COMMISSION EUROPÉENNE

Bruxelles, le 19.4.2018

COM(2018) 219 final

COMMUNICATION DE LA COMMISSION AU PARLEMENT EUROPÉEN, AU CONSEIL, AU COMITÉ ÉCONOMIQUE ET SOCIAL EUROPÉEN ET AU COMITÉ DES RÉGIONS EMPTY

Adapter le commerce de détail de l’UE aux exigences du XXIe siècle

{SWD(2018) 236 final}
{SWD(2018) 237 final}

Le dynamisme et la compétitivité du commerce de détail sont des éléments importants pour les consommateurs, les entreprises et, partant, l’ensemble de l’économie de l’Union européenne. Le nombre d’entreprises et d’emplois concernés, de même que leur contribution à la valeur ajoutée de l’UE, font du commerce de détail un secteur clé pour stimuler la croissance économique à long terme 1 .

Du fait de l’évolution des besoins des consommateurs et du progrès technique, le secteur a subi une mutation rapide et joue un rôle de catalyseur pour l’innovation et la productivité.

Les ménages de l’UE consacrent jusqu’à un tiers de leur budget aux biens distribués par le commerce de détail. À travers le prix, le choix et la qualité des produits proposés, le commerce de détail a un effet direct sur la qualité de vie dans l’UE.

Les 3,6 millions d’entreprises spécialisées dans le commerce de détail (essentiellement des PME) interagissent avec d’autres acteurs économiques tels que les grossistes et les producteurs, de même qu’avec les secteurs de la logistique et du transport, et d’autres secteurs des services. Une amélioration des performances du commerce de détail créera donc des effets d’entraînement positifs pour l’ensemble de l’économie.

Le marché unique permet aux détaillants d’avoir accès à quelque 500 millions de consommateurs potentiels. Une telle évolution exige toutefois un cadre économique et réglementaire favorable, qui réponde à la fois aux besoins des détaillants pratiquant le commerce hors ligne et à ceux des sociétés de vente en ligne et qui contribue à relever les défis auxquels est confronté le commerce de détail à l’échelle mondiale 2 .

La croissance rapide du commerce en ligne est en train de transformer le secteur. Le commerce en ligne est devenu un fait de la vie quotidienne pour la plupart des citoyens européens. Cette évolution représente à la fois des opportunités et des défis pour le commerce de détail. Le développement d’un commerce de détail multicanal et l’effacement des frontières entre vente hors ligne (dans des locaux commerciaux) et vente en ligne (commerce électronique) encourage la concurrence et stimule l’innovation dans ce secteur. Toutefois, le commerce en ligne transfrontière dans l’UE a encore une grande marge de progression. En outre, certaines entreprises ont du mal à suivre le rythme imprimé par l’émergence de nouveaux modèles économiques – 80 % des détaillants ne pratiquant pas encore la vente en ligne. Un grand nombre de petits détaillants, en particulier, éprouvent des difficultés à s’adapter.

Pour que le marché unique apporte les résultats escomptés, des mesures appropriées doivent être prises au niveau national, régional et local. Dans le cadre du Semestre européen, plusieurs États membres ont déjà mené à bien des réformes visant à améliorer l’environnement réglementaire applicable aux détaillants 3 .

Il n’en reste pas moins que la productivité du commerce de détail de l’UE a longtemps été à la traîne d’autres secteurs et qu’elle est moins dynamique que dans d’autres économies comparables 4 . En outre, le commerce de détail a été moins rentable que d’autres secteurs. L’accumulation de réglementations a une incidence négative sur ses performances. Les détaillants doivent se conformer à une accumulation de cadres réglementaires divers et souvent complexes, fixés au niveau national, régional et local. Ces réglementations restrictives réduisent la dynamique des marchés de détail, qui affichent moins d’entrées et de sorties de commerces de détail et moins de perspectives d’emploi 5 .

Source:    Calculs propres basés sur les informations collectées auprès des États membres et d’Eurostat ainsi que sur la base d’études dédiées 6

La modernisation du commerce de détail nécessite davantage d’investissements ainsi qu’un environnement commercial favorable. Le plan d’investissement pour l’Europe encourage l’approfondissement du marché unique, notamment en supprimant les obstacles à l’investissement, en favorisant une plus grande prévisibilité réglementaire et en réduisant les excès de réglementation.

À travers la mise en œuvre de la stratégie pour un marché unique numérique 7 , la Commission a pris des mesures visant à faire en sorte que le marché unique soit prêt pour l’ère numérique. L’un de ses principaux objectifs consistait à stimuler le commerce en ligne transfrontière. La proposition de la Commission concernant le blocage géographique 8 , les services de livraison transfrontière de colis 9 , la modernisation du système de TVA 10 , les règles applicables aux contrats numériques 11 et les initiatives à venir en ce qui concerne les plateformes en ligne 12 aideront les détaillants à se lancer graduellement dans les activités de commerce en ligne. La Commission propose en outre des mesures visant à une fiscalité efficace et équitable de l’économie numérique 13  et cherche à assurer l’indépendance des systèmes de cartes de paiement et des organismes de traitement 14 .

De nouvelles opportunités se font jour pour les start-up opérant dans le secteur. L’initiative en faveur des start-up et des scale-up 15 vise en particulier à supprimer les obstacles aux activités des start-up (jeunes pousses) et scale-up (entreprises en expansion) sur le marché unique, à créer de meilleures opportunités commerciales et à faciliter l’accès au financement.

La nouvelle stratégie en matière de compétences pour l’Europe a proposé plusieurs actions, qui contribueront à doter les citoyens européens des compétences requises pour répondre aux défis d’une économie mondiale en mutation rapide 16 . Le commerce de détail a besoins de compétences correspondant aux exigences du passage au numérique. En outre, Erasmus+ offre de nouvelles opportunités d’apprentissage à long terme à l’étranger dans un vaste éventail de secteurs économiques, dont le commerce de détail.

