COMMISSION EUROPÉENNE

Bruxelles, le 23.3.2018

COM(2018) 152 final

COMMUNICATION DE LA COMMISSION AU PARLEMENT EUROPÉEN ET AU CONSEIL

Réforme de la structure administrative des Écoles européennes

1Introduction

La vocation des écoles européennes (EE) est de dispenser un enseignement multilingue et multiculturel aux enfants des membres du personnel des institutions de l’Union européenne («l'Union») des cycles maternel, primaire et secondaire (y compris le diplôme du baccalauréat européen). De ce fait, les EE contribuent à l’attrait de la fonction publique européenne.

Les EE sont une organisation intergouvernementale créée par les États membres et l’Union, qui sont les parties contractantes à la convention portant statut des écoles européennes 1 . Il existe 13 EE, réparties dans six États membres 2 , et elles ont un statut d’organisme public dans les pays où elles sont implantées. L’organe décisionnel le plus élevé, appelé conseil supérieur, réunit les États membres, la Commission européenne (au nom de l’Union), ainsi que des représentants des parents, du personnel et d’autres parties prenantes 3 . Chaque membre du conseil, dont la Commission, dispose d’un siège et d’une voix. La présidence des EE est exercée à tour de rôle par un État membre de l’Union pour une durée d’une année scolaire, tandis que la gestion globale du système est assurée par le secrétaire général (SG) des EE, qui représente le conseil supérieur. 

En vertu de l’article 25 de ladite convention, la Commission européenne, au nom de l’Union, apporte une contribution financière au budget des EE. Cette contribution couvre la différence entre le montant global des dépenses des EE et le total des autres recettes. Cette principale source de recettes (près de 60 % en 2017) du budget des EE sert à couvrir les salaires des enseignants et du personnel administratif recrutés au niveau local, à compléter les rémunérations des professeurs détachés et à couvrir les frais généraux 4 . La contribution des États membres constitue une autre source importante de recettes (près de 18 % en 2017), sous la forme du détachement d'enseignants et d'autres membres du personnel des EE et du paiement de leurs émoluments nationaux. Le reste des recettes est composé des contributions versées par d’autres instances et organismes dont les enfants du personnel sont inscrits dans les écoles (environ 14 %, relevant de la catégorie II), ainsi que des contributions et frais de scolarité versés par les parents de la catégorie III 5 (environ 8 %).

Au cours des dernières années, le système des écoles européennes (SEE) a été confronté à des défis majeurs liés à sa gestion financière. La Cour des comptes européenne  et le service d’audit interne (SAI) ont tous deux relevé certaines lacunes dans leurs rapports annuels portant sur les exercices de la période 2013 à 2015. Dans ses rapports pour 2013 et 2014, la Cour des comptes a estimé qu’elle ne pouvait garantir que les comptes consolidés des EE étaient exempts d’inexactitudes significatives. Dans ses rapports pour 2015 et 2016, la Cour des comptes n’a toutefois révélé aucune erreur significative dans les états financiers consolidés définitifs.

Le SAI a mis en évidence certaines faiblesses au niveau du contrôle interne et a souligné le risque d’utilisation abusive des fonds des EE.

Les lacunes relevées dans la gestion financière des EE ne compromettent pas la légalité et la régularité des paiements effectués par la Commission (direction générale des ressources humaines et de la sécurité, ci-après la «DG HR») aux EE, étant donné que ces paiements sont très réglementés. Toutefois, en tant que contributeur principal au budget des EE, la Commission a tenu à ce que les garanties requises soient apportées quant à la bonne gestion financière ainsi qu’à la légalité et à la régularité des opérations des EE.

C’est pourquoi, sur la base des rapports d’audit et de la fraude constatée dans les comptes d’une EE en 2012, la DG HR a émis une réserve pour des raisons de réputation quant à l’intégrité de la gestion financière des EE dans ses quatre derniers rapports annuels d’activité (de 2013 à 2016 inclus). La Commission a par ailleurs voté contre les quatre dernières décharges sur l’exécution du budget des EE, pour les exercices 2012, 2013, 2014 et 2015 (alors que tous les autres membres du conseil supérieur ont voté pour). 

