Les institutions de l’Union européenne (UE) doivent collaborer avec les membres du public si elles veulent que le pacte vert pour l’Europe 1 soit une réussite et produise un changement durable. Le public est et doit rester un élément moteur de la transition et doit disposer des moyens nécessaires pour participer activement à l’élaboration et à la mise en œuvre de nouvelles politiques.

Collaborer avec le public signifie collaborer non seulement avec les particuliers, mais également avec la société civile. Dans toute l’Europe, les organisations non gouvernementales (ONG) actives dans le domaine de l’environnement jouent un rôle crucial dans la défense de celui-ci. Il en résulte que, sous certaines conditions, elles devraient avoir le droit de demander le réexamen de toute décision arrêtée par les autorités publiques au motif que celle-ci va à l’encontre du droit de l’environnement.

Comme l’a expliqué l’avocat général Sharpston, «[l]’environnement naturel appartient à chacun d’entre nous et la protection de cet environnement est notre responsabilité collective. La Cour a reconnu que les normes issues du droit de l’Union en matière d’environnement étaient, le plus souvent, tournées vers l’intérêt général et non vers la seule protection des intérêts des particuliers pris individuellement. Ni l’eau ni les poissons qui y nagent ne peuvent agir devant les cours et tribunaux. De même, les arbres ne jouissent pas davantage de la qualité pour agir» 2 .

Il s’agit d’un «contrôle administratif» lorsque celui-ci effectué par l’administration publique et d’un «contrôle juridictionnel» lorsque celui-ci est effectué par une juridiction.

L’objectif de la proposition est de revoir le mécanisme de contrôle administratif instauré en 2006 au profit des ONG en ce qui concerne les actes et les omissions de nature administrative des institutions et organes de l’UE. Ce mécanisme est prévu par le règlement (CE) nº 1367/2006, connu sous le nom de «règlement Aarhus» (ci-après le «règlement») 3 .

La proposition vise à améliorer la mise en œuvre de la convention d’Aarhus 4 à la suite de l’adoption du traité de Lisbonne et à répondre aux préoccupations exprimées par le comité d’examen du respect des dispositions de la convention d’Aarhus (ci-après le «comité») concernant le respect par l’UE de ses obligations internationales au titre de la convention. Elle tend à le faire d’une manière compatible avec les principes fondamentaux de l’ordre juridique de l’UE et avec son système de contrôle juridictionnel. La modification du règlement est demandée par le Parlement européen et le Conseil et a été anticipée par la Commission dans sa communication sur le pacte vert pour l’Europe, tel qu’il est détaillé dans la section 1.A.II ci-après.

La proposition élargit les possibilités dont disposent actuellement les ONG pour demander un contrôle administratif. Alors qu’un contrôle administratif ne peut être demandé actuellement que pour les actes de «portée individuelle» (actes qui concernent directement une personne ou dans lesquels la personne concernée peut être distinguée individuellement), à l’avenir, les ONG pourront également demander un contrôle de tout acte administratif de «portée générale».

La proposition vise également à modifier les références au droit de l’environnement: alors que les actes administratifs qui font l’objet d’un contrôle doivent contribuer actuellement à la poursuite des objectifs de la politique environnementale, il est proposé qu’à l’avenir, tout acte administratif allant à l’encontre du droit de l’UE en matière d’environnement puisse faire l’objet d’un contrôle, quels que soient ses objectifs sur le plan politique.

Enfin, il est proposé de prolonger les délais de demande et de réponse, afin d’améliorer la qualité du processus de contrôle administratif.

Comme la Cour de justice de l’Union européenne (CJUE) l’a rappelé dans des arrêts de référence concernant la pertinence de la convention d’Aarhus dans l’ordre juridique de l’UE, les procédures judiciaires et administratives concernant l’accès à la justice en matière de droit de l’environnement relèvent actuellement «essentiellement» du droit des États membres 5 . Par conséquent, toute amélioration de l’accès au contrôle administratif et juridictionnel au niveau de l’UE est complémentaire au bon fonctionnement de l’accès à la justice en matière d’environnement dans l’UE devant les juridictions nationales des États membres.

En particulier, les juridictions nationales sont tenues d’accorder l’accès à la justice en matière d’environnement en vertu de l’article 9, paragraphes 2 et 3, de la convention, également lors de la mise en œuvre du droit de l’UE en matière d’environnement.

Lorsque des mesures d’exécution d’un acte administratif adopté par une institution ou un organe de l’UE existent au niveau national, les ONG concernées doivent d’abord demander réparation devant la juridiction nationale compétente de l’État membre qui a adopté la mesure. Elles ont ensuite accès à la CJUE dans le cadre de la procédure de renvoi préjudiciel prévue à l’article 267 du traité sur le fonctionnement de l’Union européenne (TFUE). Cette procédure peut également porter sur la légalité des actes adoptés par les institutions de l’UE.

Par conséquent, la Commission soumet la présente proposition législative dans le cadre d’un effort plus large visant à améliorer l’accès à la justice en matière d’environnement. Le rôle des États membres et des juridictions nationales sera décrit dans une communication accompagnant la présente proposition 6 .

L’UE a adopté le règlement afin de contribuer à l’exécution des obligations découlant de la convention. L’UE est officiellement devenue partie à la convention en 2005 7 .

L’article 9, paragraphe 3, de la convention dispose que «chaque partie veille à ce que les membres du public qui répondent aux critères éventuels prévus par son droit interne puissent engager des procédures administratives ou judiciaires pour contester les actes ou omissions de particuliers ou d’autorités publiques allant à l’encontre des dispositions du droit national de l’environnement». Dans le contexte de l’UE, on entend par «droit national» le droit de l’UE, et les membres du public comprennent les ONG.

