EUR-Lex Access to European Union law
This document is an excerpt from the EUR-Lex website
Document 52017DC0032
REPORT FROM THE COMMISSION TO THE EUROPEAN PARLIAMENT, THE COUNCIL, THE EUROPEAN ECONOMIC AND SOCIAL COMMITTEE AND THE COMMITTEE OF THE REGIONS UNDER ARTICLE 25 TFEU On progress towards effective EU citizenship 2013-2016
RAPPORT DE LA COMMISSION AU PARLEMENT EUROPÉEN, AU CONSEIL, AU COMITÉ ÉCONOMIQUE ET SOCIAL EUROPÉEN ET AU COMITÉ DES RÉGIONS ÉTABLI EN APPLICATION DE L'ARTICLE 25 TFUE concernant les progrès réalisés sur la voie de l'exercice effectif de la citoyenneté de l'Union pendant la période 2013-2016
RAPPORT DE LA COMMISSION AU PARLEMENT EUROPÉEN, AU CONSEIL, AU COMITÉ ÉCONOMIQUE ET SOCIAL EUROPÉEN ET AU COMITÉ DES RÉGIONS ÉTABLI EN APPLICATION DE L'ARTICLE 25 TFUE concernant les progrès réalisés sur la voie de l'exercice effectif de la citoyenneté de l'Union pendant la période 2013-2016
COM/2017/032 final
COMMISSION EUROPÉENNE
Bruxelles, le 24.1.2017
COM(2017) 32 final
RAPPORT DE LA COMMISSION AU PARLEMENT EUROPÉEN, AU CONSEIL, AU COMITÉ ÉCONOMIQUE ET SOCIAL EUROPÉEN ET AU COMITÉ DES RÉGIONS
ÉTABLI EN APPLICATION DE L'ARTICLE 25 TFUE
concernant les progrès réalisés sur la voie de l'exercice effectif de la citoyenneté de l'Union pendant la période 2013-2016
1.Introduction
L’article 25 du traité sur le fonctionnement de l’Union européenne (ci-après le «TFUE») impose à la Commission de faire rapport au Parlement européen, au Conseil et au Comité économique et social tous les trois ans sur l’application des dispositions sur la non-discrimination et la citoyenneté de l’Union 1 (figurant dans la deuxième partie du traité). Le présent rapport, qui est le huitième établi en application de l'article 25 du TFUE, porte sur la période comprise entre le 1er janvier 2013 et le 30 juin 2016 2 .
Le présent rapport passe en revue les dispositions de la deuxième partie du TFUE concernant la citoyenneté de l’Union, la non-discrimination, le droit de circuler et de séjourner librement sur le territoire des États membres, le droit de vote et d’éligibilité aux élections municipales et aux élections au Parlement européen dans l’État membre de résidence, le droit à la protection consulaire, le droit de pétition devant le Parlement européen et le droit de s’adresser au médiateur européen. Il accompagne le rapport sur la citoyenneté de l'Union – Renforcer les droits des citoyens dans une Union du changement démocratique.
2.Interdiction de toute discrimination exercée en raison de la nationalité (article 18 du TFUE)
L’article 18 du TFUE 3 interdit toute discrimination exercée en raison de la nationalité dans le domaine d’application des traités 4 .
Dans l’arrêt Rüffer 5 , la Cour de justice de l’Union européenne (ci-après la «Cour») a précisé que les articles 18 et 21 du TFUE (relatifs à la libre circulation) s’opposent à une réglementation nationale qui n’accorde le droit d’utiliser, dans les affaires civiles portées devant les juridictions d’un État membre qui ont leur siège dans une entité territoriale déterminée de cet État, une langue autre que la langue officielle dudit État, qu’aux seuls citoyens de ce dernier qui sont domiciliés dans cette même entité territoriale.
3.Lutte contre toute discrimination fondée sur le sexe, la race ou l'origine ethnique, la religion ou les convictions, un handicap, l'âge ou l'orientation sexuelle (article 19 du TFUE)
3.1.Introduction
L’article 19 du TFUE dispose que l’Union peut prendre les mesures nécessaires en vue de combattre toute discrimination fondée sur le sexe, la race ou l’origine ethnique, la religion ou les convictions, un handicap, l’âge ou l’orientation sexuelle 6 .
En janvier 2014, la Commission a publié un rapport commun 7 sur l'application de la directive sur l’égalité entre les races 8 et de la directive sur l’égalité en matière d’emploi 9 . Elle y concluait que tous les États membres avaient transposé les directives dans leur ordre juridique interne et que le principal défi restant était de sensibiliser davantage le public aux mesures de protection existantes et d’améliorer la mise en œuvre et l'application pratiques des directives, soulignant que renforcer le rôle des organismes nationaux de promotion de l’égalité pouvait y contribuer de manière essentielle.
En mai 2015, la Commission a fait rapport 10 sur l'application de la directive sur l'égalité de traitement entre les femmes et les hommes 11 dans l'accès à des biens et services et la fourniture de biens et services. Elle a conclu que tous les États membres avaient pris des mesures pour transposer la directive et mettre en place les procédures et organismes en vue de sa mise en œuvre et que la principale difficulté consisterait pour les États membres à veiller à ce que leurs autorités administratives et judiciaires et les organismes de promotion de l’égalité offrent, de manière systématique, une protection complète aux victimes sur le terrain.
En décembre 2015, la Commission a publié une liste énonçant des mesures permettant de faire progresser l'égalité de traitement à l'égard des personnes LGBTI 12 .
