COMMISSION EUROPÉENNE

Bruxelles, le 14.12.2020

COM(2020) 806 final

RAPPORT DE LA COMMISSION AU PARLEMENT EUROPÉEN ET AU CONSEIL

conformément à l’article 278 bis du code des douanes de l’Union sur les progrès réalisés dans le développement des systèmes électroniques prévus dans le code

{SWD(2020) 339 final}

Table des matières

1.    Introduction    

2.    Contexte    

3.    Méthodologie des projets pour les systèmes électroniques prévus dans le CDU    

4.    Aperçu général des progrès réalisés dans la mise en œuvre des systèmes électroniques prévus dans le CDU    

5    Résumé de la gestion et conclusions    

1.Introduction

Le premier rapport d’avancement annuel 1 de la Commission sur la mise en œuvre des systèmes électroniques prévus dans le code des douanes de l’Union (CDU) et le document de travail des services de la Commission qui l’accompagne 2 ont été publiés le 13 décembre 2019. Le rapport annuel de cette année détaillera les progrès constants réalisés dans le développement des systèmes électroniques et décrira les développements accomplis vers un environnement douanier entièrement numérique depuis l’entrée en vigueur du CDU. À cet effet, il s’appuie sur le programme de travail relatif au CDU (PT CDU) 3 , qui fait office de référence pour rendre compte des progrès.

Les projets répertoriés dans le PT CDU peuvent être répartis en trois catégories de systèmes:

I)onze systèmes centraux transeuropéens devant être conçus ou mis à niveau par la Commission (ils requièrent souvent également le développement ou la mise à niveau de systèmes nationaux par les États membres);

II)trois systèmes transeuropéens décentralisés devant être conçus ou mis à niveau par la Commission, mais qui présentent une composante nationale devant être mise en œuvre par les États membres; ainsi que

III)trois systèmes nationaux devant être conçus ou mis à niveau exclusivement par les États membres.

Le présent rapport analyse les progrès concrets réalisés pour les trois types de systèmes, et expose les objectifs à atteindre pour chaque projet, l’architecture du projet et l’approche de planification. Sur cette base, il attire l’attention sur les retards potentiels, lorsque ceux-ci sont détectés, ainsi que sur les mesures d’atténuation envisagées. L’évaluation globale des progrès réalisés dans la mise en œuvre du PT CDU est résumée en conclusion du présent rapport et démontre que les projets restants sont pour la plupart en voie d’achèvement conformément au calendrier de planification. De plus amples informations concernant la planification et le statut de chaque projet sont fournies dans un document de travail des services de la Commission 4 publié parallèlement au présent rapport.

2.Contexte

Le CDU, qui est entré en vigueur le 1er mai 2016, fixe, après avoir été modifié en 2019 5 , les dates limites en 2020, 2022 et 2025 pour l’achèvement progressif des travaux relatifs à la transition et à la mise en œuvre des systèmes d’information. L’article 278 du CDU prévoit que les systèmes électroniques et sur support papier existants peuvent continuer à être utilisés pour accomplir des formalités douanières (les dénommées «mesures transitoires») jusqu’à ce que les systèmes électroniques pertinents (nouveaux ou mis à jour) prévus par le CDU soient opérationnels. Les mesures transitoires doivent cesser de s'appliquer une fois que les systèmes électroniques pertinents sont en place.

Afin de soutenir ce processus complexe de transition électronique vers un environnement douanier entièrement numérique, le PT CDU fixe pour chaque système électronique (et ses phases éventuelles) des dates limites comprises entre 2020 et 2025.

En vertu de l’article 278 bis, la Commission est tenue de présenter un rapport annuel sur les progrès réalisés dans le déploiement des systèmes électroniques en cours. À cette fin, la Commission a recueilli des informations sur ces progrès en s’appuyant sur 1) les plans nationaux que les États membres sont tenus de présenter deux fois par an (en janvier et en juin) et 2) une enquête distribuée à ses services et aux États membres afin de mesurer les progrès accomplis. 

Les informations sur la planification et sur les progrès recueillies auprès des États membres et de la Commission et intégrées dans le présent rapport reflètent la situation réelle à la fin juin et fournissent une estimation des progrès qui seront réalisés d’ici à la fin de 2020. Comme annoncé dans le rapport de 2019, le rapport de 2020 contient également une analyse fondée sur des informations plus détaillées qui ont été communiquées par les États membres dans le cadre des programmes nationaux de coordination en place depuis 2020 pour les systèmes transeuropéens décentralisés essentiels dans le domaine du transit et de l’exportation.

Par ailleurs, pour détecter les changements majeurs, il a été procédé à une comparaison des données recueillies et de celles de 2019. L’enquête demandait aux gestionnaires de projets d’indiquer tout retard connu dans les calendriers de planification des systèmes électroniques, les raisons de ces retards et les mesures prises. Les données récoltées par l’enquête sont à la fois quantitatives, sous forme d’étapes ou de délais respectés ou non, et qualitatives sous forme de descriptions détaillées portant sur les difficultés rencontrées, les risques anticipés et la complexité estimée des projets.

3.Méthodologie des projets pour les systèmes électroniques prévus dans le CDU

Le travail de développement de systèmes électroniques comporte plusieurs étapes:

-tout d’abord, une analyse de rentabilité est préparée; elle fournit la justification du projet et définit les exigences budgétaires. En général, l’analyse de rentabilité comprend le contexte opérationnel, la description du problème, la description et la portée du projet, les solutions alternatives, les coûts et un calendrier;

-ensuite, un document stratégique est créé; il fournit des informations plus détaillées sur la définition du projet en termes d’architecture, de coût, de temps et de risques, ainsi que des informations telles que les étapes, les livrables et l’organisation du projet;

-après cela vient la modélisation des processus opérationnels, qui consiste à représenter les processus opérationnels découlant de la législation sous forme de flux ou de modèles de processus, pour permettre l’élaboration des spécifications fonctionnelles des systèmes. L’avantage de représenter les modèles de processus sous forme visuelle est de garantir une compréhension et une analyse communes;

-dans ce contexte, les spécifications techniques sont élaborées, afin de détailler la manière dont le système sera construit, l’architecture à utiliser, les messages qui devront être envoyés par les opérateurs économiques et les bureaux de douane, les interfaces avec d’autres systèmes, les plans d’essais, etc.