Le marché unique des biens revêt une importance capitale pour le commerce de détail. En décembre 2017, la Commission a présenté deux propositions législatives visant à aider les entreprises, en particulier les PME, à commercialiser leurs produits à travers l’ensemble de l’Union 17 et à renforcer les contrôles destinés à empêcher la vente de produits dangereux aux consommateurs de l’UE 18 . Elle a en outre présenté une proposition visant à supprimer les principaux obstacles liés au droit des contrats qui entravent le commerce transfrontière 19 , et elle est également en train de prendre de nouvelles initiatives en vue d’améliorer le cadre juridique pour les consommateurs et les entreprises. 20

La directive «Services» permet aux détaillants d’établir plus aisément des points de vente dans l’ensemble des États membres. Dans son arrêt dans l’affaire Visser 21 , la Cour de justice de l’Union européenne (ci-après la «CJUE») a confirmé que le commerce de détail est un service et qu’il est régi, en tant que tel, par la directive «Services» 22 . La directive permet de faire en sorte que certaines exigences très restrictives d’accès au marché soient interdites et que d’autres exigences ne puissent être formulées que si elles sont non discriminatoires, proportionnelles et justifiées par un intérêt légitime de politique publique. À cet égard, la directive vise en outre à garantir l’existence de procédures efficaces, objectives et non discriminatoires pour l’accès au marché dans un délai raisonnable. Des exigences similaires sont imposées par le traité sur le fonctionnement de l’UE dans les situations ne relevant pas du champ d’application de la directive «Services», notamment en ce qui concerne les restrictions au fonctionnement.

Le Conseil européen a souligné que la mise en œuvre de la législation existante était essentielle au bon fonctionnement du marché unique 23 . Dans le cadre de la mise en œuvre de la directive «Services», les États membres ont apporté plusieurs corrections aux cadres réglementaires relatifs aux services. La pleine conformité avec la réglementation de l’UE améliorera l’environnement réglementaire des commerces de détail et permettra aux entreprises, donc aussi aux consommateurs, de tirer profit du marché unique.

La stratégie pour le marché unique a mis en exergue certaines restrictions concernant l’établissement de commerces de détail ou affectant le fonctionnement au quotidien des activités de vente au détail, qui constituent des obstacles majeurs à l’amélioration des résultats du commerce de détail. La Commission s’est engagée à définir de «bonnes pratiques facilitant l’ouverture de magasins de détail et limitant les mesures restreignant leur fonctionnement dans le marché unique [...] [Ces bonnes pratiques serviront] d’orientations pour les réformes des États membres et la définition des priorités de la politique garantissant le respect de la législation dans le secteur du commerce de détail» 24 .

La présente communication vise à libérer le potentiel du commerce de détail dans l’intérêt de l’économie de l’UE en recensant les meilleures pratiques. Ces meilleures pratiques permettront d’améliorer la compétitivité du commerce de détail sans compromettre les objectifs de politique publique poursuivis par les États membres. Comme l’a souligné le Conseil européen, l’UE doit travailler à l’établissement d’un marché unique capable de résister à l’épreuve du temps et adapté à l’ère du numérique 25 . Le commerce de détail s’appuie de plus en plus sur un réseau de distribution multicanal et cette tendance va se poursuivre. Plusieurs initiatives relatives au marché unique numérique visent à faire en sorte que les commerces de détail en ligne puissent vendre efficacement à l’étranger. La présente communication aborde les restrictions plus prévalentes dans le commerce hors ligne.

À l’occasion du 25e anniversaire du marché unique 26 , nous devrions célébrer ses réalisations, mais aussi nous tourner vers l’avenir. Le secteur du commerce de détail mérite notre attention et notre analyse. Les institutions de l’UE et les États membres doivent déployer des efforts pour appuyer la compétitivité du secteur à l’heure où la croissance rapide du commerce en ligne est en train de le transformer.

Les détaillants sont confrontés à de multiples restrictions existant à des degrés divers lorsqu’il s’agit d’ouvrir un point de vente (par exemple, la taille du commerce et le lieu d’implantation ou la procédure à suivre pour obtenir une autorisation spécifique) ou d’exercer leur activité (par exemple, heures d’ouverture, actions de promotion des ventes et canaux de distribution, fiscalité, origine des produits). De nombreuses restrictions peuvent être justifiées par des objectifs légitimes de politique publique, mais leur accumulation est susceptible de créer des barrières disproportionnées pour les nouveaux entrants et d’avoir ainsi un effet négatif sur la productivité du secteur. Les détaillants soulignent que les cadres réglementaires devraient être conçus pour résister à l’épreuve du temps et pour permettre aux entreprises de s’adapter rapidement à une réalité en mutation 27 .

L’allégement des restrictions a des effets positifs sur le fonctionnement du marché 28 . Un environnement réglementaire moins restrictif encourage davantage d’entreprises à opérer sur le marché, à exploiter les opportunités qu’il offre et à réussir. Les détaillants bénéficient d’une plus grande souplesse pour investir dans un point de vente dont l’emplacement et le format leur conviennent et pour mieux répondre aux besoins des consommateurs locaux. Tous ces éléments, combinés à l’expansion du commerce en ligne, renforcent la concurrence et se traduisent par la réussite des entreprises les plus efficaces et innovantes.

De ce fait, la productivité du secteur s’améliore, ce dont profitent également les consommateurs, qui bénéficient de produits et de services plus variés, plus innovants et de meilleure qualité. Les consommateurs sont en outre susceptibles de payer les produits moins cher 29 . Par ailleurs, le renforcement du commerce de détail peut offrir de nouvelles possibilités d’emploi. Ce n’est pas seulement dans le commerce de détail que des emplois sont alors créés, ou que leur qualité s’améliore, mais aussi dans les services connexes comme les transports, le stockage et la logistique.

La Commission a élaboré un indicateur de restrictivité du commerce de détail (RRI) qui fait apparaître les diverses restrictions à l’établissement de commerces de détail et au fonctionnement au quotidien des points de vente 30 . Les différentes composantes du RRI permettent de saisir la complexité et la diversité des cadres réglementaires existant dans les États membres. Dans l’ensemble, l’indicateur représente un instantané de la situation et révèle de fortes variations de restrictivité à travers l’UE. Des restrictions à l’établissement et au fonctionnement des commerces de détail sont présentes dans tous les États membres. Toutefois, le type particulier de restriction et, le cas échéant, le niveau de restrictivité varie sensiblement. Le niveau de restrictivité peut s’échelonner entre un et cinq selon les États membres. Alors que, dans les cadres réglementaires les moins restrictifs, quelques restrictions seulement sont présentes, les cadres les plus restrictifs peuvent cumuler jusqu’à 12 types de restrictions différents 31 . Cette situation affecte l’environnement dans lequel opèrent les commerces de détail.

