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Document 52020PC0484
Proposal for a COUNCIL DECISION concerning the commitment of the funds stemming from reflows under the ACP Investment Facility from operations under the 9th, 10th and 11th European Development Funds, the balances from the 10th EDF or from previous EDFs, and the funds decommitted from projects under the 10th EDF or from previous EDFs
Proposition de DÉCISION DU CONSEIL concernant l’engagement des fonds provenant des remboursements au titre de la facilité d’investissement ACP sur des opérations effectuées dans le cadre des 9e, 10e et 11e Fonds européens de développement, des reliquats du 10e FED ou des FED antérieurs, et des fonds désengagés de projets au titre du 10e FED ou des FED antérieurs
Proposition de DÉCISION DU CONSEIL concernant l’engagement des fonds provenant des remboursements au titre de la facilité d’investissement ACP sur des opérations effectuées dans le cadre des 9e, 10e et 11e Fonds européens de développement, des reliquats du 10e FED ou des FED antérieurs, et des fonds désengagés de projets au titre du 10e FED ou des FED antérieurs
COM/2020/484 final
COMMISSION EUROPÉENNE
Bruxelles, le 7.9.2020
COM(2020) 484 final
2020/0232(NLE)
Proposition de
DÉCISION DU CONSEIL
concernant l’engagement des fonds provenant des remboursements au titre de la facilité d’investissement ACP sur des opérations effectuées dans le cadre des 9e, 10e et 11e Fonds européens de développement, des reliquats du 10e FED ou des FED antérieurs, et des fonds désengagés de projets au titre du 10e FED ou des FED antérieurs
EXPOSÉ DES MOTIFS
L’Union européenne et ses États membres sont de grands acteurs mondiaux dans le domaine de la coopération internationale au développement. Traditionnellement, ils ont été à l’avant‑garde de l’action internationale, non seulement en tant que donateurs, mais aussi en raison de leur capacité d’innovation dans le domaine du financement du développement.
Bien que nous ayons assisté à une amélioration globale des conditions de vie des populations les plus vulnérables, des enjeux de taille restent à relever. Les enjeux mondiaux sont devenus plus complexes et pluridimensionnels, et ils évoluent rapidement. Pour les relever efficacement, l’UE doit intensifier son action extérieure et s’appuyer sur une série d’instruments de financement et d’action souples et efficaces.
Étant donné que l’ampleur des enjeux dépasse les ressources actuellement disponibles, l’UE cherche des moyens nouveaux, innovants et efficaces pour créer un cadre de financement pour le développement. Attirer des investissements réalisés par les institutions financières et les partenaires du secteur privé est un moyen efficace de tirer le meilleur parti du budget de l’UE.
Toutefois, les instruments financiers représentent encore une infime partie du budget de l’UE pour l’action extérieure. La majeure partie du budget consacré au développement [environ 90 % pendant le cadre financier pluriannuel (CFP) 2014-2020] est allouée aux subventions de développement traditionnelles, à l’appui budgétaire et à d’autres modalités de financement direct et indirect des pays partenaires.
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La facilité d’investissement ACP (FI ACP) a été un instrument financier pionnier. Elle a été créée en 2003 dans le cadre de l’accord interne entre les représentants des gouvernements des États membres, réunis au sein du Conseil, relatif au financement et à la gestion des aides de la Communauté dans le cadre du protocole financier de l’accord de partenariat de Cotonou (APC) 1 afin de promouvoir la croissance du secteur privé, ainsi que de contribuer à mobiliser des capitaux nationaux et étrangers à cette fin, dans 78 pays situés en Afrique subsaharienne, dans les Caraïbes et dans le Pacifique.
Gérée jusqu’à présent par la Banque européenne d’investissement (BEI), elle mobilise des ressources des 9e, 10e et 11e Fonds européens de développement, ainsi que des ressources propres de la BEI.
