Résumé de l’analyse d’impact

Analyse d'impact: proposition de modification du code frontières Schengen

A. Nécessité d’une action

Pourquoi? Quel est le problème à résoudre?

Schengen est un espace sans contrôles aux frontières intérieures entre les États membres, dans lequel les personnes et les marchandises peuvent circuler librement. Les Européens apprécient Schengen, en particulier les avantages qu’il procure pour le commerce et l’absence de contrôle des passeports lors du franchissement des frontières intérieures, ce qui facilite les déplacements. Schengen est essentiel au fonctionnement du marché unique. Sa création a apporté des avantages sociaux et économiques considérables aux Européens et a aidé les régions transfrontalières à se développer.

Au cours des six dernières années, Schengen a été exposé successivement à un certain nombre de défis: une pression migratoire extraordinaire en 2015, des attentats terroristes et, plus récemment, la COVID-19. Pour y faire face, certains États membres ont décidé de réintroduire les contrôles aux frontières intérieures. Si, dans un premier temps, ces décisions répondaient à des événements clairement identifiables, elles semblent aujourd’hui souvent être devenues une mesure de précaution permanente. Dans certains cas, la décision de réintroduire les contrôles aux frontières a été prise comme s’il s’agissait d’une mesure de «premiers secours» et non comme la mesure de dernier recours qu’elle devrait être. En outre, les États membres appliquent d’une manière incohérente des mesures arrêtées dans le but de protéger les frontières extérieures face à la COVID-19, sapant ainsi la confiance entre aux et portant atteinte à la crédibilité de l’espace Schengen vis-à-vis des pays tiers.

L’analyse d’impact ne porte pas sur l’instrumentalisation de la migration irrégulière, qui s’est manifestée durant l’été aux frontières terrestres avec la Biélorussie, c’est-à-dire après la fin de l’élaboration de ce document.

Quels sont les objectifs de cette initiative?

Pour relever les défis mis en évidence, la Commission a adopté, le 2 juin, la «stratégie Schengen» qui combine des initiatives législatives et opérationnelles visant à rendre Schengen plus fort et plus résilient. L’un des résultats attendus de ladite stratégie est la modification du code frontières Schengen, en vue d’apporter des solutions pour faire en sorte que les personnes et les marchandises puissent circuler librement sans obstacles injustifiés ou disproportionnés au sein de l’espace Schengen et que des mesures extraordinaires liées aux menaces pour la santé publique soient appliquées de manière uniforme à toutes les frontières extérieures.

Quelle est la valeur ajoutée d’une action à l’échelle de l’Union?

L’espace Schengen présuppose l’absence de contrôles aux frontières intérieures tout en assurant un niveau élevé de sécurité grâce à une série de mesures qui devraient compenser cette absence. Afin de préserver l’espace Schengen, les conditions de recours à ces contrôles par les États membres dans des situations exceptionnelles et de recours à des mesures compensatoires doivent être déterminées au niveau de l’UE.

L’application uniforme de mesures aux frontières extérieures face à une menace pour la santé publique requiert également une action de l’UE. Elle implique une confiance entre les États membres, qui est une condition préalable à Schengen.

B. Les solutions

Quelles sont les options législatives et non législatives envisagées? Y a-t-il une option privilégiée? Pourquoi?

Trois approches globales ont été envisagées pour résoudre tous les problèmes recensés:

Option 1 – adopter uniquement des mesures non contraignantes, parallèlement à la stratégie Schengen (mesures non contraignantes).

Option 2 – proposer une modification ciblée du code frontières Schengen, accompagnée de quelques mesures non contraignantes (option mixte). En particulier, une nouvelle procédure de planification des mesures d’urgence serait proposée en ce qui concerne la réintroduction des contrôles aux frontières intérieures en réaction à des menaces affectant simultanément plusieurs États membres ou tous les États membres. Les orientations et recommandations adoptées en réaction à la COVID-19 contribueraient à l’élaboration de «mesures d’atténuation» qui devraient être prises en compte chaque fois qu’une réintroduction des contrôles aux frontières est inévitable. Afin de limiter le recours aux contrôles aux frontières qui est la mesure la plus intrusive, la notion de «mesure de dernier recours» figurant déjà dans le code frontières Schengen serait développée de manière à inclure une mention des mesures dont disposent les États membres pour compenser l’absence de contrôles aux frontières. En outre, la Commission disposerait de meilleurs outils pour contrôler les raisons pour lesquelles les États membres souhaitent réintroduire les contrôles aux frontières et la manière dont ils les exécutent. Enfin, l’adoption d’une «interdiction d’entrée» dans l’UE en cas de menace pour la santé publique recevrait une base juridique solide, afin de garantir une uniformité aux frontières extérieures.

