par activité).

(15)    Tel(le) que visé(e) à l’article 54, paragraphe 2, point a) ou b), du règlement financier.

(16)    Les explications sur les modes de gestion ainsi que les références au règlement financier sont disponibles sur le site BudgWeb: https://myintracomm.ec.europa.eu/budgweb/FR/man/budgmanag/Pages/budgmanag.aspx  

(17)    CD = crédits dissociés / CND = crédits non dissociés.

(18)    AELE: Association européenne de libre-échange.

(19)    Pays candidats et, le cas échéant, pays candidats potentiels des Balkans occidentaux.

(20)    Selon la nomenclature budgétaire officielle.

(21)    Assistance technique et/ou administrative et dépenses d’appui à la mise en œuvre de programmes et/ou d’actions de l’UE (anciennes lignes «BA»), recherche indirecte, recherche directe.

(22)    Les réalisations se réfèrent aux produits et services qui seront fournis (par exemple: nombre d’échanges d’étudiants financés, nombre de km de routes construites).

(23)    Tel que décrit dans la partie 1.4.2. «Objectif(s) spécifique(s)…».

(24)    Assistance technique et/ou administrative et dépenses d’appui à la mise en œuvre de programmes et/ou d’actions de l’UE (anciennes lignes «BA»), recherche indirecte, recherche directe.

(25)    AC = agent contractuel; AL = agent local; END = expert national détaché; INT = intérimaire; JPD = jeune professionnel en délégation.

(26)    Sous-plafonds de personnel externe financés sur crédits opérationnels (anciennes lignes «BA»).