En ce qui concerne les développements récents dans les projets afférents au CDU, la méthodologie des projets a été optimisée et la modélisation des processus opérationnels et des données ainsi que les spécifications techniques ont été élaborées plus en parallèle et, dès le début, en étroite collaboration avec des experts des domaines juridique, opérationnel et informatique, tant à la Commission que dans les administrations nationales, et en concertation avec les représentants des opérateurs économiques. En outre, des modèles de développement et de déploiement itératifs ont été progressivement déployés pour plusieurs projets.

La Commission et les États membres se réunissent régulièrement pour définir et adopter ces documents de projet pour chaque système transeuropéen. En outre, la Commission consulte systématiquement les opérateurs par l’intermédiaire du groupe de contact avec les opérateurs économiques. L’un des principaux défis est de garantir que les systèmes existants continuent à fonctionner sans heurts pendant que les nouveaux systèmes sont en cours de développement. Une fois que ces systèmes sont opérationnels, il est de la plus haute importance de faire en sorte que la transition des systèmes existants vers les systèmes mis à niveau se fasse en douceur. Il s’agit d’un point essentiel pour que les opérations économiques et douanières ne soient pas perturbées.

4.Aperçu général des progrès réalisés dans la mise en œuvre des systèmes électroniques prévus dans le CDU

Le PT CDU comprend dix-sept projets destinés au déploiement des systèmes électroniques requis: quatorze systèmes transeuropéens qui relèvent de la responsabilité conjointe de la Commission et des États membres, et trois systèmes qui relèvent de la seule responsabilité des États membres.

4.1 À la fin de 2020, la Commission pourra rendre compte de la réussite de la mise à niveau ou du déploiement de huit systèmes sur les dix-sept prévus. 

En particulier, le déploiement réussi du système des bulletins d’information pour les régimes particuliers (INF RP) dans le cadre du CDU le 1er juin 2020 doit être mis en évidence dans le rapport de cette année. Ce nouveau système harmonise l’approche suivie en vue de la gestion efficace des régimes de perfectionnement actif et passif tout en améliorant le suivi et le contrôle par les bureaux de douane.

Les huit systèmes centraux transeuropéens achevés (nouveaux systèmes et mises à niveau) sont les suivants:

·système des exportateurs enregistrés – REX dans le cadre du CDU (nouveau): déployé en 2017;

·décisions douanières – CDS dans le cadre du CDU (nouveau): déployé en 2017;

·accès direct des opérateurs aux systèmes d’information européens – UUM&DS (gestion uniforme des utilisateurs et signature numérique) dans le cadre du CDU (nouveau): déployé en 2017;

·mise à niveau du système d’enregistrement et d’identification des opérateurs économiques – EORI2 dans le cadre du CDU (mise à niveau): déployé en 2018;

·surveillance 3 – SURV3 dans le cadre du CDU (mise à niveau): déployé en 2018;

·renseignements tarifaires contraignants – RTC dans le cadre du CDU (mise à niveau): vise à aligner sur les règles du CDU la base de données établie de longue date contenant l’ensemble des renseignements tarifaires contraignants délivrés par les autorités douanières des États membres. L’amélioration des mécanismes de contrôle garantira la perception appropriée de l’ensemble des droits de douane et de la TVA y afférente qui sont légalement dus ainsi que la détection plus efficace des fraudes. Les étapes 1 et 2 de la première phase ont été achevées avant octobre 2017. La deuxième phase a connu un retard de deux trimestres lors de la phase d’élaboration. Néanmoins, la planification globale est restée dans les délais et le système RTCE aligné sur le CDU a été déployé en octobre 2019. Ce projet a également impliqué la construction de l’accès à ce système via le portail des douanes de l’Union destiné aux opérateurs;

·opérateurs économiques agréés – OEA dans le cadre du CDU (mise à niveau): vise à améliorer les procédures administratives et opérationnelles liées aux demandes et aux agréments relatifs aux OEA en tenant compte des modifications législatives du CDU. La phase 1 a été achevée le 5 mars 2018 et la phase 2, partie 1, a été achevée le 1er octobre 2019, y compris les nouvelles exigences du CDU en matière de soumission électronique via le portail des douanes de l’Union destiné aux opérateurs et les modifications relatives à la prise de décision. La phase 2, partie 2 (processus ultérieurs), a été déployée en décembre 2019;

·bulletins d’information pour les régimes particuliers – INF dans le cadre du CDU (nouveau): un nouveau système destiné à soutenir et à rationaliser les procédures de gestion des données et le traitement électronique des données requises en ce qui concerne les formalités douanières connues sous le nom de régimes particuliers. À la lumière de l’expérience acquise avec le projet pilote, des ajustements supplémentaires ont été apportés et le système INF a été intégralement déployé dans les délais le 1er juin 2020.

4.2 Pour les neuf projets encore en cours, le présent rapport vise à mettre en évidence les progrès accomplis en 2020 et à démontrer la collaboration continue qui existe entre la Commission et les États membres.

4.2.1Les six projets transeuropéens

Une série de documents de projet informatique, visant à servir de base aux travaux de développement des systèmes, ont été élaborés et adoptés en 2020 – voir ci-dessous l’état d’avancement par projet.

Les six projets transeuropéens, qui présentent une architecture spécifique requérant parfois une combinaison de composantes centrales et nationales ainsi qu’une ou plusieurs phases de projet, et qui doivent être achevés d’ici au 31 décembre 2025 en vertu de l’article 278, paragraphe 3, du CDU, sont décrits ci-dessous, avec leur état d’avancement:

·gestion des garanties – GUM dans le cadre du CDU (nouveau): vise à garantir l’attribution et la gestion en temps réel au sein de l’Union des différents types de garanties. L’amélioration de la vitesse de traitement, de la traçabilité et du suivi électronique des garanties entre les bureaux de douane devrait permettre de repérer plus rapidement les cas dans lesquels les garanties sont jugées invalides ou insuffisantes pour couvrir la dette née ou potentielle.