Le règlement a permis aux ONG de demander aux institutions et organes de l’UE de réexaminer certaines décisions (actes de portée individuelle) adoptées au titre du droit de l’environnement. Toutefois, la convention ne fait pas de distinction entre les actes de portée individuelle et les actes de portée générale dans son article 9, paragraphe 3.

Le comité, créé afin d’examiner le respect des dispositions de la convention par les parties, a estimé que l’UE ne respectait pas pleinement ses obligations découlant des dispositions de la convention relatives à d’accès à la justice en matière d’environnement (affaire ACCC/C/2008/32 8 ).

Plus précisément, le comité a estimé que: i) le règlement devrait également englober les actes de portée générale, et pas seulement les actes de portée individuelle; ii) tout acte administratif, dès qu’il est «relatif» à l’environnement, devrait être susceptible de recours, et pas seulement les actes «au titre du droit de l’environnement»; iii) le mécanisme de contrôle administratif devrait être accessible à d’autres membres du public, et pas seulement aux ONG; et iv) les actes qui ne produisent pas d’effet juridiquement contraignant et extérieur devraient également pouvoir faire l’objet d’un contrôle.

En septembre 2017, lors de la dernière réunion des parties à la convention, l’UE a déclaré qu’elle «continuera à explorer les moyens de se conformer à la convention d’Aarhus d’une manière qui soit compatible avec les principes fondamentaux de l’ordre juridique de l’Union et avec son système de contrôle juridictionnel, en tenant compte des préoccupations exprimées dans le cadre de la convention» (déclaration de Budva).

L’affaire fera à nouveau l’objet d’une discussion lors de la prochaine réunion des parties à la convention qui se tiendra en octobre 2021.

En 2018, dans sa décision (UE) 2018/881 9 , le Conseil a demandé à la Commission de soumettre les documents suivants, en application de l’article 241 du TFUE:

Le 10 octobre 2019, la Commission a publié une étude externe détaillée 10 sur le fonctionnement de l’accès à la justice en matière d’environnement en ce qui concerne les actes et les omissions des institutions et organes de l’UE, ainsi que sur les moyens d’améliorer la situation actuelle. L’étude comprend une analyse approfondie des contrôles administratifs effectués par la Commission au titre du règlement. S’appuyant sur cette étude, les services de la Commission ont rédigé un rapport sur la mise en œuvre par l’UE de la convention dans le domaine de l’accès à la justice en matière d’environnement (ci-après le «rapport») 11 . L’étude et le rapport ont tous deux tenu compte des conclusions du comité, mais ont eu une portée plus large. Ces deux documents ont abordé les conclusions dans le contexte des principes fondamentaux de l’ordre juridique de l’UE et de son système de contrôle juridictionnel, conformément à la déclaration de Budva, et dans le contexte des droits consacrés par la charte des droits fondamentaux de l’Union européenne (ci-après la «charte»).

Dans la communication sur le pacte vert pour l’Europe, qui a suivi le 11 décembre 2019, la Commission s’est engagée à «[envisager] de réviser le règlement Aarhus afin d’améliorer l’accès au contrôle administratif et juridictionnel au niveau de l’UE pour les citoyens et les ONG qui ont des doutes sur la légalité des décisions ayant des incidences sur l’environnement» et à «[prendre] [...] des mesures pour améliorer leur accès à la justice devant les juridictions nationales de tous les États membres».

Dans sa résolution du 15 janvier 2020 sur le pacte vert pour l’Europe 12 , le Parlement européen a réaffirmé qu’«il est essentiel de garantir aux citoyens de l’Union le véritable accès à la justice et aux documents garantis par la convention d’Aarhus»; a demandé à la Commission de «veiller à ce que l’Union respecte la convention» et s’est félicité que la Commission envisage de réviser le règlement.

En ce qui concerne les deux premières conclusions du comité, qui s’appuient sur un travail analytique et tiennent compte des changements introduits par le traité de Lisbonne à l’article 263 du TFUE, les auteurs du rapport ont cerné deux lacunes dans le règlement auxquelles il est maintenant proposé de remédier au moyen d’une action législative:

En outre, les auteurs du rapport ont constaté que des améliorations étaient possibles en ce qui concernait les délais de contrôle administratif fixés dans le règlement. Ils ont notamment fait remarquer que le délai de 12 semaines dont disposent les institutions et organes de l’UE pour répondre à une demande de contrôle administratif s’est avéré trop court et difficile à respecter 13 .

La Commission propose d’élargir la définition d’un «acte administratif» afin de permettre aux ONG de demander un contrôle administratif de tout acte non législatif adopté par une institution ou un organe de l’UE ayant un effet juridiquement contraignant et extérieur et contenant des dispositions susceptibles, en raison de leur effet, d’aller à l’encontre du droit de l’environnement au sens de l’article 2, paragraphe 1, point f), à l’exception des dispositions de cet acte pour lesquelles le droit de l’UE exige explicitement des mesures d’exécution au niveau de l’UE ou au niveau national. Il s’agit d’un changement significatif du champ d’application par rapport au texte juridique actuel du règlement Aarhus, qui ne fait référence qu’aux «actes de portée individuelle» 14 .

La proposition précise que l’acte administratif doit contenir des dispositions qui peuvent, en raison de leur effet, aller à l’encontre du droit de l’environnement au sens de l’article 2, paragraphe 1, point f), du règlement.

Le libellé actuel de l’article 2, paragraphe 1, point g), du règlement permet le contrôle des actes administratifs «au titre du droit de l’environnement». Cela signifie que, jusqu’à présent, lorsqu’ils déterminaient si un acte pouvait faire l’objet d’une demande de réexamen interne, les institutions et organes de l’UE ont exclusivement cherché à savoir si l’acte administratif contesté était censé contribuer aux objectifs de la politique environnementale, plutôt qu’à se concentrer sur la question de savoir s’il allait ou non à l’encontre du droit de l’environnement.

