COMMISSION EUROPÉENNE

Bruxelles, le 8.9.2016

COM(2016) 558 final

RAPPORT DE LA COMMISSION AU PARLEMENT EUROPÉEN ET AU CONSEIL

sur la mise en œuvre de la directive 98/58/CE du Conseil concernant la protection des animaux dans les élevages

RAPPORT DE LA COMMISSION AU PARLEMENT EUROPÉEN ET AU CONSEIL

sur la mise en œuvre de la directive 98/58/CE du Conseil concernant la protection des animaux dans les élevages

1.    Introduction

L’article 5, paragraphe 2, de la directive 98/58/CE impose à la Commission de présenter un rapport au Conseil sur la base de l’expérience acquise par les États membres depuis sa mise en œuvre.

La décision de la Commission 2006/778/CE 1 prévoit des dispositions concernant les exigences minimales pour la collecte d’informations lors des inspections de sites de production de certains animaux d’élevage. Ses annexes contiennent des tableaux récapitulant les exigences dont il faut vérifier le respect. En vertu de cette décision, les États membres sont tenus d’envoyer des rapports annuels à la Commission depuis juin 2009. En outre, le considérant 9 de la décision indique que «la collecte d’informations sur les inspections visant à évaluer le bien-être animal est essentielle pour que la Communauté puisse évaluer les effets de sa politique en la matière».

La stratégie sur le bien-être animal de l’UE 2012-2015 2 retient, parmi les principaux facteurs ayant nui au bien-être des animaux, les lacunes du contrôle de l’application de la législation de l’UE. De plus, le présent rapport au Conseil sur la mise en œuvre de la directive 98/58/CE du Conseil du 20 juillet 1998 concernant la protection des animaux d’élevage 3 fournit des indications précieuses sur les différents volets dudit contrôle.

2.    Méthodologie

Le rapport couvre la période allant du 1er janvier 2011 au 31 décembre 2014.

Trois sources d’information ont été utilisées dans l’élaboration de ce rapport:

Tout d’abord, les données utilisées proviennent des rapports de la Commission présentant les résultats des audits qu’elle a effectués dans les États membres. Les rapports datent principalement des années 2011-2013, car les audits réalisés alors ont spécifiquement ciblé la situation dans les élevages (voir le tableau 1 de l’annexe I).

En second lieu, chaque État membre doit veiller à ce que les inspections relatives au bien-être des animaux soient effectuées conformément aux règles établies par le règlement (CE) no 882/2004  4 pour les contrôles officiels. Il incombe aux autorités nationales compétentes de transmettre à la Commission un rapport annuel sur les résultats de ces inspections. La Commission a utilisé les données fournies par les États membres 5 pour les années 2013 et 2014, qui reflètent la situation la plus récente. Un aperçu du nombre d’exploitations susceptibles d’être inspectées et du pourcentage de sites inspectés est présenté dans le tableau 2 de l’annexe I.

Enfin, la Commission reçoit parfois des plaintes 6 prétendant que le droit de l’Union n’est pas appliqué par un ou plusieurs États membres. Ces plaintes peuvent aussi donner des informations précieuses sur les volets de la réglementation qui ne sont pas appliqués correctement selon les citoyens.

3.    Conclusions

3.1    Système de surveillance et inspections

Il ressort des audits de la Commission que les États membres ont mis en place un système de sélection des sites d’inspection prenant en compte les risques. Le règlement (CE) no 882/2004 relatif aux contrôles officiels et les contrôles de la conditionnalité des paiements uniques par exploitation expliquent pour bonne part cette préférence pour des inspections du bien-être des animaux ciblant les exploitations présentant des risques 7 .

Plusieurs États membres décrivent en détail leur système de sélection des exploitations à inspecter, qui confirme aussi une conception fondée sur les risques. En outre, la législation européenne exige que le nombre absolu d’inspections soit 8 proportionnel à l’ampleur de la production et au nombre d’animaux impliqués.