Dans son rapport concernant la décharge sur l’exécution du budget général de l’Union pour l’exercice 2015 6 , le Parlement européen a mis en évidence certaines lacunes dans la gestion financière des EE, reflétant les constatations de la Cour des comptes et du SAI.

Le Parlement a par conséquent appelé la Commission à jouer pleinement son rôle dans tous les aspects de la gestion des EE et l’a invitée à présenter une communication au Parlement et au Conseil sur la meilleure manière de réformer la structure administrative des EE 7 .

La présente communication vise donc à exposer le point de vue de la Commission sur la structure administrative et financière des EE et sur les réformes actuelles entreprises dans ces domaines.

2Progrès accomplis dans la réforme de la structure administrative du système des écoles européennes

Il est important de reconnaître que des progrès majeurs ont été accomplis en ce qui concerne la réforme de la structure administrative du SEE.

La principale avancée porte sur l’adoption d’une version révisée du règlement financier des EE 8 par le conseil supérieur en septembre 2017. Cette révision a été lancée par la Commission qui, à la fin de l’année 2014, a obtenu un mandat du conseil supérieur pour entamer les discussions à ce sujet. Le nouveau règlement financier instaure un nouveau modèle de gouvernance financière dans le SEE. Ce modèle consiste pour l’essentiel en une centralisation progressive des fonctions d’ordonnateur et de comptable. La Commission se félicite également de l’alignement plus poussé du nouveau règlement financier sur le règlement financier de l’Union 9 , notamment en ce qui concerne les principes budgétaires, les systèmes de contrôle interne (y compris l’amélioration de la communication d’informations et de la comptabilité) et les règles de passation de marchés.

Par ailleurs, pour atténuer les lacunes constatées par les auditeurs, les EE ont pris un certain nombre de mesures pour promouvoir la bonne gestion financière et lutter contre la fraude, à savoir la mise en œuvre de la comptabilité d’exercice, la communication des résultats des contrôles et la restructuration du cadre de contrôle interne (en particulier une évaluation des risques et un registre des risques ont été mis en place et les normes de contrôle interne ont été révisées). Une fonction de coordination du contrôle interne est opérationnelle depuis 2014 pour conseiller et orienter les écoles et le bureau central des EE sur le suivi efficace des recommandations de l’audit ainsi que sur la conception et la mise en œuvre du système de contrôle interne. Une cellule spécialisée en matière de passation de marchés a été créée au sein du bureau central des EE. Le principe de séparation des tâches a été revu et amélioré, et les règles relatives à la mobilité du personnel occupant un poste sensible (par exemple les économes détachés) ont été adoptées, tandis que celles concernant les économes recrutés au niveau local sont en cours de discussion.

Les EE ont réalisé des progrès considérables pour combler la faiblesse structurelle liée au contrôle interne dans le système de paiement. Toutes les EE appliquent désormais une séparation correcte des pouvoirs en ce qui concerne l’exécution des paiements. Par conséquent, le SAI a établi que le risque de fraude lié à la faiblesse du système de paiement avait été suffisamment atténué et il a classé la recommandation à ce sujet 10 . Cette constatation est confirmée dans le rapport 2016 de la CCE 11 .

Par ailleurs, le règlement financier des EE permet à l’OLAF de procéder à des enquêtes administratives dans les EE, y compris des inspections dans le cadre de la protection des intérêts financiers de l’Union contre la fraude et d’autres irrégularités. Les EE œuvrent en outre à l’élaboration d’une stratégie de lutte contre la fraude et l’OLAF dispensera une formation sur la prévention de la fraude dans le cadre d’accords administratifs.

De plus, des audits externes indépendants sur les comptes annuels des EE et le bureau du SG ont progressivement été mis en place. Cinq écoles ont déjà fait l’objet d’un audit et toutes les autres le feront dans les trois années à venir.

Compte tenu de ces différents éléments, la Commission estime qu’il n’est plus nécessaire de maintenir une réserve pour des raisons de réputation dans son rapport annuel d’activité pour 2017.

