COMMISSION EUROPÉENNE

Bruxelles, le 22.9.2021

COM(2021) 596 final

RAPPORT DE LA COMMISSION AU PARLEMENT EUROPÉEN, AU CONSEIL, AU COMITÉ ÉCONOMIQUE ET FINANCIER ET AU COMITÉ DE L’EMPLOI

Rapport sur l’instrument européen de soutien temporaire à l’atténuation des risques de chômage en situation d’urgence (SURE) engendrée par la propagation de la COVID-19 conformément à l’article 14 du règlement (UE) 2020/672 du Conseil









SURE: bilan de la première année

Résumé

Un instrument d’un genre nouveau mis en place rapidement pour répondre aux conséquences socioéconomiques de la pandémie

Le présent rapport est le second rapport semestriel sur l’instrument européen de soutien temporaire à l’atténuation des risques de chômage en situation d’urgence (SURE). Il présente le fonctionnement et l’utilisation de l’instrument à ce jour et examine ses incidences socioéconomiques. SURE est un instrument de crise, doté d’une enveloppe de 100 milliards d’EUR, créé par l’Union européenne (UE) afin d’aider les États membres à protéger les emplois et les revenus des travailleurs dans le contexte de la pandémie de COVID-19. SURE est également une manifestation forte de la solidarité entre les États membres par l’intermédiaire de l’UE: tous les États membres sont convenus de fournir des garanties bilatérales à l’UE de manière à ce que l’Union puisse emprunter sur les marchés à des conditions très avantageuses afin de financer les prêts SURE.

L’instrument a été mis en œuvre rapidement et sans heurts. Dans le cadre de la réponse initiale de l’UE à la pandémie, la Commission a proposé le règlement SURE le 2 avril 2020 et le règlement a été adopté par le Conseil le 19 mai 2020. L’enveloppe financière de 100 milliards d’EUR a été mise à disposition le 22 septembre 2020, une fois que tous les États membres ont signé les accords de garantie. La Commission a accéléré la mise en œuvre de l’instrument, en étroite collaboration avec les États membres. La majeure partie de l’assistance financière accordée a été versée en sept mois seulement, d’octobre 2020 à mai 2021. En juin 2021, SURE a remporté le prix d’excellence de la bonne administration du Médiateur européen 2021 dans la prestation de services axés sur le citoyen.

L’UE a émis pour la première fois des obligations sociales afin de financer l’assistance financière apportée aux États membres au titre de SURE. Le présent rapport répond aux exigences du règlement SURE, mais il fournit également les informations pertinentes prévues par le cadre relatif aux obligations sociales SURE de l’UE, notamment en ce qui concerne l’allocation des recettes SURE, les types de dépenses et l’incidence de SURE. Il confirme également que les dépenses SURE s’inscrivaient bien dans la ligne des objectifs de développement durable des Nations unies.

Une adoption à grande échelle, qui s’est encore accrue depuis le premier rapport semestriel

La demande d’assistance financière au titre de SURE émanant des États membres a été importante, notamment au premier semestre de 2021. Depuis l’introduction de l’instrument, le Conseil a alloué plus de 94 % de l’enveloppe totale de 100 milliards d’EUR - sur la base de propositions de la Commission - à 19 États membres. En mars 2021, après la publication du premier rapport semestriel consacré à SURE, une assistance financière a été accordée à l’Estonie au titre de SURE. À la suite de la recrudescence de la pandémie, six États membres bénéficiant déjà de SURE (Belgique, Chypre, Grèce, Lituanie, Lettonie et Malte) ont présenté une demande de fonds supplémentaires à la mi-mars 2021. Ces demandes de compléments financiers, d’un montant total de 3.7 milliards d’EUR, ont été traitées rapidement par la Commission et approuvées par le Conseil (respectivement fin mars et mi-avril).

La Commission a déjà versé 95 % de l’assistance financière totale accordée par le Conseil au titre de SURE, sous la forme de prêts adossés («back-to-back») accordés aux États membres sur la base de l’émission d’obligations de l’UE. Après le premier rapport semestriel, entre mars et mai 2021, la Commission a émis avec succès 36 milliards d’EUR supplémentaires d’obligations sociales SURE au nom de l’UE. L’intérêt des investisseurs est resté vif, malgré des conditions de marché plus difficiles qu’en 2020 et qu’au début de 2021. Cela a permis d’obtenir des conditions tarifaires plus favorables. Le 9 mars 2021, la Commission a mené à bien la cinquième émission d’obligations SURE, pour un montant de 9 milliards d’EUR. La sixième émission d’obligations SURE par la Commission le 23 mars 2021 se composait de deux tranches d’un montant total de 13 milliards d’EUR. La septième émission d’obligations SURE, d’une valeur de plus de 14,1 milliards d’EUR, a été réalisée avec succès le 18 mai 2021. Le montant levé lors de ces trois émissions par la Commission a été versé aux États membres après 5 jours ouvrables. Les prêts accordés aux États membres ont une échéance moyenne de 14,5 ans, proche du maximum de 15 ans prévu par les décisions d’exécution du Conseil.

L’utilisation de SURE par les États membres bénéficiaires 

D’après les estimations, SURE a soutenu environ 31 millions de personnes et 2½ millions d’entreprises en 2020, ce qui représente plus d’un quart de l’emploi total dans les États membres bénéficiaires. En 2020, SURE a notamment soutenu environ 22½ millions de salariés et 8½ millions d’indépendants, qui étaient couverts par des dispositifs de chômage partiel et des mesures similaires. 

Le total des dépenses publiques consacrées à des mesures éligibles au titre de SURE a considérablement augmenté depuis le premier rapport. D’après les déclarations actualisées des États membres bénéficiaires, il devrait désormais atteindre 114 milliards d’EUR, soit plus que les 94 milliards d’EUR réellement couverts par SURE. Cette situation souligne la pertinence des mesures éligibles au titre de SURE du point de vue des États membres.

Les dépenses prévues ne représentent que 10 % des dépenses totales consacrées aux mesures soutenues par SURE, d’après les déclarations des États membres. Ce pourcentage était de 20 % dans le premier rapport semestriel en mars 2020 et de 54 % en août 2020, lorsque 17 États membres ont introduit leur première demande de soutien au titre de SURE.

Seize des 19 États membres bénéficiaires de SURE ont eu recours à cet instrument pour financer plus facilement des dispositifs de chômage partiel. Au cours du premier semestre de 2021, de nombreux États membres soutenus par SURE ont étendu leurs dispositifs de chômage partiel pour faire face aux nouvelles vagues de la pandémie. Les six États membres qui ont demandé des compléments de financement au titre de SURE au début de 2021 ont soit modifié la conception des dispositifs bénéficiant déjà de SURE, soit mis en place de nouvelles mesures. En août 2021, la majorité des États membres qui ont eu recours à SURE pour financer des dispositifs de chômage partiel n’avaient pas encore supprimé cette assistance, même si certains États membres ont déjà mis fin à l’utilisation de ces dispositifs.

Plus de la moitié de l’assistance financière totale accordée au titre de SURE a été allouée par les États membres pour soutenir des dispositifs de chômage partiel. Plus de 40 % devait servir à soutenir des mesures similaires, dont près d’un tiers en faveur des travailleurs indépendants; 5 % seulement a été alloué à des mesures liées à la santé, ce qui confirme leur caractère «accessoire» conformément au règlement SURE. 

Le niveau d’absorption de l’assistance financière octroyée au titre de SURE semble élevé pour la grande majorité des États membres, d’après les informations qu’ils ont transmises. Le niveau d’absorption fera l’objet d’une surveillance plus étroite dans trois États membres dont les dépenses publiques prévues sont actuellement inférieures au montant octroyé au titre de SURE, mais qui se sont aussi engagés à résoudre les problèmes éventuels. Le niveau d’absorption est potentiellement faible dans un État membre, où la reprise est plus vigoureuse que prévu.