La Commission soutient l'égalité de traitement pour les Roms, qui constituent la principale minorité ethnique dans l’Union européenne. En 2013, donnant suite à une initiative de la Commission, le Conseil a adopté une recommandation relative à des mesures efficaces d'intégration des Roms dans les États membres 13 .
La Commission a publié des rapports annuels évaluant la mise en œuvre du cadre de l’UE pour les stratégies nationales d’intégration des Roms 14 , en se fondant sur des informations provenant de chaque État membre, d’ONG, d’organisations internationales et de l’Agence des droits fondamentaux de l'Union européenne (FRA).
3.2.Évolution de la jurisprudence
Dans trois arrêts, la Cour a interprété la directive relative à l’égalité en matière d’emploi en lien avec l’interdiction de discrimination fondée sur l’orientation sexuelle et la notion de handicap.
Dans l’arrêt Accept 15 , la Cour a considéré que la déclaration publique d’un «patron» de club de football affirmant qu’il ne recruterait jamais un footballeur homosexuel pouvait permettre de présumer l’existence d’une discrimination fondée sur l’orientation sexuelle. Pour réfuter cette présomption, le club de football, en tant qu’employeur, n’était pas tenu de prouver qu’il avait recruté des personnes d’une orientation sexuelle déterminée, ce qui porterait atteinte au droit au respect de la vie privée, mais il pouvait faire valoir, par exemple, l’existence de dispositions dans sa politique de recrutement visant à assurer le respect du principe de l’égalité de traitement, ou le fait qu’il a clairement pris ses distances avec les déclarations en cause.
Dans l’affaire Kaltoft 16 , la Cour a refusé d’accepter que le droit de l’Union puisse être interprété comme consacrant un principe général de non-discrimination en raison de l’obésité en ce qui concerne l’emploi et le travail. Toutefois, la notion de handicap dans la directive relative à l’égalité en matière d’emploi doit être interprétée en ce sens que l’état d’obésité d’un travailleur constitue un «handicap» lorsque cet état entraîne une limitation, résultant notamment d’atteintes physiques, mentales ou psychiques durables, dont l’interaction avec diverses barrières peut faire obstacle à la pleine et effective participation de la personne concernée à la vie professionnelle sur la base de l’égalité avec les autres travailleurs.
Par ailleurs, dans l'arrêt Nikolova 17 , la Cour a dit pour droit que l’interdiction de discrimination fondée sur l’origine ethnique consacrée par la directive relative à l’égalité raciale pouvait protéger un plaignant n’étant pas d’origine Rom lorsque la mesure en question affecte tant des personnes d’origine Rom que des personnes qui, sans posséder ladite origine, vivent dans le même quartier et sont affectées par la mesure.
4.Citoyenneté de l’Union (article 20, paragraphe 1, du TFUE)
4.1.Introduction
L’article 20 du TFUE prévoit que toute personne ayant la nationalité d’un État membre de l’UE est également citoyen de l’Union. La citoyenneté de l’Union s’ajoute à la citoyenneté nationale et ne la remplace pas. Si la définition des conditions d’acquisition et de perte de la nationalité relève, conformément au droit de l’Union, de la compétence de chaque État membre 18 , le fait d’octroyer la nationalité d’un État membre implique également l’octroi de la citoyenneté de l’Union et des droits qui l’accompagnent, qui peuvent être exercés dans toute l’Union. En conséquence, la Commission considère que les États membres devraient faire usage de leur prérogative d'octroi de la citoyenneté dans un esprit de coopération loyale, comme l’exigent les traités.
Dans ce contexte, la Commission a examiné les régimes nationaux de soutien à l’investissement octroyant des droits civiques à des ressortissants de pays non membres de l’UE en contrepartie d'un investissement. La plupart des États membres ont instauré des régimes permettant à des investisseurs ressortissants de pays non membres de l’UE de résider sur leur territoire.
La Commission est intervenue dans le cas d’un État membre, qui avait octroyé la citoyenneté à des investisseurs en contrepartie d’un investissement uniquement. L’État membre a modifié son régime pour y ajouter l’exigence d’une année de résidence effective avant l’obtention de la citoyenneté 19 . La Commission a engagé un dialogue avec un autre État membre qui octroie la citoyenneté en contrepartie d’un investissement uniquement.
Au cours de la période de référence, la Commission a instruit 14 plaintes et répondu à 56 lettres/demandes individuelles, 23 questions parlementaires et 7 pétitions dans ce domaine, portant principalement sur la manière d’obtenir la nationalité d’un État membre et la nature de la citoyenneté de l’Union, mais également sur la manière dont les États membres devraient exercer leur compétence en matière d’octroi de leur nationalité conformément au droit de l’Union.
4.2.Évolution de la jurisprudence
Dans l’arrêt Alokpa 20 , la Cour a indiqué que les ressortissants de pays tiers qui ont la garde d’un citoyen de l’Union en bas âge pouvaient résider avec leur enfant dans l’État membre d'accueil en application de l’article 20 du TFUE si refuser ce séjour priverait ce citoyen de l’Union de la jouissance effective de l'essentiel des droits conférés par le statut de citoyen de l’Union.
5.Droit de circuler et de séjourner librement sur le territoire des États membres [article 20, paragraphe 2, point a), et article 21 du TFUE]
5.1.Introduction
En vertu de l’article 20, paragraphe 2, point a), et de l’article 21 du TFUE, tout citoyen de l'Union a le droit de circuler et de séjourner librement sur le territoire des États membres, sous réserve des limitations et conditions prévues par les traités et par les dispositions prises pour leur application.