Si le rôle consultatif du bureau central des EE à l’égard des écoles est primordial, la Commission a également contribué au renforcement des ressources consacrées au soutien et à l’orientation pour le contrôle interne et la gestion financière. En particulier, la Commission a fourni de manière proactive conseils et formation aux EE en ce qui concerne les responsabilités de l’ordonnateur, la programmation et la communication d’informations, ainsi que la conception du système de contrôle interne. Un accord de niveau de service a été conclu en octobre 2016 pour offrir aux EE la possibilité de suivre la formation organisée par la Commission sur les questions financières, budgétaires et liées à la passation de marchés.

Les rapports 2015 et 2016 de la Cour des comptes confirment les progrès étant donné qu’aucune erreur significative n’a été constatée dans les états financiers de 2015. Les conclusions plus positives de la Cour des comptes en comparaison avec les rapports précédents montrent qu’un grand nombre des mesures requises prises au cours des dernières années par les EE commencent à porter leurs fruits. 

Toutefois, la refonte complète de la structure administrative et la restructuration du contrôle interne constituent un processus à long terme. Cet élément se reflète dans le rapport 2016 de la Cour des comptes qui, s’il fait état des progrès accomplis, constate des lacunes persistantes du contrôle interne au niveau des modalités de recrutement, de passation de marchés et de paiement, preuve que la réforme de la structure administrative des EE doit se poursuivre.

3Point de vue de la Commission sur la réforme de la structure administrative des écoles européennes

Avant tout, il importe de rappeler que, en réponse à la résolution du Parlement européen de 2011 12 , la Commission a lancé en 2012 une réflexion concernant la modification du modèle de gouvernance au sein du conseil supérieur. Le conseil a conclu à cet égard qu’il n’était pas nécessaire de modifier la convention, étant donné qu’il était habilité à prendre toute décision nécessaire pour remédier aux lacunes du système des EE dans le cadre du modèle actuel.

La Commission reconnaît par conséquent que le système de gouvernance actuel laisse suffisamment de marge de manœuvre pour mettre en place les réformes nécessaires dans les différents domaines du SEE. La Commission continuera à jouer son rôle et à fournir conseils et soutien aux EE dans le cadre de la structure administrative et de gouvernance actuelle.

Par ailleurs, les États membres doivent continuer à assumer leurs responsabilités envers les EE, dans le contexte de la gouvernance actuelle, caractérisée par la coopération intergouvernementale, qui suppose que les États membres jouent un rôle clé dans le cadre éducatif général et honorent leurs obligations et engagements financiers en tant que pays hôtes.

Selon la Commission, la consolidation de la structure administrative du SEE devrait s’opérer selon les grandes lignes exposées ci-après.

3.1Gouvernance financière: centralisation des fonctions principales

Conformément au règlement financier des EE, les fonctions d’ordonnateur et de comptable seront progressivement centralisées, selon le modèle appliqué à la Commission européenne.

Plus précisément, là où il existe actuellement 14 ordonnateurs (le secrétaire général adjoint pour le bureau central et les 13 directeurs pour les écoles), la fonction d’ordonnateur sera centralisée au niveau du secrétaire général des EE. La centralisation sera achevée au 1er janvier 2020. Le secrétaire général, en sa qualité d’ordonnateur, aura la possibilité de désigner des ordonnateurs délégués (les directeurs des EE et un acteur à définir au niveau du bureau central pour ses propres dépenses). 

Au cours de la période transitoire, qui s’étend du 1er janvier 2018 au 31 décembre 2019, le secrétaire général présentera au conseil supérieur, en avril 2019 et en avril 2020, un rapport annuel d’activités portant sur la gestion générale du système des EE, y compris ses principales conclusions quant à la gestion budgétaire, à la bonne gestion financière et aux systèmes de contrôle interne. Au cours de cette période transitoire, le secrétaire général signalera rapidement au conseil supérieur toute constatation significative résultant de contrôles ou audits effectués au sein du SEE qui aura été portée à son attention.

En outre, le secrétaire général transmettra au conseil supérieur, pour la première fois d’ici à la mi-juillet 2019, un rapport sur la gestion budgétaire et financière, ainsi que sur les principales conclusions issues des contrôles ex post et des systèmes de contrôle interne.

