COMMISSION EUROPÉENNE

Bruxelles, le 18.10.2017

COM(2017) 612 final

COMMUNICATION DE LA COMMISSION AU PARLEMENT EUROPÉEN, AU CONSEIL, AU COMITÉ ÉCONOMIQUE ET SOCIAL EUROPÉEN ET AU COMITÉ DES RÉGIONS

Plan d'action visant à améliorer la protection des espaces publics

I.    INTRODUCTION

Comme l’ont montré les attentats perpétrés récemment, les espaces publics sont régulièrement visés par les terroristes, qui exploitent les vulnérabilités intrinsèques de ces cibles dites vulnérables du fait de leur caractère libre et public. Les cibles concernées sont les zones piétonnes, les sites touristiques, les plateformes de transport, les centres commerciaux, les lieux de culte, les marchés en plein air, les salles de concert et les places publiques, ainsi que nous l’avons vu lors des attentats survenus à Barcelone, Berlin, Bruxelles, Londres, Manchester, Nice ou encore Stockholm. L’Europe a été touchée par des attentats complexes de «haute intensité» combinant l’utilisation d’explosifs et d’armes à feu, mais elle a aussi été frappée par un nombre croissant d’attaques «moins sophistiquées» menées dans l’espace public au moyen d’objets d’usage courant, telles que des attaques à la voiture-bélier ou à l’arme blanche. Les cibles sont souvent choisies dans l’intention de faire un grand nombre de victimes. Cette préférence dans la sélection des cibles, confirmée dans les évaluations de la menace effectuées par Europol et le Centre de situation et du renseignement de l'UE (INTCEN), est ouvertement affichée dans les contenus à caractère terroriste publiés sur Internet 1 .

La protection des espaces publics pose des problèmes particuliers aux États membres en raison de la grande diversité des lieux publics qui ont été ou sont susceptibles d’être touchés, de leurs caractéristiques propres (espaces entièrement libres ou zones bénéficiant d’un certain type de protection), de la variété des acteurs impliqués dans la protection de ces lieux, du risque d'innombrables victimes et, surtout, de la nécessité impérative de trouver un équilibre entre renforcer la sécurité et préserver le caractère libre des espaces publics, tout en veillant à ce que la population puisse continuer à vivre normalement.

Si la protection des espaces publics incombe au premier chef aux États membres, l’UE peut et devrait les aider davantage dans cette entreprise. Comme annoncé dans la lettre d’intention 2 adressée au Parlement européen et à la présidence du Conseil et dans la feuille de route pour une Union plus unie, plus forte et plus démocratique, le présent plan d’action propose des mesures destinées à fournir des orientations et un soutien aux États membres aux niveaux national, régional et local pour les aider à protéger les espaces publics. Il s’inscrit dans un ensemble plus large de mesures de lutte contre le terrorisme qui seront mises en œuvre au cours des 16 prochains mois 3 . Le «risque zéro» n’existe pas, mais ces mesures opérationnelles aideront les États membres à détecter les menaces, à diminuer la vulnérabilité des espaces publics, à atténuer les conséquences d’un attentat terroriste et à renforcer leur coopération.

L’UE peut contribuer à la protection des espaces publics de deux manières. Elle peut d’abord favoriser l'échange de bonnes pratiques à travers les frontières grâce à un soutien financier ciblé (point II) et à des réseaux de praticiens et des documents d’orientation (point III); l’UE peut également associer un large éventail de parties prenantes du niveau local et du secteur privé à ces travaux (point IV). Fondé sur une approche en réseau coordonnée, le présent plan d’action établit plusieurs forums qui permettront de systématiser et de structurer davantage l’échange d’informations et le partage de bonnes pratiques pour protéger les espaces publics. Le cas échéant, les travaux sur la protection des espaces publics s’appuieront sur les actions menées et les enseignements tirés dans des domaines tels que la protection des infrastructures critiques ou la préparation aux risques en matière de sécurité chimique, biologique, radiologique et nucléaire 4 , tout en garantissant des synergies entre ces domaines connexes.

II.    FINANCEMENT DE L’UE EN FAVEUR DE LA PROTECTION DES ESPACES PUBLICS

Le financement de l’UE peut aider les États membres à protéger les espaces publics, en mettant à profit l’expertise et les bonnes pratiques d’autres États membres et en renforçant la coopération transfrontalière. Il peut être accordé, par exemple, à des mesures visant à promouvoir et à soutenir le développement d’infrastructures innovantes pour sécuriser les espaces publics sans altérer leur caractère libre. Pour ce faire, la Commission entend accélérer la mise à disposition de financements de l’UE, tant à court qu’à moyen terme.