Toutefois, il convient de veiller à ce que le réexamen interne soit possible pour tous les actes ayant un effet sur les objectifs de la politique environnementale. En effet, c’est «en matière d’environnement» que l’accès à la justice doit être garanti en vertu de l’article 1er de la convention 15 , et c’est lorsque «l’objet est couvert par la convention» que l’UE s’est engagée à appliquer les «règles pertinentes du droit de l’UE» lors du dépôt de son instrument de ratification de la convention 16 .

Afin de garantir un accès effectif à la justice, il est donc nécessaire d’adapter la définition des actes administratifs afin d’inclure également les actes qui n’ont pas été adoptés au titre du droit de l’environnement, mais qui contiennent des dispositions qui peuvent, en raison de leur effet, aller à l’encontre du droit de l’UE en matière d’environnement au sens de l’article 2, paragraphe 1, point f), du règlement.

Cela correspond à l’état actuel de l’intégration des considérations environnementales dans les autres politiques de l’UE, conformément à l’article 11 du TFUE qui dispose que «[l]es exigences de la protection de l’environnement doivent être intégrées dans la définition et la mise en œuvre des politiques et actions de l’Union, en particulier afin de promouvoir le développement durable».

Le champ d’application du mécanisme de réexamen interne doit être rendu compatible avec l’article 9, paragraphe 3, de la convention, qui a trait aux actes «allant à l’encontre du droit de l’environnement». Par conséquent, c’est la détection d’une infraction au droit de l’UE en matière d’environnement qui est le critère décisif pour définir les motifs sur la base desquels le réexamen interne peut être effectué.

En ce qui concerne la définition du droit de l’UE en matière d’environnement, l’article 2, paragraphe 1, point f), du règlement actuel donne une définition large au droit de l’environnement. C’est ainsi qu’il entend par «droit de l’environnement», «toute disposition législative [de l’Union] qui, indépendamment de sa base juridique, contribue à la poursuite des objectifs de la politique de [l’Union] dans le domaine de l’environnement tels que prévus par le traité: la préservation, la protection et l’amélioration de la qualité de l’environnement, la protection de la santé des personnes, l’utilisation prudente et rationnelle des ressources naturelles et la promotion, sur le plan international, de mesures destinées à faire face aux problèmes régionaux ou planétaires de l’environnement» 17 .

Il est proposé que le règlement prévoie expressément que, lors de l’exposé des motifs de la demande de réexamen, le demandeur démontre en quoi l’acte administratif va à l’encontre du droit de l’UE en matière d’environnement. Comme l’exige la jurisprudence, «afin de préciser les motifs de réexamen [interne] de la façon requise, un demandeur de réexamen interne d’un acte administratif au titre du droit de l’environnement est tenu d’indiquer les éléments de fait ou les arguments de droit substantiels susceptibles de fonder des doutes plausibles, à savoir substantiels, quant à l’appréciation portée par l’institution ou l’organe de l’Union dans l’acte visé» 18 .

La proposition prolonge les délais de la procédure de réexamen interne afin de permettre une qualité d’évaluation appropriée. Elle prévoit notamment une prolongation de deux semaines pour les ONG et de quatre semaines pour les institutions de l’UE. Le temps supplémentaire dont disposeraient les ONG devrait leur permettre de fournir les arguments factuels et de droit nécessaires lorsqu’elles remettent en cause des actes et omissions de nature administrative qui vont à l’encontre du droit de l’UE en matière d’environnement. La prolongation du délai de réponse des institutions et organes de l’UE devrait leur permettre de procéder à des réexamens plus approfondis. Le temps supplémentaire disponible devrait également permettre de renforcer le droit à une bonne administration consacré à l’article 41 de la charte.

Le contrôle administratif prévu par le règlement n’est que l’un des moyens par lesquels l’UE satisfait aux dispositions de l’article 9, paragraphe 3, de la convention. Le respect des dispositions de l’article 9, paragraphe 3, ne dépend pas du seul règlement.

L’article 9, paragraphe 3, de la convention peut être appliqué par la voie d’un contrôle administratif ou d’un contrôle juridictionnel (ou les deux). Il bénéficie aux «membres du public», au sens de l’article 2, paragraphe 4, de la convention d’Aarhus 19 . Il s’agit à la fois des particuliers et des ONG. Les droits précis doivent être définis par (dans ce contexte) le droit de l’UE, conformément à l’article 9, paragraphe 3, de la convention 20 .

Premièrement, bien que les particuliers ne puissent pas demander un contrôle administratif en vertu du règlement, ils ont la possibilité de demander un contrôle juridictionnel des actes et omissions des institutions et organes de l’UE dans les cas où les conditions prévues par le TFUE sont remplies, comme expliqué ci-après. La convention exige des parties qu’elles offrent la possibilité d’engager un recours administratif ou un recours judiciaire, mais pas nécessairement les deux.

Lorsqu’il existe des mesures d’exécution nationales, les particuliers peuvent les contester devant une juridiction nationale et demander à celle-ci de saisir la CJUE afin qu’elle contrôle la légalité de l’acte de l’UE en question en vertu de l’article 267 du TFUE.

En outre, en vertu de l’article 263, quatrième alinéa, du TFUE, les particuliers peuvent saisir directement le Tribunal pour contester: i) les actes dont ils sont les destinataires; ii) les actes qui les concernent directement et individuellement; et iii) les actes réglementaires qui les concernent directement et qui ne comportent pas de mesures d’exécution.