Une première évaluation de l’incidence de SURE

Les mesures nationales relatives au marché du travail soutenues par SURE ont probablement réduit le chômage de près de 1½ million de personnes en 2020. Ce résultat a été atteint en maintenant les salariés dans leur entreprise et en préservant l’activité indépendante. Ceci explique aussi pourquoi la hausse des taux de chômage observée dans les États membres bénéficiaires en 2020 a été négligeable et clairement moins prononcée que durant la crise financière mondiale, malgré une baisse du PIB plus forte en 2020.

C’est aussi un facteur déterminant de la forte reprise économique prévue pour 2021. Le maintien du lien de la main-d’œuvre disponible avec les entreprises a également contribué à soutenir une reprise rapide en 2021, tout en accompagnant éventuellement un ajustement plus lent mais nécessaire dans les secteurs les plus durement touchés ou touchés par des effets durables. Par conséquent, la perte moyenne de PIB au cours des deux dernières années devrait être inférieure à celle observée au cours des deux premières années de la crise financière mondiale.

L’assistance financière accordée par l’intermédiaire de SURE a également permis aux États membres bénéficiaires de réaliser d’importantes économies budgétaires de 8,2 milliards d’EUR en paiements d’intérêts. Ce chiffre a augmenté depuis le premier rapport semestriel en raison des trois versements supplémentaires. Ces économies sont imputables aux conditions d’emprunt favorables offertes par l’UE et à la maturité moyenne longue des prêts (près de 15 ans).

La persistance des événements exceptionnels justifiant SURE

L’incertitude qui pèse sur les perspectives économiques demeure élevée, même si les risques sont globalement équilibrés. L’objectif de l’UE consistant à vacciner 70 % de la population adulte pour la fin de l’été a été atteint. En outre, la reprise économique s’est accélérée, les perspectives à court terme de l’économie européenne étant à présent plus favorables qu’elles ne l’étaient au printemps 2021. Toutefois, le variant Delta du SARS-CoV-2 s’est rapidement propagé et dans certains pays, la progression des campagnes de vaccination ralentit.

La reprise nécessite de réorienter progressivement la politique budgétaire en abandonnant les mesures d’aide d’urgence temporaire prises notamment grâce à SURE au profit de mesures de relance plus ciblées et davantage tournées vers l’avenir. Il s’agirait notamment de politiques actives du marché du travail conformes à la recommandation de la Commission concernant un soutien actif et efficace à l’emploi à la suite de la crise de la COVID-19 (EASE) 1 . Parallèlement, près de 6 milliards d’EUR restent disponibles dans le cadre de SURE jusqu’à la fin de 2022; ce montant pourrait être utilisé pour continuer à faire face aux graves perturbations économiques causées par la pandémie de COVID-19.

Introduction

Le présent rapport est le second rapport semestriel sur l’instrument européen de soutien temporaire à l’atténuation des risques de chômage en situation d’urgence (SURE). SURE a été créé par l’Union européenne (UE) en mai 2020 pour aider les États membres à protéger les emplois et les revenus des travailleurs pendant la pandémie de COVID-19 2 . Cet instrument fournit aux États membres demandeurs une assistance financière de l’Union sous la forme de prêts à des conditions favorables. Une assistance financière d’un montant maximal de 100 milliards d’EUR est disponible au titre de SURE afin de contribuer à financer les dispositifs de chômage partiel des États membres ou les mesures similaires prises afin de protéger les salariés et les indépendants, ainsi qu’à financer, à titre accessoire, certaines mesures liées à la santé, en particulier sur le lieu de travail. En juin 2021, SURE a remporté le prix d’excellence de la bonne administration du Médiateur européen 2021 dans «la prestation de services axés sur le citoyen».

Le présent rapport semestriel est une obligation légale. Il est adopté par la Commission européenne (ci-après la «Commission») conformément à l’article 14 du règlement (UE) 2020/672 du Conseil (ci-après le «règlement SURE») 3 afin qu’elle puisse satisfaire à son obligation de rendre compte au Parlement européen, au Conseil, au Comité économique et financier (CEF) et au Comité de l’emploi 4 . Le prochain rapport devrait être présenté avant la fin du mois de mars 2022. Les dates butoirs pour l’inclusion d’informations dans le présent rapport étaient la fin juin 2021 pour les déclarations des États membres et le début du mois de septembre 2021 pour les données épidémiologiques et économiques.

En ce qui concerne les principales réalisations de SURE jusqu’en août 2021, le présent rapport confirme globalement l’évaluation positive du premier rapport. Ses principales constatations peuvent être résumées comme suit:

-Environ 31 millions de personnes et 2½ millions d’entreprises ont, selon les estimations, bénéficié d’un soutien au titre de SURE en 2020;

-les mesures nationales relatives au marché du travail soutenues par SURE ont contribué à réduire le chômage de près de 1½ million de personnes en 2020;

-19 États membres ont demandé et obtenu une assistance financière au titre de SURE;

-parmi eux, 6 États membres se sont vu octroyer une assistance supplémentaire («complément») par le Conseil en avril 2021;

-plus de 94 milliards d’EUR ont été alloués et près de 90 milliards d’EUR ont été versés;

-plus de la moitié de l’assistance financière accordée au titre de SURE a été allouée par les États membres pour soutenir des dispositifs de chômage partiel et plus de 40 % des mesures similaires, dont près d’un tiers pour des mesures en faveur des travailleurs indépendants; 5 % seulement ont été alloués à des mesures liées à la santé, qui sont «accessoires» au sens du règlement SURE;

-les niveaux d’absorption de l’assistance financière octroyée au titre de la SURE semblent élevés sauf dans un État membre, et ils font l’objet d’un suivi attentif dans deux autres 5 ;

-au total, les États membres ont économisé, selon les estimations, 8,2 milliards d’EUR sur les paiements d’intérêts;

-près de 6 milliards d’EUR restent disponibles dans le cadre de SURE après le versement des «compléments» jusqu’à la fin de 2022; ce montant pourrait être utilisé pour continuer à faire face aux graves perturbations économiques causées par la pandémie de COVID‑19.

Le présent rapport actualise les informations contenues dans le premier rapport semestriel SURE et étend l’analyse dans certains domaines. Il couvre les évolutions institutionnelles intervenues depuis la date butoir du premier rapport (26 février 2021), parmi lesquelles l’octroi d’une assistance financière à l’Estonie et l’octroi d’un soutien supplémentaire («compléments») à six États membres qui en avaient fait la demande. Il rend compte des trois derniers versements effectués depuis lors. Il actualise l’analyse présentée dans le premier rapport, en ce qui concerne notamment les dépenses publiques des États membres couvertes par SURE (en s’appuyant sur les déclarations actualisées fournies par les États membres en juin 2021) et la mesure de l’impact de SURE (à partir des chiffres macroéconomiques et financiers les plus récents). Il étend aussi l’analyse, notamment en ce qui concerne la couverture des salariés/indépendants et des entreprises.

Le présent rapport décrit l’utilisation de l’instrument SURE à ce jour et examine ses incidences socioéconomiques. Il s’articule en cinq sections. La section I décrit l’assistance financière octroyée aux États membres, notamment les montants versés et en suspens et le calendrier de remboursement correspondant. La section II résume les dépenses publiques totales effectuées par les États membres pour mettre en œuvre des mesures nationales soutenues par SURE 6 . L’analyse préliminaire de l’incidence de SURE fournie dans le premier rapport est mise à jour et développée dans la section III, notamment en ce qui concerne l’évolution du chômage et les intérêts économisés par les États membres grâce à SURE. La section IV passe en revue les circonstances qui justifient la poursuite de SURE, à savoir les effets persistants de la pandémie. La section V contient le rapport que la Commission s’est engagée à établir en vertu de la section 2.4 du cadre relatif aux obligations sociales SURE de l’UE, qui est intégré au présent rapport 7 .

I.L’utilisation de l’assistance financière au titre de SURE: montants octroyés et versés et autres aspects financiers 

1.1 Vue d’ensemble des États membres bénéficiaires, des montants octroyés et des montants en suspens

Un État membre de plus, l’Estonie, a demandé une assistance financière au titre de SURE en février 2021. Le Conseil a octroyé une assistance financière le 22 mars 2021, sur la base d’une proposition de la Commission datée du 26 février 2021 8 . Cela porte à 19 le nombre total d’États membres bénéficiaires.