Parallèlement au présent plan d’action et afin de répondre aux besoins immédiats et à court terme, la Commission lance aujourd’hui un appel à propositions de projets dans le cadre du Fonds pour la sécurité intérieure (FSI) – Police pour un montant total de 18 500 000 EUR. Ce financement ira à des projets transnationaux visant à améliorer la protection des espaces publics.

Le financement de l’UE peut également servir à renforcer la coopération opérationnelle sur le terrain. Afin d’améliorer la coopération entre les premiers intervenants en cas d’attentats terroristes, l’UE libérera des fonds dans le cadre de cet appel et les consacrera à des projets de coopération destinés à renforcer la coordination entre les services répressifs, la protection civile et les services médicaux durant la phase critique suivant un attentat.

Ce financement à court terme sera complété en 2018 par un financement au titre de l'initiative Actions innovatrices urbaines (AIU) dans le cadre du Fonds européen de développement régional. Les projets qui visent à garantir la résistance physique des bâtiments et la protection physique des lieux très fréquentés et à promouvoir la sécurité dès la conception peuvent prétendre à un financement. Il peut s’agir de mesures prises dans le cadre d’initiatives de réhabilitation urbaine pour renforcer et promouvoir la sécurité publique par la conception des espaces publics, par l’éclairage et par des campagnes de sensibilisation du public. Pour sonder l’intérêt des villes à tester des solutions innovantes aux problèmes de sécurité dans les espaces publics, ainsi que leurs éventuelles idées en la matière, la Commission a publié, le 15 septembre 2017, un appel à manifestation d’intérêt pour l’initiative Actions innovatrices urbaines. Les réponses aideront la Commission à élaborer les futurs appels à propositions dans ce domaine. Sur cette base, en octobre 2018, la Commission lancera un appel au titre de l’initiative Actions innovatrices urbaines, qui sera doté d’un budget total d’au maximum 100 000 000 EUR et qui portera essentiellement sur la sécurité.

Il importe de sensibiliser davantage les autorités de gestion, les pouvoirs locaux et les bénéficiaires responsables de la gestion de ces fonds à la vulnérabilité des espaces publics, et d’améliorer les connaissances et la diffusion de bonnes pratiques en matière de promotion de la sécurité dès la conception. La Commission invite les États membres, les villes et les régions à mieux intégrer la protection des espaces publics dans les investissements en infrastructures réalisés au titre du Fonds européen de développement régional et du Fonds de cohésion.

La planification et la conception urbaines peuvent contribuer à protéger les espaces publics. Le pacte d’Amsterdam, convenu en 2016 entre les ministres de l'UE chargés des questions urbaines, a établi le programme urbain de l'UE, qui propose une approche intégrée et coordonnée afin de prendre en considération la dimension urbaine des politiques et des législations européennes et nationales 5 . Il prévoit actuellement 12 priorités. En octobre 2017, la Commission proposera aux États membres de former un nouveau partenariat autour de la sécurité dans les espaces publics, qui sera axé sur l’amélioration des connaissances, de la réglementation et du financement. La Commission invite les États membres et les pouvoirs locaux à soutenir cette initiative.

Comme la menace qui pèse sur les espaces publics est en constante évolution, il importe de mieux comprendre les tendances, les risques et les mesures d’atténuation envisageables. Cela implique d'exploiter davantage les possibilités en matière de recherche dans ce domaine. À ce jour, l’UE a financé 48 projets de recherche en matière de sécurité portant sur la protection des espaces publics au titre du septième programme-cadre et du programme-cadre Horizon 2020, pour un montant total de 195 000 000 EUR 6 . Bon nombre de ces projets donnent aujourd’hui des résultats qui doivent être diffusés et, le cas échéant, suivis d’investissements permettant de les traduire en mesures pratiques. Afin de faciliter l’adoption des résultats de la recherche liée à la protection des espaces publics, la Commission mettra en place un échange entre le Forum de praticiens («Practitioners' Forum») et le réseau européen des services technologiques de police (ENLETS), ainsi que le réseau de praticiens au titre d’Horizon 2020.