La plupart des citoyens considèrent ce droit comme un des résultats les plus positifs de l’UE 21 . Une majorité absolue des Européens dans l’ensemble des États membres de l’UE pensent que la libre circulation des personnes au sein de l’UE a des effets globalement favorables sur l’économie de leur pays 22 .
En 2015, plus de 15 millions de citoyens de l’Union vivaient ou travaillaient dans un pays de l’UE autre que celui dont ils possèdent la citoyenneté. Un nombre bien plus grand encore de citoyens de l’Union ont séjourné dans d’autres États membres à titre temporaire, le temps de vacances, d’une visite à des amis ou à des parents ou d’un déplacement professionnel.
Au cours de la période de référence, la Commission a instruit 613 plaintes de citoyens et répondu à 309 lettres/demandes individuelles, 75 questions parlementaires et 46 pétitions concernant l’exercice de la libre circulation. Beaucoup concernaient les droits d’entrée et de séjour accordés à des ressortissants d’États tiers membres de la famille de citoyens de l’Union (conditions de délivrance de visas et de permis de séjour, formalités supplémentaires) et les conditions auxquelles les citoyens de l’Union peuvent exercer leur droit à la libre circulation.
Les citoyens mobiles de l’Union qui sont confrontés à des cas d’application incorrecte du droit de l’Union peuvent s’adresser à SOLVIT 23 , mis en place pour réagir rapidement et trouver des solutions au niveau national. Entre 2013 et 2015, SOLVIT a traité 979 cas concernant la libre circulation des personnes 24 .
Les citoyens de l’Union peuvent également consulter le portail Europe Direct 25 , géré par la Commission, qui fournit des informations générales sur l’UE et des conseils sur les droits des citoyens de l’Union. Au cours de la période de référence, le centre de contact Europe Direct a reçu au total 14 549 demandes d’information concernant la libre circulation des personnes.
5.2.Évolution de la jurisprudence
La Cour a interprété le droit à la libre circulation dans un certain nombre d’arrêts récents. Elle a, en particulier, clarifié comment ce droit s’applique dans certaines situations impliquant des citoyens de l'Union économiquement non actifs, des citoyens de l’Union cherchant un emploi et des ressortissants de pays tiers membres de la famille de citoyens de l’Union.
5.2.1 Accès de citoyens de l’Union économiquement non actifs aux allocations et/ou à l’assistance sociale
Dans l’arrêt Brey 26 , la Cour a dit pour droit que le droit de l’Union ne s’oppose pas à une législation nationale qui subordonne l’octroi de prestations sociales à un citoyen de l’Union économiquement non actif à l’exigence que celui-ci remplisse les conditions pour disposer du droit de séjour dans l’État membre d’accueil énoncées dans la directive relative à la libre circulation 27 . Cette dernière impose toutefois aux États membres de faire preuve d'une certaine solidarité financière, en particulier en cas de difficultés d'ordre temporaire, et donc de ne pas refuser automatiquement les prestations d’assistance sociale aux citoyens de l’Union qui rencontrent des difficultés de ce type lorsqu’ils résident légalement dans un autre État membre. L'État membre d'accueil doit tenir compte de toutes les circonstances individuelles afin de déterminer si le citoyen de l’Union non actif constitue une charge déraisonnable pour son système d’assistance sociale.
Dans l’arrêt Dano 28 , la Cour a examiné la situation d’un citoyen de l’Union sans activité économique qui ne remplissait pas les conditions énoncées dans la directive relative à la libre circulation (disposer de ressources suffisantes) pour prétendre au bénéfice d'un droit de séjour lors de son arrivée sur le territoire de l’État membre d'accueil. Elle a dit pour droit qu’une législation nationale en vertu de laquelle les ressortissants d’autres États membres se trouvant dans cette situation sont exclus du bénéfice de prestations spéciales en espèces à caractère non contributif constituant des prestations sociales était conforme au droit de l’Union. Afin d’apprécier si un citoyen de l’Union sans activité économique dispose de ressources suffisantes, il y a lieu d’effectuer un examen concret de la situation économique de chaque intéressé, sans prendre en compte les prestations sociales demandées.
5.2.2 Accès de demandeurs d’emploi à l’assistance sociale
Dans l’arrêt Alimanovic 29 , la Cour a dit pour droit que des demandeurs d’emploi d’un État membre qui ont travaillé dans un autre État membre pendant moins d’un an puis y ont cherché sans succès du travail pendant les six mois suivants, conservent leur qualité de travailleur pendant au moins six mois – durant lesquels ils bénéficient de l’égalité de traitement et de l’accès aux prestations d’assistance sociale. À l’issue de cette période, l’État membre d’accueil peut retirer ces prestations, sans examen individuel.
Dans l’arrêt Garcia-Nieto 30 , la Cour a précisé que les demandeurs d’emploi d’autres États membres peuvent être exclus du bénéfice de l’assistance sociale pendant les trois premiers mois de leur recherche d’emploi, sans examen individuel, sauf s’ils ont déjà travaillé dans l’État membre d’accueil (personnes à la recherche d'un premier emploi).
5.2.3 Droit de séjour de non-ressortissants de l’UE membres de la famille de citoyens de l’Union dans l’État membre d’accueil
La Cour a précisé des aspects particuliers du droit de séjour de non-ressortissants de l’UE membres de la famille de citoyens de l’Union dans l’État membre d'accueil.