Le cadre juridique de la FI ACP 2 établit ce qui suit [en ce qui concerne les ressources provenant du Fonds européen de développement (FED)]:
·les «produits et recettes» (remboursements 3 ) des opérations effectuées dans le cadre de la FI ACP sont affectés à d’autres opérations (conformément à l’article 5, paragraphe 3, de l’accord interne relatif au 11e FED), à la manière d’un fonds renouvelable;
·à l’expiration du protocole financier, les remboursements nets cumulés sont reconduits sous le protocole suivant, sauf décision expresse du Conseil (article 3, paragraphe 2, de l’annexe II de l’APC);
·les ressources totales du 11e FED et les fonds provenant de remboursements ne sont plus engagés au-delà du 31 décembre 2020, à moins que le Conseil statuant à l’unanimité, sur proposition de la Commission, n’en décide autrement (point 5 de l’annexe Ic de l’APC et article 1er, paragraphe 5, de l’accord interne relatif au 11e FED);
·en parallèle, l’article 1er, paragraphe 5, de l’accord interne relatif au 11e FED, lu en combinaison avec l’article 47, paragraphe 2, du règlement financier applicable au 11e FED, prévoit que les fonds souscrits par les États membres au titre des 9e, 10e et 11e FED pour financer la FI ACP restent disponibles après le 31 décembre 2020 pour les décaissements, jusqu’au 31 décembre 2030;
·l’article 14, paragraphe 3, de l’accord interne relatif au 11e FED ajoute que l’accord reste en vigueur dans la mesure nécessaire à l’exécution intégrale de toutes les opérations financées au titre de l’APC et du CFP 2014-2020 (jusqu’au remboursement et à la clôture des opérations).
La présente proposition est nécessaire pour permettre l’engagement au-delà du 31 décembre 2020 des fonds provenant de remboursements. En l’absence de décision du Conseil, les fonds provenant de remboursements doivent être remboursés aux États membres au prorata de leur contribution, conformément au tableau figurant dans l’accord interne relatif au 11e FED [article 1er, paragraphe 2, point a)].
D’après les estimations actuelles de la BEI, le montant des remboursements s’élève à environ 3 200 000 000 EUR (dotation totale des pays de l’EU-28 de 3 600 000 000 EUR, auxquels il convient de soustraire les frais et les coûts de gestion).
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La présente proposition d’utilisation des remboursements de la FI ACP pour de nouvelles opérations intervient à un moment crucial, alors que l’UE définit sa future politique de développement.
(1)Pour le prochain CFP 2021-2027 de l’UE, la Commission a proposé d’augmenter le budget consacré à l’action extérieure, y compris avec des fonds de l’instrument de l’Union européenne pour la relance 4 , et de simplifier sa structure pour le rendre plus souple et plus efficace en vue de relever les enjeux mondiaux.
(2)La Commission a également proposé un instrument principal pour l’action extérieure: l’instrument de voisinage, de coopération au développement et de coopération internationale (IVCDCI), qui comprend une architecture financière innovante et simplifiée pour les investissements en dehors de l’UE. Il est fondé sur le Fonds européen pour le développement durable Plus (FEDD+), appuyé par la nouvelle garantie pour l’action extérieure (GAE) 5 . La proposition relative à l’IVCDCI est en cours de négociation par les colégislateurs.
La proposition de la Commission s’inspire de toutes ces discussions et de tous ces rapports en cours.
Elle tient également compte des conclusions et des recommandations de l’examen de fin de parcours de la FI ACP 6 , qui a été publié en 2019. L’examen a permis de conclure que, bien que la FI ACP ait contribué aux objectifs de l’APC en termes de réduction de la pauvreté, d’intégration des pays ACP dans l’économie mondiale et de soutien au développement durable dans les pays ACP, elle n’a pas maximisé sa contribution dans ce contexte.
Entre 2003 et 2017, le fonds renouvelable a alloué 5 200 000 000 EUR à des projets, dont plus de 4 000 000 000 EUR financés par le FED.