La recrudescence de la pandémie a amené six États membres bénéficiaires à présenter des demandes d’assistance financière supplémentaire au titre de SURE au cours du premier trimestre de 2021. En mars 2021, la Belgique, Chypre, la Grèce, la Lituanie, la Lettonie et Malte ont demandé des compléments aux montants initiaux que le Conseil leur avait octroyés en 2020.

Tableau 1: Vue d’ensemble du soutien octroyé au titre de SURE (en EUR)

* Lors de l’exécution des versements, les montants octroyés ont été arrondis à la baisse pour des raisons opérationnelles.

Ces demandes de compléments ont été rapidement satisfaites. Sur la base d’une proposition de la Commission présentée le 30 mars 2021, le Conseil a octroyé une assistance financière supplémentaire aux six États membres concernés le 23 avril 9 , 10 , 11 , 12 , 13 , 14 . Ces compléments se sont montés à 3,7 milliards d’EUR au total, ce qui porte le montant global de l’assistance financière allouée au titre de SURE à près de 94,3 milliards d’EUR (voir tableau 1).

1.2 Versements et calendrier de remboursement applicable

La Commission a émis avec succès 36 milliards d’EUR supplémentaires d’obligations sociales SURE au nom de l’UE entre mars et mai 2021. L’intérêt des investisseurs est resté vif, toutes les émissions ayant été sursouscrites entre 6 et 9 fois malgré des conditions de marché plus difficiles qu’au début de 2021. Cela a permis d’obtenir des conditions tarifaires plus favorables.

La cinquième émission d’obligations SURE, d’une valeur de 9 milliards d’EUR, a été menée à bien par la Commission le 9 mars 2021. L’obligation sociale à 15 ans a été émise pendant une période marquée par une volatilité accrue des marchés, mais à un prix se situant encore au bas de la fourchette observée sur les marchés primaires à l’époque, avec un carnet d’ordres totalisant 86 milliards d’EUR. Les fonds levés par la Commission ont été versés à sept États membres le 16 mars 2021.

La sixième émission d’obligations SURE par la Commission le 23 mars 2021 se composait de deux tranches d’un montant total de 13 milliards d’EUR. 8 milliards d’EUR sont à rembourser en mars 2026 et 5 milliards d’EUR en mai 2046. Le carnet d’ordres total s’élevait à 86,5 milliards d’EUR. Le 30 mars 2021, les fonds ont été versés à 6 États membres.

La septième émission d’obligations SURE, d’une valeur de plus de 14,1 milliards d’EUR, a été réalisée avec succès le 18 mai 2021. Cette double tranche a également été divisée en deux échéances distinctes: 8,137 milliards d’EUR à rembourser en juillet 2029, et 6 milliards d’EUR à rembourser en janvier 2047. L’opération a suscité un vif intérêt de la part des investisseurs malgré une période prolongée de volatilité des taux en euros à l’époque, avec une demande atteignant respectivement plus de 51 milliards d’EUR et 37 milliards d’EUR. Les fonds ont été versés à 12 États membres, dont la Bulgarie et l’Estonie pour la première fois, le 25 mai 2021.

Fin août 2021, près de 90 milliards d’EUR d’assistance financière au titre de SURE avaient été versés à 19 États membres. Cela représente 95 % de l’assistance financière totale au titre de SURE octroyée par le Conseil aux États membres. Le versement des fonds restants a été retardé à la demande des États membres concernés. De plus amples informations sur les opérations SURE et les versements en faveur des États membres figurent dans les tableaux A2 et A3 de l’annexe.

Les prêts accordés aux États membres ont une échéance moyenne de 14,5 ans, proche du maximum de 15 ans prévu par les décisions d’exécution du Conseil respectives. Le tableau 2 présente des informations sur le calendrier de remboursement du principal et des intérêts.

Tableau 2: calendrier de remboursement des prêts SURE en cours de l’UE

II.Utilisation de l’instrument SURE: dépenses publiques et mesures nationales couvertes par SURE

La présente section s’intéresse à l’utilisation de l’instrument au service des politiques. Plus précisément, elle résume les dépenses publiques des États membres couvertes par SURE ou éligibles à un soutien au titre de cet instrument, ainsi que la nature des mesures nationales. Elle indique également quelle est la couverture, en termes de salariés et d’entreprises, des mesures bénéficiant du soutien de SURE.

2.1 Dépenses publiques effectives et prévues soutenues par SURE

2.1.1 Suivi des dépenses publiques consacrées aux mesures éligibles

Les déclarations actualisées établies par les États membres bénéficiaires sont utilisées pour surveiller l’utilisation prévue et effective de l’assistance financière octroyée au titre de SURE 15 . Les déclarations à fournir comprennent la répartition des dépenses publiques entre les mesures couvertes par SURE (ainsi que la couverture de ces mesures en termes de salariés et d’entreprises bénéficiaires, telle que présentée à la section 2.3). À ce jour, trois séries de déclarations ont été présentées: en août 2020 («données accompagnant la demande officielle»), en janvier-février 2021 («premier rapport») et en juin 2021 («déclaration la plus récente» pour le présent rapport). Les informations sont présentées telles qu’elles ont été communiquées par les États membres 16 . Les dépenses déclarées par les États membres sont celles qui relèvent des mesures éligibles au titre de SURE. Certains États membres ont complété l’assistance au titre de SURE par des financements nationaux ou par des fonds structurels de l’UE, il est donc possible que des dépenses dépassent le montant couvert par SURE. Les déclarations permettent de mesurer plus facilement l’absorption de l’assistance financière au titre de SURE par comparaison avec le montant octroyé par le Conseil.

Fin mai 2021, les dépenses publiques qu’il était prévu de consacrer à des mesures éligibles avaient déjà été réalisées à 90 % 17 . Le règlement SURE permet d’utiliser l’assistance financière pour des augmentations prévues de dépenses publiques consacrées à des mesures couvertes par SURE. En juin 2020, la part des dépenses prévues s’élevait à 54 % (selon les déclarations d’août 2020); fin 2020, cette part était de 20 % (comme indiqué dans le premier rapport); Les dépenses prévues restantes sont désormais inférieures à 10 % (voir graphique 2).

Les déclarations les plus récentes montrent que le total des dépenses publiques prévues pour 2021 a considérablement augmenté depuis le premier rapport. 14 États membres ont déclaré des dépenses publiques prévues pour 2021 supérieures aux prévisions de janvier-février 2021, en raison de la recrudescence des infections, de l’extension des aides économiques observée dans toute l’Europe en 2021 et des demandes de compléments accordées en avril 2021. Les dépenses publiques négligeables prévues pour 2022 dans trois États membres ont diminué, certaines dépenses ayant été avancées à 2021.

Les dépenses en mesures éligibles au titre de SURE ont suivi, de manière prévisible, le rythme de la pandémie. Le graphique 2 montre que le profil des dépenses publiques éligibles tel qu’il ressort des déclarations les plus récentes est marqué par trois pics en mai 2020, décembre 2020 et avril 2021, qui correspondent aux trois vagues épidémiologiques enregistrées avant la date butoir du rapport. Les deuxième et troisième vagues ont eu des effets moins marqués sur les dépenses publiques éligibles au titre de SURE que la première vague, probablement en raison de l’adaptation des économies après celle-ci, du caractère moins rigoureux des mesures de confinement mises en place, et peut-être du fait que certaines demandes initiales d’assistance au titre de SURE avaient déjà anticipé le rebond de la pandémie après l’été 2020.

Le total des dépenses publiques consacrées aux mesures éligibles devrait désormais atteindre 114 milliards d’euros, soit davantage que le montant directement soutenu par SURE (94 milliards d’euros). Ce montant est net des dépenses financées par les Fonds structurels et d’investissement européens et est en augmentation de 15 % depuis le premier rapport, qui prévoyait 99 milliards d’EUR de dépenses dans les États membres bénéficiaires. Ce montant est supérieur au montant total octroyé au titre de SURE car plusieurs États membres prévoient de dépenser davantage en mesures éligibles au titre de SURE que l’assistance financière qu’ils ont demandée 18 . Cette situation démontre une nouvelle fois la pertinence du champ d’application de SURE du point de vue des États membres. 