Dans l’arrêt Alokpa 31 , la Cour a indiqué que les ressortissants de pays tiers qui ont effectivement la garde d’un citoyen de l’Union en bas âge pouvaient résider avec leur enfant dans l’État membre d'accueil en application de l’article 21 du TFUE, pour autant que ce citoyen de l’Union satisfasse aux conditions énoncées dans la directive relative à la libre circulation.
Dans l’arrêt McCarthy 32 , la Cour a dit pour droit qu’un État membre ne peut pas soumettre un non-ressortissant de l’UE membre de la famille d’un citoyen de l’Union et titulaire d’une carte de séjour délivrée par un autre État membre 33 à l’obligation d’obtenir préalablement un visa pour pouvoir entrer sur son territoire.
5.2.4 Droit de séjour de non-ressortissants de l’UE membres de la famille d’un citoyen de l’Union dans l’État membre dont ce citoyen possède la nationalité
La Cour a encore précisé les conditions auxquelles des non-ressortissants de l’UE membres de la famille d’un citoyen de l’Union jouissent d’un droit de séjour dérivé dans l’État membre dont ce citoyen possède la nationalité lorsque celui-ci retourne, avec les membres de sa famille concernés, dans son État membre d’origine après avoir exercé de manière effective son droit à la libre circulation.
Dans l’arrêt S. et G. 34 , la Cour a jugé que des citoyens de l’Union qui résident dans l’État membre dont ils possèdent la nationalité mais se rendent régulièrement dans un autre État membre dans le cadre de leurs activités professionnelles relèvent du champ d’application de l’article 45 du TFUE et, de ce fait, exercent leur droit à la libre circulation en tant que travailleurs. Un non-ressortissant de l'UE membre de la famille d'un citoyen de l'Union détient un droit de séjour dérivé dans l’État membre d’origine de ce citoyen qui réside dans ledit État membre mais se rend régulièrement dans un autre État membre pour y travailler, dès lors que le refus de l’octroi d’un tel droit de séjour aurait un effet dissuasif sur l’exercice effectif, par le citoyen de l’Union, de son droit de libre circulation en tant que travailleur.
Dans l’arrêt O et B 35 , la Cour a jugé que lorsque des citoyens exercent leur droit à la libre circulation en vertu de l’article 21 du TFUE, leur «séjour effectif» dans l’État membre d’accueil ouvre, à leur retour, un droit de séjour dérivé (sur le fondement de l’article 21 du TFUE) aux non-ressortissants de l’UE avec lesquels ils ont mené une vie de famille. En principe, c’est le cas lorsque le citoyen de l’Union et le membre de sa famille non-ressortissant de l’UE ont séjourné dans l’État membre d’accueil pendant au moins trois mois conformément aux conditions énoncées dans la directive relative à la libre circulation 36 et que, ce faisant, ils ont développé ou consolidé une vie de famille dans ce pays.
5.2.5 Droit de séjour d’anciens membres de la famille de citoyens de l’Union
La Cour a aussi statué sur des affaires de divorce entre un citoyen de l’Union et un non-ressortissant de l’UE qui résidait dans un État membre. Dans l’arrêt Singh 37 , qui concerne le cas d’un citoyen de l’Union ayant quitté l’État membre d’accueil avant l’ouverture d’une procédure de divorce tandis que son conjoint, non-ressortissant de l’UE, y est demeuré, la Cour a jugé que ce dernier conservait un droit de séjour uniquement si celui-ci existait au moment de l’ouverture de la procédure de divorce. Cette interprétation a été confirmée dans l’arrêt NA 38 .
5.2.6 Refus de reconnaître le nom de citoyens mobiles de l’Union
Dans l’arrêt Bogendorff von Wolffersdorff 39 , la Cour a conclu que le refus par les autorités allemandes de reconnaître des prénoms et un nom librement choisis et acquis légalement au Royaume-Uni par un ressortissant germano-britannique mais contenant plusieurs éléments nobiliaires constitue une restriction à la liberté de circuler et de séjourner sur le territoire de l'UE. Toutefois, elle a dit pour droit que cette restriction pouvait être justifiée pour des motifs d’ordre public en l’espèce, si elle est appropriée et nécessaire pour garantir le respect du principe de l’égalité devant la loi (en Allemagne) et elle a fourni des éléments détaillés pour aider la juridiction nationale à mettre en balance les éléments de droit et de fait.
5.3.Action de la Commission
5.3.1 Soutien aux États membres et aux citoyens
La Commission a mis au point plusieurs outils pour informer les citoyens et les autorités nationales des droits en matière de libre circulation et de la manière de les appliquer correctement. En particulier, elle lance un outil d’apprentissage en ligne pour aider les administrations nationales en contact avec les citoyens à mieux comprendre et à mieux appliquer les règles relatives à la libre circulation 40 .
En 2014, la Commission a adopté une communication intitulée «Aider les autorités nationales à réprimer les abus du droit à la libre circulation» 41 , accompagnée d’un «manuel relatif aux mariages de complaisance entre des citoyens de l'Union et des ressortissants de pays tiers, dans le cadre de la législation de l'UE concernant la libre circulation des citoyens de l'Union» 42 dont le principal objectif était d’aider les autorités nationales à lutter contre les abus potentiels du droit à la libre circulation.
La Commission a aussi poursuivi les travaux qu'elle mène avec des experts des États membres au sein du groupe d'experts sur le droit à la libre circulation des personnes qu’elle a créé et qui a pour mission de dresser la liste des difficultés rencontrées et de clarifier certaines questions d’interprétation de la législation de l'UE concernant la libre circulation des citoyens de l'Union, ainsi que de partager des informations sur les abus et les fraudes et de procéder à des échanges de bonnes pratiques.