Deuxièmement, la convention elle-même reconnaît que les ONG devraient bénéficier d’un accès privilégié à la justice par rapport aux particuliers 21 . La restriction de l’utilisation du mécanisme de contrôle administratif aux ONG cadre avec cette différenciation et avec la nécessité de garantir à ces dernières un accès direct à la justice au niveau de l’UE (par la voie d’un recours au titre de l’article 263, quatrième alinéa, du TFUE contre la réponse à la demande de réexamen interne) sans avoir à modifier les traités 22 .

Troisièmement, de nombreux actes adoptés par les institutions et organes de l’UE sont de portée générale. L’octroi aux ONG de l’accès au mécanisme de contrôle administratif se justifie par le fait que, comme il a été rappelé ci-dessus 23 , les ONG sont souvent les mieux placées pour représenter efficacement l’intérêt public et les préoccupations de la société civile dans ce domaine au moyen d’une argumentation professionnelle, bien fondée et étayée.

Quatrièmement, permettre à tous les particuliers de demander un contrôle administratif entraînerait une situation analogue à celle décrite par le comité d’examen du respect des dispositions de la convention d’Aarhus comme une actio popularis, ce que n’exige pas la convention 24 .

En revanche, pour les actes réglementaires qui ne comportent pas de mesures d’exécution, sous réserve qu’ils remplissent les conditions de qualité pour agir prévues à l’article 263, quatrième alinéa, du TFUE, si le règlement devait prévoir une qualité pour agir pour les particuliers, cela pourrait signifier leur donner le droit de demander à la fois un contrôle administratif et un contrôle juridictionnel pour le même objet. À nouveau, la convention ne l’exige pas. Les parties peuvent prévoir un contrôle administratif ou un contrôle juridictionnel.

Cinquièmement, la cohérence avec le niveau d’accès à la justice garanti au niveau national au titre de la convention est également pertinente. Il serait incohérent de créer un droit de contrôle en faveur des particuliers au niveau de l’UE sans disposer d’un niveau d’accès équivalent au niveau national pour des catégories similaires d’actes et d’omissions (tels que les décrets gouvernementaux nationaux ou d’autres actes d’application générale).

En conclusion, bien que les mécanismes de recours dont disposent les ONG et les particuliers soient différents, le système de l’UE accorde à chaque demandeur un accès à un recours administratif et/ou judiciaire 25 . Comme expliqué, la révision du règlement Aarhus s’inscrit dans un effort plus large visant à garantir à tous un accès effectif à la justice en matière d’environnement.

Les auteurs du rapport ont également analysé la question de l’exclusion du champ d’application du réexamen interne des actes qui n’ont pas «d’effet juridiquement contraignant et extérieur». C’est actuellement le cas en vertu de la définition des actes administratifs énoncée à l’article 2, paragraphe 1, point g), du règlement. Ce point a également été soulevé par le comité dans ses conclusions 26 .

Bien que la terminologie ne soit pas identique, le champ d’application de cette exclusion dans le règlement est conforme au champ d’application de l’article 263, premier alinéa, du TFUE, tel qu’il est interprété par la jurisprudence de la CJUE 27 . L’article 263, premier alinéa, du TFUE donne à la CJUE compétence pour contrôler «la légalité des actes législatifs, des actes du Conseil, de la Commission et de la Banque centrale européenne, autres que les recommandations et les avis, et des actes du Parlement européen et du Conseil européen destinés à produire des effets juridiques à l’égard des tiers». Il prévoit également que la CJUE «contrôle aussi la légalité des actes des organes ou organismes de l’Union destinés à produire des effets juridiques à l’égard des tiers».

Il ressort du libellé de l’actuel article 2, paragraphe 1, point g), du règlement et de l’article 263, premier alinéa, du TFUE que les actes qui ne sont pas destinés à produire des effets juridiques ne relèvent pas du champ d’application, respectivement, du contrôle administratif prévu par le règlement et du contrôle juridictionnel prévu par les traités. Ce point est confirmé par le fait que les recommandations et les avis (qui ne sont pas contraignants) sont exclus du champ d’application de l’article 263, premier alinéa, du TFUE 28 .

En ce qui concerne les conditions d’accès à la justice en vertu de la convention d’Aarhus, il convient de rappeler que seuls les actes destinés à produire des effets juridiques sont susceptibles d’«[aller] à l’encontre» du droit de l’environnement, tel qu’il est indiqué à l’article 9, paragraphe 3, de la convention. Il est clair que les actes qui ne produisent pas d’effet juridique ne peuvent dès lors être considérés comme allant à l’encontre du droit de l’environnement, au sens de l’article 9, paragraphe 3, de la convention d’Aarhus.

À la lumière de ce qui précède, et étant donné que le comité, dans ses conclusions, n’a tenu compte du mécanisme de réexamen interne prévu par le règlement Aarhus que pour «compenser» les conditions applicables à l’accès à la justice en vertu de l’article 263 du TFUE 29 , il n’est pas approprié d’autoriser le contrôle administratif des actes qui ne sont pas censés produire des effets de droit.

Parallèlement, la jurisprudence confirme que la nature ou la forme de la mesure n’est pas pertinente. Seuls importent ses effets, son contenu et sa portée 30 . Les mesures ayant un effet juridique contraignant malgré leur étiquette et susceptibles de porter atteinte aux intérêts du demandeur, en modifiant sa situation juridique, peuvent être contestées 31 .

La proposition cadre avec les dispositions existantes dans le domaine de l’accès à la justice et est complémentaire de celles-ci. Ces dispositions comprennent en particulier:

Ces articles couvrent les décisions, les actes et les omissions concernant les demandes d’informations environnementales, ceux soumis aux dispositions de la directive EIE relatives à la participation du public, les permis industriels et ceux concernant la responsabilité environnementale.