Option 3 – est plus ambitieuse en ce qui concerne la modification des règles existantes. Elle exigerait que la décision relative à la réintroduction des contrôles soit prise au niveau de l’UE, moyennant l’approbation de l’une des institutions de l’UE, ou supprimerait simplement la possibilité actuelle de réintroduire les contrôles aux frontières intérieures par décision unilatérale d’un État membre et imposerait à la place le recours à des mesures compensatoires.

À la suite d’une évaluation détaillée de l’incidence de toutes les options et de la consultation de toutes les parties prenantes concernées, l’option 2 est celle qui est privilégiée. Ce choix repose sur le fait que cette option obtient globalement les meilleurs résultats en termes d’efficacité, d’efficience et de proportionnalité. Il s’appuie sur les enseignements du passé et, dans le même temps, est suffisamment ambitieux. Il respecte les avis des États membres sur le rôle des contrôles aux frontières dans la lutte contre les menaces graves tout en respectant les attentes légitimes des citoyens de l’Union et des autres personnes bénéficiant de l’absence de contrôles aux frontières intérieures.

Qui soutient quelle option?

Toutes les catégories de parties prenantes (Parlement européen, États membres, citoyens, entreprises et universités) estiment qu’il est nécessaire de prendre des mesures pour rendre Schengen plus fort et plus résilient. Le soutien des États membres est partagé entre l’option 1 et l’option 2. L’option 2 devrait également bénéficier du soutien du Parlement européen et des entreprises, car elle établit un juste équilibre entre le niveau d’ambition nécessaire et le pragmatisme nécessaire, sur la base de l’expérience acquise lors des négociations relatives à la proposition de la Commission de 2017 visant à modifier le code frontières Schengen. L’option 3 est une conséquence logique du développement de l’espace Schengen mais n’a reçu le soutien explicite d’aucun des groupes.

C. Incidences de l’option privilégiée

Quels sont les avantages de l’option privilégiée (ou, à défaut, des options principales)?

L’option privilégiée a les meilleures chances d’apporter des solutions efficaces aux problèmes mis en évidence. Elle fournit les outils nécessaires pour garantir le bon fonctionnement de Schengen. En ce sens, l’éventail des incidences potentielles de cette option est très large, y compris des incidences économiques et sociales positives. Toutefois, l’ampleur de ces incidences dépendra en définitive du succès d’autres initiatives envisagées, notamment en ce qui concerne la réforme du mécanisme d’évaluation de Schengen (qui doit également être présentée en même temps que la stratégie Schengen), ainsi que des progrès accomplis dans la mise en œuvre des mesures déjà adoptées et des nouvelles mesures proposées aux frontières extérieures et sur le territoire, ce qui permettra une meilleure utilisation d’autres mesures compensatoires, afin d’assurer un niveau élevé de sécurité dans l’espace Schengen.

En conférant davantage de prévisibilité à la gestion des situations de crise, l’option privilégiée présente des avantages pour les citoyens et les résidents de l’UE lorsqu’ils se déplacent au sein de l’espace Schengen à des fins professionnelles, commerciales ou de loisirs. Dans le même temps, elle apporte des avantages économiques à l’ensemble de l’espace Schengen, car elle réduit les coûts engendrés par les contrôles aux frontières intérieures. Elle reconnaît également explicitement les intérêts des régions transfrontalières et, à ce titre, peut limiter l’impact, sur ces régions, des mesures prises en cas de crise au niveau central. Enfin, elle renforce la crédibilité de l’UE au niveau international, en clarifiant l’application des mesures aux frontières extérieures qui sont spécifiquement adoptées pour faire face aux menaces pour la santé publique.