En 2013 et 2014, deux études ont évalué l'application des règles de l'UE relatives à la libre circulation sur le terrain et son incidence au niveau local 43 et une conférence a été organisée en février 2014 pour examiner l’impact au niveau local de la mobilité des citoyens européens et échanger des bonnes pratiques 44 .
En novembre 2013, la Commission a publié une communication intitulée «Libre circulation des citoyens de l'Union et des membres de leur famille: cinq actions pour faire la différence» 45 , qui clarifie les droits et obligations associés à la libre circulation, ainsi que les conditions et les limitations imposées par la législation de l’UE, et répond aux préoccupations exprimées par certains États membres. Les cinq actions en question visent à aider les États membres à exploiter tout le potentiel de la législation et des instruments de l’Union, notamment au moyen des fonds structurels et d’investissement proposés par celle-ci.
En 2013, la Commission a publié des informations dans ce domaine sous une forme conviviale, dans son guide «Circuler et séjourner librement en Europe – Guide de vos droits en tant que citoyen de l'Union européenne» 46 .
5.3.2 Questions concernant l'application du droit à la libre circulation
La Commission a continué à veiller activement à la transposition effective du droit à la libre circulation par tous les États membres. Elle a constaté et signalé un certain nombre de situations problématiques, dont la grande majorité ont été clarifiées par les États membres ou résolues en modifiant la législation ou en s'engageant à le faire.
À la fin de 2013, la Commission avait classé les procédures d'infraction ouvertes contre quatre États membres 47 . En 2014 et en 2015, cinq autres 48 ont adopté une nouvelle législation. La Commission poursuit le dialogue avec eux pour veiller à ce que les problèmes restants soient correctement résolus.
Les principales questions soulevées dans les procédures portent sur les droits d’entrée et de séjour octroyés aux ressortissants de pays tiers membres de la famille de citoyens de l’Union (y compris les conjoints ou partenaires du même sexe) 49 , et notamment sur les conditions de délivrance des visas et des cartes de séjour aux membres de la famille ressortissants de pays tiers, ainsi que sur les garanties matérielles et procédurales contre les expulsions de citoyens de l’Union.
La Commission a poursuivi ses travaux pour garantir le respect des droits des citoyens de l'Union découlant du principe de non-discrimination et pour lever les obstacles à la libre circulation dans les situations liées à la reconnaissance, dans un État membre, de noms personnels acquis ou modifiés conformément à la loi d'un autre État membre. En 2014, la Belgique a adopté une nouvelle loi modifiant son code civil à la suite de problèmes signalés par la Commission. Les parents peuvent désormais donner à un nouveau-né ou à un enfant adopté le nom du père ou de la mère, ou des deux.
La Commission continue de suivre la mise en œuvre des règles relatives à la libre circulation et collabore avec les États membres concernés afin de remédier aux problèmes subsistants.
5.3.3 Autres interventions ou initiatives de la Commission visant à faciliter l'exercice du droit à la libre circulation 50
(a)Faciliter la libre circulation de documents publics
Les Européens qui vivent dans un pays de l'UE autre que le leur ou qui veulent simplement bénéficier d'un droit ou se conformer à une obligation dans un autre pays de l'UE peuvent devoir présenter un document public. Sur la base d'une proposition 51 formulée par la Commission en 2013, le règlement (UE) 2016/1191 visant à améliorer la circulation des documents publics a été adopté en 2016.
(b)Faciliter la vie des familles transfrontières
Le règlement sur les successions 52 adopté en 2012, applicable depuis le 17 août 2015, simplifie les successions internationales (c'est-à-dire les successions ayant des incidences transfrontières; exemples: le défunt vivait dans un pays autre que son pays d'origine, ou il avait des biens dans plusieurs pays, ou bien encore les héritiers du défunt vivent dans un autre pays). Il détermine l'État membre chargé de régler la succession, la loi nationale applicable, l'exécution des décisions et leur reconnaissance dans toute l'Union européenne au moyen du certificat successoral européen. En 2014, la Commission a adopté un règlement 53 mettant en œuvre le règlement sur les successions par l'établissement d'un certain nombre de formulaires, notamment celui du certificat successoral européen.
En ce qui concerne le divorce et la séparation de corps, le règlement déterminant la loi nationale applicable en cas de divorce ou de séparation de corps concernant des couples internationaux 54 s'applique désormais dans 16 États membres: le règlement a été adopté en 2010 dans le contexte d'une coopération renforcée à laquelle participaient 14 États membres 55 , que la Lituanie a rejoints en 2014 56 et la Grèce en 2015 57 . Les citoyens vivant dans ces 16 États membres peuvent choisir la loi applicable à leur divorce ou à leur séparation de corps parmi la loi de l’État de leur résidence habituelle, la loi de l’État de leur dernière résidence habituelle, la loi de l’État de la nationalité de l’un des époux ou la loi de l'État dans lequel se déroule la procédure de divorce ou de séparation de corps.
En ce qui concerne les questions en matière matrimoniale et en matière de responsabilité parentale, la Commission a adopté, en 2014, un rapport d'évaluation de l’application du règlement dit Bruxelles II bis 58 , presque dix ans après son entrée en vigueur. Elle a donné suite aux conclusions de celui-ci en proposant, le 30 juin 2016, de modifier ce règlement afin d'améliorer les règles de l'UE qui protègent les enfants dans le contexte des litiges transfrontières en matière de responsabilité parentale portant sur la garde, le droit de visite et l’enlèvement d’enfants. Les modifications proposées devraient réduire les coûts et aboutir à des procédures plus efficientes fondées sur des règles plus claires 59 . La Commission a également publié, à l'intention des citoyens et des praticiens du droit, un guide pratique mis à jour concernant l'application de ce règlement, qui détermine quelles sont les juridictions compétentes en matière de divorce, de séparation de corps ou d'annulation de mariage, ainsi qu'en matière de responsabilité parentale, en ce qui concerne la garde, le droit de visite ou les enlèvements d'enfants, dans les situations transfrontières 60 .