Par ailleurs, les États membres doivent prendre des mesures de suivi pour toutes les recommandations formulées lors des audits. La Commission a noté dans ses audits que les services nationaux procédaient ainsi dans tous les cas. Elle n’en a pas moins relevé des mesures insuffisantes pour remédier aux lacunes dans trois États membres. Dans deux de ces États, cela s’expliquait par l’absence de sanctions suffisamment dissuasives, tandis que le troisième n’avait pas traité le problème de manière adéquate.

3.2.    Variations entre les rapports des États membres

De manière générale, les différences considérables existant entre les rapports des États membres rendent plus difficiles l’interprétation et la comparaison des données.

Un formulaire en ligne a été élaboré en 2012 à partir des tableaux de la décision 2006/778/CE. Il a été utilisé par les États membres en 2013 et 2014 et a permis à la Commission d’analyser plus efficacement les chiffres présentés. Cependant, certaines incohérences subsistent, particulièrement en ce qui concerne les oiseaux de basse-cour. Conformément à la définition du terme 9 , la colonne «oiseaux de basse-cour» concerne uniquement les poulets destinés à la production de viande (poulets de chair). Toutefois, plusieurs États membres y ont aussi reporté les chiffres des petites exploitations de poules pondeuses 10 . Il est donc impossible de savoir si les résultats sont représentatifs des élevages de poulets de chair ou de poules pondeuses.

Un problème analogue se pose pour la catégorie «bétail» qui comprend les systèmes de production de viande bovine et de produits laitiers. Comme les risques pour le bien-être des animaux des deux systèmes diffèrent, une analyse séparée des données serait utile.

3.3. Conclusions d’ordre technique

En premier lieu, pour que les conclusions des contrôles soient considérées comme représentatives du système de production, il faut que le pourcentage des exploitations inspectées sur le nombre total d’exploitations soit assez élevé (voir le graphique 1 de l’annexe I). Les experts de la Commission n’ont observé que dans un seul cas que le nombre d’établissements inspectés était assez faible par rapport à l’ampleur de la production. La Commission n’a signalé aucune insuffisance en ce qui concerne la sélection des exploitations en fonction des risques.

Il convient de noter que le nombre d’exploitations inspectées était particulièrement élevé pour les poules pondeuses comme pour les truies en 2013 et 2014. Cela est peut-être dû à l’interdiction des cages non aménagées pour les poules pondeuses (2012) et à l’introduction de la conduite en groupe pour les truies (2013), ainsi qu’aux obligations afférentes d’assurer le respect total de ces règles.

En deuxième lieu, en ce qui concerne le nombre de manquements, il est important de garder à l’esprit que ceux-ci comprennent tous les types d’infractions à la législation de l’UE, même les mineures. Les catégories A et B du tableau 3 regroupent les manquements administratifs donnant lieu à l’envoi d’une demande pour y remédier dans un délai de trois mois, ou parfois plus. La catégorie C couvre des infractions plus graves, qui appellent une action immédiate en vue d’une sanction administrative ou pénale À titre d’illustration, 8,1 % seulement des manquements constatés dans les élevages d’oiseaux de basse-cour en 2014 étaient graves et ont donné lieu à une action immédiate.

Enfin, il faut tenir compte du fait que les contrôles fondés sur les risques ciblent spécifiquement les exploitations où les infractions sont les plus susceptibles de se produire. En conséquence, une augmentation du nombre de manquements constatés n’indique pas forcément une détérioration du bien-être. En outre, cette conception des contrôles devrait entraîner un traitement plus rapide des problèmes liés au bien-être animal dans la plupart des cas, ainsi qu’une amélioration de la situation pour l’animal.

En ce qui concerne les faiblesses méthodologiques, les résultats sont les suivants:

Audits de la Commission

Dix-huit des audits de la Commission en 2011-2013 portaient sur les poules pondeuses (13) et/ou les truies (8). Les résultats de ces audits reflètent bien la situation prévalant avant l’interdiction des cages non aménagées pour les poules pondeuses et la transition vers la conduite en groupe pour les truies.