Quels sont les coûts de l’option privilégiée (ou, à défaut, des options principales)?

Aucune des options ne devrait générer de coûts directs pour l’économie ou les citoyens par rapport au scénario de référence, car toutes les options visent à rétablir l’espace Schengen.

L’option privilégiée a les meilleures chances d’atteindre cet objectif et donc aussi de réduire les coûts actuellement supportés par les États membres qui effectuent des contrôles aux frontières intérieures afin d’assurer le niveau de sécurité souhaité, ainsi que les coûts supportés par les États membres affectés par ces contrôles. Certains coûts seront supportés par les administrations nationales aux fins de la mise en œuvre de l’option privilégiée, en raison des nouvelles obligations (évaluation des risques, rapports réguliers) comprises dans l’option privilégiée qui visent à faire des contrôles aux frontières une mesure véritablement de dernier recours. En ce qui concerne les mesures aux frontières extérieures, certains États membres dont l’économie dépend particulièrement des touristes étrangers pourraient considérer celles-ci comme potentiellement défavorables. Toutefois, compte tenu de l’incidence globalement positive de ces mesures sur la confiance entre les États membres, ces coûts potentiels seraient contrebalancés par les avantages offerts à l’ensemble de l’espace Schengen.

Quelle sera l’incidence sur les entreprises, les PME et les microentreprises?

Le succès de la limitation du recours aux contrôles aux frontières intérieures et du rétablissement de la confiance entre les États membres réduira le risque d’obstacles affectant les entreprises, en particulier pour celles qui exercent des activités transfrontières. L’amélioration de la prévisibilité des mesures applicables en situation de crise devrait contribuer à prévenir les longues files d’attente des camions aux frontières et l’absentéisme des travailleurs frontaliers, chaque fois qu’une réintroduction des contrôles aux frontières intérieures est inévitable. L’option privilégiée ne génère pas en soi de coûts pour les transporteurs. Tout coût éventuel lié à la nécessité de collecter des données API résultera d’un nouvel acte juridique, qui doit encore être proposé. Le code frontières Schengen ne permettra qu’une amorce à cet égard. Les mesures relatives aux frontières extérieures simplifieront également les procédures que les transporteurs doivent appliquer pour être déchargés de leur responsabilité, qui peuvent actuellement différer d’un État membre à l’autre en raison d’une application divergente des restrictions en matière de déplacements.

Y aura-t-il une incidence notable sur les budgets nationaux et les administrations nationales?

Les coûts des contrôles de police, de la coopération policière ou de l’utilisation des nouvelles technologies qui sont promus par l’option privilégiée, comme alternative aux contrôles aux frontières intérieures, sont difficiles à calculer étant donné qu’ils concernent le maintien de l’ordre public qui relève de la seule responsabilité des États membres. Par conséquent, la Commission ne dispose d’aucune donnée à ce sujet.

Y aura-t-il d’autres incidences notables?

Le recours accru éventuel à des mesures compensatoires telles que des contrôles de police aurait une incidence globalement positive sur les droits fondamentaux, étant donné que la plupart des voyageurs bénéficieraient à nouveau de l’absence de contrôles aux frontières intérieures. Afin de limiter le risque d’abus éventuels, par exemple en ce qui concerne le profilage racial à l’origine de contrôles de police dans les zones frontalières (déjà interdit par les règles actuelles), il sera nécessaire de renforcer la mesure de surveillance, par exemple dans le contexte des évaluations Schengen. Les conséquences de l’utilisation accrue des nouvelles technologies devraient être prises en compte étant donné que les règles actuelles de l’UE en matière de protection des données continueront de s’appliquer.

D. Suivi

Quand la législation sera-t-elle réexaminée?

L’option proposée concerne des situations exceptionnelles. Il n’est donc pas possible de mesurer régulièrement les indicateurs. Cependant, sur la base de la feuille de route qui devrait accompagner la stratégie Schengen, on peut supposer que [dans un délai d’un an] à compter de l’adoption des nouvelles règles, les contrôles de longue durée aux frontières intérieures devraient être levés et que les seuls contrôles aux frontières en place à cette date seront effectués pendant une période limitée en vertu des règles en vigueur ou sur la base de la nouvelle procédure de planification des mesures d’urgence.