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Document 52018IR6337

    Avis du Comité européen des régions — La mutation des structures socio-économiques des régions charbonnières en Europe

    JO C 39 du 5.2.2020, p. 58–61 (BG, ES, CS, DA, DE, ET, EL, EN, FR, HR, IT, LV, LT, HU, MT, NL, PL, PT, RO, SK, SL, FI, SV)

    Date of document:
    09/10/2019; date du vote
    Date of vote:
    09/10/2019
    Author:
    Comité européen des régions, Commission de la politique économique
    Form:
    Avis d’initiative
    Session:
    136
    Treaty:
    Traité sur le fonctionnement de l’Union européenne
    Legal basis:
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    5.2.2020   

    FR

    Journal officiel de l'Union européenne

    C 39/58

    Avis du Comité européen des régions — La mutation des structures socio-économiques des régions charbonnières en Europe

    (2020/C 39/12)

    RECOMMANDATIONS POLITIQUES

    LE COMITÉ EUROPÉEN DES RÉGIONS

    Soutien aux objectifs en matière de politique climatique

    1.

    		 accueille favorablement les objectifs poursuivis par les États membres de l’Union européenne en matière de politique climatique. Lors de la conférence des Nations unies sur le changement climatique qui s’est déroulée en décembre 2015 à Paris, 197 États ont conclu un accord mondial pour la protection du climat qui a été également ratifié par les pays de l’Union européenne. Ses signataires s’engagent à maintenir nettement sous les 2 °C le réchauffement de la planète par rapport à l’ère préindustrielle et à déployer des efforts pour limiter à 1,5 °C l’augmentation de la température moyenne;

    2.

    		 fait observer que, dans la communication qu’elle a publiée en prélude au sommet des Nations unies sur le changement climatique qui s’est tenu à Katowice, la Commission européenne explique qu’il est nécessaire que l’Union européenne atteigne la neutralité climatique pour 2050 si elle veut jouer un rôle de pionnier à l’échelle mondiale. Cependant, pour atteindre ce but, elle devra, en définitive, abandonner dans une large mesure les combustibles fossiles. Il s’impose, en particulier, de réduire dans des proportions notables le recours au charbon pour la production d’électricité;

    3.

    		 souligne qu’actuellement, du charbon est encore extrait dans 41 régions de niveau NUTS 2, faisant partie de douze États membres, Royaume-Uni compris. Le secteur houiller et les domaines d’activité qui y sont liés occupent une place importante dans ces territoires, tant pour la création de valeur que pour l’emploi. Abstraction faite de cette caractéristique, ils présentent cependant une forte hétérogénéité, par exemple en ce qui concerne leur situation géographique, leur degré de développement économique ou leurs perspectives démographiques;

    4.

    		 relève que, si l’on veut que les objectifs de la politique climatique soient atteints, ces régions devront abandonner leurs chaînes de création de valeur actuelles qui sont fondées sur le charbon ou, le cas échéant, les asseoir sur de nouvelles bases. En outre, elles seront également contraintes de fermer, à court, moyen ou long terme, des houillères ou exploitations de charbon à ciel ouvert.

    5.

    		 souligne que les régions charbonnières d’Europe effectuent la mutation de leur structure socio-économique dans un contexte où les efforts déployés dans le monde entier pour éliminer progressivement la consommation de charbon sont en train de s’intensifier. Le Comité attire tout particulièrement l’attention sur le nouvel état de normalité qui se met en place en Chine, pays qui absorbe la moitié de la production charbonnière mondiale et détient une part équivalente dans les importations à l’échelle de la planète et dans lequel la demande intérieure en la matière plafonne désormais, malgré ses énormes surcapacités productives. Il met également l’accent sur un arrêt par lequel une juridiction de la Nouvelle-Galles du Sud, un État de l’Australie, premier pays exportateur de charbon au monde, a empêché, pour la première fois, une société de mettre de nouvelles mines en exploitation en arguant que cet investissement était en contradiction avec l’accord de Paris. Le Comité soutient dès lors la coopération internationale visant à accompagner la sortie progressive du charbon, à l’exemple de celle menée au sein de l’«Alliance: énergiser au-delà du charbon», laquelle rassemble notamment les pouvoirs publics de 30 pays et de 22 entités infranationales;