Le principe d’«additionnalité» financière (utiliser des fonds de l’UE pour attirer des investissements privés supplémentaires qui n’auraient autrement pas été réalisés) a été utilisé de manière satisfaisante, mais n’a pas été pleinement exploité, comme en témoigne son utilisation relativement limitée dans les pays fragiles et à faible revenu, où les investissements supplémentaires auraient eu les effets les plus importants. Plus de la moitié des opérations réalisées dans le cadre de la FI ACP ont eu lieu dans des pays à faible revenu et à revenu intermédiaire, et 30 % dans un nombre restreint de pays à faible revenu.
Selon les conclusions de l’examen, l’accent a été placé davantage sur la viabilité financière que sur les objectifs de développement.
L’évaluation a également permis d’émettre plusieurs recommandations, parmi lesquelles la nécessité de trouver un meilleur équilibre entre les objectifs de développement et la viabilité financière, en mettant davantage l’accent sur les pays fragiles et à faible revenu, en recourant davantage à des instruments financiers innovants tels que les garanties, en améliorant le suivi et l’évaluation des résultats en matière de développement, et en révisant le modèle opérationnel.
Des évaluations antérieures, telles que l’examen à mi-parcours de 2010 de la garantie du mandat de prêt extérieur 7 et l’évaluation des mécanismes de mixage de 2016 8 , ont également conclu que les mécanismes financiers récemment mis en place par l’UE (mixage et garanties) fonctionnent bien, mais que leur incidence sur le développement est étroitement liée aux orientations politiques définies.
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C’est dans ce contexte que la Commission propose au Conseil de transférer les remboursements de la FI ACP vers le futur FEDD+ de l’IVCDCI. La Commission entend les investir dans les pays ACP par l’intermédiaire de la BEI.
Comme en témoigne le document officieux de 2019 de la Commission européenne et de la BEI, élaboré dans le cadre de la négociation de l’IVCDCI en ce qui concerne l’«ancienne FI ACP», la BEI soutient qu’il convient de continuer à utiliser les remboursements pendant un certain nombre d’années, à coût nul pour le budget de l’UE et selon des modalités spécifiques (concernant la situation géographique, l’éligibilité et le profil de risque) à définir.
La Commission propose également, en concertation avec la BEI, que l’utilisation des remboursements par l’intermédiaire de la BEI soit principalement destinée aux instruments de développement présentant un risque financier élevé, en particulier aux financements à fort impact, aux fonds de placement et aux opérations dans les pays les moins avancés.
La présente proposition ne suppose pas de contributions supplémentaires des États membres.
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Pour que l’UE contribue à la réalisation des objectifs de développement durable (ODD) fixés dans le cadre du programme à l’horizon 2030, il est essentiel de maximiser le potentiel de mobilisation de capitaux privés au moyen d’instruments financiers innovants, en plus des modes de financement traditionnels du développement.
Étant donné que les enjeux sont largement supérieurs aux ressources disponibles, il est nécessaire d’établir des priorités.
Il est donc essentiel d’intégrer dans le même cadre de gouvernance les multiples instruments disponibles pour l’action extérieure. Cela permettra de veiller à ce que les fonds respectent l’approche visant à faire primer les politiques, ce qui, à son tour, permet d’assurer la cohérence et la complémentarité, et de maximiser l’impact sur le développement.
La présente proposition vise à renforcer les orientations politiques et à accroître l’impact des remboursements de la FI ACP sur le développement. Elle encouragera les investissements dans les pays ACP d’une manière plus stratégique et plus efficace. Les investissements seront fondés sur les besoins des pays partenaires et sur les objectifs de l’UE en matière d’action extérieure, et ils seront déployés grâce à la meilleure combinaison de financements disponibles, y compris au titre du FEDD+.
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Le FEDD+ est intégré à l’IVCDCI, une proposition ambitieuse de portée mondiale, dotée de moyens financiers accrus et d’une orientation politique renforcée, et guidée par l’approche visant à faire primer les politiques.
L’IVCDCI fournira un cadre politique et financier optimal, car il apportera des financements mixtes (mécanismes de mixage) et des garanties en tant que sources de financement dans le cadre d’une gouvernance unique et simplifiée, à gérer conjointement avec d’autres outils de mise en œuvre (subventions, assistance technique, appui budgétaire, etc.).