La proposition contribue à renforcer l’état de droit, conformément aux priorités actuelles de la Commission concernant le pacte vert pour l’Europe et la protection du mode de vie européen 38 . Elle contribue notamment à renforcer l’efficacité du système de contrôle administratif et juridictionnel de l’UE et, par conséquent, renforce l’application des articles 41 et 47 de la charte.

La base juridique d’intervention dans ce domaine est l’article 192, paragraphe 1, du TFUE. Elle est conforme à la base juridique initiale du règlement que la proposition vise à modifier (article 175, paragraphe 1, du traité instituant la Communauté européenne, désormais article 192, paragraphe 1, du TFUE) 39 . La proposition vise à améliorer la protection de l’environnement, en améliorant la procédure de contrôle administratif dont disposent les ONG en ce qui concerne les actes et omissions de nature administrative des institutions et organes de l’UE allant à l’encontre du droit de l’environnement.

L’UE dispose d’une compétence partagée avec les États membres en matière de réglementation environnementale. Elle ne peut donc légiférer que dans la mesure où les traités le permettent et elle doit respecter les principes de nécessité, de subsidiarité et de proportionnalité.

Une action au niveau de l’UE est nécessaire en l’espèce, car l’UE est partie à la convention et doit respecter les obligations qui lui incombent au titre de la convention, qui est contraignante pour l’UE conformément à l’article 216 du TFUE. L’initiative a trait à l’application des dispositions de la convention relatives au contrôle administratif ou juridictionnel de certaines catégories d’actes de l’UE. Par conséquent, les objectifs ne peuvent être atteints qu’au niveau de l’UE et la valeur ajoutée européenne de l’initiative est confirmée.

Parallèlement, il convient d’exclure du champ d’application de la modification proposée les dispositions des actes administratifs pour lesquelles le droit de l’UE exige explicitement des mesures d’exécution au niveau national.

En effet, ces mesures seront directement contestables devant les juridictions nationales. En vertu de l’article 267 du TFUE, les juridictions nationales des États membres font partie intégrante du système de renvois préjudiciels sur la validité et l’interprétation en tant que juges de droit commun de l’ordre juridique de l’UE 40 .

La proposition n’excède pas ce qui est nécessaire pour se conformer aux dispositions de la convention. Les choix opérés sur le plan politique confirment l’évaluation de la proportionnalité. Concrètement, la proposition:

La proposition se fonde sur les conclusions du rapport et de l’étude qui l’accompagne. Le choix opéré sur le plan politique a été confirmé par une analyse détaillée qui a révélé que les mesures proposées sont les seules options viables.

L’instrument juridique choisi est un règlement, tout comme l’instrument juridique qu’il propose de modifier.

La proposition se fonde sur les éléments de preuve recueillis dans le rapport. D’autres éléments de preuve et analyses sont disponibles dans l’étude publiée. Les documents contenaient une évaluation ex post approfondie des dispositions du règlement sur l’accès à la justice en matière d’environnement au niveau de l’UE.

Conformément aux lignes directrices «Mieux légiférer», une consultation publique de 12 semaines a été lancée le 20 décembre 2018 en appui à l’étude sur la mise en œuvre par l’UE de la convention dans le domaine de l’accès à la justice en matière d’environnement. Elle est restée ouverte jusqu’au 14 mars 2019. La consultation comprenait un questionnaire en ligne disponible dans toutes les langues de l’UE, diffusé au moyen de l’outil «EUSurvey».

La consultation publique faisait suite à la feuille de route initiale sur le thème de la mise en œuvre par l’UE de la convention dans le domaine de l’accès à la justice en matière d’environnement, qui a été publiée afin d’obtenir des commentaires entre le 8 mai 2018 et le 5 juin 2018. Les résultats sont disponibles en ligne 41 . La procédure a été complétée par d’autres consultations ciblées auxquelles ont participé des parties intéressées issues d’un large éventail de groupes d’intérêt, dont des entreprises, des ONG, des universités, des États membres, des autorités judiciaires nationales et des institutions de l’Union.

La consultation publique 42 a reçu 175 réponses. Les particuliers ont répondu en majorité (30 %). La consultation a également suscité des contributions d’organisations environnementales, dont des ONG (19,4 %) et des autorités publiques (18,9 %). Les entreprises et les associations professionnelles ont représenté 17 % du total des réponses reçues.

Les réponses reçues des organisations environnementales, y compris des ONG et des particuliers, ont montré un mécontentement à l’égard des moyens de recours existants contre les actes de l’UE et ont souligné la nécessité d’agir. En revanche, les réponses reçues des entreprises, des associations professionnelles et des autorités publiques ont démontré une perception essentiellement positive de la situation actuelle. Les résultats de la consultation ont confirmé les priorités fixées par la Commission sur les questions ayant suscité des préoccupations concernant le règlement. En particulier, les questions auxquelles les répondants ont accordé la plus grande importance sont le fait que l’acte ou l’omission à contester doit avoir une portée individuelle et que le règlement limite les contestations aux actes ou omissions au titre du droit de l’environnement. La plupart des entreprises et des associations professionnelles estiment que ces questions et d’autres sont peu importantes. En revanche, les organisations environnementales et les ONG accordent globalement une grande importance à ces questions 43 .

En outre, le contractant qui a réalisé l’étude a organisé deux réunions de groupes de discussion avec les parties intéressées le 22 janvier 2019, avec la participation de représentants de l’industrie et d’ONG 44 . Les résultats de ces réunions ont confirmé les conclusions de la consultation publique.

La Commission a également organisé un certain nombre de réunions avec des experts des États membres 45 , afin de les informer de l’état d’avancement de l’étude et de procéder à un échange de vues. Ces réunions ont confirmé que certains États membres rencontrent des difficultés concernant le droit de contester les mesures d’exécution nationales.