    Atténuer les conséquences socio-économiques du processus de transformation

    6.

    		 souligne que la nouvelle réduction qui est prévue en ce qui concerne l’extraction du charbon et son utilisation pour produire de l’électricité induira, dans la structure économique des territoires concernés, une mutation d’ampleur significative, accompagnée de pertes massives pour l’emploi, la création de valeur et le pouvoir d’achat. La plupart des régions charbonnières sont des zones de tradition industrielle, où l’industrialisation allait de pair avec l’exploitation des gisements locaux. En conséquence, elles entretiennent des liens privilégiés avec les secteurs du fer et de l’acier, de la métallurgie et de la chimie, ainsi que d’autres branches d’activité à forte intensité énergétique. Il faut se donner pour objectif de faire en sorte que, dans les régions concernées, la mutation structurelle menant à une économie plus diversifiée et n’émettant que peu de carbone soit configurée d’une manière qui signe une réussite économique, soit écologiquement durable et, surtout, s’avère acceptable pour la société;

    7.

    		 rappelle qu’aujourd’hui, à l’échelle de l’Europe, l’extraction du charbon emploie encore 185 000 personnes, auxquelles s’ajoutent 52 000 autres actives dans sa conversion en électricité. En outre, l’industrie charbonnière a indirectement partie liée avec d’autres branches d’activité, comme celle des fournisseurs de prestations en amont de l’extraction, de biens d’équipement, de services et de produits de consommation. Selon les estimations d’une étude de la Commission européenne, 215 000 salariés supplémentaires sont tributaires de ces secteurs connexes. Ces mêmes recherches estiment à quelque 160 000 le nombre d’emplois qui pourraient être perdus, d’ici à 2030, sous l’effet des plans actuels, visant à abandonner graduellement l’extraction du charbon et son exploitation aux fins de la production d’électricité;

    8.

    		 fait observer que les pays de l’Union européenne sont convenus d’être les fers de lance du basculement mondial vers une économie neutre en émissions de carbone et axée sur la circularité. Ce mouvement implique une profonde mutation de l’ensemble du système énergétique, qui n’amène pas que des contraintes mais ouvre aussi de nouveaux horizons. En Europe, la mutation énergétique qui s’est enclenchée a d’ores et déjà suscité la création de nombreux emplois nouveaux. Eu égard aux besoins futurs, ce processus devrait se poursuivre. Dans son déroulement, il conviendrait de veiller à ce que les régions charbonnières y trouvent également leur profit. Ses conséquences pour ces territoires devraient être prises en considération dans la stratégie européenne pour la réalisation des objectifs climatiques;

    9.

    		 rappelle que de l’expérience accumulée jusqu’à présent dans les régions d’extraction du charbon, il ressort que ces processus de transformation nécessitent beaucoup de temps. Aussi faut-il entreprendre dès à présent de tracer de nouvelles perspectives pour ces régions et de lancer des mesures adéquates. Pour ce faire, il y a lieu d’agir avec résolution à tous les niveaux;

    10.

    		 souligne que pour réussir à transformer la structure économique, il faut aussi offrir un nouvel horizon aux travailleurs des industries charbonnières qui sont touchés par cette évolution. À cette fin, il est nécessaire de les doter de compétences pour exercer de nouvelles activités. Il convient, par ailleurs, de faciliter l’accès à de nouveaux postes de travail dans la région même des personnes concernées ou dans son voisinage;

    Stimuler la mutation socio-économique dans les régions charbonnières

    11.

    		 a la conviction qu’il est de la responsabilité de l’Union européenne d’assurer la transition énergétique visée, ainsi que la mutation structurelle afférente, dans les régions charbonnières. Il s’impose de respecter à cette fin une démarche globale, où une place privilégiée sera réservée à des mesures touchant au développement des infrastructures, à l’innovation, à la recherche et aux sciences, au soutien en faveur des entreprises et à leur expansion, à la promotion de la qualification de la main-d’œuvre, à la commercialisation, à la culture et au tourisme;