État d’avancement: compte tenu des étapes juridiques prévues par le PT CDU, les spécifications techniques doivent être achevées d’ici au 30 septembre 2022 pour le volet 1 relatif à la gestion des garanties transeuropéennes et d’ici au 30 novembre 2024 pour le volet 2 relatif au système de gestion des garanties nationales. L’analyse de rentabilité pour le volet relatif à la gestion des garanties transeuropéennes a fait l’objet de plusieurs séries de discussions portant sur sa portée et sur les options de mise en œuvre. Enfin, en 2020, la Commission a convenu avec les États membres de réutiliser un système existant en y intégrant les exigences spécifiques à la gestion des garanties. En ce qui concerne le système de gestion des garanties nationales, quatre États membres ont signalé qu’ils avaient déployé leur système national et trois autres États membres poursuivent actuellement leurs travaux sur les spécifications techniques. Toutefois, la réorientation de la portée du volet relatif à la gestion des garanties transeuropéennes pourrait nécessiter des ajustements supplémentaires;

·mise à niveau du système de contrôle des importations – ICS2 dans le cadre du CDU (mise à niveau): vise à renforcer la sûreté et la sécurité de la chaîne d’approvisionnement en améliorant la qualité des données, les fichiers de données ainsi que la disponibilité et le partage des données en ce qui concerne les notifications avant arrivée («déclarations sommaires d’entrée») et les informations connexes relatives aux risques et aux contrôles. En particulier, ce projet facilitera la collaboration entre États membres dans le cadre du processus d’analyse des risques. Le projet sera livré en trois versions pour permettre une transition réalisable par mode de transport.

État d’avancement: les spécifications techniques de l'ICS2, versions 1 et 2, ont été achevées le 30 juin 2018. Le déploiement de l'ICS2, version 1, est prévu pour le 15 mars 2021 et ce système couvrira l’obligation faite aux opérateurs économiques concernés (opérateurs postaux et transporteurs express dans le transport aérien) de fournir les données minimales, c’est-à-dire le jeu de données de la déclaration sommaire d’entrée (ENS) avant chargement. Le travail est en bonne voie dans l’optique du déploiement dans les délais du répertoire central de l’ICS2 et de l’interface partagée des opérateurs. Toutefois, quelques États membres ont signalé certains risques de retards en raison de l’ambitieuse période des tests de conformité;

·preuve du statut douanier de l’Union – PoUS dans le cadre du CDU (nouveau): permettra de stocker, gérer et consulter l’ensemble des preuves fournies par les opérateurs pour prouver le statut douanier de l’Union de leurs marchandises. Ce projet peut être déployé au niveau central ou national, mais de nombreux États membres ont explicitement exprimé leur intention d’utiliser le système central conçu par la Commission européenne. Compte tenu de la dépendance entre la mise en œuvre du manifeste douanier des marchandises dans le cadre du CDU comme preuve du statut douanier de l’Union et la mise en œuvre du système de guichet unique maritime européen, ce projet comportera deux phases pour éviter les incohérences et réduire les risques.

État d’avancement: comme dans le rapport de l’année dernière, les États membres préférant déployer une composante de système au niveau national ont signalé qu’il leur était difficile de prédire si leur mise en œuvre respectera le calendrier indiqué dans le programme de travail, car le projet n’en est qu’à ses débuts. Les processus opérationnels et les spécifications fonctionnelles pour le projet PoUS, phase 1, ont été approuvés par les États membres lors du premier trimestre 2020 et le document stratégique a été achevé lors du troisième trimestre 2020;

·dédouanement centralisé des importations – CCI dans le cadre du CDU (nouveau): vise à permettre le placement des marchandises sous un régime douanier en ayant recours au dédouanement centralisé, les opérateurs économiques pouvant ainsi centraliser leurs activités d’un point de vue douanier. Le traitement de la déclaration en douane et la mainlevée physique des marchandises seront coordonnés entre les bureaux de douane concernés. Ce système reposera sur les nouveaux systèmes d’importation nationaux et permettra d’automatiser le fonctionnement du processus de dédouanement centralisé au niveau européen.

État d’avancement: les spécifications techniques relatives au CCI, phase 1, ont été achevées et approuvées en 2020 compte tenu de la date de déploiement fixée au 1er mars 2022 avec les États membres précurseurs. Deux États membres ont signalé qu’ils avaient achevé leurs spécifications techniques pour la phase 1, tandis que cinq autres y travaillent actuellement.

L’analyse de rentabilité relative au CCI, phase 2, a été finalisée en octobre 2019. Les processus opérationnels et les spécifications fonctionnelles pour la phase 2 ont été achevés en 2020 et les spécifications techniques devraient être terminées d’ici au 30 juin 2022 compte tenu de la date de déploiement fixée au 2 octobre 2023;

·nouveau système de transit informatisé – NSTI/NCTS dans le cadre du CDU (mise à niveau): le nouveau système de transit informatisé permet l’alignement du système de transit commun de l’Union existant sur les nouvelles dispositions législatives du CDU, et notamment l’alignement des échanges d’informations sur les exigences du CDU en matière de données ainsi que la mise à niveau et la conception d’interfaces avec d’autres systèmes.

État d’avancement: aucun retard n’est effectivement survenu pour le NSTI, phase 5: les spécifications techniques ont été achevées et approuvées, tout comme la stratégie de transition des systèmes d’information. Le projet est actuellement en bonne voie et devrait être mené à bien d’ici au 1er décembre 2023 conformément au PT CDU, les premiers déploiements par les États membres précurseurs étant envisagés à partir de mars et de décembre 2021. Quatre États membres ont signalé qu’ils avaient terminé leurs spécifications techniques pour la phase 5, tandis que neuf autres y travaillent actuellement.

En ce qui concerne le NSTI, phase 6 (interconnexion avec d’autres systèmes), une étude de faisabilité a été réalisée en 2020 et elle servira de base à l’analyse de rentabilité qui devrait être achevée au début de 2021;

·système automatisé d’exportation – SAE dans le cadre du CDU [mise à niveau du système transeuropéen existant (volet 1 du projet) et des systèmes nationaux d’exportation existants (volet 2 du projet)]: a pour objet de mettre en œuvre les exigences du CDU en matière d’exportation et de sortie de marchandises. Le projet relatif au SAE transeuropéen prévoit la mise en œuvre des simplifications des échanges prévues dans le CDU visant à faciliter les exportations de marchandises pour les entreprises européennes, comme le dédouanement centralisé des exportations, et la mise en œuvre des obligations prévues dans le CDU visant à mieux contrôler les marchandises sortant du territoire douanier de l’Union pour prévenir la fraude.