La centralisation progressive de la fonction d’ordonnateur a commencé le 1er janvier 2018, et le processus devrait être intégralement achevé en 2020. Des fonctions de correspondants comptables locaux, placés sous la responsabilité du comptable, seront créées dans les 13 EE et au bureau central (pour ses propres dépenses). Pour la première fois pour les comptes de 2018 (en juillet 2019), le comptable central signera les comptes, certifiant ainsi qu’il a l’assurance que ceux-ci présentent une image fidèle de la situation financière.

La réforme rationalisera la comptabilité des EE, donnera un pouvoir de supervision au conseil supérieur et contribuera à atténuer les lacunes recensées dans les conclusions de la Cour des comptes et liées aux questions de consolidation, de fiabilité et de précision, aux retards, ainsi qu’à la gestion de l’inventaire et des actifs fixes.

La mise en œuvre du règlement financier révisé se traduira par un nouveau modèle de gouvernance financière pour les EE. Celui-ci devrait renforcer la bonne gestion financière ainsi que la clarté et la responsabilité du SEE, tout en respectant l’autonomie des écoles, prévue à l’article 6 de la convention, et en garantissant la responsabilité de chaque acteur financier et ordonnateur délégué/sous-délégué.

Le nouveau règlement financier offre le cadre juridique nécessaire au lancement du processus de centralisation. Un processus de cette nature suppose un grand nombre de modifications de la structure actuelle, qui devront être soigneusement mises en œuvre par les EE. Certains problèmes se poseront, allant des effectifs du bureau central et des EE au degré de centralisation des différents services et aux incidences sur les administrations centrales et locales. Toutes ces questions devront faire l’objet d’une évaluation minutieuse et être réglées avant que les EE puissent récolter les fruits attendus de l’exercice de centralisation. 

Compte tenu de la centralisation progressive des fonctions d’ordonnateur et de comptable, un plan de mise en œuvre a été adopté par le conseil supérieur en septembre 2017, parallèlement au règlement financier révisé. Ce plan fixe un calendrier pour diverses étapes nécessaires à l’amélioration de la gouvernance financière (par exemple la préparation de procédures plus précises pour la passation de marchés, la budgétisation et l’établissement de rapports, la résolution des faiblesses du logiciel comptable et l’installation de systèmes centraux de validation comptable).

La réalisation de ces efforts de centralisation constitue un défi de taille, qui requiert l’exécution rigoureuse du plan de mise en œuvre par les EE.

3.2Améliorations de la gestion financière et budgétaire et contrôle interne

Outre la centralisation des fonctions principales au sein de l’administration des EE, la restructuration du système de contrôle interne exige des EE qu’elles accordent davantage d’attention aux aspects ci-après.

3.2.1Système de paiement 

Comme indiqué au point 2, tant le SAI que la Cour des comptes ont constaté que le risque de fraude lié aux faiblesses n’est pas suffisamment atténué. Toutefois, la Cour des comptes a requalifié sa recommandation dans son rapport sur l’exercice financier 2016, étant donné que l’intégration du logiciel comptable et du système de paiement électronique n’a pas résolu toutes les faiblesses du contrôle interne. Par conséquent, même si le risque de fraude est suffisamment réduit, des efforts doivent être poursuivis pour atténuer les autres risques qui subsistent.

La Commission a soutenu la centralisation de l’exécution des paiements, décidée par le conseil supérieur en septembre 2017, dans le contexte du plan de mise en œuvre 2017-2019 pour la nouvelle gouvernance financière.

3.2.2Séparation des tâches et des circuits financiers

Les fonctions d’ordonnateur et de comptable doivent être séparées. D’une part, cette séparation se matérialisera par la fonction d’ordonnateur délégué remplie par le directeur de l’école, qui recevra son mandat directement du secrétaire général. D’autre part, un correspondant comptable sera présent dans chaque école et au bureau central et sera chargé de la gestion quotidienne des comptes et de l’application des règles établies par le comptable central. Par ailleurs, le principe du double regard sera appliqué à toutes les opérations.

Le statut du personnel détaché a été récemment révisé 13 afin de mieux refléter l’importance du rôle des économes/administrateurs, et les risques y afférents, dans le contexte actuel de gestion des EE. Le nouveau statut, qui est entré en vigueur le 1er janvier 2018, contient notamment des dispositions relatives à la mobilité des économes détachés, ainsi qu’une meilleure définition des tâches et des grilles salariales.