La réglementation du commerce de détail relève en premier lieu de la compétence des États membres. Toutefois, lorsqu’ils établissent des règles, les États membres doivent respecter le droit de l’UE et ne pas restreindre indûment la liberté d’établissement ou la libre prestation de services. De ce fait, certaines restrictions sont interdites, alors que dans d’autres cas, elles peuvent être maintenues ou introduites, pour autant qu’elles soient non discriminatoires, justifiées par des objectifs légitimes de politique publique et proportionnées. Un environnement réglementaire moins restrictif améliorerait la compétitivité du secteur. Dans ce contexte, il conviendrait de tenir compte du fait qu’en raison de leur nature, les réglementations relatives à l’établissement ou au fonctionnement d’un point de vente touchent avant tout les détaillants qui pratiquent la vente hors ligne. En outre, les restrictions s’additionnent et les États membres devraient tenir compte de leurs effets cumulatifs.

Pour avoir accès au marché, les détaillants ouvrent de nouveaux points de vente. À mesure que se développe le commerce de détail multicanal, il est important que les détaillants soient en mesure de poursuivre une stratégie cohérente d’accès au marché, qui combine une présence en ligne et hors ligne. En outre, un tel accès au marché devrait être possible dans un délai raisonnable et sans être soumis à une charge indue ou disproportionnée. L’accès rapide et en temps utile au marché constitue une question d’importance capitale pour les détaillants. Les détaillants s’inquiètent des restrictions liées au lieu d’implantation des nouveaux points de vente, des conditions spécifiques aux produits et de l’absence générale de certitude juridique. Les détaillants indiquent que les procédures d’établissement sont trop longues, trop complexes et trop incertaines 32 .

Les restrictions d’établissement représentent de sérieux obstacles à l’entrée sur le marché et ce point a été soulevé à plusieurs reprises dans le contexte du Semestre européen 33 .

Conditions d’établissement

Tous les États membres réglementent l’établissement de points de vente au détail. Très souvent, l’établissement de tels points de vente est réglementé au niveau régional et/ou local, ce qui rajoute à la diversité des règles auxquelles sont soumis les détaillants.

À travers la codification de la jurisprudence de la CJUE concernant la liberté d’établissement, la directive «Services» interdit certaines exigences telles que les tests de l’existence de besoins économiques 34 . Les demandes d’informations permettant d’évaluer l’offre (par exemple, nombre, type et format des magasins) ou de mesurer la demande existant sur le marché (par exemple, pouvoir d’achat ou consommation des ménages dans les zones d’établissement concernées) relèvent de cette catégorie. De telles exigences ont été interdites par le législateur européen, parce qu’elles poursuivent des intérêts purement économiques ou parce qu’elles peuvent être remplacées par d’autres moyens moins restrictifs. Dans le cadre de la mise en œuvre de la directive «Services», de nombreux États membres ont réexaminé leurs conditions d’établissement et ont supprimé les exigences d’évaluation économique 35 . En droit ou en pratique toutefois, des informations économiques sont encore requises dans certains États membres.

Les règles relatives à l’établissement des commerces de détail sont guidées par des considérations de planification urbaine et d’aménagement du territoire, l’objectif étant souvent de maintenir la vitalité des centres villes ou d’assurer la protection de l’environnement. Par exemple, ces dispositions peuvent limiter l’établissement à la périphérie des villes. En tant que tels, ces objectifs sont partagés par la Commission qui, dans le cadre du programme urbain de l’UE 36 , travaille de concert avec les États membres, les villes et d’autres parties prenantes en vue de promouvoir des politiques plus ciblées sur la ville, plus efficaces et plus rationnelles et de contribuer à la cohésion des territoires 37 . Dans le même temps, les États membres doivent poursuivre ces objectifs de manière proportionnée.

La CJUE a confirmé 38 que la directive «Services» est applicable à l’établissement de commerces de détail indépendamment de la façon dont les États membres réglementent le droit d’établissement, que ce soit à travers un système d’autorisation ou par l’intermédiaire de l’aménagement du territoire. La CJUE a confirmé que la directive «Services» permet de prendre dûment en considération les objectifs légitimes de politique publique et que les États membres disposent d’une marge d’appréciation pour déterminer comment atteindre de tels objectifs. Toutefois, pour être conformes à cet égard à la directive «Services», les États membres doivent s’assurer que les exigences réglementaires relatives à l’établissement de commerces de détail ne sont pas seulement justifiées par une raison impérieuse d’intérêt général, mais aussi qu’elles sont proportionnées.

La proportionnalité est une caractéristique importante des libertés prévues dans le cadre du marché unique. Elle est essentielle dans le commerce de détail. La directive «Services» dispose que les détaillants ne doivent pas être soumis à des restrictions disproportionnées. Tel est notamment le cas de certaines exigences visées explicitement dans la directive «Services», au nombre desquelles figurent les limites territoriales 39 . À titre d’exemple, on peut citer les plans d’aménagement hautement détaillés, qui précisent le type des biens à commercialiser 40 . La CJUE, dans l’arrêt Visser, a rappelé l’obligation à laquelle sont soumis les États membres en vertu de la directive «Services», 41 obligation consistant à examiner leurs réglementations et pratiques afin de vérifier la proportionnalité des limitations territoriales applicables à l’établissement de commerces de détail 42 .

Dans le secteur des services au sens large, la Commission a proposé une directive relative à un contrôle de proportionnalité dans le domaine des professions réglementées 43 . De la même manière, dans la proposition de la Commission relative à la procédure de notification pour certaines restrictions relevant de la directive «Services» 44 , une approche structurée et uniforme est requise en matière de proportionnalité.

Les États membres, lorsqu’ils fixent des seuils en matière de taille, appliquent souvent des règles différentes aux projets d’établissement des commerces de détail, en fonction de la taille du commerce envisagé 45 . De telles pratiques peuvent modifier artificiellement le paysage du commerce de détail en affectant les formats et les tailles des commerces créés 46 , ce qui a finalement des répercussions sur la productivité.