Dans le domaine de la médiation familiale, la Commission a créé en 2015, sur le portail européen e-Justice, une rubrique consacrée à la médiation familiale transfrontière. L'objectif est d'encourager le recours à la médiation.
(c)Rendre l'exercice du droit à la libre circulation plus effectif pour les travailleurs
En avril 2014, une directive visant à faciliter l'exercice des droits conférés aux travailleurs 61 a été adoptée à la suite d'une proposition formulée par la Commission en avril 2013 62 . Elle fait obligation aux États membres de veiller à ce qu'au niveau national, un ou plusieurs organismes soient chargés de conseiller les travailleurs migrants de l'Union, y compris les demandeurs d'emploi, et de leur porter appui et assistance dans le cadre de l'exercice de leurs droits. Les États membres peuvent aussi étendre les compétences de ces organismes à l'ensemble des citoyens de l'Union qui exercent leur droit à la libre circulation. La directive vise également à améliorer l'accès à des informations exhaustives et actualisées au niveau des États membres et de l'UE sur les droits des travailleurs mobiles.
Intervenue en avril 2014 également, l'adoption de la directive sur la portabilité des droits à pension complémentaire 63 constitue une avancée importante pour la sauvegarde des droits à pension complémentaire des personnes exerçant leur droit à la libre circulation.
Sur la base d'une proposition formulée par la Commission 64 , un nouveau règlement EURES a été adopté en avril 2016 65 . Il vise à fournir aux travailleurs et aux employeurs un accès aisé à toutes les offres et demandes d'emploi et à tous les CV publiés en ligne (portail EURES), des informations claires permettant de savoir où et comment trouver un emploi sur le territoire d'un autre État membre et des services minimum de soutien à la recherche d'emploi. Il vise également à améliorer l'échange d'informations entre les États membres sur les pénuries et les excédents de main-d'œuvre afin de permettre une mise en correspondance au sein de l'UE mieux coordonnée.
La directive relative à l'exécution de la directive concernant le détachement de travailleurs 66 a prévu des instruments nouveaux et renforcés pour combattre et sanctionner les contournements, les fraudes et les abus. Elle aborde les problèmes causés par certaines entreprises et accroît la capacité des États membres à surveiller les conditions de travail et à faire respecter les règles. Le 8 mars 2016, la Commission a présenté une proposition de directive modifiant la directive concernant le détachement de travailleurs 67 , dans le but de faciliter la prestation transfrontière de services dans des conditions équitables de concurrence et dans le respect des droits des travailleurs détachés qui sont employés dans un État membre et sont temporairement détachés dans un autre par leur employeur, plus spécifiquement en garantissant des conditions de rémunération équitables et des conditions de concurrence égales tant pour les entreprises détachant des travailleurs que pour les entreprises locales dans le pays d'accueil.
Sur la base d'une proposition formulée par la Commission 68 , une plate-forme européenne a été établie 69 pour lutter contre le travail non déclaré sous toutes ses formes et contre le travail faussement déclaré qui est associé au travail non déclaré, y compris le faux travail indépendant. La plate-forme a été lancée le 27 mai 2016. Ses activités peuvent inclure l'élaboration de définitions partagées et de concepts communs, des échanges de bonnes pratiques fondées sur des données probantes, l'apprentissage mutuel, des échanges de personnel et des inspections conjointes au niveau transfrontalier.
6.Droit de vote et d’éligibilité aux élections municipales et aux élections au Parlement européen [article 20, paragraphe 2, point b), et article 22 du TFUE]
6.1.Introduction
En vertu de l'article 20, paragraphe 2, point b), et de l'article 22 du TFUE, tous les citoyens de l'Union résidant dans un État membre dont ils ne sont pas ressortissants ont le droit de vote et d'éligibilité aux élections au Parlement européen et aux élections municipales dans leur État membre de résidence, dans les mêmes conditions que les ressortissants de cet État.
La Commission a instruit 32 plaintes et a répondu à 71 lettres/demandes individuelles, à 58 questions parlementaires et à 13 pétitions sur ce point, portant principalement sur la privation du droit de vote et les droits électoraux des personnes handicapées. Dans ce contexte, la privation du droit de vote découle du fait que certains États membres privent leurs citoyens du droit de vote aux élections nationales dès lors qu'ils ont résidé à l'étranger, y compris dans un autre État membre, pendant une période donnée. En conséquence, ces citoyens ne peuvent participer aux scrutins nationaux ni dans leur pays d'origine ni dans leur État membre de résidence.