Le FEDD+ sera pleinement soumis aux priorités, aux objectifs et aux dotations indicatives établis dans le cadre du processus de programmation, le but ultime étant de soutenir les investissements en dehors de l’UE de manière stratégique et cohérente, dans l’intérêt du développement durable.
Cela signifie que toutes les activités d’investissement seront planifiées de manière à maximiser les effets positifs sur le développement et la cohérence de l’action extérieure de l’UE. La programmation des opérations doit être un processus inclusif, englobant la consultation du secteur public et du secteur privé, des États membres, des institutions financières, de la société civile et des autres parties prenantes.
Le FEDD+ s’appuie sur l’expérience fructueuse de son prédécesseur, le Fonds européen de développement durable (FEDD), qui est la pierre angulaire du plan d’investissement extérieur (PIE) actuel et le bras financier de l’alliance Afrique-Europe.
Une évaluation indépendante récente 9 a montré que le FEDD est très pertinent au regard des besoins d’investissement des régions couvertes (Afrique subsaharienne et pays du voisinage de l’UE), ainsi que des priorités et des engagements de l’UE.
En ce qui concerne le volet mixage (combinant fonds publics et fonds privés), 3 100 000 000 EUR ont été alloués entre 2017 et 2019 pour financer 154 projets sur tout le continent africain et dans les pays du voisinage de l’UE. Cette contribution de l’UE a encouragé l’apport de financements supplémentaires, qui devraient couvrir environ 30 000 000 000 EUR d’investissements globaux, principalement dans les secteurs de l’énergie et des transports, mais aussi pour soutenir le développement du secteur privé et l’agriculture.
En Afrique subsaharienne, le FEDD, grâce à la contribution de l’UE de 1 800 000 000 EUR, a mobilisé un total de 13 500 000 000 EUR, permettant de financer 78 opérations. Dans les pays du voisinage de l’UE, la contribution de l’UE de 1 300 000 000 EUR a débloqué des investissements pour un montant total de 16 200 000 000 EUR, permettant de financer 76 opérations.
En outre, une contribution de l’UE de 1 550 000 000 EUR a été allouée pour 22 propositions de programmes de garantie. Ces investissements devraient débloquer 17 500 000 000 EUR d’investissements globaux.
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En ce qui concerne la cohérence, la présente proposition s’appuie également sur la déclaration commune de 2017 sur le nouveau consensus européen pour le développement 10 , qui fait partie de la réponse de l’UE au programme de développement durable à l’horizon 2030 des Nations unies et à ses ODD 11 . Le consensus européen pour le développement préconisait déjà la nécessité de combiner l’aide avec d’autres ressources et de mettre en place des partenariats mieux adaptés avec un plus grand nombre de parties prenantes, et il réaffirmait l’engagement en faveur de la cohérence des politiques au service du développement .
En outre, la présente proposition garantit que l’UE respectera les principes et critères énoncés dans la communication de la Commission sur le rôle du secteur privé en vue de parvenir à une croissance inclusive et durable dans les pays en développement 12 .
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La Commission a informé la BEI du contenu de la présente proposition.
2020/0232 (NLE)
Proposition de
DÉCISION DU CONSEIL
concernant l’engagement des fonds provenant des remboursements au titre de la facilité d’investissement ACP sur des opérations effectuées dans le cadre des 9e, 10e et 11e Fonds européens de développement, des reliquats du 10e FED ou des FED antérieurs, et des fonds désengagés de projets au titre du 10e FED ou des FED antérieurs
LE CONSEIL DE L’UNION EUROPÉENNE,
vu le traité sur l’Union européenne et le traité sur le fonctionnement de l’Union européenne,
vu l’accord interne entre les représentants des gouvernements des États membres de l’Union européenne, réunis au sein du Conseil, relatif au financement de l’aide de l’Union européenne au titre du cadre financier pluriannuel pour la période 2014-2020 conformément à l’accord de partenariat ACP-UE et à l’affectation des aides financières destinées aux pays et territoires d’outre-mer auxquels s’appliquent les dispositions de la quatrième partie du traité sur le fonctionnement de l’Union européenne 13 (ci-après l’«accord interne relatif au 11e FED»), et notamment son article 1er, paragraphes 3, 4 et 5,
vu la proposition de la Commission européenne,
considérant ce qui suit:
(1)Les fonds provenant des remboursements au titre de la facilité d’investissement ACP sur des opérations effectuées dans le cadre des 9e, 10e et 11e Fonds européens de développement (ci-après les «FED») ne peuvent être engagés après le 31 décembre 2020, à moins que le Conseil statuant à l’unanimité, sur proposition de la Commission, n’en décide autrement.