En outre, la Commission a organisé plusieurs réunions avec d’autres parties intéressées, au cours desquelles l’état d’avancement de l’étude a été présenté et des points de vue ont été échangés:

Enfin, une feuille de route décrivant l’initiative législative a été publiée le 6 mars 2020 et était ouverte aux commentaires jusqu’au 3 avril 46 . Au total, 175 réponses ont été reçues, dont environ deux tiers de particuliers et un tiers d’organisations, dont des associations professionnelles et environnementales. L’analyse des réponses a confirmé que la plupart des préoccupations avaient déjà été soulevées lors des consultations préalables des parties intéressées. Ces préoccupations avaient déjà été évaluées en détail dans l’étude et le rapport, et ont été prises en considération dans la proposition.

La plupart des particuliers ont fait part de leurs préoccupations concernant l’accès à la justice au niveau national. Ces préoccupations seront prises en considération dans le cadre des mesures décrites dans la communication accompagnant la proposition. Certaines personnes ont également demandé la possibilité d’introduire des plaintes et des pétitions directement auprès des institutions de l’Union. De tels mécanismes sont déjà disponibles 47 .

Plusieurs associations professionnelles ont également apporté leur contribution. Comme auparavant, ils ont exprimé leurs préoccupations quant à une éventuelle charge supplémentaire et aux conséquences économiques. Sur la base de l’évaluation approfondie des éléments de preuve disponibles, il a été conclu que les modifications législatives proposées et les mesures adoptées dans le cadre de la communication n’entraîneraient pas de charge administrative supplémentaire importante ni d’insécurité juridique, et qu’elles constitueraient une approche équilibrée.

Les ONG environnementales ont également rappelé un certain nombre de problèmes importants. Ces problèmes n’étaient pas nouveaux et ont tous été soigneusement évalués. L’un d’entre eux mérite toutefois une attention particulière.

Il a été observé que la proposition devrait également inclure les actes de l’UE comportant des mesures d’exécution nationales. À cet égard, et pour les raisons expliquées dans la section IVa.3, le recours aux juridictions nationales est justifié: les ONG doivent en effet disposer de possibilités pratiques au niveau national pour contester les mesures d’exécution nationales et la Commission, en tant que gardienne des traités, collaborera avec les États membres afin de contribuer à garantir le respect des dispositions sur le terrain. De leur côté, les juridictions nationales doivent permettre aux ONG d’accéder à la CJUE au moyen de la procédure de renvoi préjudiciel prévue à l’article 267 du TFUE.

Sur la base des résultats de la consultation publique, y compris des avis rendus sur la feuille de route, et de l’analyse approfondie effectuée par la Commission dans le rapport fondé sur l’étude sous-jacente, et compte tenu des préoccupations exprimées par le comité 48 , il a été estimé qu’il n’y avait pas d’autre option viable que de remédier aux deux principales lacunes du règlement au moyen d’une proposition législative (de plus amples informations figurent dans la section sur l’analyse d’impact).

Ces activités de consultation ont couvert toutes les questions pertinentes, raison pour laquelle aucune consultation publique supplémentaire n’a été nécessaire au sujet du contenu détaillé de la présente proposition.

Le rapport de la Commission sur la mise en œuvre par l’UE de la convention dans le domaine de l’accès à la justice en matière d’environnement et l’étude sous-jacente, étayés par le vaste processus de consultation, constituent les principales sources d’expertise et servent de base factuelle à la proposition.

L’étude approfondie et le rapport de la Commission portant analyse du fonctionnement des dispositions relatives à l’accès à la justice en matière d’environnement au niveau de l’UE fournissent une base factuelle solide pour la présente initiative.

Conformément à l’outil nº 9 de la boîte à outils «Mieux légiférer», intitulé «Quand une analyse d’impact est-elle nécessaire?», une analyse d’impact a été jugée inutile pour les raisons suivantes:

Un certain nombre de références et de termes dans le règlement sont antérieurs au traité de Lisbonne et la proposition actuelle ne comprend que quelques mises à jour partielles. Par conséquent, le règlement doit faire l’objet d’une codification. Toutefois, compte tenu de la priorité politique consistant à permettre une modification rapide du règlement à la lumière des engagements internationaux de l’UE, la Commission entend présenter une proposition de codification une fois que la présente proposition aura été adoptée, conformément au point 46 de l’accord interinstitutionnel «Mieux légiférer» 50 .

Le rapport et l’étude ont abordé les aspects liés aux droits fondamentaux des mesures législatives proposées. Il a été constaté que ces mesures contribueraient à améliorer l’efficacité du système de contrôle administratif et juridictionnel de l’UE et, par conséquent, renforceraient l’état de droit et l’application des articles 41 et 47 de la charte (voir par exemple section 3.4.2 de l’étude).

En particulier, l’article 41 (droit à une bonne administration) sera renforcé. Grâce à une définition plus large et plus précise du champ d’application des actes administratifs contestables et des motifs de contrôle, les ONG qualifiées bénéficieront d’une plus grande sécurité juridique et d’un moyen plus efficace de demander le contrôle des actes administratifs allant à l’encontre du droit de l’environnement. En outre, la prolongation du délai dont dispose l’administration publique pour examiner les demandes et y répondre devrait permettre une analyse et une évaluation plus approfondies. Ainsi, le temps supplémentaire disponible renforcera les exigences de bonne administration prévues à l’article 41 de la charte.

Le règlement ne sera modifié qu’en ce qui concerne les conditions du contrôle administratif. Les ONG peuvent toutefois demander un contrôle juridictionnel de toute réponse fournie par l’institution ou l’organe de l’UE devant la CJUE. Par conséquent, la proposition de modification aura également un effet indirect sur les possibilités de contrôle juridictionnel et renforcera l’application de l’article 47 de la charte.