La vitalité des centres-villes est une préoccupation politique légitime des autorités nationales, régionales ou locales et le nombre de magasins vacants ne cesse de croître. Pour répondre à cette préoccupation, certaines des autorités concernées appliquent des restrictions à l’établissement de commerces de détail en dehors des centres-villes. Si elles sont appliquées, ces restrictions doivent être justifiées et proportionnées. Dans ce contexte, les autorités nationales compétentes devraient envisager une action politique plus globale allant au-delà des règles spécifiques au commerce de détail. Elles doivent également prendre en compte la dimension relative au commerce en ligne et l’évolution des préférences d’achat des consommateurs, autant d’éléments qui affectent la présence de détaillants dans les centres urbains.

Procédures d’établissement

La simplicité, la transparence et l’efficacité des procédures d’établissement (obtenues par l’allégement des formalités administratives) offrent au commerce de détail des opportunités d’accroissement de productivité. Les participants à la consultation publique ouverte ont insisté sur la nécessité de rationaliser les procédures d’établissement, de les rendre plus transparentes et de recourir davantage et plus systématiquement aux procédures en ligne. Les technologies numériques doivent être utilisées pour faciliter cet accès 47 . Le plan d’action de l’UE pour l’administration en ligne 48 vise à accélérer la mutation numérique des administrations publiques, de manière à faire en sorte que les interactions entre entreprises et pouvoirs publics soient plus efficaces, plus transparentes, plus rapides et moins coûteuses.

Pour tous ceux qui sont disposés à tirer parti des avantages du marché unique, en particulier les PME, il est essentiel de trouver des informations utiles et précises relatives aux exigences et procédures légales dans un format qui est facilement compréhensible, ainsi que de pouvoir consulter et effectuer des procédures administratives en ligne. Pour mieux répondre à ces besoins, la Commission a présenté une proposition législative visant à mettre en place un portail numérique unique 49 .

Dans la pratique, les détaillants classiques continuent de faire face à d’importants retards en raison de nombreux obstacles de nature procédurale 50 . Ces retards ont une incidence négative sur le lancement et la viabilité d’un projet — qui peut être conçu pour un marché spécifique — et entraînent des coûts élevés.

La mise en œuvre intégrale de la directive «Services» permettrait à elle seule d’appliquer un ambitieux programme de simplification et de coopération administrative 51 . Compte tenu de l’arrêt Visser, il convient que les États membres déterminent si la simplification administrative dans le secteur du commerce de détail a été suffisamment ambitieuse ou si des efforts supplémentaires sont nécessaires. En vertu de la directive, les États membres sont tenus de mettre en place des guichets uniques, d’offrir la possibilité d’accomplir des formalités à distance et par voie électronique et de rendre aisément accessibles les informations sur les exigences et procédures nationales. Les demandes doivent être traitées dans les plus brefs délais. Des procédures d’établissement plus transparentes et plus courtes seraient profitables au secteur lui-même et aux pouvoirs publics.

Outre les réglementations affectant l’établissement des commerces de détail, les détaillants sont confrontés à un certain nombre de réglementations liées à leur activité au quotidien (par exemple sur les heures d’ouverture, la promotion des ventes, les canaux de distribution et l’approvisionnement).

Des restrictions au fonctionnement ont souvent été mises en place pour respecter des objectifs de politique publique tels que la protection des travailleurs, des consommateurs, de l’environnement et de la santé publique. Le commerce en ligne est en train de modifier les habitudes d’achat des consommateurs (qui ont pris l’habitude d’acheter à tout moment, partout, y compris dans un contexte transfrontière) 53 . Les États membres ont donc raison d’évaluer et de moderniser, le cas échéant, leurs cadres réglementaires, en s’inspirant au besoin des solutions éprouvées et moins perturbantes que certains d’entre eux ont élaborées.

Les restrictions au fonctionnement concernent habituellement les détaillants classiques 54 . Par exemple, en raison de leur nature, les restrictions concernant les horaires d’ouverture des magasins et les taxes basées sur la taille de l’espace de vente ne s’appliquent pas aux détaillants en ligne. Les pouvoirs publics devraient évaluer la proportionnalité et l’efficacité des restrictions au fonctionnement touchant les détaillants classiques afin de garantir des conditions de concurrence équitables avec le commerce en ligne.

Les restrictions au fonctionnement peuvent représenter une lourde charge pour les entreprises et grever leur productivité, et cette question a été signalée à plusieurs reprises dans le cadre du Semestre européen 55 .

Assurer des conditions de concurrence équitables dans le commerce de détail

Les détaillants classiques doivent tenir compte des nouveaux modes de consommation et y adapter leur stratégie commerciale 56 . Les petits détaillants peuvent avoir du mal à s’adapter à la numérisation du marché. Ils n’intègrent pas toujours aisément la technologie et disposent généralement de ressources, de connaissances et de capacités moins importantes pour concevoir et mettre en œuvre des changements structurels.

Dans les États membres qui disposent de règles concernant la promotion des ventes et les remises, les consommateurs peuvent généralement bénéficier de promotions et remises qui sont proposées par les commerces en ligne situés dans des États membres ayant des règles plus souples (par exemple, celles qui n’imposent pas de délais stricts pour les soldes de fin de saison ou qui autorisent la vente à perte) 57 .

Le commerce en ligne permet aux consommateurs d’acheter des produits pour lesquels certains États membres imposent des canaux de distribution spécifiques 58 lorsqu’ils sont vendus hors ligne. Cette situation peut créer des conditions différentes pour la vente au détail en ligne et hors ligne.

Les réglementations conçues principalement pour le commerce de détail hors ligne limitent la capacité des détaillants de s’adapter et de réagir aux mutations induites par le commerce en ligne. C’est le cas, par exemple, des restrictions relatives aux heures d’ouverture des magasins. Ces restrictions ont souvent été mises en place pour protéger les salariés ainsi que les PME, qui ne disposent pas toujours d’effectifs en nombre suffisant pour couvrir de longues heures d’ouverture. Ces questions doivent être réglées tout en encourageant les détaillants hors ligne à s’adapter aux nouvelles habitudes des consommateurs.