6.2.Évolution de la jurisprudence
Dans l'arrêt Delvigne 70 , la Cour a dû examiner s'il était contraire au droit de l'Union de priver définitivement de son droit de vote aux élections européennes un citoyen français condamné pour crime grave. L'arrêt s'est fondé sur la jurisprudence existante, notamment sur l'arrêt Eman et Sevinger, 71 qui a établi que c'est aux États membres qu'il incombe de définir les conditions du droit de vote aux élections au Parlement européen, mais que, pour ce faire, ils sont tenus de respecter le droit de l'Union, y compris ses principes généraux. La Cour a précisé que les règles nationales régissant la conduite des élections européennes doivent respecter la charte des droits fondamentaux, notamment son article 39, paragraphe 2, qui garantit le droit de vote aux élections européennes des citoyens de l'Union. Elle a dit pour droit que dans l'affaire en question, compte tenu de la gravité du crime commis par la personne et du fait que la législation française permet aux citoyens de demander le rétablissement de leur droit de vote, l’interdiction des droits civiques était proportionnée et était donc autorisée.
6.3.Faits marquants dans le domaine du droit de vote et mesures prises par la Commission
Au cours de la période de référence, le droit de vote et d'éligibilité aux élections municipales et aux élections au Parlement européen a connu des évolutions importantes.
6.3.1 Promotion du système de chef de file pour la présidence de la Commission et gestion des conséquences de la privation du droit de vote
Le 12 mars 2013, la Commission a publié une recommandation sur le renforcement de la conduite démocratique et efficace des élections au Parlement européen 72 , dans le contexte du traité de Lisbonne, qui renforçait le rôle du Parlement vis-à-vis de la Commission 73 . Elle y appelait les partis politiques européens à désigner leur candidat aux fonctions de président de la Commission.
Deux mois avant les élections au Parlement européen de 2014, la Commission a publié un rapport préliminaire 74 relatif à la mise en œuvre de sa recommandation, qui appréciait la mise en œuvre de sa recommandation visant à ce que les partis politiques nationaux et européens fassent connaître, avant les élections, le nom de leur candidat aux fonctions de président de la Commission et constatait que six partis politiques européens y avaient donné suite.
Parallèlement, la Commission a poursuivi ses travaux avec les experts des États membres composant son groupe d'experts sur les droits électoraux pour veiller à la bonne conduite des élections au Parlement européen de 2014, en particulier en échangeant des données et en développant des instruments informatiques visant à empêcher le double vote de citoyens de l'Union à ces élections.
Le rapport sur les élections au Parlement européen de 2014 75 a mis en évidence le fait que le lien direct établi entre le résultat des urnes et le choix du président de la Commission a contribué à renforcer la légitimité démocratique de la nouvelle Commission.
Le 11 novembre 2015, le Parlement a proposé une initiative législative 76 pour intégrer le système des «candidats chefs de file» (Spitzenkandidaten) dans la loi électorale de l'Union européenne.
En janvier 2014, la Commission a adopté la recommandation «Remédier aux conséquences de la privation du droit de vote pour les citoyens de l’Union exerçant leur droit de libre circulation» 77 .
6.3.2 Questions relatives à l'application du droit de vote et d'éligibilité
Pour garantir que des citoyens de l'Union qui ne sont pas ressortissants de l'État membre où ils vivent puissent fonder ou devenir membres d'un parti politique dans cet État membre, la Commission a poursuivi les procédures d'infraction qu'elle avait ouvertes contre sept État membres qui ne le permettent pas. Dans trois cas, la procédure a été classée après que l'État membre a fourni des éclaircissements satisfaisants sur le cadre juridique existant 78 ou a adopté une nouvelle législation 79 . Les procédures suivent leur cours contre les quatre autres États membres 80 .
7.Droit à la protection offerte par les autorités consulaires ou diplomatiques [article 20, paragraphe 2, point c), et article 23 du TFUE]
7.1.Introduction
En vertu de l'article 20, paragraphe 2, point c), et de l'article 23 du TFUE, les citoyens de l'Union ont le droit de bénéficier, sur le territoire d'un pays tiers où l'État membre dont ils sont ressortissants n'est pas représenté, de la protection des autorités diplomatiques et consulaires de tout autre État membre dans les mêmes conditions que les ressortissants de cet État. Ce droit est moins connu des citoyens de l'Union que les autres droits liés à la citoyenneté de l'Union 81 .
Au cours de la période de référence, la Commission a instruit quatre plaintes et répondu à dix lettres/demandes individuelles et à trois questions parlementaires sur ce point. Elles portaient sur la délivrance de documents de voyage provisoires pour rentrer chez soi, sur l'absence de protection consulaire ou sur une discrimination à l'accès à la protection consulaire.
7.2.Faits marquants dans le domaine de la protection consulaire
En 2015, le Conseil a adopté une directive pour faciliter la protection consulaire des citoyens de l'Union non représentés dans des pays tiers 82 , qui fixe des règles claires et juridiquement contraignantes en matière de coopération et de coordination entre les autorités consulaires des États membres afin de garantir que les citoyens de l'Union non représentés dans des pays tiers puissent bénéficier d’une protection consulaire non discriminatoire de la part d'autres États membres. Les États membres ont jusqu'au 1er mai 2018 pour transposer cette directive.
En 2015, la Commission a créé un groupe d'experts sur la protection consulaire pour examiner la mise en œuvre de l'article 23 du TFUE et de la directive et échanger des bonnes pratiques avec les experts des États membres.
Plusieurs accords bilatéraux 83 négociés entre l'UE et des pays tiers contiennent des clauses de consentement consulaire visant à donner pleinement effet au droit des citoyens de l'Union non représentés de bénéficier d'une protection consulaire non discriminatoire.