Une description précise des futures tâches confiées aux économes devrait être reformulée par le bureau du secrétaire général des EE afin d’assurer clarté et cohérence.

3.2.3Environnement de contrôle interne

La Commission considère que les systèmes de contrôle interne doivent être davantage renforcés. Elle soutient le plan d’action adopté à cet effet par le conseil supérieur dans le contexte du nouveau règlement financier, ainsi que dans le cadre des mesures d’atténuation visant à donner suite aux recommandations de l’audit. Ce plan vise, notamment, à mettre à jour les normes de contrôle interne et à mettre en place l’évaluation des risques ainsi qu’une méthode pour les contrôles ex post couvrant tous les types de transactions.

Ces mesures accroissent la fiabilité des informations fournies par les écoles et permettent de donner un avertissement clair en ce qui concerne les problèmes existants ou potentiels.

3.3    Réaffectation des ressources aux fins de la mise en œuvre des efforts de centralisation

Dans le cadre de la révision du règlement financier adoptée en septembre 2017, les postes requis pour l’exécution du processus de centralisation ont été créés dans les budgets 2017 et 2018.

La Commission a demandé que, dans le cadre de la procédure relative au projet de budget 2019, une nouvelle discussion ait lieu sur la question de la réaffectation de personnel. La Commission estime que les EE devraient mettre en place des plans pluriannuels en matière de ressources humaines qui faciliteraient la réaffectation de personnel en fonction des priorités et des besoins. Une solution équilibrée devrait tenir compte, d’une part, de la nécessité de renforcer la bonne gestion et les systèmes de contrôle interne des écoles et, d’autre part, de la nécessité de créer les structures centralisées requises pour soutenir les fonctions centrales.

3.4    Un système de partage des coûts juste et fiable

Le nombre de professeurs détachés, qui sont historiquement l’épine dorsale du SEE, est en baisse, ce qui s’accompagne d’une réduction des contributions des États membres sous la forme du paiement des rémunérations de cette catégorie de personnel. Dans le même temps, la population scolaire augmente rapidement.

Le rôle des États membres est particulièrement essentiel en ce qui concerne le détachement des professeurs, notamment pour l’anglais, le français et l’allemand. La diminution du nombre de professeurs détachés enseignant dans ces langues a une incidence double sur les EE. D’une part, elle contraint les écoles à recruter des professeurs au niveau local, avec toutes les conséquences budgétaires négatives que cela implique pour la contribution d’équilibrage de l’Union en faveur du SEE, étant donné que les rémunérations des professeurs recrutés au niveau local sont prises en charge par le budget de l’Union, alors que, selon la convention, le détachement de professeurs par les États membres constitue le fondement du SEE 14 . D’autre part, la baisse du nombre de professeurs détachés peut contribuer à accroître le nombre de cours dispensés par des professeurs qui n’enseignent pas dans leur langue maternelle lorsque le recrutement de professeurs natifs se révèle difficile. 

Considérant qu’un système équilibré de partage des coûts est essentiel pour la viabilité financière du système des EE, la Commission recommande l’ouverture de discussions sur la révision du système actuel, en vue de parvenir à une solution pérenne à compter de l’année scolaire 2020/2021. Le détachement ou l’affectation de professeurs par les États membres doivent rester l’épine dorsale du SEE dans tout système de partage des coûts révisé. Il convient également de prendre dûment en considération les besoins réels et les conséquences possibles du Brexit, tout en veillant à ce que les États membres assument une part équitable des coûts.

Par ailleurs, la Commission considère que le modèle de partage des coûts devrait être correctement mis en œuvre par les autres institutions, agences ou organes de l’Union financés intégralement ou partiellement en dehors du budget de l’Union et dont les enfants du personnel sont scolarisés dans les EE. Dans ce contexte, la Commission a conclu des accords de contribution avec le «Groupe BEI» et le MES 15 , ainsi qu’avec l’EUIPO (ex-OHMI) 16 et d’autres agences et organes (Conseil de résolution unique et diverses entreprises communes), afin que ceux-ci prennent en charge les coûts de scolarité des enfants de leur personnel. En outre, à la fin de l’année 2017, un accord de participation au titre de l’article 28 de la convention a été conclu entre les EE et la Banque centrale européenne. Des négociations sont par ailleurs en cours avec d’autres agences, visant à assurer la contribution financière de ces dernières aux budgets des EE. 