Les taxes spécifiques au commerce de détail et les redevances basées sur la taille de l’espace de vente ne sont applicables qu’aux détaillants classiques, ce qui peut les désavantager par rapport aux commerces en ligne et aux autres entreprises.

Garantir l’équité et l’efficacité des chaînes d’approvisionnement

Le commerce de détail incarne le marché unique aux yeux des consommateurs. À travers le marché unique, les détaillants de l’UE peuvent acheter des produits n’importe où dans l’Union, ce qui permet de gagner en efficacité, d’être plus productif et de réduire les coûts, dans l’intérêt final des consommateurs. Le marché unique a eu pour effet d’accroître le choix des produits disponibles. Les obstacles réglementaires qui limitent la possibilité de s’approvisionner en produits par-delà les frontières risquent de fragmenter le marché unique et sont contraires au principe de libre circulation des marchandises fixé par le traité.

Des efforts sont également déployés au niveau de l’UE et au niveau national pour promouvoir une politique équilibrée des chaînes d’approvisionnement, en vue de réduire leur incidence sur l’environnement et d’encourager une consommation durable. L’UE a déjà pris des mesures pour remédier au problème des déchets plastiques 59 . Dans le cadre de sa stratégie de janvier 2018 pour les matières plastiques dans l’économie circulaire, la Commission entend poursuivre les travaux menés sur cette question 60 . La Commission propose aussi des mesures visant à prévenir le gaspillage alimentaire 61 . De nombreux États membres ont instauré des règles dont l’objectif est de favoriser les pratiques commerciales loyales, notamment dans la chaîne d’approvisionnement alimentaire. La Commission soutient ces efforts, notamment par la proposition de directive concernant les pratiques commerciales déloyales dans les relations interentreprises concernant la chaîne d’approvisionnement alimentaire 62 . Toutefois, il est important de ne pas empêcher les fournisseurs et les détaillants de pratiquer une coopération mutuellement bénéfique.

La Commission est également consciente des contraintes territoriales d’approvisionnement qui sont le fait d’opérateurs privés pouvant limiter la capacité des détaillants d’acheter des produits à qui et où ils le souhaitent, ce qui peut avoir un effet préjudiciable sur le marché unique 63 . Il semble que, dans certains cas, les détaillants établis dans un État membre et qui traitent avec un fournisseur multinational n’ont pas la faculté de choisir l’entité nationale du fournisseur auprès de laquelle ils préféreraient s’approvisionner et sont en fait aiguillés vers une filiale nationale spécifique. Les détaillants sont confrontés au même obstacle si le fournisseur empêche son réseau de grossistes indépendants de livrer ses produits sur une base transfrontière, ce qui induit un effet de verrouillage du marché ou un cloisonnement du marché selon les frontières nationales. Si le fournisseur qui impose des contraintes territoriales d’approvisionnement est en position dominante ou si ces contraintes sont appliquées dans le cadre d’un accord entre le fournisseur et un grossiste indépendant, il est possible dans certains cas de faire appel au droit de la concurrence pour sanctionner ces contraintes en tant que comportement anticoncurrentiel. Une telle réponse ne permet cependant pas de régler des situations dans lesquelles ces instructions sont données par des fournisseurs intégrés verticalement à leurs filiales nationales. À l’heure actuelle, certains fournisseurs exploitent le fait que les règles de la concurrence ne s’appliquent pas dans de telles situations 64 .

Les contraintes territoriales d’approvisionnement conduisent à la segmentation du marché, ce qui limite la concurrence et risque d’entraîner d’importants écarts entre les prix de gros et les prix à la consommation ou dans le choix des produits proposés aux consommateurs à travers l’UE 65 .

Ces comportements doivent être évités, afin que les détaillants soient en mesure d’importer en parallèle tous les produits qui leur permettent de rapprocher encore davantage le marché unique des consommateurs européens. La Commission procédera à de nouvelles inspections sur les effets qu’ont ces pratiques sur le marché unique. Des mesures supplémentaires peuvent être nécessaires si la situation n’évolue pas au prix d’un changement d’approche volontaire des fournisseurs.

Le respect des réglementations a un coût: le coût de mise en conformité – qui peut représenter entre 0,4 % et 6 % du chiffre d’affaires annuel des détaillants 66 . Dans le cas des micro-entreprises, il s’agit là d’une charge particulièrement lourde 67 .

Les participants à la consultation publique ouverte ont recensé les domaines dans lesquels des améliorations pourraient être apportées: transmission d’informations sur l’entreprise, notification de modifications, inspections 68 , amendes et sanctions mieux proportionnées.

La Commission s’est fermement engagée à promouvoir les principes d’une meilleure réglementation au cours des dernières années, tant au niveau de l’UE qu’au niveau des États membres 69 . Il y a également lieu pour les États membres de vérifier si les réglementations nationales sont bien ciblées, fondées sur des éléments concrets et clairement rédigées. L’adoption de réglementations moins complexes, la meilleure connaissance des spécificités du secteur et l’aide à la mise en œuvre des politiques devraient aider le secteur du commerce de détail à se montrer souple et innovant 70 .

Pour favoriser le développement du commerce de détail dans l’intérêt ultime des consommateurs, il est nécessaire d’adopter une approche globale: simplifier les cadres réglementaires, veiller à ce qu’ils soient mieux adaptés à un environnement multicanal et alléger les mesures trop coûteuses et trop lourdes ainsi que les procédures imposées aux détaillants pour assurer le respect de ces règles.

Le bon fonctionnement du marché unique et la modernisation du cadre réglementaire sont indispensables pour adapter le commerce de détail de l’UE aux exigences du XXIe siècle. Les conseils juridiques et les meilleures pratiques exposés dans la présente communication devraient aider les États membres dans leurs réformes visant à mettre en place un marché du commerce de détail qui soit plus ouvert, plus intégré et plus concurrentiel sans porter atteinte aux objectifs légitimes des politiques publiques.

La réduction des restrictions auxquelles est soumis le commerce de détail aurait également des retombées positives sur d’autres secteurs de l’économie, en particulier dans le domaine manufacturier situé en amont. En effet, le renforcement de l’efficacité du commerce de détail et la baisse des prix à la consommation suscitent un accroissement de la demande et orientent les producteurs en amont vers des produits plus innovants.