Les auteurs du rapport et de l’étude qui l’accompagne ont soigneusement évalué l’incidence des différentes options sur les ressources internes des institutions de l’UE, en particulier de la Commission et de la CJUE. Ils ont conclu que cette incidence sera limitée si les options introduites par la proposition sont suivies. L’ampleur de l’incidence sur les ressources s’explique par plusieurs facteurs:

Des lignes directrices supplémentaires sur la procédure de réexamen interne prévue par le règlement seront fournies aux gestionnaires de dossiers et aux ONG. Les modalités de travail internes de la Commission devront également être revues à la lumière des nouvelles exigences résultant des modifications proposées, afin de réduire au minimum les effets négatifs de la charge de travail supplémentaire qui découlera très probablement des modifications apportées. Il sera nécessaire d’améliorer encore l’efficacité et l’efficience des procédures de réexamen interne, par exemple:

Malgré ces initiatives, la Commission, y compris certaines de ses agences, devra supporter une charge administrative supplémentaire, mais celle-ci pourrait, dans une certaine mesure, être atténuée, sous réserve du respect des considérations susmentionnées. Il apparaît toutefois également évident que les incidences futures seront également fonction du nombre réel d’affaires et de leur répartition entre les différents domaines d’action. Bien qu’il ne soit pas possible de les quantifier à l’heure actuelle, il est nécessaire d’observer s’il y a une augmentation globale significative de la charge de travail et dans quelle mesure elle a une incidence sur des domaines d’action spécifiques. Par conséquent, il sera nécessaire de suivre en permanence l’évolution de la charge de travail et sa répartition afin que des mesures puissent être prises si nécessaire.

La communication accompagnant la présente proposition décrit d’autres mesures visant à faciliter la mise en œuvre de la convention dans le domaine de l’accès à la justice en matière d’environnement au niveau national. Des lignes directrices supplémentaires sur la procédure de réexamen interne prévue par le règlement seront également fournies au public et aux institutions et organes de l’UE, afin de les aider à s’adapter aux nouvelles dispositions.

Sans objet.

Article 1er, paragraphe 1

L’article 1er, paragraphe 1, modifie la définition d’un acte administratif énoncée à l’article 2, paragraphe 1, point g), du règlement.

Élargissement du champ d’application du contrôle aux actes de portée générale

La modification élargit la définition du terme «acte administratif» afin de veiller à ce que tout acte non législatif adopté par une institution ou un organe de l’UE, ayant un effet juridiquement contraignant et extérieur et susceptible, en raison de son effet, d’aller à l’encontre du droit de l’environnement au sens de l’article 2, paragraphe 1, point f), puisse désormais faire l’objet d’un réexamen interne. Il convient toutefois d’exclure les dispositions pour lesquelles le droit de l’UE exige explicitement des mesures d’exécution au niveau de l’UE ou au niveau national. En conséquence, selon la nouvelle définition, une mesure peut faire l’objet d’un réexamen interne, qu’elle ait ou non une portée individuelle ou générale. Jusqu’à présent, seuls les actes de portée individuelle étaient couverts par la définition.

Actes comportant des mesures d’exécution

L’élargissement de la définition vise à couvrir les mesures non législatives qui correspondent à des «actes réglementaires» au sens de l’article 263, quatrième alinéa, du TFUE. Pour ce faire, la modification s’appuie sur les éléments de la jurisprudence établie 52 sur la notion d’«acte réglementaire» au sens de l’article 263 du TFUE.

En vertu de l’article 263, quatrième alinéa, du TFUE, les personnes directement concernées peuvent obtenir de la CJUE un contrôle juridictionnel des actes réglementaires qui ont été adoptés par les institutions et organes de l’UE et qui ne comportent pas de mesures d’exécution. Il ressort de la jurisprudence de la CJUE que, aux fins de l’article 263, quatrième alinéa, du TFUE, il importe peu que la mesure d’exécution soit prise au niveau de l’UE ou au niveau national 53 . La Cour a également confirmé que, aux fins de cette nouvelle possibilité introduite par le traité de Lisbonne, les actes réglementaires englobent tous les actes de portée générale autres que les actes législatifs 54 .

Par conséquent, en vertu de la proposition, les dispositions d’un acte administratif pour lesquelles le droit de l’UE exige explicitement des mesures d’exécution au niveau national ne seraient pas soumises à un contrôle administratif. En ce qui concerne ces dispositions, il est possible de former un recours devant la juridiction nationale, avec un accès supplémentaire à la CJUE en vertu de l’article 267 du TFUE.

De façon à garantir la cohérence avec l’article 263, quatrième alinéa, du TFUE, le contrôle des dispositions d’un acte administratif pour lesquelles le droit de l’UE exige explicitement des mesures d’exécution au niveau de l’UE peut être demandé lorsque le contrôle de la mesure d’exécution au niveau de l’UE est demandé.

Afin de garantir la sécurité juridique, la nouvelle définition précise clairement que seules les dispositions de l’acte pour lesquelles le droit de l’UE exige explicitement des mesures d’exécution au niveau de l’UE ou au niveau national sont exclues du champ d’application du réexamen interne. Pour déterminer l’existence d’une telle exigence, il ne faut pas examiner l’acte administratif dans son ensemble, mais il convient plutôt de déterminer si les dispositions contestées de l’acte administratif comportent des mesures d’exécution. Il importe peu que d’autres dispositions non liées de l’acte administratif comportent ou non des mesures d’exécution. Il peut arriver que certaines dispositions de l’acte administratif soumis au contrôle administratif nécessitent des mesures d’exécution, alors que d’autres dispositions sont directement applicables. Ainsi, certaines dispositions d’un règlement de la Commission peuvent être directement applicables, tandis que d’autres peuvent nécessiter des mesures d’exécution au niveau de l’UE ou au niveau national 55 .