État d’avancement: les spécifications techniques relatives au SAE transeuropéen ont été achevées et approuvées, tout comme la stratégie de transition informatique. Le projet est actuellement en bonne voie et devrait être mené à bien d’ici au 1er décembre 2023 conformément au PT CDU, les premiers déploiements par les États membres précurseurs étant envisagés à partir de mars 2021. En ce qui concerne le volet 2, relatif à la mise à niveau des systèmes nationaux d’exportation, les spécifications techniques devraient être achevées d’ici au 1er septembre 2022. Les États membres devraient achever le volet «exportation» de leurs systèmes relatifs aux régimes particuliers en même temps que le SAE. Quatre États membres ont signalé qu’ils avaient terminé leurs spécifications techniques pour le volet 1, tandis que huit autres y travaillent actuellement.

En résumé, pour les six projets transeuropéens restants, la Commission et les États membres sont en bonne voie pour respecter les délais légaux prévus dans le CDU et le PT CDU, ainsi que les étapes des projets définies dans le plan stratégique pluriannuel dans le domaine douanier (MASP-C) de 2019.

Dans la perspective des déploiements à venir en 2021 et 2022, il importe de mettre en évidence certaines avancées essentielles.

Premièrement, des progrès déterminants ont été accomplis dans la préparation et les tests relatifs à la première version du système de contrôle des importations 2 (ICS2) et ce projet est en bonne voie pour être mis en œuvre d’ici à mars 2021.

Deuxièmement, les spécifications techniques ont été achevées pour les systèmes transeuropéens décentralisés essentiels dans le domaine de l’importation, du transit et de l’exportation, à savoir le dédouanement centralisé des importations (CCI), phase 1, le nouveau système de transit informatisé (NSTI), phase 5, et le système automatisé d’exportation (SAE); les travaux de développement des États membres et de la Commission sont également en bonne voie. En outre, l’analyse de rentabilité a été approuvée pour la gestion des garanties (GUM).

Pour le NSTI, phase 5, et le SAE, le PT CDU prévoit une fenêtre de déploiement débutant en mars 2021. Les États membres précurseurs y participeront en mars et en décembre 2021, et ils seront suivis progressivement par d’autres États membres jusqu’à la fin de 2023.

Toutes les administrations nationales ont confirmé leur intention de commencer les opérations relatives au SAE et au NSTI, phase 5, au cours de la fenêtre de déploiement prévue entre le premier trimestre de 2021 et le quatrième trimestre de 2023, dans le plein respect du PT CDU. Ces échéances sont illustrées dans les figures 1 et 2. La barre jaune représente la date limite imposée aux États membres pour préparer la fermeture des systèmes d’exportation et de transit existants et pour commencer à exploiter les nouveaux systèmes afin d’être prêts à respecter le délai légal indiqué par la barre rouge.

Figure 1 – Mise en service du SAE dans les administrations nationales

Figure 2 – Mise en service du NSTI, phase 5, dans les administrations nationales

La Commission a par ailleurs soumis aux États membres une série actualisée de documents concernant les conditions de collaboration et les accords de niveau de service afférents au fonctionnement des centres de service et à la gestion de la disponibilité et de la continuité des systèmes. Ces travaux sont importants car ils sous-tendent le bon fonctionnement et la disponibilité des systèmes transeuropéens.

Enfin, il importe de souligner que les activités menées par la Commission représenteront environ 79 % en décembre 2020 (contre 66 % dans le rapport de l’année dernière) de l’ensemble de ses travaux de développement devant être achevés d’ici à 2025 aux fins de la mise en œuvre du PT CDU. Ce pourcentage est fondé sur des indicateurs clés de performance pour les activités confiées à la seule Commission et ne tient pas compte des activités qui doivent être menées par les États membres. L’aperçu ci-dessous présente les prévisions calculées sur la base de l'état d'avancement et de la planification communiquées par les services de la DG TAXUD.

Figure 3 – Pourcentage de réalisation des activités de développement de la Commission (approximation)

4.2.2Les trois projets nationaux

Il est prévu que les États membres achèvent la mise à niveau de leurs trois systèmes nationaux d’ici à 2022. Toutefois, cela exclut le volet «exportation» du système national relatif aux régimes particuliers, pour lequel les activités et la planification sont étroitement liées au système automatisé d’exportation (SAE).

Les trois systèmes des États membres devant être achevés d’ici au 31 décembre 2022 en vertu de l’article 278, paragraphe 2, du CDU sont les suivants:

·notification de l’arrivée, notification de la présentation et dépôt temporaire – NA, NP et DT dans le cadre du CDU (mise à niveau): ce projet définit l’automatisation des procédures au niveau national pour la notification de l’arrivée des moyens de transport, la présentation des marchandises et la déclaration de dépôt temporaire décrites dans le CDU. Ce projet soutient une harmonisation en la matière dans tous les États membres en ce qui concerne l’échange de données entre les opérateurs et les services douaniers.

État d’avancement: la Belgique a mis en place une initiative de collaboration avec 12 autres États membres intéressés en vue de préparer les spécifications. Une équipe d’experts, cofinancée par le programme Douane 2020, continuera à collaborer pour fournir la documentation fonctionnelle et technique appropriée ainsi que les batteries d’essai nécessaires. Les systèmes NA, NP et DT ont été achevés respectivement par un, quatre et trois États membres. Par rapport à la planification fournie l’année dernière, certains États membres ont choisi d’intégrer ce projet dans l’ICS2. Dès lors, certains États membres ont indiqué des dates de déploiement postérieures au délai prévu dans le PT CDU;

·systèmes nationaux d’importation – SNI dans le cadre du CDU (mise à niveau): ce projet vise à mettre en œuvre toutes les exigences en matière de procédures et de données découlant du CDU qui concernent les importations. Les États membres doivent élaborer des spécifications techniques à leur niveau comme première étape vers la réalisation des systèmes.