Si l’essor des ventes en ligne offre des possibilités sans précédent au commerce au détail, ainsi qu’aux consommateurs, les restrictions frappant les détaillants classiques ne leur permettent pas de s’adapter à l’évolution des habitudes de consommation. Les consommateurs en ligne sont habitués à effectuer des achats partout et à tout moment. Lors de la conception et de la mise en œuvre des règlements pertinents, il est donc essentiel que les autorités nationales, régionales et locales tiennent compte du fait que la tendance restera aux multiples canaux de vente au détail au cours des années à venir.

Les conseils juridiques et les meilleures pratiques exposées dans la présente communication devraient aider les pouvoirs publics à évaluer leur cadre réglementaire et à recenser les mesures moins restrictives. Les États membres doivent poursuivre l’examen des mesures existantes et proposées pour le commerce de détail, afin de garantir qu’elles soient non discriminatoires, dûment justifiées et proportionnées. Ils sont également encouragés à veiller à ce que ces mesures soient efficaces par rapport aux objectifs de politique publique poursuivis, qu’elles répondent de façon proportionnée à leurs préoccupations de développement urbain et qu’elles soient adaptées à l’évolution rapide de l’environnement du commerce de détail. Les autorités nationales de la concurrence devraient jouer un rôle dans cette évaluation.

L’indicateur de restrictivité sera utilisé comme un outil dynamique de suivi afin de mesurer les efforts déployés par les États membres pour réduire les restrictions imposées en matière de commerce de détail, tout en tenant compte des objectifs de politique publique légitimes, et pour atténuer l’incidence de réformes sur la performance du marché, y compris la productivité, les prix, l’innovation et les effets induits sur d’autres secteurs.

La Commission continuera de surveiller l’évolution des cadres réglementaires pertinents ainsi que des tendances observées dans le commerce de détail. Ce suivi alimentera l’analyse économique de la Commission dans le cadre du Semestre européen. Il servira également de base à la définition de priorités dans le cadre de la politique de mise en œuvre de la Commission dans le secteur du commerce de détail.

Un partenariat efficace entre l’UE et les acteurs concernés à tous les niveaux dans les États membres est nécessaire pour améliorer le cadre politique global dans lequel s’inscrit le commerce de détail. En ce qui concerne l’avenir de ce secteur, la Commission poursuivra le dialogue entre les institutions de l’UE et les autorités nationales, régionales et locales, ainsi qu’avec les représentants du commerce de détail.

(1)

 Le commerce de détail est le plus grand secteur de l’économie marchande non financière de l’UE du point de vue du nombre d’entreprises et des personnes occupées, puisqu’il génère 4,5 % de la valeur ajoutée de l’économie européenne et qu’il représente 8,6 % de l’emploi dans l’UE (Eurostat, 2014).

(2)

Dans l’UE, 68 % des utilisateurs de l’internet (lesquels représentent 81 % de la population) ont effectué des achats en ligne en 2017: 33 % ont effectué des achats auprès de vendeurs établis dans d’autres États membres et 23 % auprès de vendeurs de pays tiers. Source: indice relatif à l’économie et à la société numériques (DESI), 2018.

(3)

De telles réformes ont notamment été entreprises en Belgique, au Danemark, en Espagne, en France, en Italie, au Luxembourg et en Finlande.

(4)

Par exemple, en Australie, au Canada, aux États-Unis d’Amérique et au Japon.

(5)

Cf. analyse du document de travail des services de la Commission accompagnant la présente communication, SWD(2018) 236.

(6)

Les données du RRI reflètent l’état des lieux en 2017. Dans certains cas, lorsque d’importants changements ont eu lieu après décembre 2017, les données ont été mises à jour et prises en compte dans les scores. Les plus récentes données d’Eurostat disponibles au moment de l’analyse concernent l’année 2015.

(7)

 Une stratégie pour un marché numérique unique en Europe, COM(2015) 192 final.

(8)

Règlement (UE) 2018/302 du 28 février 2018 sur le blocage géographique.

(9)

Règlement relatif aux services de livraison transfrontière de colis [entrée en vigueur en mai 2018].

(10)

Directive 2017/2455 du 5 décembre 2017 modifiant la directive 2006/112/CE et la directive 2009/132/CE en ce qui concerne certaines obligations de taxe sur la valeur ajoutée sur les prestations de services et les ventes à distance de biens.

(11)

Proposition de directive concernant certains aspects des contrats de fourniture de contenu numérique, COM(2015) 634 final; proposition modifiée de directive concernant certains aspects des contrats de vente de biens, COM(2017) 637 final.

(12)

 Examen à mi-parcours de la mise en œuvre de la stratégie pour le marché unique numérique, COM(2017) 228 final.

(13)

 Un système d’imposition juste et efficace au sein de l’Union européenne pour le marché unique numérique, COM(2017) 547.

(14)

Règlement délégué (UE) 2018/72 du 4 octobre 2017 complétant le règlement (UE) 2015/751 relatif aux commissions d’interchange pour les opérations de paiement liées à une carte.

(15)

 Les grands acteurs européens de demain: l’initiative en faveur des start-up et des scale-up, COM(2016) 733 final.

(16)

 Une nouvelle stratégie en matière de compétences pour l’Europe, COM(2016) 381 final.

(17)

Proposition de règlement relatif à la reconnaissance mutuelle des biens, COM (2017) 796.

(18)

  Proposition de règlement concernant le respect et l’application effective de la législation d’harmonisation, COM(2017) 795.

(19)

 Proposition modifiée de directive concernant certains aspects des contrats de vente de biens, COM(2017) 637 final.

(20)

 Une nouvelle donne pour les consommateurs, COM(2018) 183.

(21)

Arrêt récent de la Cour de justice du 30 janvier 2018, Visser, C-31/16, point 97.

(22)

Directive 2006/123/CE du 12 décembre 2006 relative au marché intérieur des services (directive «Services»).

(23)

Conclusions du Conseil européen sur l’emploi, la croissance et la compétitivité du 22 mars 2018.

(24)

 Améliorer le marché unique: de nouvelles opportunités pour les citoyens et les entreprises, COM(2015) 550 final.