    12.

    		 relève que pour induire dans les régions un changement structurel qui soit durable, il est nécessaire d’utiliser les atouts dont elles disposent actuellement. Il faudrait que ce soient les structures existantes en matière industrielle et dans le secteur énergétique qui leur fournissent la base pour continuer à se développer, et qu’il soit tenu compte des cycles d’innovation et d’investissement propres aux acteurs des industries qui y sont présents. En conséquence, il est nécessaire de s’appuyer sur les pôles industriels et les compétences entrepreneuriales de la région concernée, les qualifications de ses professionnels, ainsi que sur ses points forts dans le domaine de la recherche et du développement;

    13.

    		 relève que, au vu de cette situation de départ, le risque existe que les régions visées développent des stratégies fort semblables en ce qui concerne leur processus de transformation. Il y aurait lieu de procéder, à l’échelon européen, à des échanges d’informations, pour éviter que ces efforts restent stériles, du fait, par exemple, de la similitude des démarches;

    14.

    		 salue en conséquence la «plate-forme des régions charbonnières en transition», qui a été créée par la Commission européenne et qui a tenu sa première réunion le 11 décembre 2017. Elle a pour objectif de seconder les 41 régions charbonnières, réparties dans douze États membres de l’Union européenne, dans les efforts qu’elles déploient pour encourager la modernisation de leur structure économique et les préparer à faire face aux défis de la mutation structurelle et technologique. Il y aurait lieu d’intensifier encore le travail entrepris;

    15.

    		 est d’avis qu’il est possible d’utiliser cette plate-forme comme instrument interrégional pour que, chaque fois que nécessaire, l’aide technique fournie au niveau de l’Union européenne soit rendue disponible grâce un échange d’expériences et un accès coordonné aux services de la Commission;

    16.

    		 insiste sur la place de choix que le concept de transformation structurelle doit donner à la coopération interrégionale et transfrontière, par exemple dans le cadre d’initiatives existantes, comme celle qui est intitulée «Vanguard», ou en rapport avec une approche à base locale en ce qui concerne les Fonds structurels et d’investissement: dans ce domaine aussi, l’Union européenne peut agir plus activement pour lancer de telles coopérations et les encourager;

    17.

    		 souligne qu’il est nécessaire de disposer d’un cadre réglementaire bien assuré, qui permette les investissements de longue durée et la création d’emplois supplémentaires. Dans cette démarche, il faudrait, dans toute la mesure du possible, développer plus avant les chaînes de création de valeur présentes dans les régions. Le Comité met l’accent sur la nécessité d’encourager les investissements publics et privés dans la perspective de la croissance actuelle de l’économie, afin d’inciter à investir dans la modernisation et la décarbonation des systèmes européens de l’industrie, du transport et de l’énergie;

    18.

    		 met l’accent sur la nécessité de renforcer les capacités régionales d’innovation. Le Comité demande avec insistance aux régions charbonnières de développer une stratégie afin d’épauler les entreprises existantes dans leurs efforts pour innover davantage, tout comme pour encourager à en créer de nouvelles, dans des domaines tournés vers l’avenir, comme la numérisation et l’intelligence artificielle. Dans ce contexte, il est d’une extrême importance d’améliorer les conditions générales pour la création d’autoentreprises. Le Comité fait observer que dans bon nombre de régions d’extraction charbonnière, les employeurs sont plutôt à la tête d’unités industrielles ou entreprises commerciales et artisanales qui sont de taille modeste;

    19.

    		 défend l’idée que la communauté scientifique joue un rôle central pour le développement économique des régions. En conséquence, celles qui pratiquent l’extraction du charbon devraient favoriser la fondation d’universités qui soient orientées vers les technologies de demain et qui pourraient jouer une fonction de pôles pour la création d’autres entreprises. Dans ce domaine, il serait néanmoins judicieux d’opérer une coordination à l’échelle européenne, afin d’éviter de mettre en place des structures inopérantes. En outre, il faudrait encourager la coopération interrégionale dans ce domaine;

    20.

    		 estime que disposer dans le domaine du transport et de l’énergie, ainsi que dans le secteur informatique, d’infrastructures modernes et performantes constitue un préalable obligé pour réussir la transition structurelle, le but étant de renforcer l’attrait des bassins comme sites d’activité pour l’implantation d’entreprises. Sur ce point, il est également judicieux de procéder à une coordination à l’échelle de toute l’Europe et d’accentuer la mise en réseau.