(2)Il est clairement établi que si la facilité d’investissement ACP a contribué aux objectifs de réduction de la pauvreté, d’intégration dans l’économie mondiale et de développement durable des pays d’Afrique, des Caraïbes et du Pacifique, comme le prévoit l’accord de partenariat ACP-UE, elle n’a pas maximisé sa contribution à cet égard. L’utilisation continue des remboursements de la facilité d’investissement ACP au titre d’un nouveau cadre et d’une nouvelle gouvernance pourrait déboucher sur de meilleurs résultats en matière de développement.
(3)[Le 14 juin 2018, la Commission a adopté une proposition de règlement du Parlement européen et du Conseil établissant l’instrument de voisinage, de coopération au développement et de coopération internationale (ci-après l’«IVCDCI») 14 , qui prévoit la création du Fonds européen pour le développement durable Plus (ci-après le «FEDD+») soutenu par une garantie pour l’action extérieure, à laquelle les États membres pourraient apporter des contributions qu’ils pourraient affecter au lancement d’actions dans des régions, pays, secteurs ou fenêtres d’investissement existantes spécifiques.]
(4)Le Fonds européen pour le développement durable 15 (ci-après le «FEDD») a été considéré comme très pertinent au regard des besoins d’investissement des régions couvertes (Afrique subsaharienne et voisinage de l’UE), ainsi que des priorités et des engagements de l’Union.
(5)Dans leur communication conjointe intitulée «Vers une stratégie globale avec l’Afrique» 16 , la Commission et le haut représentant de l’Union pour les affaires étrangères et la politique de sécurité ont invité l’Union à soutenir la croissance durable et l’emploi sur tout le continent africain. Entre autres mesures, l’Union souhaite s’associer avec l’Afrique pour la promotion des investissements grâce à l’utilisation à plus grande échelle de mécanismes de financement innovants.
(6)Dans cette communication conjointe, la Commission et le haut représentant de l’Union pour les affaires étrangères et la politique de sécurité ont déclaré que les instruments financiers sont destinés à encourager les investissements à fort impact sur le développement, en grande partie en soutien du secteur privé, conformément aux critères établis par la communication de la Commission intitulée «Un rôle plus important pour le secteur privé en vue de parvenir à une croissance inclusive et durable dans les pays en développement» 17 , à savoir l’impact mesurable sur le développement, l’additionnalité, la neutralité, l’intérêt commun et le cofinancement, l’effet de démonstration et le respect des normes sociales, environnementales et fiscales.
(7)Il est donc nécessaire d’autoriser les remboursements et les montants de trésorerie visés dans la présente décision à constituer des contributions au Fonds européen pour le développement durable Plus (FEDD+) et à la garantie pour l’action extérieure («recette affectée externe»). Ces remboursements et montants de trésorerie ne seront pas perçus en tant que recette affectée externe par l’IVCDCI au-delà du 31 décembre 2027. Après cette date, les fonds seront perçus par des mécanismes de financement ultérieurs jusqu’à ce qu’ils soient épuisés.
(8)Les remboursements de la facilité d’investissement ACP devraient être transférés chaque année en tant qu’apport complémentaire pour les lignes budgétaires géographiques de l’IVCDCI destinées à être investies par l’intermédiaire du FEDD+ conformément aux documents de programmation.