Des recherches supplémentaires sont nécessaires pour améliorer la capacité de détecter l’introduction, dans les espaces publics, d’explosifs, d’armes à feu et d’autres armes ou matières chimiques, biologiques, radiologiques et nucléaires (CBRN). Les travaux de recherche devraient également porter sur l’efficacité de diverses mesures d’atténuation et définir des stratégies visant à diminuer la vulnérabilité et à accroître la résistance de différentes cibles potentielles. Les tests jouent un rôle particulier à cet égard. Des efforts seront déployés pour adapter les projets de recherche menés au titre d’Horizon 2020 en fonction de ces besoins.

III.    RÉSEAUX DE PRATICIENS ET ORIENTATIONS DE L’UE POUR LA PROTECTION DES ESPACES PUBLICS

Les approches et les expériences en matière de protection des espaces publics varient selon les États membres. L’UE peut aider ceux-ci à relever les défis grandissants dans ce domaine en mettant en place des forums pour l’échange d’expertise et de bonnes pratiques en la matière. Cela devrait se faire à tous les niveaux pertinents: politique, professionnels des services répressifs et, à un niveau plus opérationnel, unités de police spécialisées responsables de la protection des espaces publics. Comme annoncé dans le neuvième rapport sur les progrès accomplis dans la mise en place d’une union de la sécurité réelle et effective 7 , et comme souligné également dans l’évaluation exhaustive de la politique de sécurité de l’Union, cet échange s’appuie sur une approche en réseau afin de permettre un partage plus structuré de bonnes pratiques, de tirer les enseignements des attentats perpétrés par le passé, d'élaborer des orientations et de partager des solutions innovantes pour renforcer la protection des espaces publics.

Au niveau politique, la Commission a récemment créé un Groupe de travail de l'UE sur la protection des cibles vulnérables afin d’intensifier la coopération et la coordination entre les États membres. Le groupe réunira des décideurs politiques nationaux et aura pour tâche de recueillir, d’échanger et de diffuser de bonnes pratiques et de conseiller la Commission sur les mesures supplémentaires à prendre pour protéger les espaces publics. Il orientera les travaux selon deux axes de travail: le Forum de praticiens et le Forum des exploitants d’espaces publics (pour celui-ci, voir le point IV).

Le Forum de praticiens réunit des professionnels des services répressifs des États membres et des réseaux de services de police comme AIRPOL 8 , ATLAS 9 , ENLETS 10 et RAILPOL 11 pour qu’ils échangent leurs connaissances spécialisées en matière de protection des espaces publics. Il sera complété par le nouveau réseau de sécurité pour la protection des espaces publics à haut risque («High Risk Security Network»), qui réunira des représentants des unités de police spécialisées responsables de la protection des espaces publics à haut risque. Le réseau proposera une plateforme de formations communes et d’exercices conjoints qui permettront aux États membres d’améliorer leur préparation et de renforcer leur capacité de réaction en cas d’attaque.

La protection des espaces publics étant un défi mondial, il importe d’échanger les bonnes pratiques en la matière dans les enceintes multilatérales et avec les pays partenaires extérieurs à l’UE. Le Forum mondial de lutte contre le terrorisme (GCTF) a abordé la question de la protection des espaces publics et a élaboré des manuels de bonnes pratiques pour partager les enseignements tirés. Il faut intensifier la coopération internationale pour approfondir ces travaux, notamment avec des partenaires clés tels que les États-Unis. Pour ce faire, il faudrait développer les domaines de coopération établis entre l’UE et les États-Unis tels que la détection d’explosifs.

La coopération européenne sur la protection des espaces publics peut également apporter une valeur ajoutée à travers l’élaboration d’orientations communes, les tests des équipements, l’harmonisation des normes et l’échange de bonnes pratiques. Les documents d’orientation de l’UE seront fondés sur de bonnes pratiques établies dans les États membres et pourront porter sur un large éventail de questions liées à la protection des espaces publics: protection physique des bâtiments et lieux publics; orientations ciblées sur des événements particuliers (manifestations sportives et culturelles) et des lieux précis (zone côté ville d’un aéroport) pour étayer les évaluations de la vulnérabilité; ou encore renforcement de la capacité de détection et de réaction. Les documents d’orientation de l’UE peuvent également aider les États membres à sensibiliser le grand public qui, s’il est mieux informé, sera plus à même de signaler rapidement tout comportement suspect. Certains États membres ont élaboré du matériel de sensibilisation efficace tel que des vidéos, des dépliants et des affiches. Ces bonnes pratiques devraient être partagées avec les autres États membres.