Dans la plupart des États membres inspectés pour l’élevage de porcs, les experts de la Commission ont aussi signalé des manquements concernant l’accès à des matières manipulables et le recours moins systématique à la section partielle de la queue. Leurs conclusions dans ces États sont assez variées. Certains États agissent très peu pour prévenir la section partielle systématique de la queue ou assurer l’accès à des matières manipulables.

Il est souvent apparu que l’autorité compétente insistait peu pour imposer d’autres mesures, telles que des modifications des conditions d’ambiance ou des systèmes de conduite des élevages. En outre dans leur majorité, les services des États membres ont jugé acceptables des matériaux inappropriés, comme des chaînes métalliques, alors qu’ils ont considéré des matériaux appropriés comme incompatibles, par exemple, avec les systèmes d’évacuation.

Quatre États membres ont émis des orientations ou introduit des mesures pour réduire le nombre de manquements. Les audits ont toutefois souligné que les services nationaux manquaient souvent d’expertise pour interpréter les prescriptions relatives à l’accès à des matières manipulables et aux modifications des conditions d’ambiance ou des systèmes de conduite à apporter avant d’autoriser la section partielle de la queue sur une base routinière.

La Commission a aussi effectué 9 audits en 2014  11 et noté que les États membres ont utilisé les données provenant des abattoirs pour évaluer le bien-être dans les élevages d’oiseaux de basse-cour (poulets de chair). Toutefois, seuls trois États inspectés ont utilisé efficacement ces données pour contrôler les élevages. Dans les autres, des lésions graves ont été régulièrement observées lors de l’abattage, mais ces informations n’ont guère été transmises aux services effectuant les contrôles dans les élevages.

Rapports des États membres

Le tableau 3 de l’annexe I donne des informations sur les infractions signalées par les États membres selon les espèces d’élevage couvertes par les règles européennes en matière de bien-être animal.

La rubrique «tenue des registres» est l’un des points affichant un grand nombre de manquements pour presque toutes les espèces d’élevage. S’agissant de lacunes dans la traçabilité des traitements médicamenteux et des mortalités consignés par l’agriculteur, elle constitue une source importante d’informations.

Parmi les prescriptions touchant à l’animal même, les manquements les plus fréquents se rapportent aux «bâtiments et locaux de stabulation». La mauvaise conception des bâtiments, des sols et des structures relève de cette rubrique, tout comme l’état des équipements à l’intérieur du bâtiment, de la cage ou du parc et l’utilisation inadéquate des installations, par exemple des systèmes de ventilation ou d’éclairage inadaptés.

Les autres types de manquements principalement constatés varient selon les espèces élevées. Pour les veaux, il s’agissait de la «liberté de mouvement», qui englobe la capacité d’un animal à se mouvoir et les règles de l’attache, tandis que pour les oiseaux de basse-cour, il s’agissait des contrôles réguliers du fonctionnement de «l’équipement automatique et mécanique». Les problèmes liés à «l’alimentation, l’eau et autres substances» étaient assez fréquents pour les poules pondeuses élevées en plein air, les bovins, les moutons et les chèvres. Ce dernier point englobe le régime alimentaire proprement dit, l’accès de l’animal à l’alimentation et à l’eau et le contrôle des mangeoires ou abreuvoirs automatiques.

Les rapports des États membres indiquent un taux de manquement de 8,4 % en 2013 pour les porcs et l’accès à des matières manipulables. En ce qui concerne les mutilations (la section partielle de la queue, mais aussi la castration et la section partielle des dents), le taux de manquement enregistré par les États membres était de 2,2 %.

Plaintes

En 2013 et 2014, la Commission a enregistré huit plaintes dénonçant l’inaction d’États membres en ce qui concerne, pour les porcs, l’accès à des matières manipulables et la section partielle systématique de la queue. Ces plaintes reflètent d’ailleurs les conclusions des audits de la Commission. Cinq d’entre elles ont été closes. Depuis lors, la Commission a publié des lignes directrices dans ce domaine 12 .