4Conclusion

Les EE se sont engagées dans une réforme à long terme de leur structure administrative et financière. Jusqu’ici, cette réforme a permis d’atténuer la faiblesse liée au contrôle interne dans les systèmes de paiement des EE, au cœur du cas de fraude ayant amené la Commission à émettre une réserve pour des raisons de réputation. Elle s’est également traduite par un renforcement de la structure de contrôle interne actuelle et par la révision du règlement financier, qui permettra aux EE de réformer leur structure administrative plus en profondeur. 

D’autres mesures, décrites ci-dessus, sont nécessaires pour améliorer le contrôle interne et la gestion administrative. La réforme de la structure administrative requiert la détermination sans faille des EE ainsi que la bonne exécution, en temps utile, des mesures planifiées. La Commission continuera d’apporter le soutien nécessaire aux EE, dans la mesure du possible.

Un système de partage de coûts juste et fiable entre le budget de l’Union, les États membres et les institutions et organes bénéficiant du SEE est essentiel à la viabilité de l’ensemble du système.

La Commission considère que les principales lacunes et difficultés auxquelles sont exposées les EE peuvent être résolues dans le cadre actuel établi par les EE, avec l’engagement sans faille des États membres. À cette fin, la Commission continuera de veiller à ce que sa position soit prise en considération dans le système de supervision des EE, à savoir au sein du comité pédagogique mixte, du comité budgétaire et du conseil supérieur.

(1)

Journal officiel L 212 du 17.8.1994, p. 3.

(2)

Alicante, Bruxelles I (Uccle + Berkendael), Bruxelles II (Woluwé), Bruxelles III (Ixelles), Bruxelles IV (Laeken), Francfort-sur-le-Main, Mol, Bergen, Karlsruhe, Munich, Varèse, Luxembourg I & Luxembourg II), établies dans six pays (Belgique, Pays-Bas, Allemagne, Italie, Espagne et Luxembourg) et accueillant près de 27 000 élèves au total en 2017.

(3)

Également l’Office européen des brevets (pour l’EE de Munich), la Banque européenne d’investissement/le Fonds européen d’investissement (pour l’EE de Luxembourg depuis 2016), l’EUIPO (pour l’EE d’Alicante depuis 2017) et la BCE (pour l’EE de Francfort depuis 2017); ceux-ci disposent du droit de vote uniquement pour les questions concernant l’EE couverte par l’accord considéré.

(4)

Dépenses immobilières pour le bureau du secrétaire général des EE, nettoyage, maintenance, informatique et support pédagogique dans les écoles.

(5)

Le reste des élèves (e I) sont les enfants du personnel des institutions/organes de l’Union, dispensés des frais de scolarité.

(6)

A8-0150/2017.

(7)

Recommandation 2015/PAR/0371.

(8)

Le conseil supérieur a adopté le nouveau règlement financier le 5 septembre 2017. Réf.: 2017-12-D-21-fr-1 https://www.eursc.eu/BasicTexts/2017-12-D-21-fr-1.pdf .

(9)

Règlement (UE, Euratom) n° 966/2012 du Parlement européen et du Conseil du 25 octobre 2012 relatif aux règles financières applicables au budget général de l’Union

(JO L 298 du 26.10.2012, p. 1).

(10)

Suivi du SAI concernant les recommandations en suspens de l’audit du SAI sur la gestion de la trésorerie et des recettes.

(11)

Rapport sur les comptes annuels des Écoles européennes relatifs à l’exercice 2016, https://www.eca.europa.eu/FR/Pages/DocItem.aspx?did=42117.

(12)

2011/2036(INI) du 27.9.2011.

(13)

Le conseil supérieur a adopté une série de modifications du statut du personnel détaché des écoles européennes le 8 juin 2017. Réf. 2017-04-D-8-fr-1.

(14)

Article 3, paragraphe 2, et article 25, paragraphe 1, de la convention.

(15)

Banque européenne d’investissement, représentant également le Fonds européen d’investissement, et Mécanisme européen de stabilité, en décembre 2015.

(16)

Office de l’Union européenne pour la propriété intellectuelle, en juin 2017.