Par ailleurs, il existe des solutions techniques qui peuvent contribuer à renforcer la sécurité des espaces publics tout en préservant leur caractère libre et public. La «sécurité dès la conception» devrait s’imposer comme un principe essentiel dès les premières phases du développement des espaces publics. Ainsi, les entrées des bâtiments pourraient être conçues de manière à empêcher les intrusions de terroristes (ex.: zones de contrôle d’accès pour diminuer les risques) et les périmètres des bâtiments pourraient être protégés contre le passage de véhicules. Il faut poursuivre et continuer à développer les travaux de recherche pratique, les tests et les orientations afin de trouver un juste équilibre entre préserver le caractère libre des espaces publics et garantir une protection efficace. Les mesures de protection, telles que les barrières de sécurité ou les équipements de détection, devraient être mises en œuvre aussi discrètement que possible pour minimiser leur incidence sur la société et éviter de créer des vulnérabilités secondaires.

Depuis de nombreuses années, le secteur des transports est aussi bien la cible d’actes terroristes qu’un moyen de perpétrer des attentats (ex.: détournement d’avions ou camions-béliers). La Commission travaille à l’élaboration d’une boîte à outils d’orientations relatives aux bonnes pratiques en matière de sécurité pour le secteur du transport commercial par route. Elle aura pour objectif d’améliorer la sécurité des poids lourds en atténuant le risque d’intrusion non autorisée, y compris de détournement ou de vol, afin de commettre une attaque terroriste au camion-bélier. Cette boîte à outils sera disponible avant la fin de l’année 2017 et fournira des orientations aux secteurs nationaux du transport par route. Il convient d’explorer les nouvelles solutions technologiques, telles que les systèmes anticollision, le freinage automatique d’urgence ou la possibilité pour les services de police d’arrêter des voitures à distance.

L’UE peut, de manière très pratique, aider les États membres à accroître leurs moyens de protection des espaces publics. Avec le soutien de la Commission, un outil européen d’évaluation sur place des cibles vulnérables, qui permet d’évaluer la vulnérabilité de tous les types d’espaces publics afin de renforcer leur protection, a été élaboré et est en phase de test. La Commission est disposée à aider les États membres dans la réalisation d’évaluations sur place volontaires. Une application électronique sera mise au point pour faciliter ces évaluations de la vulnérabilité.

Les organisations terroristes cherchent constamment à innover, qu’il s’agisse de leurs techniques ou de leurs modes opératoires, c’est pourquoi l’UE doit être aussi innovante dans sa réaction, tirer parti des technologies et mettre en commun l’expertise disponible à travers l’Union pour détecter et atténuer les menaces émergentes. Il s’agit, par exemple, des éventuelles menaces que représentent les véhicules aériens sans pilote (UAV ou drones) qui pourraient être utilisés par des terroristes. Ces menaces, ainsi que les mesures pour faciliter la détection des véhicules aériens sans pilote utilisés à des fins hostiles, seront examinées dans le cadre des travaux en cours sur les règles de l’UE visant à garantir la sûreté et la sécurité des opérations civiles des systèmes d’aéronef sans pilote à bord (UAS).

IV.    PARTICIPATION DES ACTEURS LOCAUX ET DU SECTEUR PRIVÉ

Bon nombre d’acteurs peuvent contribuer à la protection des espaces publics. L’UE peut favoriser la coopération avec un large éventail de parties prenantes dont le rôle est considéré comme déterminant pour renforcer la protection des espaces publics.

Les espaces publics tels que les centres commerciaux ou les salles de concerts sont souvent détenus ou exploités par des entités privées. Il est donc nécessaire d’impliquer celles-ci dans les efforts déployés pour renforcer la protection des espaces publics. La Commission créera un Forum des exploitants d’espaces publics («Operators’ Forum») pour nouer le dialogue avec ces exploitants et d’autres parties prenantes du secteur privé comme, par exemple, les entreprises de location de voitures. Cette démarche facilitera une prise de conscience commune des défis actuels en matière de sécurité et encouragera les partenariats public-privé autour de la sécurité pour améliorer la protection des espaces publics.

Les autorités locales et régionales sont également des parties prenantes importantes dans ce domaine. La Commission intensifiera leur participation et entamera un dialogue avec les autorités régionales et locales, telles que les maires des grandes villes, pour partager des informations et de bonnes pratiques en matière de protection des espaces publics. Faisant suite à la déclaration de Nice 12 du 29 septembre 2017, la Commission organisera, au début de l’année prochaine et en collaboration avec le Comité des régions, une réunion de haut niveau en présence des maires qui ont signé la déclaration de Nice et d’autres représentants concernés des échelons locaux et régionaux afin de continuer à échanger de bonnes pratiques en matière de protection des espaces publics.