Bien qu’il y ait eu des plaintes concernant d’autres questions touchant au bien-être animal, telles que la production de foie gras, le transport et le bien-être lors de l’abattage, elles restent peu nombreuses sur chacun des sujets. La Commission a minutieusement évalué toutes les plaintes et conclu qu’il n’y avait pas de motifs suffisants pour y donner suite. Ainsi, la majorité d’entre elles ont été closes.

4.    Conclusion

Les principes généraux et les dispositions de la directive 98/58/CE concernant la protection des animaux dans les élevages ont contribué à la mise en place d’un cadre commun pour le bien-être des animaux d’élevage dans l’UE. La directive a aussi soutenu les États membres en veillant à la bonne application et au respect de ces règles. L’essentiel, c’est que les États membres sont tenus de présenter des rapports annuels sur les résultats de leurs contrôles de l’application des règles en matière de bien-être animal et de déterminer de nouveaux objectifs d’amélioration du contrôle de l’application, ce qui les incite à hiérarchiser les problèmes de bien-être. En effet, les rapports indiquent que les États membres semblent s’efforcer de traiter systématiquement tous les manquements constatés et de faire respecter les règles européennes en matière de bien-être animal. Les chiffres du précédent rapport de la Commission de 2006  13 et les chiffres déclarés par les États membres pour 2013 et 2014 le corroborent: il y a eu une amélioration notable du nombre d’exploitations conformes.

En fait, en ce qui concerne les deux dernières mesures introduites, l’interdiction des cages non aménagées pour les poules pondeuses (2012) et des boxes individuels pour les truies (2013), l’action déployée par la Commission pour encourager tous les États membres à faire appliquer correctement ces interdictions s’est avérée efficace. Actuellement, selon les informations dont dispose la Commission, tous les États membres sont en conformité et utilisent des cages aménagées ou d’autres systèmes pour les poules pondeuses. En ce qui concerne la conduite en groupe pour les truies, vingt-cinq États membres sont en conformité et trois ont déclaré être totalement en conformité. La Commission vérifie actuellement la documentation fournie pour étayer ces déclarations.

Dans la plupart des cas, les données indiquent de légères améliorations entre 2013 et 2014. Par exemple, le taux de conformité enregistré pour les oiseaux de basse-cour et l’exigence relative à «l’équipement automatique et mécanique» est passé de 82,1 % à 86,4 %. Une amélioration générale a aussi été rapportée entre 2013 et 2014 en ce qui concerne la «tenue des registres» et les «bâtiments et locaux de stabulation» pour la majorité des espèces et des systèmes de production. Parmi les États membres qui ont fourni une analyse de leurs résultats, la plupart notent aussi une tendance générale à l’amélioration. Certains ont aussi souligné que les manquements sont souvent causés par des connaissances insuffisantes et ont donc mis en place des mesures de formation dans leurs plans d’action pour l’année à venir.

Les États membres contribuent aussi à cette amélioration globale, comme le suggèrent les audits de la Commission réalisés pendant cette même période. Ceux-ci ont conclu que les États membres avaient donné suite aux recommandations et que la situation s’était améliorée par rapport aux audits précédents.

Il est cependant nécessaire de continuer de travailler avec les États membres pour apporter des améliorations supplémentaires dans le suivi de la conformité aux règles en matière de bien-être animal. Par exemple, depuis la publication de la décision 2006/778/CE, d’autres exigences réglementaires ont été adoptées dans le domaine du bien-être animal 14 . Ces modifications législatives introduites à une date ultérieure ne sont pas prises en compte dans les obligations actuelles en matière de rapports. Il est nécessaire d’examiner comment assurer le mieux possible le transfert harmonieux de ces données supplémentaires, tout en veillant à maintenir les charges administratives au minimum.