(9)La Commission canalisera les investissements par l’intermédiaire de la Banque européenne d’investissement, dans le but de maximiser leur impact sur le développement et leur additionnalité, tout en tenant compte des questions liées à la viabilité de la dette.
(10)[Conformément au règlement (UE) XXX/XXXX du Parlement européen et du Conseil [établissant l’instrument de voisinage, de coopération au développement et de coopération internationale], les fonds devraient être principalement destinés aux instruments de développement présentant des risques financiers élevés, en particulier aux financements à fort impact, aux fonds de placement et aux activités dans les pays les moins avancés (PMA). Les opérations devraient viser à maximiser l’impact sur le développement.]
(11)Conformément à l’article 152, paragraphe 4, de l’accord sur le retrait du Royaume-Uni de Grande-Bretagne et d’Irlande du Nord de l’Union européenne et de la Communauté européenne de l’énergie atomique 18 , la part du Royaume-Uni dans la facilité d’investissement ACP provenant du FED, accumulée au cours des périodes successives du FED, doit être remboursée au Royaume-Uni au fur et à mesure que l’investissement arrive à échéance. Sauf accord contraire, la part du capital du Royaume-Uni n’est pas réengagée à l’issue de la période d’engagement du 11e FED ni reportée sur des périodes ultérieures.
(12)L’entrée en vigueur et l’application de la présente décision sont subordonnées à l’entrée en vigueur du règlement (UE) XXXX/XXXX du Parlement européen et du Conseil [établissant l’instrument de voisinage, de coopération au développement et de coopération internationale]. Par conséquent, les dates d’entrée en vigueur et d’application de la présente décision et du règlement (UE) XXXX/XXXX du Parlement européen et du Conseil [établissant l’instrument de voisinage, de coopération au développement et de coopération internationale] coïncident,
A ADOPTÉ LA PRÉSENTE DÉCISION:
Article premier
(1)Les fonds provenant des remboursements au titre de la facilité d’investissement ACP sur des opérations effectuées dans le cadre des 9e, 10e et 11e Fonds européens de développement, des reliquats du 10e FED ou des FED antérieurs, et des fonds désengagés de projets au titre du 10e FED ou des FED antérieurs au … [date d’entrée en vigueur de la présente décision] constituent des contributions [au Fonds européen pour le développement durable Plus (FEDD+) et à la garantie pour l’action extérieure au titre de l’article 1er du règlement (UE) XXX/XXX du Parlement européen et du Conseil [établissant l’instrument de voisinage, de coopération au développement et de coopération internationale] aux fins de l’octroi de financements par l’intermédiaire de garanties budgétaires au titre de l’article 23, paragraphe 1, point f), et de mécanismes de mixage, conformément à l’article 23, paragraphe 1, point g), dudit règlement].
(2)Aux fins de la présente décision, on entend par «remboursements» les revenus, y compris les dividendes, les gains en capital, les commissions de garantie et les intérêts sur prêts, sur les montants de tout compte ouvert aux fins d’enregistrement des espèces détenues pour le compte de la facilité d’investissement ACP, la rémunération provenant des placements de trésorerie, et les remboursements, y compris les remboursements de capital, les garanties libérées et les remboursements du principal des emprunts, découlant d’opérations effectuées dans le cadre de la facilité d’investissement ACP. Les fonds provenant des dégagements de fonds récupérés sont également considérés comme des remboursements.
(3)Les remboursements sont soumis aux règles et procédures applicables au FEDD+ énoncées dans le règlement (UE) XXXX/XXXX du Parlement européen et du Conseil [établissant l’instrument de voisinage, de coopération au développement et de coopération internationale].
Article 2
Les contributions sont affectées aux pays d’Afrique, des Caraïbes et du Pacifique.
Article 3
La présente décision entre en vigueur à la date d’entrée en vigueur du règlement (UE) XXXX/XXXX du Parlement européen et du Conseil [établissant l’instrument de voisinage, de coopération au développement et de coopération internationale]. Elle est applicable à partir du 1er janvier 2021.
Fait à Bruxelles, le
Par le Conseil
Le président