8.Droit de pétition devant le Parlement européen et droit de s’adresser au médiateur européen [article 20, paragraphe 2, point d), et article 24, deuxième, troisième et quatrième alinéas, du TFUE)
8.1.Introduction
L'article 20, paragraphe 2, point d), et l'article 24, deuxième, troisième et quatrième alinéas, du TFUE couvrent d'autres droits permettant aux citoyens de l'Union de s'adresser aux institutions de l'UE, notamment le droit de pétition devant le Parlement européen et le droit de s’adresser au médiateur européen. Tout citoyen de l'Union peut écrire à toute institution, organe, bureau ou agence dans l'une des langues officielles de l'UE 84 et recevoir une réponse rédigée dans la même langue 85 .
8.2.Droit de pétition devant le Parlement européen
En vertu de l'article 24, deuxième alinéa, du TFUE, tout citoyen a le droit de pétition devant le Parlement européen, dans toute langue du traité, sur des questions européennes qui le concernent, et a le droit de recevoir une réponse dans la même langue. Au premier semestre 2016, la commission des pétitions du Parlement européen a reçu 779 pétitions. En 2015, elle en avait reçu 1 400 (2 714 en 2014 et 2 891 en 2013). Les questions les plus fréquemment abordées par les pétitions concernaient d’abord le domaine de la justice et des droits fondamentaux (notamment la citoyenneté de l’Union et la libre circulation), puis l'environnement et le marché intérieur.
Un «portail des pétitions» 86 est disponible depuis 2014 afin de permettre la soumission en ligne des pétitions d'une manière conviviale. Ce portail permet également aux citoyens d'apporter leur soutien en ligne aux pétitions ouvertes déclarées recevables. Cette procédure en ligne a réduit le nombre de pétitions de moitié, en introduisant des questions filtres pour contrôler au préalable la recevabilité des pétitions.
8.3.Droit de s'adresser au médiateur européen
En vertu de l’article 24, troisième alinéa, du TFUE, tout citoyen de l’Union peut s'adresser au médiateur européen, qui instruit les plaintes émanant de citoyens relatives aux institutions, organes ou organismes de l’Union. Les situations examinées vont de litiges contractuels à des violations des droits fondamentaux, en passant par un manque de transparence dans le processus décisionnel ou le refus d’accès à des documents.
Au cours de la période de référence, le bureau du médiateur a enregistré 6 506 plaintes et ouvert 953 dossiers. Au cours de chacune des trois années concernées, la majorité des plaintes avaient trait à un prétendu manque de transparence. Les institutions de l’Union se sont conformées aux suggestions du médiateur dans 80 % des cas en 2013 et dans 90 % des cas en 2014. Le bureau du médiateur est venu en aide à plus de 63 300 citoyens au cours des trois années de la période de référence, ouvrant des enquêtes, répondant à des demandes d’information ou prodiguant des conseils par l’intermédiaire de son guide interactif en ligne.
Au traitement des plaintes, qui constitue son cœur de métier, sont venues s'ajouter, en 2013-2014, des enquêtes stratégiques lancées d’initiative, qui, en portant sur des questions qui s’avèrent systémiques et non ponctuelles, devraient intéresser un maximum de citoyens. Ces enquêtes ont permis d’examiner le fonctionnement de l’initiative citoyenne européenne (2013), la transparence des négociations sur le partenariat transatlantique de commerce et d’investissement (2014) et la transparence des trilogues (2015), entre autres.
9.Initiative citoyenne européenne (article 24 du TFUE et article 11, paragraphe 4, du traité UE)
En vertu de l’article 11, paragraphe 4, du traité UE, mis en œuvre par le règlement (UE) n° 211/2011, des citoyens au nombre d’un million au moins, provenant d'au moins sept États membres, peuvent s’associer pour inviter la Commission, dans le cadre de ses attributions, à soumettre une proposition appropriée sur des questions pour lesquelles ces citoyens considèrent qu’un acte de l’Union est nécessaire aux fins de l’application des traités.
Depuis l’entrée en vigueur du règlement (UE) n° 211/2011, 36 initiatives 87 ont été lancées, sur différentes questions, et, selon les estimations, six millions de déclarations de soutien ont été recueillies par leurs organisateurs. Trois initiatives sont parvenues à atteindre le seuil d’un million de signatures:
l’initiative «Right2Water» 88 invite la Commission à proposer une législation qui fasse du droit à l'eau et à l'assainissement un droit humain et à promouvoir la fourniture d'eau et l'assainissement en tant que services publics essentiels pour tous. Dans une communication 89 publiée en mars 2014, la Commission s’est engagée à prendre une série de mesures en réponse aux demandes des organisateurs;
l’initiative «Un de nous» 90 invite l’UE à mettre fin au financement des activités de recherche qui impliquent la destruction d’embryons humains. Le 28 mai 2014, la Commission a adopté une communication 91 expliquant qu’elle n’entendait pas présenter de proposition législative, au motif que le cadre juridique de l’UE était jugé adéquat; et
l’initiative «Stop vivisection» 92 demande à la Commission européenne de présenter une proposition de législation visant à mettre fin à l’expérimentation animale. Le 3 juin 2015, la Commission a adopté une communication 93 dans laquelle elle s’engage à prendre diverses mesures visant à supprimer progressivement l’expérimentation animale.
La Commission a procédé à un réexamen de l’application du règlement et, le 31 mars 2015, elle a adopté un rapport 94 dans lequel elle a conclu que l’initiative citoyenne européenne était pleinement opérationnelle. Elle reconnaît que des améliorations de l’outil sont possibles pour le rendre plus convivial et plus accessible aux citoyens. La Commission est déterminée à continuer de suivre de près et de débattre un certain nombre de questions relatives aux ICE, en étroite coopération et coordination avec les différentes parties prenantes et institutions, et d’améliorer cet instrument.