2.1.2 Niveau d’absorption des fonds

Le niveau d’absorption des fonds prêtés aux États membres au titre de SURE semble être élevé pour la grande majorité des États membres. Seize États membres sur dix-neuf ont dépensé ou prévoient de dépenser en mesures éligibles au moins le montant de l’assistance financière qui leur a été octroyée au titre de SURE (voir le graphique 3). Treize d’entre eux prévoient même de dépenser plus que le montant octroyé, y compris en finançant le solde à l’échelon national.

Le niveau d’absorption des fonds est potentiellement faible dans un État membre et fera l’objet d’une surveillance plus étroite dans certains États membres, qui se sont engagés à résoudre les problèmes éventuels. La Roumanie, le Portugal et Chypre ont communiqué, pour le dernier rapport, des dépenses publiques totales consacrées aux mesures prévues dans les décisions d’exécution du Conseil qui sont inférieures au montant accordé par le Conseil au titre de SURE. Sur la base d’une analyse préliminaire, Chypre ne semble pas être confrontée à un véritable problème d’absorption 19 . Au Portugal, les autorités nationales ont recensé des mesures supplémentaires, que la Commission évaluera en temps utile, et qui devraient permettre d’absorber l’intégralité du montant octroyé à l’État membre. Dans le cas de la Roumanie, le faible niveau d’absorption serait dû à un impact de la pandémie plus faible que prévu et à une reprise plus forte que prévu, de sorte que les dépenses consacrées aux mesures de maintien de l’emploi ont été inférieures aux prévisions. L’écart entre les dépenses publiques effectives engagées jusqu’à présent et l’assistance financière de 3 milliards d’euros déjà versée à la Roumanie reste élevé (près des deux tiers du montant versé). La Commission a entamé un dialogue avec les autorités roumaines afin de discuter des solutions possibles, et poursuivra ce dialogue.

Graphique 3: Montant des dépenses publiques effectives et prévues en mesures éligibles dépassant le montant du prêt (en % du montant du prêt)

Remarque: Les dépenses publiques sont les dépenses déclarées, sans ajustement pour tenir compte de la limite de concentration, consacrées aux mesures prévues dans les décisions d’exécution du Conseil, nettes des Fonds structurels et d’investissement européens (Fonds ESI).

2.2 Mesures nationales: dispositifs de chômage partiel ou mesures similaires soutenus par SURE

On s’attend à ce que plus de la moitié des dépenses publiques totales soutenues par SURE soient consacrées à des dispositifs de chômage partiel. Ce constat repose sur une analyse de la Commission, qui classe les mesures notifiées par les États membres par type. 53 % des dépenses publiques consacrées à des mesures éligibles au titre de SURE sont utilisées pour des dispositifs de chômage partiel, et 33 % pour des «mesures similaires» en faveur des travailleurs indépendants. 7 % des dépenses sont alloués à des dispositifs de subventions salariales, tandis que 5 % devraient être consacrés à des mesures liées à la santé 20 . Les 2 % restants des dépenses sont affectés à d’«autres» mesures similaires en faveur du maintien de l’emploi et des revenus des travailleurs. Neuf États membres n’ont eu recours à l’assistance financière au titre de SURE que pour des dispositifs de chômage partiel et des mesures similaires (voir graphique 4).

Graphique 4: Dépenses publiques consacrées à des mesures éligibles au titre de SURE, par type de dépenses

Remarque: Voir le rapport SURE de mars 2021 pour plus de détails sur les dépenses liées à la santé de la Hongrie.

Seize des dix-neuf États membres bénéficiaires de SURE ont eu recours à cet instrument pour financer plus facilement des dispositifs de chômage partiel. Il s’agit notamment de l’Estonie, qui a bénéficié d’une assistance financière au titre de SURE en mars 2021. En 2020, ce pays a notamment mis en œuvre un nouveau dispositif (temporaire) de chômage partiel en réponse à la pandémie, ainsi que des mesures similaires au chômage partiel et des mesures liées à la santé.

Les six États membres qui ont demandé des compléments de financement au titre de SURE au début de 2021 ont soit modifié la conception des dispositifs bénéficiant déjà de SURE, soit mis en place de nouvelles mesures. Les modifications apportées à la conception des mesures consistaient notamment à rendre les dispositifs plus généreux ou à assouplir les conditions d’éligibilité 21 . 

Au cours du premier semestre de 2021, de nombreux États membres soutenus par SURE ont étendu leurs dispositifs de chômage partiel pour faire face aux nouvelles vagues de la pandémie. Certaines mesures déjà clôturées ont été soit réactivées (par exemple en Estonie et en Lettonie), soit modifiées (par exemple rendues plus généreuses). L’Italie a prolongé la période pendant laquelle les dispositifs de chômage partiels peuvent être utilisés en rapport avec la COVID-19. Chypre, la Tchéquie, la Lettonie, la Lituanie, la Pologne, la Slovaquie et l’Espagne ont accru la générosité de leurs dispositifs, par exemple en couvrant une part plus importante des salaires des travailleurs, en abaissant les plafonds ou en facilitant l’accès à leurs dispositifs. 

La majorité des États membres qui ont eu recours à SURE pour financer des dispositifs de chômage partiel n’ont pas encore mis fin à l’aide d’urgence. Onze des seize pays qui s’appuient sur le chômage partiel ont maintenu leurs dispositifs (voir l’annexe 1 pour plus de détails), mais beaucoup avaient l’intention de les supprimer au cours de l’été 2021 (Bulgarie, Lituanie et Roumanie), en septembre 2021 (Belgique, Grèce, Slovénie et Espagne) ou plus tard en 2021 (Chypre, Croatie, Slovaquie). L’Irlande et Malte, qui bénéficient d’une assistance au titre de SURE pour leurs programmes de subventions salariales, ont prolongé ces programmes jusqu’à la fin de 2021 22 . L’Italie a prolongé jusqu’à la fin de 2021 plusieurs ajustements liés à la COVID-19 de ses dispositifs de chômage partiel, tandis que certaines dispositions spécifiques ont déjà été supprimées. Ainsi que la Commission l’a recommandé dans sa communication concernant un soutien actif et efficace à l’emploi, en vue de soutenir la reprise, l’Espagne et le Portugal ont introduit des mesures de formation ou des incitations à la transition professionnelle dans leurs dispositifs de chômage partiel 23 . 

Certains États membres ont déjà cessé de recourir à leurs dispositifs de chômage partiel. La Tchéquie, l’Estonie, la Lettonie et la Pologne ont suspendu leurs dispositifs en mai ou juin 2021. Toutefois, les échéances auxquelles il est prévu de mettre fin aux dispositifs de chômage partiel sont généralement provisoires et peuvent être adaptées en fonction de l’évolution de la pandémie.

2.3Couverture de SURE sous l’angle de l’emploi et des entreprises

On estime à quelque 31 millions le nombre des personnes ayant bénéficié d’un soutien au titre de SURE en 2020, ce qui représente plus d’un quart de l’emploi total des États membres bénéficiaires. Il s’agit de personnes qui, à un moment donné, étaient couvertes par un dispositif de chômage partiel ou des mesures similaires soutenus par SURE. Elles se répartissent comme suit: environ 22½ millions de travailleurs salariés et 8½ millions de travailleurs indépendants 24 . Puisque SURE a un champ d’application plus large (englobant les mesures similaires, en faveur notamment des indépendants), ce chiffre peut difficilement être comparé aux quelque 19 millions de personnes couvertes par un dispositif de chômage partiel dans les États membres bénéficiaires de SURE et aux 35 millions de personnes couvertes par un tel dispositif dans l’ensemble de l’Union en 2020 25 . Le graphique 5 montre la proportion de travailleurs couverts par SURE dans chaque État membre. Ces estimations ne tiennent pas compte du soutien de SURE en faveur de mesures liées à la santé et pourraient de ce fait être considérées comme prudentes 26 .