(25)

 Conclusions du Conseil européen sur l’emploi, la croissance et la compétitivité du 22 mars 2018.

(26)

Déclaration commune à l’occasion du 25e anniversaire de la création du marché unique par les présidents du Parlement européen et de la Commission européenne ainsi que la présidence du Conseil, le 20 mars 2018.

(27)

Cf. document de travail des services de la Commission Public Consultation on Retail regulations in a multi-channel environment – Synopsis Report, SWD(2018) 237.

(28)

Cf. analyse du document de travail des services de la Commission accompagnant la présente communication, SWD(2018) 236.

(29)

Des travaux de recherche effectués par la Commission s’appuyant sur l’indicateur de restrictivité des marchés de produits de l’OCDE donnent à penser qu’une baisse d’un point de l’indice se traduirait par une diminution de 7 % du niveau des prix [Commission européenne, Documents de fond pour le Semestre européen (2018), Le secteur européen du commerce de détail].

(30)

Sur la base de la méthodologie adoptée par l’OCDE pour élaborer l’indice PMR, la Commission a construit le RRI en attribuant des scores numériques aux situations réglementaires des États membres sur certains aspects pertinents. Les valeurs attribuées à chaque aspect varient entre 0 et 6 points, le 0 correspondant aux réglementations les moins restrictives et le 6 aux plus restrictives. Des informations sous-tendant les résultats ont été recueillies et vérifiées à travers la consultation des États membres. La méthodologie RRI a également fait l’objet de consultations avec les États membres, au sein du groupe d’experts sur la directive «Services». Pour de plus amples détails, voir l’annexe du document de travail des services de la Commission accompagnant la présente communication, SWD(2018) 236.

(31)

 Le premier pilier de l’indicateur de restrictivité du commerce de détail couvre les questions liées à l’établissement des commerces concernés: conditions spécifiques (comme les seuils de taille, les règles propres à la localisation, le niveau de détail dans les exigences d’aménagement local et la nécessité de données économiques) et procédures (nombre de permis et études d’incidence requises, nombre d’entités concernées, durée de la procédure et publication des décisions relatives à l’établissement de commerces). Le second pilier rend compte des restrictions opérationnelles, telles que les horaires d’ouverture des magasins, les réseaux de distribution pour des produits spécifiques, les actions de promotion des ventes, les taxes et redevances spécifiques au commerce de détail ainsi que l’origine des produits. L’indicateur donne un aperçu factuel global des restrictions existant dans les États membres. Les règles sur les canaux de distribution de certains produits, comme l’alcool, le tabac et les médicaments non soumis à prescription, sont incluses, par souci d’exhaustivité, et sans préjudice des objectifs de politique de santé et de politique sociétale poursuivis par les États membres. La Commission partage ces objectifs et a élaboré des politiques et législations dédiées, notamment pour restreindre les ventes de tabac et la publicité sur le tabac, et pour garantir des normes élevées de qualité et de sécurité des médicaments. Elle soutient également les politiques des États membres en matière de réduction des dommages liés à l’alcool.

(32)

Cf. document de travail des services de la Commission Public Consultation on Retail regulations in a multi-channel environment – Synopsis Report, SWD(2018) 237.

(33)

Les règles restrictives en matière d’établissement ont été évoquées dans les recommandations par pays adressées à la Belgique, au Danemark, à l’Allemagne, à l’Espagne, à la France, à l’Italie, au Luxembourg, à la Hongrie et à la Finlande.

(34)

L’article 14, paragraphe 5, de la directive «Services» interdit [l’application d’]un test économique consistant à subordonner l’octroi de l’autorisation à la preuve de l’existence d’un besoin économique ou d’une demande du marché, à évaluer les effets économiques potentiels ou actuels de l’activité ou à évaluer l’adéquation de l’activité avec les objectifs de programmation économique fixés par les autorités compétentes.

(35)

Le test d’existence de besoins économiques a été supprimé en Belgique, en France, en Italie, au Luxembourg, aux Pays-Bas, en Roumanie et dans les régions concernées d’Espagne. Cf. document de travail des services de la Commission [SWD(2012) 148 final] accompagnant la communication sur la mise en œuvre de la directive «Services».

(36)

Lancé en mai 2016 avec le pacte d’Amsterdam .

(37)

  https://ec.europa.eu/futurium/en/urban-agenda-eu/what-urban-agenda-eu .

(38)

Arrêt de la Cour de justice du 30 janvier 2018, Visser, C-31/16, point 124.

(39)

Article 15 de la directive «Services».

(40)

De telles exigences limitent la capacité de répondre à l’évolution de la demande des consommateurs et sont susceptibles de réduire la possibilité pour les nouveaux détaillants de s’établir sur des points de vente vacants, ce qui est contraire à l’argument souvent avancé comme une justification pour la réglementation des emplacements des points de vente.

(41)

Article 15, paragraphe 3, de la directive «Services».

(42)

Arrêt de la Cour de justice du 30 janvier 2018, Visser, C-31/16, point 130.

(43)

Proposition de directive du Parlement européen et du Conseil relative à un contrôle de proportionnalité avant l’adoption d’une nouvelle réglementation de professions, COM (2016) 822 final.

(44)

Proposition de directive du Parlement européen et du Conseil établissant une procédure de notification des régimes d’autorisation et des exigences en matière de services, COM(2016) 821 final.

(45)

En France par exemple, les magasins d’une superficie supérieure à 1 000 m² nécessitent une autorisation spéciale. En Allemagne, ce seuil est fixé à 800 m², alors qu’en Hongrie, il est de 400 m².

(46)

Cf. document de travail des services de la Commission accompagnant la présente communication, SWD(2018) 236.

(47)

L’article 8 de la directive «Services» fait obligation aux États membres de veiller à ce que toutes les procédures et formalités relatives à l’accès à une activité de service et à son exercice puissent être effectuées facilement, à distance et par voie électronique, par l’intermédiaire du guichet unique concerné et des autorités compétentes.

(48)

Plan d’action européen 2016-2020 pour l’administration en ligne, COM(2016) 179 final.

(49)

Proposition de règlement établissant un portail numérique unique pour donner accès à des informations, des procédures et des services d’assistance et de résolution de problèmes, et modifiant le règlement (UE) nº 1024/2012, COM(2017) 256 final.