État d’avancement: tous les États membres ont informé la Commission que l’élaboration de ces spécifications est en cours, et qu’elles seront achevées d’ici au 1er juillet 2021. Neuf États membres ont terminé leurs spécifications techniques, et sept autres y travaillent actuellement. Depuis le rapport de l’année dernière, une certaine replanification des étapes intermédiaires a été signalée, mais tous les États membres sont toujours en bonne voie pour respecter l’étape de déploiement de 2022;

·régimes particuliers – RP dans le cadre du CDU (mise à niveau): ce projet vise à harmoniser et à faciliter les régimes particuliers (entrepôt douanier, destination particulière, admission temporaire et perfectionnement actif et passif). Les États membres devront mettre en œuvre dans leurs systèmes nationaux toutes les modifications requises par le CDU pour ces régimes particuliers. Le premier volet (exportation) des RP sera mis en œuvre conformément au projet de système automatisé d’exportation (SAE) dans le cadre du CDU (avec un délai de déploiement fixé à 2025) et intégré à celui-ci, tandis que le deuxième volet (importation) sera intégré au projet de mise à niveau des systèmes nationaux d’importation dans le cadre du CDU (avec un délai de déploiement fixé à 2022).

État d’avancement: un État membre a achevé ses spécifications techniques pour le volet 1 des RP, tandis que neuf ont terminé leurs spécifications techniques pour le volet 2. Il existe des interdépendances avec le SAE et avec la mise à niveau des systèmes nationaux d’importation. À ce jour, aucun retard n’a été signalé par les États membres et tous les États membres sont en bonne voie pour respecter le premier délai fixé à 2022.

En résumé, en ce qui concerne les systèmes nationaux, les États membres déploient des efforts considérables, parfois dans le cadre d’une collaboration intense, pour mettre en œuvre les exigences des systèmes NA/NP/DT, les ajustements des systèmes nationaux d’importation et les régimes particuliers interdépendants. Étant donné que les dates limites pour le déploiement approchent (le 31 décembre 2022 pour les trois systèmes), les États membres devraient accorder une attention particulière à cette question, en particulier les dix États membres qui n’ont pas pu confirmer un déploiement dans les délais pour le projet NA, les quatre États membres qui n’ont pas pu confirmer un déploiement dans les délais pour le projet NP et les trois États membres qui n’ont pas pu confirmer un déploiement dans les délais pour le projet DT (voir tableaux 9, 10 et 11 du document de travail des services de la Commission accompagnant le présent rapport).

4.3 Risques de retards

La Commission a présenté au Conseil le premier rapport d’avancement annuel pour 2019 relatif au CDU le 12 février 2020. Les principaux retours reçus étaient les suivants:

·le rapport semblait trop optimiste;

·le rapport ne mentionnait pas la viabilité financière de la mise en œuvre du CDU (en particulier la viabilité de l’ICS2);

·la stabilité de l’annexe B (exigences communes en matière de données) du CDU est primordiale.

En réponse aux retours du Conseil, la Commission est convaincue que le présent rapport donne un aperçu correct de la situation, étant donné qu’il est fondé, d’une part, sur les propres activités de la Commission en vue de faire progresser systèmes centraux transeuropéens et, d’autre part, sur les activités des États membres, telles qu’elles ont été communiquées à la Commission. Dans leurs rapports sur les éléments décentralisés des systèmes transeuropéens et sur leurs systèmes nationaux, les États membres ont été invités à fournir une vision réaliste de l’état d’avancement des projets et des risques détectés.

En ce qui concerne la situation et la viabilité financières, dans les conclusions du Conseil sur le cadre financier pluriannuel, une enveloppe budgétaire de 950 millions d’euros a été approuvée pour le programme Douane, ce qui représente un engagement considérable pour la mise en œuvre et le soutien financier des travaux dans le domaine douanier et, en particulier, pour le développement des systèmes électroniques à l’horizon 2027. Compte tenu de ces évolutions, la Commission ne considère plus qu’il existe un risque de financement insuffisant au titre du budget de l’Union pour le développement des composantes des systèmes qui relèvent de sa responsabilité. Il convient de signaler qu'au moment de la rédaction du présent rapport, les négociations budgétaires étaient en cours avec le Parlement européen, et il est donc possible que ce montant n'était pas définitif.

L’instabilité de l’annexe B de l’AD CDU 6 et de l’AE CDU 7 ainsi que les futures modifications avaient été mentionnées par le Conseil et les administrations douanières des États membres comme un risque important dans le cadre du rapport de l’année dernière. Les exigences communes en matière de données qui sont énoncées à l’annexe B sont utilisées pour les systèmes transeuropéens et nationaux et l’applicabilité des différentes colonnes de l’annexe B de l’AD CDU est liée aux dates de déploiement des systèmes électroniques définies dans le PT CDU. La Commission est satisfaite de constater que les progrès réalisés en 2020 ont permis de réduire le risque. Les travaux sur l’harmonisation des exigences communes en matière de données pour les déclarations, les notifications et la preuve du statut douanier des marchandises de l’Union ont été achevés et il en a été tenu compte dans les modifications de l’AD CDU et de l’AE CDU qui seront adoptées par la Commission début 2020. Ces modifications étaient nécessaires pour assurer la pleine concordance des dispositions législatives et des spécifications fonctionnelles et techniques pour les systèmes transeuropéens ainsi que pour garantir la stabilité requise.

Pour ce qui est de l’enquête sur les progrès réalisés en 2020, la Commission est en bonne voie en ce qui concerne les développements qui relèvent de sa responsabilité et aucun retard au-delà des délais légaux n’a été constaté ni n’est effectivement survenu. En outre, aucun risque majeur susceptible d’entraîner un déploiement tardif n’a été signalé. 

Les États membres enregistrent eux aussi des progrès considérables en ce qui concerne les développements qui relèvent de leur responsabilité. Toutefois, comme indiqué dans la section 4.2, il existe un projet pour lequel un retard au-delà du délai légal (en l’occurrence le 31 décembre 2022) a été signalé, à savoir le projet NA, NP et DT considéré comme un projet purement national. Les retards signalés par les États membres sont présentés dans les tableaux 9, 10 et 11 du document de travail des services de la Commission accompagnant le présent rapport et peuvent être résumés comme suit:

·pour la mise en œuvre du projet relatif à la notification de l’arrivée, les États membres suivants ont une date de déploiement planifiée qui est postérieure à la date limite prévue dans le PT CDU: BE, BG, DE, EE, ES, FI, FR, NL et RO. Aucune date planifiée n’a été communiquée par DK pour le déploiement du projet NA.