    Le soutien financier aux régions charbonnières

    21.

    		 souligne que le développement de nouveaux secteurs d’activité économique dans les régions représente un processus de longue haleine, qui exige des ressources financières considérables. Le Comité relève que, dans ce domaine, les collectivités locales et régionales des zones de production charbonnière ont besoin d’un soutien, d’autant que leurs revenus baisseront dans un premier temps, en conséquence de l’arrêt progressif de l’extraction du charbon et de son utilisation pour produire de l’électricité. Pour assurer la majeure partie de ces investissements destinés au développement économique, il faudra recourir aux deniers publics des États membres concernés ou mobiliser de nouveaux engagements dans le secteur privé. Dans un tel contexte, le Comité invite au premier chef les pays de l’Union européenne qui sont concernés à dégager à cette fin suffisamment de moyens, financiers et autres;

    22.

    		 est d’avis que le patrimoine culturel et industriel légué par un riche passé, ainsi que les infrastructures et les traditions sportives, devraient jouer un rôle positif dans cette mutation et qu’il faudrait s’abstenir de n’y voir que l’encombrant héritage des riches heures du temps jadis;

    23.

    		 demande que le changement structurel bénéficie d’un soutien au niveau européen. En premier lieu, le Fonds européen de développement régional constitue dès à présent un instrument appréciable pour aider les régions. De même, le Fonds social européen, Horizon 2020 et les moyens mis à disposition par la Banque européenne d’investissement apportent une importante contribution au développement régional. Le Comité fait toutefois observer que les ressources dont ils sont dotés ne sont pas directement destinées aux régions charbonnières et sont trop faibles, compte tenu des défis qu’elles doivent relever et étant donné que d’autres collectivités régionales en bénéficient également. Aussi demande-t-il que soient dégagés des moyens supplémentaires, taillés à la mesure des besoins qui se manifestent dans les collectivités régionales où s’extrait du charbon;

    24.

    		 souligne qu’une assistance financière assurée par l’Union européenne est particulièrement indiquée dans les situations où la mise en œuvre de projets doit transcender des frontières nationales. Dès lors que les régions charbonnières sont toutes engagées dans le changement structurel, leur coopération pour le développement de projets d’avenir apparaît comme une piste particulièrement prometteuse. Dans ce domaine, il peut également s’avérer pertinent d’intégrer dans les stratégies afférentes les collectivités régionales limitrophes, afin de créer des entités qui soient opérationnelles;

    25.

    		 soutient à cet égard l’appel lancé par le Parlement européen, dans le contexte des négociations actuellement menées sur le cadre financier pluriannuel (CFP), afin que des fonds supplémentaires soient dégagés pour atténuer l’incidence sociale, socio-économique et environnementale de la mutation structurelle des régions charbonnières d’Europe, grâce à un nouveau «Fonds pour une transition énergétique équitable», doté d’une enveloppe de 4,8 milliards d’euros. Le Comité souligne cependant que ce dispositif devrait être financé au moyen de ressources supplémentaires et non sur l’enveloppe prévue pour les Fonds structurels et d’investissement européens. Il se félicite que dans les orientations politiques qu’elle a présentées en juillet 2019, la présidente désignée de la Commission ait également exprimé son soutien à un tel Fonds pour une transition énergétique équitable;

    26.