(50)

Cf. document de travail des services de la Commission Public Consultation on Retail regulations in a multi-channel environment – Synopsis Report, SWD(2018) 237.

(51)

 Articles 5 à 8 de la directive «Services» relative à la simplification des procédures, à la mise en place de guichets uniques, au droit à l’information et aux procédures par voie électronique.

(52)

Article 13, paragraphe 3, de la directive «Services».

(53)

Cf. document de travail des services de la Commission Public Consultation on Retail regulations in a multi-channel environment – Synopsis Report, SWD(2018) 237.

(54)

Cf. document de travail des services de la Commission Public Consultation on Retail regulations in a multi-channel environment – Synopsis Report, SWD(2018) 237.

(55)

Des règles restrictives en matière de commerce de détail ont été évoquées dans les recommandations par pays concernant la Belgique, l’Allemagne, la France, l’Espagne, l’Italie, le Luxembourg, la Hongrie, l’Autriche, le Portugal et la Finlande.

(56)

Cf. document de travail des services de la Commission Public Consultation on Retail regulations in a multi-channel environment – Synopsis Report, SWD(2018) 237.

(57)

L’article 20 de la directive «Services» interdit que les destinataires de prestations de services fassent l’objet de discriminations du fait de leur nationalité ou de leur lieu de résidence. Le règlement (UE) 2018/302 du 28 février 2018 sur le blocage géographique empêche la discrimination en ce qui concerne l’accès aux prix, aux ventes ou aux conditions de paiement lors de l’achat de produits et de services à partir d’un site web basé dans un autre État membre.

(58)

Par exemple, dans certains États membres, la vente de médicaments non soumis à prescription est réservée aux pharmacies. Les États membres et l’Union européenne ont mis en place des dispositions législatives pour le commerce de détail de médicaments vendus en ligne et hors ligne, compte tenu de leurs spécificités (rôle du pharmacien consistant à conseiller les patients, contrôle de la consommation, médicaments falsifiés, etc.).

(59)

Directive (UE) 2015/720 du 29 avril 2015 modifiant la directive 94/62/CE en ce qui concerne la réduction de la consommation de sacs en plastique légers.

(60)

Communication de la Commission – Une stratégie européenne sur les matières plastiques dans une économie circulaire – COM(2018) 28 final.

(61)

Proposition de directive du Parlement européen et du Conseil modifiant la directive 2008/98/CE relative aux déchets, COM(2015) 595 final.

(62)

COM(2018) 173.

(63)

Document de travail des services de la Commission Public Consultation on Retail regulations in a multi-channel environment – Synopsis Report, SWD(2018) 237. De telles contraintes pourraient également être qualifiées de contraires au principe de non-discrimination figurant à l’article 20 de la directive «Services», qui interdit le cloisonnement du marché sur la base de la nationalité et du lieu de résidence.

(64)

Le 31 mai 2022, la validité du règlement de la Commission relatif aux exemptions de certaines catégories d’accords verticaux et de pratiques concertées prendra fin [règlement (UE) n° 330/2010 de la Commission du 20 avril 2010 concernant l’application de l’article 101, paragraphe 3, du TFUE]. Il devra faire l’objet d’une révision avant son renouvellement. Les lignes directrices connexes de la Commission concernant les restrictions verticales devront également être examinées à cette date. Le règlement relatif au blocage géographique permet aux clients de bénéficier des mêmes conditions que des clients situés sur le lieu de prestation, par exemple, s’ils décident de prendre eux-mêmes en charge la livraison. Toutefois, il exclut de son champ d’application les achats pour revente ultérieure et ne s’appliquerait pas si un contrat de fourniture était négocié individuellement.

(65)

Le projet de document concernant un code de bonnes pratiques pour les questions concernant les denrées alimentaires dites «à double niveau de qualité», qui est à la base des conclusions de la séance de réflexion du sous-groupe «Marché intérieur» du Forum à haut niveau sur l’amélioration du fonctionnement de la chaîne d’approvisionnement alimentaire de décembre 2017, appelle notamment la Commission européenne à évaluer l’incidence de ce qu’il est convenu d’appeler «les contraintes territoriales d’approvisionnement» sur le choix des consommateurs dans plusieurs États membres. La version définitive de ce document devrait être adoptée en décembre 2018.

(66)

Différences transfrontières, LE Europe, Spark Legal Network and Consultancy, VVA Consulting (2018), Operational restrictions in the retail sector, étude réalisée pour le compte de la Commission européenne.

(67)

En moyenne, les micro-détaillants de l’UE consacrent l’équivalent de 3,3 % de leur chiffre d’affaires à des tâches administratives liées à la réglementation et à des tâches d’équipement, contre 0,4 % pour les entreprises moyennes et grandes.

(68)

De bonnes pratiques en matière d’inspection peuvent contribuer à une économie florissante et en expansion, alors que des inspections mal conçues font peser une charge considérable sur les entreprises, ce qui réduit la croissance économique (J. Monk, Réforme de la mise en œuvre des réglementations et des inspections dans les pays de l’OCDE).

(69)

Communication de la Commission «Améliorer la réglementation pour obtenir de meilleurs résultats – Un enjeu prioritaire pour l’UE» [COM(2015) 215 final]. Dans le cas du commerce de détail, l’utilisation du «test PME» dans l’analyse d’impact est particulièrement pertinente.

(70)

Commission européenne, groupe de haut niveau sur la compétitivité dans le commerce de détail (2015), Rapport du groupe de travail préparatoire sur l’innovation; https://ec.europa.eu/growth/single-market/services/retail_fr.

COMMISSION EUROPÉENNE

Bruxelles, le 19.4.2018

COM(2018) 219 final

ANNEXE

de la

COMMUNICATION DE LA COMMISSION AU PARLEMENT EUROPÉEN, AU CONSEIL, AU COMITÉ ÉCONOMIQUE ET SOCIAL EUROPÉEN ET AU COMITÉ DES RÉGIONS

Adapter le commerce de détail de l’UE aux exigences du XXIe siècle

{SWD(2018) 236 final}
{SWD(2018) 237 final}

Source:    Calculs propres établis à partir d’informations recueillies auprès des États membres et sur la base d’études dédiées