Plus précisément, quatre États membres ont indiqué qu’ils intégreraient le projet NA dans l’ICS2, version 2 (dont le déploiement est prévu pour le 1er mars 2023). Pour huit États membres, le retard est limité à deux ou trois mois;

·pour la mise en œuvre des projets relatifs à la notification de la présentation et au dépôt temporaire, les États membres suivants ont indiqué une date de déploiement planifiée pour le projet NP qui est postérieure à la date limite prévue dans le PT CDU: BE, FR et NL. Aucune date planifiée n’a été communiquée par DK pour le déploiement du projet NP.

Plus précisément, pour deux États membres, le retard estimé est limité à deux mois.

En ce qui concerne le projet relatif aux systèmes nationaux d’importation, le risque de retard évoqué par quelques États membres dans le rapport de l’année dernière semble être sous contrôle et ne se traduit plus par une réalisation tardive, susceptible d’avoir une incidence sur le projet transeuropéen de dédouanement centralisé des importations.

En ce qui concerne le projet national relatif aux régimes particuliers, tous les États membres ont indiqué qu’ils étaient dans les temps, exception faite du volet «exportation», pour lequel un État membre (DK) n’a pas communiqué de date.

Pour ce qui est des États membres, plusieurs risques globaux sont récurrents depuis l’année dernière, ce qui pourrait avoir une incidence sur l’avancement de leurs activités. Parmi les principales sources de difficultés et de risques de retards signalées par les États membres figurent leur manque de ressources et la nécessité de poursuivre l’intégration des projets prévus par le CDU. Depuis le rapport de l’année dernière, il ne subsiste que quelques cas dans lesquels les marchés n’ont pas encore été attribués, tandis que le risque lié aux marchés publics a disparu dans d’autres cas. En ce qui concerne le manque de ressources financières, l’adoption par la Commission du PT CDU et du rapport d’avancement annuel à la fin de 2019 a permis aux États membres de recevoir un budget supplémentaire. Un État membre a explicitement évoqué cette issue positive. Pour ce qui est des ressources humaines, les États membres ont réaffirmé que le manque de ressources humaines constitue un risque particulier pour la mise en œuvre réussie et en temps opportun des projets. Les ressources humaines travaillent souvent en parallèle sur d’autres projets informatiques. En outre, de nombreux facteurs contribuent à la complexité des projets prévus par le CDU (au niveau des dépendances des projets, de la transition, des essais avec les opérateurs économiques et de l’intégration des systèmes).

Dans le rapport d’avancement annuel de 2019, les États membres avaient déjà souligné les difficultés rencontrées pour respecter les obligations relatives aux systèmes douaniers imposées par le paquet TVA sur le commerce électronique adopté le 5 décembre 2017 8 . Les États membres avaient indiqué que les mises en œuvre parallèles risqueraient d’entraîner un retard dans l'achèvement des systèmes électroniques prévus dans le CDU dans les délais impartis. La Commission a continué à observer la situation cette année. Le 8 mai 2020, la Commission a proposé de reporter l’introduction des nouvelles règles de six mois (du 1er janvier 2021 au 1er juillet 2021 ou à une date ultérieure). Le 20 juillet 2020, le Conseil a accepté cette proposition et a adopté les actes législatifs nécessaires 9 . Grâce à ce report, les États membres disposent de plus de temps pour respecter les délais légaux prévus pour les développements nationaux, et moins d’États membres ont signalé en 2020 le risque d’incidence collatérale sur la mise en œuvre du CDU de l’initiative concernant la TVA sur le commerce électronique. Ce sont surtout deux États membres qui ont indiqué qu’il était nécessaire de replanifier certaines activités prévues dans le CDU et de renforcer les plateformes et les systèmes informatiques connexes. Toutefois, ils ont également mentionné qu’ils envisageaient de prendre des mesures d’atténuation afin d’éviter dans la pratique un retard dans le lancement du déploiement. Il convient de noter que le risque pour les États membres a été examiné en combinaison avec d’autres facteurs externes, tels que la COVID-19 et le Brexit (voir p. 29, 35 et 41 du document de travail des services de la Commission accompagnant le présent rapport).

En ce qui concerne les difficultés résultant de la pandémie de COVID-19 et du retrait du Royaume-Uni de l’Union européenne, la Commission a indiqué qu’aucune incidence de la COVID-19 sur ses activités n’était à signaler et que des mesures d’atténuation avaient été prises pour parer aux effets de l’accord de retrait. Les États membres ont indiqué que les effets n’étaient pas encore bien définis, mais qu’ils s’attendaient à une pression supplémentaire sur leur planification nationale et sur la quantité de ressources humaines disponibles en interne et en externe (contractants informatiques, opérateurs économiques).

En conclusion, il ressort de l’évaluation des principaux risques pour la mise en œuvre dans les délais des systèmes prévus dans le CDU que les risques se situent principalement du côté des États membres et sont liés à la complexité des projets, aux questions de passation de marchés et de contrats, aux contraintes en matière de ressources, au processus de conversion et à certains facteurs externes tels que la COVID-19 et le Brexit. La Commission continuera à aider les États membres à mettre en œuvre les mesures d’atténuation, décrites dans la section 4.4 ci-dessous, qui visent à éviter que les risques ne se traduisent par des déploiements tardifs des systèmes électroniques.

4.4 Mesures d’atténuation

En ce qui concerne les projets nationaux, la planification et l'état d'avancement communiqués par les États membres montrent, d’une part, une amélioration par rapport à l’année dernière pour les systèmes nationaux d’importation, pour lesquels il n'y a plus de signe de retards, tandis que, d’autre part, pour le projet national NA/NP/DT, la situation se détériore légèrement. Compte tenu des risques évalués, la Commission entend renforcer l’aide apportée aux États membres au moyen de plusieurs actions. Étant donné que plusieurs États membres lient leurs activités nationales aux activités prévues dans le cadre de la version 2 de l’ICS2, la Commission étudiera plus en détail ce décalage de deux mois dans la planification. Elle assurera un suivi plus régulier des progrès accomplis, prendra des contacts bilatéraux pour comprendre les problèmes et enverra des lettres formelles aux États membres concernés afin d’atténuer les risques de retards. Dans l’intervalle, il est recommandé aux États membres de poursuivre et d’accélérer davantage encore leur travail de collaboration intense en vue de la mise en œuvre du projet NA/NP/DT et d’unir leurs forces au sein de l’équipe d’experts. La Commission continue à cofinancer, au titre du programme Douane, l’équipe d’experts chargée des nouvelles approches en matière de développement et d’exploitation des systèmes informatiques douaniers (ETCIT). En définitive, la mise en œuvre en temps utile des composantes nationales reste de la responsabilité des États membres.