La couverture par SURE devrait rester non négligeable en 2021, c’est-à-dire proche de 10 % de l’emploi. Les vagues ultérieures de la pandémie devraient avoir une incidence économique beaucoup plus faible que la première vague, tandis qu’en raison de la reprise économique attendue, certains États membres n’utiliseront pas SURE pour financer des dépenses publiques en 2021. Malgré cela, on estime qu’au moins 5 millions de personnes bénéficieront d’un soutien au titre de SURE en 2021, dans le contexte d’une reprise inégale entre les pays et les secteurs économiques 27 .

On estime à plus de 2½ millions le nombre des entreprises ayant bénéficié d’un soutien au titre de SURE en 2020, soit au moins un cinquième des entreprises établies dans les États membres bénéficiaires (voir le graphique 6) 28 . En 2021, quelque 8 % des entreprises devraient encore bénéficier de ce soutien dans le contexte du rebond économique qui est attendu mais qui devrait être inégal. Dans la plupart des États membres bénéficiaires, les entreprises du secteur des services étaient les premiers bénéficiaires du soutien, en particulier celles: i) du commerce de gros et de détail et ii) des services d’hébergement et de restauration (voir le tableau 3) 29 . L’industrie manufacturière a elle aussi bénéficié d’une grande partie du soutien.

Les bénéficiaires de SURE sont aussi bien des PME que des grandes entreprises. Avant la crise due à la COVID-19, le chômage partiel était essentiellement utilisé par les grandes entreprises du secteur de l’industrie 30 . Les grandes entreprises étaient généralement confrontées à des coûts de recrutement et de licenciement plus élevés; pour adapter l’emploi à leurs besoins, les entreprises du secteur des services avaient le plus souvent recours aux licenciements, aux contrats de travail à durée déterminée ou à des formes d’emploi atypiques. La pandémie a bouleversé ces habitudes, et le chômage partiel a pris une place particulière dans le secteur des services (principalement les hôtels et les restaurants) et le commerce de détail. Dans certains États membres, la part des microentreprises recourant aux dispositifs de chômage partiel a considérablement augmenté à partir de mars 2020 31 . Dans la plupart des États membres bénéficiaires de SURE, la grande majorité des entreprises couvertes par SURE étaient de petites entreprises (graphique 7). Toutefois, compte tenu de l’hétérogénéité des déclarations transmises par les États membres sur la couverture des entreprises, il est difficile de produire, aux fins du présent rapport, une estimation détaillée de la composition des entreprises.

La part des femmes et des jeunes au chômage partiel a augmenté pendant la crise de la COVID-19. Cette augmentation est due principalement à l’évolution de la composition sectorielle du soutien – du secteur manufacturier et du secteur de la construction vers les secteurs des services et du détail, c’est-à-dire des secteurs où la part des femmes et des jeunes dans l’emploi est relativement plus élevée 32 . 

Tableau 3: Couverture sectorielle de SURE

Source: déclarations des États membres.

III.Analyse préliminaire de l’incidence de SURE

La présente section actualise l’analyse de l’incidence de SURE sur l’emploi et les finances publiques qui a été présentée dans le premier rapport semestriel sur SURE.

3.1Estimation de l’incidence de SURE sur le chômage

La présente section fournit une évaluation actualisée de l’incidence de SURE sur le chômage dans les États membres bénéficiaires. L’objectif de SURE est d’aider les États membres à préserver l’emploi des travailleurs salariés et indépendants pendant la pandémie de COVID-19 et, ce faisant, de protéger les revenus du travail et de faciliter une reprise rapide une fois la pandémie calmée. L’évaluation ici exposée se concentre sur la relation observée entre la production et le chômage depuis le début de la pandémie. Les résultats sont informatifs, mais il convient, pour des raisons méthodologiques, d’interpréter les chiffres avec prudence. Premièrement, il est difficile de concevoir un scénario «contrefactuel» des performances du marché du travail en l’absence de SURE. Deuxièmement, le lien entre production et emploi est influencé par une pluralité de facteurs, dont SURE. D’autres facteurs sont liés au fait que les travailleurs se sont trouvés dans l’incapacité ou ont été découragés de chercher activement du travail en raison de la mise à l’arrêt de larges pans de l’économie.

La hausse des taux de chômage observée au cours de la première année de la crise de la COVID-19 dans les États membres bénéficiaires a clairement été moins prononcée que durant la crise financière mondiale, malgré une baisse du PIB plus forte. La croissance du PIB réel a chuté de 6,8 % dans les pays qui ont bénéficié d’un financement de SURE au cours de la première année de la crise de la COVID, en 2020 (voir graphique 9). Cette baisse est plus importante que celle de 4,1 % observée au cours de la crise financière mondiale, en 2009. Parallèlement, le taux de chômage n’a augmenté que de 0,2 point de pourcentage en 2020, alors qu’il avait augmenté de 2,8 points de pourcentage en 2009.

Graphique 9: Variations du PIB réel et du chômage dans les États membres bénéficiaires

Remarque: le graphique montre les taux de croissance annuels du PIB et l’évolution du taux de chômage dans les États membres bénéficiaires de SURE, pondérés par leur part dans le PIB nominal. Source: Eurostat, Ameco.

Cette hausse modérée du chômage en 2020 devrait soutenir le rebond de la croissance en 2021. Si l’on examine la période 2020-2021 dans sa globalité, sur la base des prévisions du printemps 2021 de la Commission, la situation est semblable à celle présentée dans le graphique 9: le taux de chômage dans les États membres bénéficiaires de SURE devrait augmenter beaucoup plus lentement (+0,6 point de pourcentage en 2021 par rapport à 2019) que pendant la crise financière mondiale (+2,0 points de pourcentage en 2009 par rapport à l’année précédente). Il existe toutefois une différence notable: en raison de la forte reprise économique prévue pour 2021, les pertes moyennes de PIB sur les deux années devraient être inférieures à celles enregistrées pendant la crise financière mondiale (-1,1 % contre -1,5 %). Cela semble indiquer que le maintien du lien entre la main-d’œuvre disponible et les entreprises au moyen de dispositifs de chômage partiel et de mesures similaires a également contribué à favoriser généralement une reprise rapide.

En 2020, la hausse du chômage observée dans les États membres bénéficiaires a été beaucoup plus faible que prévu. La forte augmentation du taux de chômage attendue en raison de la chute du PIB en 2020 ne s’est pas produite. Les mesures rapides et conséquentes prises en 2020 par les pouvoirs publics pour faire face à la crise de la COVID ont atténué les effets de la baisse de la production sur le chômage, si on les compare à ceux observés par le passé (voir graphique 10) 33 . Dans la plupart des pays, le taux de chômage a augmenté plus faiblement qu’escompté 34 . Ces constatations confirment les résultats antérieurs présentés dans le premier rapport semestriel sur SURE 35 .

Les mesures de soutien adoptées par les pouvoirs publics, parmi lesquelles SURE, ont effectivement protégé 1½ million de personnes contre le chômage en 2020. La hausse plus faible que prévu du chômage peut s’explique en partie par le recours généralisé aux dispositifs de chômage partiel et mesures similaires, particulièrement dans les États membres bénéficiaires de SURE. Au niveau national, plus le montant reçu en 2020 au titre de SURE est élevé, plus la hausse du chômage est modérée (graphique 11). Selon les estimations, ces mesures en faveur du marché du travail, conjuguées aux autres mesures de lutte contre la pandémie, ont permis de réduire le taux de chômage dans les États membres bénéficiaires de SURE d’environ 1 point de pourcentage par rapport à la hausse attendue. Ce sont ainsi quelque 1½ million de personnes qui ont évité le chômage pendant la pandémie de COVID-19 36 .