En pareilles situations, lorsque la mesure d’exécution nationale concerne les dispositions contestées de l’acte administratif, les ONG ne peuvent demander le contrôle de la mesure d’exécution que devant les juridictions nationales. De même, lorsque la mesure d’exécution au niveau de l’UE a trait aux dispositions contestées de l’acte administratif, les ONG doivent attendre jusqu’à la date à laquelle l’acte d’exécution est adopté ou, en cas d’omissions, jusqu’à la date à laquelle il était censé être adopté. En revanche, si les mesures d’exécution ne concernent que des dispositions non liées de l’acte, les dispositions directement applicables de l’acte administratif peuvent être contestées dans le cadre du contrôle administratif prévu par le règlement.

Par conséquent, une ONG disposerait de différentes possibilités pour mettre en œuvre des actes comportant des mesures d’exécution au niveau de l’UE, selon les dispositions qu’elle souhaite contester.

Les ONG seraient habilitées à demander un réexamen interne des dispositions de l’acte réglementaire qui ne comportent pas de mesures d’exécution au niveau de l’UE.

Toutefois, étant donné que le réexamen interne est prévu afin d’améliorer l’accès à la justice en matière d’environnement, dont le système de recours est établi dans le TFUE, et conformément aux possibilités offertes par l’article 263 du TFUE, les ONG ne pourraient pas introduire une demande de réexamen interne directement contre les dispositions des actes réglementaires comportant des mesures d’exécution au niveau de l’UE.

Comme toute autre personne ou organisation ayant accès à la justice en vertu de l’article 263 du TFUE, les ONG ne peuvent soumettre une demande qu’à un stade ultérieur, lorsque l’acte d’exécution au niveau de l’UE en question est adopté 56 . Une demande de réexamen des dispositions de l’acte non législatif qui comportent la mesure d’exécution ne peut également être introduite qu’à ce moment.

Références au droit de l’environnement

La modification supprime l’expression «au titre du droit de l’environnement» de la définition d’un acte administratif. Elle exige plutôt que l’acte administratif contienne «des dispositions qui, en raison de leur effet, peuvent aller à l’encontre du droit de l’environnement au sens de l’article 2, paragraphe 1, point f)». Cette modification devrait être lue conjointement avec l’article 1er, paragraphe 2, ci-après, qui précise que seuls les actes ou omissions qui vont à l’encontre du droit de l’environnement peuvent faire l’objet d’un réexamen.

La modification se fonde sur la jurisprudence applicable, qui a interprété le libellé actuel du règlement à la lumière des objectifs de la convention 57 . Elle apporte de la clarté et de la sécurité juridique sur le fait que tout acte administratif qui contient des dispositions susceptibles d’aller à l’encontre du droit de l’UE en matière d’environnement peut être contesté, indépendamment de la base juridique ou de l’objectif de l’acte sur le plan politique, comme l’exige l’article 9, paragraphe 3, de la convention.

Parallèlement, la définition préserve le lien entre l’acte administratif pour lequel un réexamen est demandé et les objectifs de la politique environnementale. Elle le fait en autorisant le réexamen interne uniquement des actes qui contiennent des dispositions susceptibles, en raison de leur effet, d’aller à l’encontre du droit de l’UE en matière d’environnement au sens de l’article 2, paragraphe 1, point f), du règlement.

Article 1er, paragraphe 2

Références au droit de l’environnement

Comme pour l’article 1er, paragraphe 1, qui modifie la définition du terme «acte administratif», cette modification supprime également l’exigence «au titre du droit de l’environnement» de l’article 10, paragraphe 1, premier alinéa, du règlement. La nouvelle disposition précise également que seuls les actes et omissions qui vont à l’encontre du droit de l’UE en matière d’environnement peuvent faire l’objet d’une demande de réexamen. Par conséquent, la modification garantit que le libellé du règlement reflète les dispositions de l’article 9, paragraphe 3, de la convention.

Prolongation des délais

L’article 1er, paragraphe 2, modifie également l’article 10, paragraphe 1, deuxième alinéa, afin de prolonger le délai dont disposent les ONG pour introduire une demande de réexamen interne, qui passe de six semaines actuellement à huit semaines comme proposé. Il modifie également l’article 10, paragraphe 2, afin de prolonger le délai dont disposent les institutions et organes de l’UE pour répondre à la demande de réexamen interne, qui passe de 12 semaines actuellement à 16 semaines comme proposé.

Conséquence logique de ce qui précède, pour les cas où une institution ou un organe de l’UE, malgré sa diligence, n’est pas en mesure de répondre dans un délai de 16 semaines, l’article 1er, paragraphe 2, modifie également l’article 10, paragraphe 3, deuxième alinéa, afin de prolonger le délai global dont disposent les institutions et organes de l’UE pour répondre à une demande de réexamen interne, qui passe de 18 semaines actuellement à 22 semaines comme proposé.

Les modifications prévoient une prolongation de deux semaines pour les ONG et de quatre semaines pour les institutions et organes de l’UE. La prolongation offerte aux ONG vise à améliorer la qualité des soumissions, tandis que celle offerte aux institutions et organes de l’UE tend à améliorer la qualité et le degré de détail du réexamen. Ce délai supplémentaire permettra de procéder à une analyse plus approfondie, qui devrait déboucher sur une base factuelle plus solide et des justifications plus claires dans la décision finale de réexamen interne. Par conséquent, la prolongation aura également une incidence sur le principe de bonne administration et permettra de renforcer la confiance du public dans les processus décisionnels de l’UE.