Comme annoncé dans le rapport de l’année dernière, la Commission a intensifié l’aide qu’elle apporte aux États membres pour le développement des systèmes transeuropéens en mettant en place des mécanismes de développement et de déploiement innovants, en affinant l’approche de gouvernance et en prévoyant des programmes transeuropéens de coordination et de suivi. Ces initiatives sont décrites plus en détail ci-après.

La Commission continue à utiliser une approche souple en ce qui concerne le développement et le déploiement des systèmes électroniques prévus dans le CDU afin de fournir des documents de projet et des logiciels d’application dans des versions ou des paquets plus gérables et de faciliter leur réexamen. Cette approche permet de trouver des solutions plus rapides et de parvenir à une charge de travail plus équilibrée pour la Commission et les États membres. Elle a été inaugurée dans les projets SAE, NSTI, phase 5, et ICS2 et a été accueillie favorablement par les États membres et par les opérateurs économiques. À la suite d’une demande de généralisation de cette approche, cette dernière a été utilisée pour d’autres projets prévus par le CDU, tels que les projets PoUS et CCI. En outre, la Commission a mis en place un mécanisme permettant de renforcer la collaboration entre toutes les parties prenantes dès le début des projets, afin d’améliorer la qualité des activités préparatoires et d’éviter les difficultés dans le processus décisionnel ainsi que l’ajout d’exigences supplémentaires à des stades ultérieurs des projets.

La Commission utilise un tableau de bord du plan stratégique pluriannuel dans le domaine douanier (MASP-C) pour suivre les progrès et comme outil d’information sur les progrès de la Commission. Les points de référence pour les étapes du tableau de bord sont le plan stratégique pluriannuel dans le domaine douanier 2019 et le PT CDU 2019. Ce tableau de bord est présenté chaque trimestre aux États membres (groupe de coordination des douanes électroniques) et aux opérateurs économiques (groupe de contact avec les opérateurs économiques) pour information et à des fins de pilotage.

Non seulement la Commission suit désormais les progrès réalisés par rapport aux principales étapes du projet définies dans le PT CDU et dans le plan stratégique pluriannuel dans le domaine douanier, mais elle définit des échéances intermédiaires spécifiques par projet (par exemple, échéances avant lesquelles tous les États membres doivent avoir terminé les tests de conformité). Un tel suivi étroit est nécessaire pour rendre le déploiement des systèmes transeuropéens décentralisés gérable et pour éviter les coûts supplémentaires liés au fonctionnement des anciens et des nouveaux systèmes en cas de prolongement de la fenêtre de déploiement.

En ce qui concerne la mise en œuvre du programme ICS2, la Commission a poursuivi les «activités de coordination transeuropéennes» de l’ICS2 tout au long des années 2019 et 2020 10 . Les travaux ont été axés sur la mise en œuvre de l’ICS2, version 1, afin de faciliter la préparation opérationnelle des autorités douanières des États membres, des transporteurs express et des opérateurs postaux de l’Union dès le 15 mars 2021.

La Commission a prêté assistance aux administrations nationales et aux opérateurs économiques dans leurs activités de développement à l'aide d'une série d’activités comprenant:

·la création d’un forum spécifique, l’organisation de webinaires spécialisés, un soutien sous la forme de questions fréquemment posées et l’organisation régulière de réunions plénières de coordination transeuropéenne dans le cadre de l’ICS2 avec la participation de représentants nationaux des équipes de tous les États membres chargées de la gestion du projet ICS2 et de la gestion des risques, d’opérateurs économiques, d’associations d’opérateurs économiques et d’organisations internationales;

·un suivi étroit et continu, la planification des plans de projets nationaux et des opérateurs afin d’assurer leur alignement sur la planification centrale de la Commission pour toutes les étapes pertinentes de la mise en œuvre des systèmes d’information (campagnes de tests de conformité, tests de bout en bout, tests à blanc). La Commission a ainsi apporté un soutien continu à la coordination des activités des tests de conformité et a incité les administrations nationales et les opérateurs économiques à coordonner leurs différents projets;

·la préparation du lancement de campagnes de communication, au moyen de différentes activités menées en 2020 et tout au long de la mise en œuvre du programme ICS2, y compris la création d’un contenu spécifique au programme ICS2 sur la page web de la DG TAXUD;

·la préparation de matériels de formation fondés sur le recueil des orientations opérationnelles communes de la version 1 de l’ICS2.

Par ailleurs, la Commission a lancé à la fin de 2019 un «programme de suivi trimestriel des administrations nationales» pour les systèmes transeuropéens NSTI, phase 5, et SAE, comprenant des indicateurs clés de performance, afin de mesurer régulièrement les progrès réalisés et de donner l’alerte bien avant que les problèmes ne surviennent.

Comme instrument complémentaire, la Commission a également mis en place pour ces projets un «programme de coordination des administrations nationales» pour soutenir les États membres dans le développement et le déploiement de leurs composantes nationales des systèmes transeuropéens. Ces programmes contribueront au pilotage de la transition informatique à partir de 2020 grâce à un service d’assistance spécialisé, à des webinaires, à des visites bilatérales (si possible), à des formations, au suivi des tests de conformité, à des rapports trimestriels sur les progrès réalisés, à la gestion de la prestation de services, etc.

Les résultats des six premiers mois d’application du programme sont les suivants:

·toutes les administrations nationales se sont conformées aux dispositions du programme de coordination pour le NSTI, phase 5, et pour le SAE en fournissant des plans de projet nationaux détaillés sur la base des modèles proposés et en signalant tout écart par rapport à leur plan de référence;

·le programme de coordination global a fait l’objet de discussions avec toutes les administrations nationales lors de quatre réunions virtuelles et physiques et a été approuvé par le groupe de coordination des douanes électroniques;

·trois missions bilatérales ont eu lieu et six webinaires bilatéraux ont été organisés avec les administrations nationales;

·la Commission a présenté au groupe de coordination des douanes électroniques et au groupe de politique douanière le présent rapport qui donne une vue d’ensemble des indicateurs clés de performance des plans nationaux agrégés.