Les canaux par lesquels SURE a effectivement facilité une hausse plus modérée du chômage sont examinés en détail dans le premier rapport semestriel sur SURE. Parmi ces canaux, citons l’amélioration de la confiance générale dans l’ensemble de l’UE, le soutien et l’encouragement du recours à des dispositifs de chômage partiel, et la possibilité offerte aux États membres de dépenser davantage en soutien à l’emploi et en d’autres mesures liées à la pandémie. Les données d’enquête figurant dans le premier rapport indiquent que SURE a joué un rôle dans la décision de la majorité des États membres bénéficiaires d’adopter un nouveau dispositif de chômage partiel ou de modifier un dispositif existant, et a permis à certains États membres de se montrer plus ambitieux dans l’adoption de mesures semblables aux dispositifs de chômage partiel. SURE a également joué un rôle dans la décision des États membres d’accroître la générosité ou la durée de leurs dispositifs de maintien de l’emploi: en effet, SURE leur a donné confiance pour emprunter et dépenser plus qu’ils ne l’auraient fait s’ils n’avaient pu bénéficier des économies réalisées par l’UE sur les taux d’intérêt malgré leur note de crédit inférieure.

3.2L’effet financier direct: estimation des économies réalisées sur les taux d’intérêt

On estime que l’assistance financière de SURE a permis aux États membres d’économiser 8,2 milliards d’EUR au total en paiements d’intérêts. Cette estimation est fondée sur les sept premières émissions de SURE, jusqu’au versement du 25 mai 2021, dernier versement avant la date de déclaration. L’estimation des économies d’intérêts augmentera donc probablement avec les derniers versements 37 . Ces économies résultent du fait que les prêts SURE ont offert aux États membres des taux d’intérêt inférieurs à ceux qu’ils auraient payés s’ils avaient émis eux-mêmes des titres de dette souveraine, et ce grâce à la notation de crédit AAA de l’UE et à la liquidité des obligations. Le tableau 4 présente une ventilation des économies d’intérêts par État membre 38 .

Tableau 4: Économies sur les taux d’intérêt par État membre

Remarque: les économies d’intérêts sont calculées obligation par obligation, puis additionnées en fonction des dates d’émission et des échéances.

* La Hongrie n’a procédé qu’à deux émissions d’obligations en euros, à échéance de 10 ans et 30 ans, depuis 2020 (en novembre dans les deux cas). Sur la base de ces deux émissions, l’écart entre la courbe des rendements en monnaie nationale et en euros a été extrapolé à d’autres échéances et à d’autres dates d’émission.

** L’Estonie n’a procédé qu’à une seule émission d’obligations, à échéance de 10 ans; aucune donnée n’était disponible pour les autres échéances. Pour ces autres échéances, l’écart avec les obligations sociales SURE est supposé proche de zéro.

IV. Persistance des événements exceptionnels justifiant l’application du règlement SURE

La présente section rend compte de la persistance des événements exceptionnels qui justifient l’application de l’instrument SURE, comme l’exige le règlement SURE 39 . 

Les incertitudes autour de la trajectoire de la pandémie subsistent alors que l’été a été marqué par une recrudescence des cas dans l’ensemble des États membres. Le variant Delta du SARS-CoV-2 notamment se propage rapidement, et les campagnes de vaccination ont ralenti dans certains pays. Certains États membres ont quelque peu durci les mesures alors que la course entre les infections et la vaccination se poursuit. Au 5 septembre 2021, selon le Centre européen de prévention et de contrôle des maladies (ECDC), la situation épidémiologique globale dans l’UE se caractérisait par un nombre de signalements de cas élevé mais en légère diminution et par un taux de mortalité faible mais en légère augmentation. Le nombre de cas parmi les 15-24 ans, groupe d’âge le plus touché, a continué de diminuer; il augmente, en revanche, chez les moins de 15 ans. Une augmentation du nombre de cas parmi la population la plus âgée, ainsi que des indicateurs d’hospitalisation et de mortalité, a été observée dans plusieurs pays 40 . Pendant ce temps, l’expérience de certains pays tiers affichant un taux de vaccination élevé (par exemple Israël et l’Islande) soulève des questions importantes sur la campagne de vaccination à l’échelle mondiale et sur les perspectives de la lutte contre la pandémie de COVID-19.

La reprise économique s’est accélérée, les perspectives à court terme de l’économie européenne étant à présent plus favorables qu’elles ne l’étaient au printemps 2021. Dans ses prévisions de l’été 2021, la Commission a relevé les prévisions concernant le PIB de l’UE à 4,8 % en 2021 et à 4,5 % en 2022. Alors que, selon les prévisions, l’activité économique devait retrouver son niveau d’avant-crise (4e trim. 2019) au dernier trimestre 2021, son niveau devrait finalement être inférieur d’environ 1 % à ce qu’il aurait été sans la pandémie, tandis que le rythme de la reprise devrait varier d’un État membre à l’autre. Les données les plus récentes font état d’un rebond de la croissance du PIB réel de l’UE plus fort qu’escompté, à 1,9 %. En outre, malgré le léger fléchissement de la dynamique de croissance et la persistance de tensions sur les prix, les données d’enquêtes récentes (les indices des directeurs d’achats pour le mois d’août) n’indiquent guère que la reprise est freinée par les inquiétudes quant à la propagation du variant Delta et par les problèmes persistants d’approvisionnement.

L’incertitude qui pèse sur les perspectives économiques demeure élevée, même si les risques sont globalement équilibrés. L’apparition et la propagation de variants du virus constituent un risque évident. Un retrait prématuré des mesures de soutien public pourrait, au même titre qu’une mauvaise coordination des politiques entre les États membres, compromettre la reprise. En revanche, une reprise plus rapide que prévu dans les autres économies avancées pourrait améliorer les perspectives.

Comme souvent, le marché du travail devrait se redresser plus lentement que le PIB. Si les indicateurs de l’emploi se sont améliorés, la sous-utilisation de la main-d’œuvre accumulée pendant la crise demeure considérable. Au premier trimestre de cette année, le nombre de travailleurs salariés dans l’UE était inférieur de 1,7 % à son niveau du 4e trimestre 2019. Les secteurs à forte intensité de contacts qui ont été les plus durement touchés par la pandémie seront probablement les plus longs à se rétablir. Selon les prévisions du printemps 2021 de la Commission, le taux de chômage devrait, si les soutiens publics ne sont pas retirés prématurément, se maintenir à 7 % en 2022, contre 6,7 % en 2019.

La reprise nécessitera in fine de réorienter la politique budgétaire, actuellement axée sur les mesures d’aide d’urgence temporaire adoptées notamment grâce à SURE, vers des mesures de relance plus ciblées. Dans ses recommandations budgétaires du printemps 2021, la Commission a recommandé aux États membres de continuer à soutenir la reprise en 2022, notamment en recourant à la facilité pour la reprise et la résilience (FRR) pour stimuler l’investissement et les réformes. Ce soutien peut notamment prendre la forme de politiques actives du marché du travail, telles que des incitations à l’embauche et un soutien à l’entrepreneuriat, des possibilités de perfectionnement et de reconversion professionnels et un soutien accru des services de l’emploi, comme préconisé dans la recommandation «EASE».

Comme il restera disponible tout au long de 2022, SURE peut continuer à être utilisé pour faire face aux graves perturbations économiques causées par la pandémie de COVID-19. Les montants encore disponibles au titre de SURE s’élèvent à ce jour à près de 6 milliards d’EUR, ce qui est plus que suffisant pour couvrir les demandes de soutien complémentaire présentées par six États membres au début de 2021.

V. Obligations de rapport prévues par le cadre relatif aux obligations sociales SURE de l’UE

Le présent rapport va au-delà de l’obligation de déclaration prévue par le règlement SURE, en ce qu’il respecte également l’obligation de déclaration prévue par le cadre des obligations sociales SURE de l’UE 41 . Ce dernier prévoit l’obligation de rendre compte de la répartition des produits de SURE, du type de dépenses et de l’incidence de SURE. Par rapport au premier rapport semestriel, le présent rapport contient encore plus d’informations pertinentes pour les investisseurs, par exemple des exemples concrets de réussite (voir l’encadré 1) et des informations sur la composition des travailleurs salariés et des entreprises bénéficiant de l’instrument.