Enfin, d’après les informations recueillies, il est clair qu’une meilleure compréhension commune des règles existantes concernant le bien-être animal et la façon dont elles doivent être appliquées et contrôlées est nécessaire. Cela est particulièrement vrai pour certaines exigences légales relatives au bien-être des porcs. Entre 2013 et 2014, les données provenant des États membres montrent une petite augmentation des infractions constatées en ce qui concerne l’accès à des matières manipulables et une diminution de celles relatives à la section partielle de la queue des porcs. Cela contraste avec les rapports d’audit de la Commission indiquant un nombre beaucoup plus élevé d’infractions pour ces deux exigences dans la plupart des États membres inspectés. En outre, le nombre de plaintes concernant ces questions semble indiquer une sensibilisation accrue des citoyens de l’UE et un intérêt pour le bien-être des porcs. Les chiffres inférieurs rapportés par les États membres peuvent indiquer une défaillance dans la reconnaissance des manquements. Les audits de la Commission ont montré qu’en ce qui concerne la section partielle de la queue, la plupart des États membres estimaient être en conformité avec le droit de l’Union. Or, des travaux sont en cours à ce sujet depuis plusieurs années pour accroître les connaissances et faire évoluer les mentalités. La recommandation (UE) 2016/336 de la Commission du 8 mars 2016 introduit un certain nombre de paramètres pertinents pour réduire la caudophagie et indique les caractéristiques des matériaux d’enrichissement optimaux. Le document de travail des services de la Commission afférent fournit aux États membres de plus amples informations sur la question et leur donne aussi des outils et des indicateurs qui peuvent être utilisés pour évaluer la situation dans les élevages.

La Commission continuera au minimum de surveiller le respect de l’application de la directive 98/58/CE du Conseil. Cependant, il ressort des plans d’action et des commentaires fournis que les États membres utilisent des outils divers pour améliorer le contrôle de l’application dans ce domaine. En parallèle, la Commission estime qu’il est essentiel de dialoguer davantage avec les parties prenantes pour favoriser des initiatives et des projets spécifiques en la matière, qui pourraient être mutuellement bénéfiques tant sur le plan économique que sur celui du bien-être animal. Dans ce contexte, la Commission travaille actuellement à insérer ce dialogue dans un cadre plus systématique et plus visible, afin que toutes les parties intéressées (organisations de défense du bien-être animal, scientifiques, vétérinaires, éleveurs, entreprises de transformation et de distribution de produits alimentaires etc.) puissent exprimer leurs préoccupations et partager les connaissances et les ressources nécessaires pour construire des activités communes.

En outre, l’adoption d’une proposition de la Commission sur les contrôles officiels 15 ouvrira la voie à la création de centres de référence européens pour le bien-être des animaux qui pourraient aussi contribuer à d’autres améliorations grâce à l’acquisition et à l’échange de meilleures connaissances techniques et scientifiques.

Annexe I

Tableau 1

Liste des audits de la Commission 2010-2014

Tableau 2

Récapitulatif tiré des rapports des États membres pour 2013-2014 par espèces

Graphique 1

Sites de production inspectés en pourcentage en 2013 et 2014

Tableau 3

Nombre de sites de production susceptibles d’être inspectés dans les États membres et pourcentage
des cas de manquements en 2013 et 2014 selon les principales espèces d’élevage

Annexe II

Aperçu de la législation sur le bien-être animal s’appliquant à la situation dans les élevages

Directive 98/58/CE du Conseil du 20 juillet 1998 concernant la protection des animaux dans les élevages; JO L 221 du 8.8.1998, p. 23

Directive 1999/74/CE du Conseil du 19 juillet 1999 établissant les normes minimales relatives à la protection des poules pondeuses; JO L 203 du 3.8.1999, p. 53

Directive 2007/43/CE du Conseil du 28 juin 2007 établissant les règles minimales de protection des poulets destinés à la production de viande; JO L 182 du 12.7.2007, p. 19

Directive 2008/119/CE du Conseil du 18 décembre 2008 établissant les normes minimales relatives à la protection des veaux, version codifiée; JO L 10 du 15.1.2009, p. 7