Les résultats de ces deux programmes apportent des informations jugées précieuses sur les progrès réalisés, et ils continueront à être utilisés pour les futurs rapports annuels sur les progrès réalisés. Ils fourniront des informations détaillées sur les progrès accomplis par projet et par État membre.

5Résumé de la gestion et conclusions

En conclusion, il est évident que la Commission et les États membres sont confrontés à des défis pour garantir le déploiement complet des systèmes électroniques prévus dans le CDU dans les délais prévus. L’évaluation des progrès et des risques révèle que ces défis concernent principalement les États membres. Les États membres évoquent l’incertitude quant à l’incidence de la pandémie de COVID-19, les nombreuses autres obligations à respecter dans le cadre des systèmes douaniers, les problèmes en matière de ressources dans les États membres, la complexité et l’interconnectivité des systèmes, et la nécessité d’une transition en douceur des systèmes existants vers les systèmes mis à niveau, afin de réduire au minimum les répercussions sur les échanges. La Commission s’engage à soutenir, coordonner et suivre les progrès réalisés par les États membres avec plus d’attention et de manière plus approfondie au cours des prochaines années, et à mener des actions spécifiques afin de garantir la mise en œuvre dans les délais des systèmes nationaux et transeuropéens.

Néanmoins, il apparaît aussi clairement que des progrès tangibles ont été accomplis. Un nombre considérable de systèmes électroniques ont déjà été déployés et sont désormais pleinement opérationnels.

Le projet INF RP a été déployé avec succès cette année et des progrès significatifs ont été accomplis en ce qui concerne la finalisation des spécifications techniques et fonctionnelles pour quatre et deux projets respectivement ainsi que l’achèvement de deux analyses de rentabilité et la préparation de versions majeures à venir.

Comme indiqué ci-dessus, les projets restants sont pour la plupart en bonne voie et devraient être achevés conformément à la planification des projets définie dans le PT CDU. La figure 4 ci-dessous présente un aperçu de la planification et des progrès réalisés.

Figure 4 – Planification des projets du PT CDU

La Commission et les États membres poursuivront leurs réunions régulières pour piloter et suivre les projets en s’appuyant sur les tableaux de bord du plan stratégique pluriannuel pour les douanes et sur les exigences renforcées relatives à la planification et à l’établissement de rapports sur les progrès réalisés dans la mise en œuvre du PT CDU. La Commission et les États membres poursuivront également le travail d’élaboration et de développement des analyses de rentabilité et des documents stratégiques pour les systèmes transeuropéens restants, ainsi que la préparation des spécifications fonctionnelles et techniques (y compris des spécifications techniques transitoires dans certains cas) comme base pour les déploiements de ces systèmes.

La Commission continuera à mettre en œuvre le programme de suivi trimestriel des administrations nationales et le programme de coordination des administrations nationales. Grâce à ces instruments de gestion, la Commission est convaincue de disposer des mécanismes appropriés pour affronter les défis à venir.

Tous les États membres ont exprimé leur volonté de définir et de prendre des mesures d’atténuation pour garantir le respect des délais de planification énoncés dans le PT CDU.

De plus amples informations concernant la planification et le statut de chaque projet sont fournies dans un document de travail des services de la Commission publié parallèlement au présent rapport. 

(1)

Rapport de la Commission au Parlement européen et au Conseil conformément à l’article 278 bis du code des douanes de l’Union sur les progrès réalisés dans le développement des systèmes électroniques prévus dans le code [COM(2019) 629 final].

(2)

Document de travail des services de la Commission accompagnant le rapport de la Commission au Parlement européen et au Conseil conformément à l’article 278 bis du code des douanes de l’Union sur les progrès réalisés dans le développement des systèmes électroniques prévus dans le code [SWD(2019) 434 final]. 

(3)

 Décision d’exécution (UE) 2019/2151 de la Commission du 13 décembre 2019 établissant le programme de travail portant sur la conception et le déploiement des systèmes électroniques prévus dans le code des douanes de l’Union (JO L 325 du 16.12.2019, p. 168).

(4)

Document de travail des services de la Commission accompagnant le rapport de la Commission au Parlement européen et au Conseil conformément à l’article 278 bis du code des douanes de l’Union sur les progrès réalisés dans le développement des systèmes électroniques prévus dans le code [SWD(2020) XXX final].

(5)

Règlement (UE) 2019/632 du Parlement européen et du Conseil du 17 avril 2019 modifiant le règlement (UE) nº 952/2013 afin de prolonger l’utilisation transitoire de moyens autres que les procédés informatiques de traitement des données prévus par le code des douanes de l’Union (JO L 111 du 25.4.2019, p. 54).

(6)

Règlement délégué (UE) 2015/2446 de la Commission du 28 juillet 2015 complétant le règlement (UE) nº 952/2013 du Parlement européen et du Conseil au sujet des modalités de certaines dispositions du code des douanes de l’Union (JO L 343 du 29.12.2015, p. 1).

(7)

Règlement d’exécution (UE) 2015/2447 de la Commission du 24 novembre 2015 établissant les modalités d’application de certaines dispositions du règlement (UE) nº 952/2013 du Parlement européen et du Conseil établissant le code des douanes de l’Union (JO L 343 du 29.12.2015, p. 558).

(8)

  Règlement d’exécution (UE) 2017/2459 du Conseil du 5 décembre 2017 ( JO L 348 du 29.12.2017, p. 32 )

(9)

  Décision (UE) 2020/1109 du Conseil du 20 juillet 2020 modifiant les directives (UE) 2017/2455 et (UE) 2019/1995 en ce qui concerne les dates de transposition et d’application en réaction à la pandémie de COVID-19 ( JO L 244 du 29.7.2020, p. 3 ) , règlement (UE) 2020/1108 du Conseil du 20 juillet 2020 modifiant le règlement (UE) 2017/2454 en ce qui concerne les dates d’application en réaction à la pandémie de COVID-19 ( JO L 244 du 29.7.2020, p. 1 ) et règlement d’exécution (UE) 2020/1112 du Conseil du 20 juillet 2020 modifiant le règlement d’exécution (UE) 2019/2026 en ce qui concerne les dates d’application en réaction à la pandémie de COVID-19 ( JO L 244 du 29.7.2020, p. 9 ).

(10)

Le volet «activités de coordination transeuropéennes» de l’ICS2, qui fait partie intégrante du programme ICS2, a été lancé en 2018.