La ventilation des produits de SURE par État membre bénéficiaire et par type de dépenses sociales éligibles figure, respectivement, aux sections 1.1 et 2.2. En août 2021, 95 % des 94 milliards d’EUR alloués avaient été versés aux États membres et 90 % de ce montant avait déjà été dépensé. Une nouvelle ventilation des dépenses par dispositif de chômage partiel et mesures similaires est fournie.

Les dépenses publiques SURE sont également conformes aux objectifs de développement durable (ODD) des Nations unies. Les ODD les plus pertinents sont l’ODD nº 3 (bonne santé et bien-être) et l’ODD nº 8 (travail décent et croissance économique). Le graphique 12 présente une ventilation des dépenses publiques SURE par type de dépenses sociales éligibles, comme indiqué dans le cadre des obligations sociales: 95 % sont consacrés à la réduction du risque de chômage et de perte de revenus, 5 % à des mesures liées à la santé. Ces catégories cartographient de près les ODD nº 3 et nº 8, comme le montre le graphique 12.

L’incidence de SURE fait l’objet des sections 2.3 et 3.1. Le nombre estimé des personnes et des entreprises ayant bénéficié en 2020 d’un soutien au titre de SURE a augmenté depuis le premier rapport SURE, en raison de l’actualisation et de l’amélioration des déclarations transmises par les États membres. SURE a contribué à la préservation de près de 1½ million d’emplois en 2020, comme l’indique la section 3.1. Les États membres ont également économisé, selon les estimations, 8,2 milliards d’EUR en paiements d’intérêts.

Graphique 12: Cadre des obligations sociales et cartographie des ODD

ANNEXE

Annexe 1: Autres précisions sur les mesures nationales

Tableau A1: Évolution des dispositifs de chômage partiel (CP) ou des subventions salariales dans les pays bénéficiaires de SURE

Remarque: la générosité du dispositif de CP est évaluée en valeur nominale par les changements juridiques apportés à la couverture et au niveau de l’aide au revenu.

Annexe 2: Autres précisions sur les opérations et décaissements SURE

Tableau A2: Principales statistiques des opérations d’emprunt de l’UE au titre de SURE (en EUR)

Remarque: ces statistiques concernent les emprunts réalisés par la Commission au nom de l’Union. Le terme «concession pour nouvelle émission» fait référence à la prime versée aux investisseurs qui achètent une obligation nouvellement émise, par rapport au spread auquel on s’attend à ce que les obligations correspondantes s’échangent sur le marché secondaire.

Tableau A3: Versements aux États membres au titre de SURE (en milliards d’EUR)

(1)   https://eur-lex.europa.eu/legal-content/FR/ALL/?uri=CELEX:32021H0402  

(2) SURE résulte des orientations politiques 2019-2024 de la Commission, qui proposaient un régime européen de réassurance des prestations de chômage afin de protéger les citoyens européens et de réduire la pression sur les finances publiques en cas de chocs extérieurs. À la suite de l’apparition de la COVID-19 en Europe, il a été instauré par le règlement (UE) 2020/672 du Conseil, adopté le 19 mai 2020, sur la base de la proposition de la Commission du 2 avril 2020.

(3) Règlement (UE) 2020/672 du Conseil du 19 mai 2020 portant création d’un instrument européen de soutien temporaire à l’atténuation des risques de chômage en situation d’urgence (SURE) engendrée par la propagation de la COVID-19, JO L 159 du 20.5.2020, p. 1 ( https://eur-lex.europa.eu/legal-content/FR/TXT/PDF/?uri=CELEX:32020R0672&from=fr ).

(4) Au titre de l’article 14 du règlement, la Commission doit transmettre un rapport sur l’utilisation de l’assistance financière, y compris les montants en suspens et le calendrier de remboursement applicable dans le cadre de SURE, et sur la persistance des événements exceptionnels qui justifient l’application du règlement SURE (la pandémie de COVID-19). 

(5) L’absorption est définie ici comme la mesure dans laquelle un État membre dépense l’enveloppe financière qui lui a été octroyée par le Conseil pour des mesures éligibles.

(6) Les sections I et II concernent l’utilisation de l’assistance financière au titre de SURE conformément à l’article 14, paragraphe 1, du règlement SURE.

(7)   https://ec.europa.eu/info/strategy/eu-budget/eu-borrower/eu-borrowing-activities/eu-sure-social-bond-framework_en  

(8) Décision d’exécution (UE) 2021/513 du Conseil du 22 mars 2021 octroyant à la République d’Estonie un soutien temporaire au titre du règlement (UE) 2020/672 pour l’atténuation des risques de chômage en situation d’urgence engendrée par la propagation de la COVID-19 (JO L 103 du 24.3.2021, p. 6).

(9)    Décision d’exécution (UE) 2021/681 du Conseil du 23 avril 2021 portant modification de la décision d’exécution (UE) 2020/1342 octroyant au Royaume de Belgique un soutien temporaire au titre du règlement (UE) 2020/672 pour l’atténuation des risques de chômage en situation d’urgence engendrée par la propagation de la COVID-19, JO L 144 du 27.4.2021, p. 24.

(10)    Décision d’exécution (UE) 2021/680 du Conseil du 23 avril 2021 portant modification de la décision d’exécution (UE) 2020/1344 octroyant à la République de Chypre un soutien temporaire au titre du règlement (UE) 2020/672 pour l’atténuation des risques de chômage en situation d’urgence engendrée par la propagation de la COVID-19, JO L 144 du 27.4.2021, p. 19.

(11)    Décision d’exécution (UE) 2021/679 du Conseil du 23 avril 2021 portant modification de la décision d’exécution (UE) 2020/1346 octroyant à la République hellénique un soutien temporaire au titre du règlement (UE) 2020/672 pour l’atténuation des risques de chômage en situation d’urgence engendrée par la propagation de la COVID-19, JO L 144 du 27.4.2021, p. 16.

(12)    Décision d’exécution (UE) 2021/678 du Conseil du 23 avril 2021 portant modification de la décision d’exécution (UE) 2020/1350 octroyant à la République de Lituanie un soutien temporaire au titre du règlement (UE) 2020/672 pour l’atténuation des risques de chômage en situation d’urgence engendrée par la propagation de la COVID-19, JO L 144 du 27.4.2021, p. 12.

(13)    Décision d’exécution (UE) 2021/677 du Conseil du 23 avril 2021 portant modification de la décision d’exécution (UE) 2020/1351 octroyant à la République de Lettonie un soutien temporaire au titre du règlement (UE) 2020/672 pour l’atténuation des risques de chômage en situation d’urgence engendrée par la propagation de la COVID-19, JO L 144 du 27.4.2021, p. 7.

(14)    Décision d’exécution (UE) 2021/676 du Conseil du 23 avril 2021 portant modification de la décision d’exécution (UE) 2020/1352 octroyant à la République de Malte un soutien temporaire au titre du règlement (UE) 2020/672 pour l’atténuation des risques de chômage en situation d’urgence engendrée par la propagation de la COVID-19, JO L 44 du 27.4.2021, p. 3.

(15) L’Irlande et l’Estonie ont demandé le soutien de SURE uniquement pour des dépenses publiques effectives; les déclarations restent donc inchangées par rapport à mars 2021.

(16) Les nouvelles mesures communiquées par les États membres au moment des déclarations actualisées n’ont pas encore été prises en considération puisque leur éligibilité n’a pas encore été évaluée.

(17) Les mesures éligibles sont celles décrites à l’article 3, paragraphe 2, du règlement: les dispositifs nationaux de chômage partiel ou mesures similaires et, à titre accessoire, certaines mesures liées à la santé.

(18) En ce qui concerne l’Espagne, l’Italie et la Pologne, cela est également dû à la limite de concentration (de 60 % du montant maximal de 100 milliards d’EUR qui s’applique aux trois principaux États membres bénéficiaires).

(19) Dans le cas de Chypre, l’écart de plus de 3 millions d’EUR par rapport aux dépenses prévues (soit 0,6 % du prêt) est dû au fait que l’État membre reçoit plus de fonds du FSE que prévu. Chypre n’a communiqué des dépenses prévues que jusqu’en juin 2021, conformément à la validité juridique des mesures lors de la déclaration, mais ces mesures devraient être prolongées. L’écart devrait donc être temporaire, en raison des dépenses non encore déclarées au-delà de juin 2021. La situation continuera à faire l’objet d’une surveillance.