    		 est convaincu, cependant, que ces ressources devraient s’articuler étroitement avec la politique de cohésion. Sur ce point, le Comité réclame l’assurance que ces fonds ne seront pas comptabilisés dans le calcul des limites-plafonds proposées pour l’annexe XXII mais qu’ils seront alloués en sus. Ces financements supplémentaires pourraient alors être utilisés durant les sept années à venir pour renforcer les programmes du FEDER et du FSE dans ces zones de niveau NUTS 2. Pareille articulation permettrait en outre de dispenser à chacune des régions charbonnières un soutien adapté à ses spécificités. Il conviendrait que ces moyens contribuent activement à une valeur ajoutée européenne et soient accessibles à toutes celles de ces régions qui sont concernées par les mutations structurelles. Les critères à utiliser pour leur répartition pourraient être le volume total de l’emploi dans le secteur du charbon et le niveau global de la production en 2019, année de référence. Il conviendrait de ne pas exclure de leur bénéfice les régions qui ont déjà commencé à fermer leurs houillères et parcouru une partie du chemin dans ces processus de transition, pour autant que l’on y extraie encore du charbon;

    27.

    		 réclame que ces ressources, à l’instar de celles du FEDER, soient directement allouées aux collectivités régionales où sont situées ces mines de charbon. Le soutien accordé auxdites collectivités serait associé à une stratégie spécifique de sortie du charbon, qui serait évaluée au regard d’objectifs cibles vérifiables;

    28.

    		 suggère que cette enveloppe puisse être financée sur les ressources que le prochain cadre financier pluriannuel prévoit d’assigner à l’outil d’aide à la mise en place des réformes;

    29.

    		 adresse au Parlement européen et au Conseil la demande que la présente proposition d’allocation spécifique de transition soit incorporée dans les négociations en cours sur le prochain cadre financier pluriannuel;

    Réviser les règles sur les aides d’État

    30.

    		 fait observer qu’en l’occurrence, il conviendra de respecter la réglementation européenne sur les aides d’État, dont le cadre général actuel vient à expiration en 2020, si tant est que l’applicabilité des dispositions de ladite réglementation ne soit pas prolongée de deux ans, jusqu’à fin 2022. Le Comité demande à la Commission de tenir également compte des problèmes de la mutation structurelle des régions charbonnières lors de l’élaboration des nouvelles lignes directrices en la matière et de garantir, ce faisant, qu’elles bénéficient d’une marge de manœuvre suffisante pour qu’elles puissent renoncer progressivement au charbon d’une manière qui soit tenable d’un point de vue social et économique;

    31.

    		 souligne qu’au regard du droit sur les aides d’État, il est déjà permis de soutenir des projets qui donnent lieu à une coopération transfrontière, en particulier lorsqu’il s’agit d’initiatives présentant un intérêt européen commun. S’agissant de planifier de tels projets et de les mener à bien, les institutions de l’Union européenne responsables de ces questions devraient intensifier leur action de conseil auprès des régions;

    32.

    		 revendique à ce propos que soient définies, pour les régions charbonnières, des zones pouvant prétendre à un soutien spécifique, au titre de l’article 107, paragraphe 3, points a) et c), du traité sur le fonctionnement de l’Union européenne (TFUE) et qu’en ce qui les concerne, les dispositions du droit de l’Union européenne en matière d’aides soient remaniées de manière à laisser la possibilité de prendre des mesures de maîtrise du changement structurel qui leur apportent une compensation pour avoir renoncé, en vertu d’objectifs de politique globale, à la création de valeur dont elles bénéficiaient jusqu’alors. En outre, il conviendrait de vérifier si, pour de telles mesures d’aide en leur faveur, il ne serait pas possible d’invoquer l’article 107, paragraphe 3, point b), de ce même traité, au vu de l’importance majeure et emblématique que leur reconversion opérée pour des motifs climatiques revêt dans le contexte de la politique européenne en matière d’énergie et de climat. Pour que ces questions puissent être démêlées en temps voulu, il est proposé de constituer sur-le-champ un groupe de travail conjoint composé de représentants des régions charbonnières et des États membres qui sont concernés, des directions générales chargées de la concurrence et de la politique régionale et du Comité lui-même.

    Bruxelles, le 9 octobre 2019.

    Le président

    du Comité européen des régions

    Karl-Heinz LAMBERTZ

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