V.    CONCLUSIONS

Face à l’évolution des menaces, les États membres de l’UE doivent conjuguer leurs efforts et unir leurs forces pour mettre au point des solutions innovantes, durables et efficaces afin de renforcer la protection des espaces publics. Le «risque zéro» n’existe pas, mais les mesures opérationnelles, les actions de coordination et les orientations présentées dans le présent plan d’action peuvent aider les États membres à remédier aux sérieuses vulnérabilités mises en lumière par les récents attentats terroristes et à contribuer réellement à la protection des espaces publics.

Les mesures exposées dans le présent plan d’action visent à ouvrir la voie à une coopération efficace entre les États membres de l’UE en matière de protection des espaces publics. La Commission encourage les États membres à tirer parti des diverses possibilités présentées dans le présent plan d’action, y compris des financements de l’UE disponibles. Elle invite le Parlement européen et le Conseil à approuver le présent plan d'action et à s'engager activement dans sa mise en œuvre, en étroite coopération avec l'ensemble des parties prenantes. La Commission examinera les progrès réalisés concernant le présent plan d’action avant la fin de 2018.

(1) Europol, «Changes in Modus Operandi of IS revisited» (2.12.2016): https://www.europol.europa.eu/ newsroom/news/islamic-state-changing-terror-tactics-to-maintain-threat-in-europe et «Terrorism Situation and Trend report 2017» (15.6.2017): https://www.europol.europa.eu/tesat/2017/index.html .

(2) https://ec.europa.eu/commission/sites/beta-political/files/letter-of-intent-2017_fr.pdf  

(3) Voir le onzième rapport sur les progrès réalisés vers une Union de la sécurité réelle et efficace [COM(2017) 608 final du 18.10.2017].

(4) Voir le Plan d'action visant à améliorer la préparation aux risques en matière de sécurité chimique, biologique, radiologique et nucléaire [COM(2017) 610 final du 18.10.2017].

(5) Programme urbain de l'UE – Pacte d’Amsterdam: http://ec.europa.eu/regional_policy/en/policy/themes/urban-development/portal/ .

(6) Voici quelques exemples de projets: «SECUR-ED» (transports urbains sécurisés), un projet de démonstration doté d’un budget de près de 40 000 000 EUR, qui a rassemblé les principaux opérateurs de transport, entreprises et universités afin de développer un ensemble cohérent et interopérable de technologies et de processus validés par des démonstrations pour améliorer la sécurité dans les transports en commun; «DESURBS» (conception d’espaces urbains plus sûrs), un projet sur deux ans de 3 200 000 EUR qui a débouché sur des méthodes, des bases de données et des logiciels nouveaux, tels que le portail d’aide à la décision pour aider les acteurs de la planification, de la conception et du génie civil urbains à reconnaître et à rectifier les failles de sécurité en matière d’urbanisme; et «SURVEIRON» (système de surveillance avancée pour la protection des cibles urbaines vulnérables et des infrastructures urbaines critiques), un projet de 2 500 000 EUR en faveur des PME, qui propose une solution innovante pour la protection des espaces concernés et fournit aux responsables de la sécurité des secteurs privé et public un service intelligent de surveillance et de prise de décision dans des situations critiques. La liste complète des projets de recherche en matière de sécurité menés au titre du 7e PC et d’Horizon 2020 est disponible à l’adresse suivante: http://ec.europa.eu/dgs/home-affairs/what-we-do/policies/industry-for-security/index_en.htm

(7) COM(2017) 407 final du 26.7.2017.

(8) Le réseau AIRPOL, financé par l’UE, est un organisme de coordination des unités de police dans les aéroports européens.

(9) Le réseau ATLAS, financé par l’UE, rassemble les unités spéciales d’intervention des États membres.

(10) Réseau européen des services technologiques de police (voir également le point V).

(11) Le réseau européen des forces de police ferroviaire, financé par l’UE, agit en faveur de la sécurité dans le transport ferroviaire sur fond d’internationalisation croissante de ce mode de transport en Europe.

(12) La déclaration de Nice a été adoptée lors d’une conférence des maires de la région euroméditerranéenne organisée à Nice le 29 septembre 2017 à l’initiative du maire de Nice, avec la participation de la Commission, afin d’échanger de bonnes pratiques aux niveaux municipal, local et régional sur la prévention de la radicalisation et la protection des espaces publics.