(20) Les dispositifs de subventions salariales sont des dispositifs de maintien de l’emploi similaires au chômage partiel, dont ils diffèrent par le fait que les paiements ne sont pas calculés en fonction des heures (non travaillées) mais correspondent à une somme forfaitaire ou à une proportion du salaire total.

(21) Chypre, la Lettonie et la Lituanie ont demandé un soutien supplémentaire pour l’ensemble (ou la quasi-totalité) des mesures pour lesquelles ils avaient déjà reçu une assistance au titre de SURE. La Grèce a demandé un soutien en vue de prolonger ses dispositifs de chômage partiel existants. La Belgique et Malte ont demandé un soutien pour des mesures similaires aux dispositifs de chômage partiel, déjà financées par SURE (par exemple, soutien aux travailleurs indépendants, subventions salariales, aides en faveur de secteurs spécifiques ou de certaines catégories de travailleurs). Enfin, la Belgique et la Lettonie ont introduit de nouveaux dispositifs à financer au titre de SURE. Il s’agit de mesures similaires au chômage partiel: des prestations de maladie en faveur des parents et des aidants (Lettonie) et l’octroi de microcrédit aux entrepreneurs (Belgique), et des mesures liées à la santé comprenant des indemnités en faveur du personnel médical (Lettonie).

(22) L’Irlande a reçu une assistance financière au titre de SURE pour son régime temporaire de subventions salariales, qui a pris fin en août 2020 et a été remplacé par le régime de subventions salariales d’urgence qui est en vigueur actuellement et jusqu’à la fin de 2021.

(23)   https://eur-lex.europa.eu/legal-content/FR/ALL/?uri=CELEX:32021H0402 Parmi les États membres qui n’ont pas fait appel à SURE, l’Autriche, la France, les Pays-Bas et la Suède ont introduit ou renforcé le soutien à la formation dans le cadre de leurs dispositifs de chômage partiel ou de mesures similaires.

(24) Ce chiffre est plus élevé que celui du premier rapport SURE car les États membres ont fourni des estimations mises à jour et de meilleure qualité.

(25) Le chiffre de 19 millions repose sur les tableaux des déclarations transmises par les États membres, ce qui inclut les dispositifs de chômage partiel n’ayant pas reçu un soutien au titre de SURE, mais exclut les mesures similaires. Pour les trois États membres qui n’ont pas communiqué de chiffre, c’est le ratio moyen entre la couverture des dispositifs de chômage partiel et la couverture offerte par SURE qui a été retenu.

(26) En outre, dans certains États membres, le biais induit par le fait que les bénéficiaires du soutien étaient souvent les mêmes d’une mesure à l’autre n’a pas pu être corrigé. Les États membres concernés ont été invités à ne déclarer que la couverture de la ou des mesures les plus importantes afin d’éviter un double comptage. Il se peut donc que la couverture soit en réalité encore plus grande.

(27) Cette estimation repose sur des déclarations incomplètes, certains États membres (Italie, Pologne, Slovaquie) n’ayant pas communiqué de données relatives à la couverture pour l’année 2021.

(28)    Étant donné la très grande hétérogénéité des déclarations transmises par les États membres au sujet de la couverture des entreprises, afin d’assurer un traitement uniforme des données entre les États membres, le total des entreprises est supposé tenir compte des entreprises sans salarié. Il se peut que le ratio de couverture en soit sous-estimé, car certains travailleurs indépendants peuvent être comptabilisés au dénominateur, mais pas au numérateur.

(29) Sur les 19 États membres bénéficiaires, cinq n’ont pas fourni d’informations sur la ventilation du soutien entre l’industrie manufacturière et le secteur des services, tandis que trois ont indiqué que le soutien était également réparti.

(30) Commission européenne (2020): Labour Market and Wage Developments in 2020 (Évolution du marché du travail et des rémunérations en 2020), chapitre 3, Policy developments. https://ec.europa.eu/social/BlobServlet?docId=23268&langId=en .

(31) C’est le cas, par exemple, en Belgique et en Italie. Source: données du COEM relatives à 2020 et 2021. Les informations ne sont pas disponibles pour tous les pays couverts par SURE.

(32) Commission européenne (2020): Labour Market and Wage Developments in 2020 (Évolution du marché du travail et des rémunérations en 2020), chapitre 3, Policy developments. https://ec.europa.eu/social/BlobServlet?docId=23268&langId=en . En Italie et en Belgique, la part des femmes ayant bénéficié d’un dispositif de chômage partiel a doublé, en moyenne, après mars 2020, tandis que celle des jeunes travailleurs bénéficiaires est passée de 1,6 % à 5,7 % en Italie et de 6,7 % à 7,6 % en Belgique. La part des femmes et des jeunes travailleurs mis au chômage partiel était également élevée en Lettonie, en Roumanie, au Portugal et en Estonie.

(33) La réactivité du chômage aux variations de la croissance économique est souvent désignée dans la littérature économique par le terme «loi d’Okun». Cette loi, qui relève davantage d’une règle empirique qu’elle n’établit un lien enraciné dans une théorie, indique qu’une baisse de la croissance de la production comprise entre 2 % et 3 % s’accompagne d’une hausse du taux de chômage d’un point de pourcentage (voir Okun, A.M., «Potential GNP: Its measurement and significance», Proceedings of the Business and Economic Statistics Section, American Statistical Association, 1962).

(34) En 2020, le taux de chômage a même diminué en Italie, en Grèce et en Pologne.

(35) Nos principales constatations sont également valables lorsque l’on remplace la variation du taux de chômage par celle du taux d’emploi (c’est-à-dire l’emploi par rapport à la population en âge de travailler). Cette spécification est une façon de corriger l’évolution de la main-d’œuvre, laquelle a une incidence sur les indicateurs du chômage. Pour de plus amples détails, voir Commission européenne (2021), Rapport trimestriel sur la zone euro, section III, vol. 20, nº 2.

(36) Cette conclusion résulte du modèle de régression présenté dans le graphique 11. Elle part du principe que la main-d’œuvre effective et la main-d’œuvre attendue sont identiques.

(37) Ces estimations ne tiennent pas compte de l’éventuel effet de renforcement de la confiance que les nouveaux instruments d’urgence, dont SURE, ont pu avoir sur la confiance des agents économiques et l’écart de taux d’intérêt pour les emprunts souverains des États membres.

(38) Pour de plus amples détails sur la méthodologie, voir la section III du rapport trimestriel sur la zone euro, vol. 20, nº 2 (2021).

(39) Article 14, paragraphe 1, du règlement SURE. En tout état de cause, la période de mise à disposition de l’instrument au cours de laquelle une décision d’exécution du Conseil peut être adoptée prend fin le 31 décembre 2022, conformément à l’article 12, paragraphe 3, du règlement SURE. Au-delà de cette date, ce soutien peut être prolongé par le Conseil tous les 6 mois (si des ressources financières sont encore disponibles), conformément à l’article 12, paragraphe 4.

(40) Voir le rapport hebdomadaire de surveillance de l’ECDC (semaine 35), https://www.ecdc.europa.eu/en/covid-19/surveillance/weekly-surveillance-report  

(41) Le cadre des obligations sociales SURE de l’UE définit une norme qui donne aux investisseurs l’assurance que les obligations de l’UE émises dans ce cadre se rapportent à des projets poursuivant une véritable finalité sociale. Ce cadre est donc conforme aux principes de l’ICMA applicables aux obligations sociales.

(42)    Pour voir d’autres exemples de réussite SURE, cliquer ici: https://ec.europa.eu/info/strategy/recovery-plan-europe/recovery-coronavirus-success-stories/jobs-and-economy/shoring-up-economy-across-EU_en  

(43) Le régime irlandais de subventions salariales se poursuit depuis le 1er septembre 2020, mais avec des spécifications différentes de celles du régime soutenu par SURE.