Directive 2008/120/CE du Conseil du 18 décembre 2008 établissant les normes minimales relatives à la protection des porcs, version codifiée; JO L 47 du 18.2.2009, p. 5

Directive 2002/4/CE de la Commission du 30 janvier 2002 concernant l’enregistrement des établissements d’élevage de poules pondeuses relevant de la directive 1999/74/CE du Conseil; JO L 30 du 31.1.2002, p. 44

Décision 2006/778/CE de la Commission du 14 novembre 2006 concernant les exigences minimales relatives à la collecte d’informations lors des inspections de sites de production de certains animaux d’élevage; JO L 314 du 15.11.2006, p. 39

(1)

     Décision 2006/778/CE de la Commission du 14 novembre 2006 concernant les exigences minimales relatives à la collecte d’informations lors des inspections de sites de production de certains animaux d’élevage; JO L 314 du 15.11.2006, p. 39.

(2)

     COM(2012) 6 final/2.

(3)

     JO L 221 du 8.8.1998, p. 23.

(4)

     Règlement (CE) no 882/2004 du 29 avril 2004 relatif aux contrôles officiels effectués pour s’assurer de la conformité avec la législation sur les aliments pour animaux et les denrées alimentaires et avec les dispositions relatives à la santé animale et au bien-être des animaux; JO L 165 du 30.4.2004, p. 1.

(5)

     Certaines données de ces rapports ont été extrapolées et sont présentées à l’annexe I.

(6)

     COM/2012/0154 final – Communication de la Commission au Conseil et au Parlement européen mettant à jour la gestion des relations avec le plaignant en ce qui concerne l’application du droit de l’Union.

(7)

     Les agriculteurs peuvent recevoir des paiements directs à condition qu’ils maintiennent leurs terres dans de bonnes conditions agricoles et respectent les normes concernant la santé publique, animale et végétale, l’environnement et le bien-être animal (conditionnalité) contenues dans la réglementation.

(8)

     Aux termes des directives 2008/120/CE et 2008/119/CE, les inspections doivent «chaque année couvrir un échantillon statistiquement représentatif des différents systèmes d’élevage de chaque État membre».

(9)

     Décision de la Commission 2006/778/CE, annexe IV, tableau 2: les oiseaux de basse-cour se rapportent aux volailles de l’espèce Gallus gallus, à l’exception des poules pondeuses.

(10)

     Moins de 350 poules.

(11)

     Numéros de référence des rapports d’audit: Espagne 7079, Royaume-Uni 7080, Danemark 7061, Allemagne 7073, République tchèque 7060, Hongrie 7072, Belgique 7059, Pays-Bas 7078, Italie 7075.

(12)

     Recommandation (UE) 2016/336 de la Commission du 8 mars 2016 sur l’application de la directive 2008/120/CE du Conseil établissant les normes minimales relatives à la protection des porcs en ce qui concerne des mesures visant à diminuer la nécessité de l’ablation de la queue; JO L 62 du 9.3.2016, p. 20; SWD(2016) 49 final.

(13)

     COM(2006) 838 final.

(14)

     Directive 2007/43/CE.

(15)

     Proposition de règlement du Parlement européen et du Conseil concernant les contrôles officiels et les autres activités officielles servant à assurer le respect de la législation sur les denrées alimentaires et les aliments pour animaux ainsi que des règles relatives à la santé et au bien-être des animaux, à la santé et au matériel de reproduction des végétaux et aux produits phytopharmaceutiques, et modifiant les règlements (CE) nº 999/2001, (CE) nº 1829/2003, (CE) nº 1831/2003, (CE) nº 1/2005, (CE) nº 396/2005, (CE) nº 834/2007, (CE) nº 1099/2009, (CE) nº 1069/2009, (CE) nº 1107/2009, (UE) nº 1151/2012, (UE) nº 652/2014, ainsi que les directives 98/58/CE, 1999/74/CE, 2007/43/CE, 2008/119/CE, 2008/120/CE et 2009/128/CE (règlement sur les contrôles officiels); dossier interinstitutionnel 2013/0140(COD).