COMMISSION EUROPÉENNE

Bruxelles, le 5.7.2016

COM(2016) 439 final

RAPPORT DE LA COMMISSION AU PARLEMENT EUROPÉEN ET AU CONSEIL

SUR LE FONDS DE GARANTIE RELATIF AUX ACTIONS EXTÉRIEURES ET SA GESTION EN 2015

{SWD(2016) 220 final}

Table des matières

1.Introduction

2.Situation financière du Fonds au 31 décembre 2015

2.1.Flux financiers du Fonds

2.2.Principales opérations

2.3.Principale opération postérieure à la date de clôture

2.4.Reddition des comptes

2.4.1.Base d'établissement des états financiers

2.4.2.États financiers préconsolidés du Fonds au 31 décembre 2015

3.Versements au Fonds ou provenant de celui-ci

3.1.Base juridique des versements du budget général au Fonds

3.2.Versements au budget général, ou provenant de celui-ci, au cours de l'exercice

3.2.1.Provisionnement du Fonds

3.2.2.Intérêts tirés du placement des actifs liquides du Fonds

3.2.3.Produits d'opérations financières

3.2.4.Produits et charges opérationnels

4.Passif du Fonds

4.1.Défauts de paiement

4.2.Rémunération de la BEI

1.Introduction

Le règlement (CE, Euratom) n° 480/2009 du Conseil du 25 mai 2009 (version codifiée) (ci-après le «règlement») 1 a institué un Fonds de garantie relatif aux actions extérieures (ci-après le «Fonds») afin de rembourser les créanciers de l’Union en cas de défaillance du bénéficiaire d’un prêt accordé ou garanti par l’Union européenne. Conformément à l’article 7 du règlement, la Commission a confié la gestion financière du Fonds à la Banque européenne d’investissement (BEI) dans le cadre d’une convention signée entre la Communauté et la BEI le 25 novembre 1994 et modifiée par la suite les 23 septembre 1996, 8 mai 2002, 25 février 2008 et 9 novembre 2010 (ci-après la «convention»).

L’article 8 du règlement dispose que, pour chaque exercice, la Commission adresse au Parlement européen, au Conseil et à la Cour des comptes un rapport sur la situation du Fonds et sa gestion au plus tard le 31 mai de l’exercice suivant.

Tel est donc l'objet du présent rapport et du document de travail des services de la Commission qui l'accompagne. Ce rapport se fonde sur les données transmises par la BEI conformément à la convention.

2.Situation financière du Fonds au 31 décembre 2015

La situation financière du Fonds correspond à la somme de tous les flux financiers enregistrés depuis sa création en 1994.

2.1.Flux financiers du Fonds

Le Fonds a atteint un total de 2 343 091 110,14 EUR (voir l’annexe du document de travail intitulée «États financiers du Fonds de garantie au 31 décembre 2015, tels que communiqués par la BEI»), qui correspond à la somme des mouvements enregistrés depuis sa création:

La valeur comptable du Fonds a augmenté d'environ 205 millions d'euros en 2015. Cette évolution est le résultat des facteurs suivants:

Facteurs de hausse

La contribution du budget (montant du provisionnement), qui a été portée à 257 millions d'euros pour atteindre le niveau recherché (dénommé «montant objectif») de 9 %.

Le produit net des opérations financières, qui s'est élevé à 32 millions d'euros.

Facteurs de baisse

L’intervention du Fonds pour couvrir les défauts de paiement de la Syrie, s'élevant à un montant total de 60 millions d’euros.

La baisse de la valeur du portefeuille de 24 millions d'euros, après réajustement en fonction du marché.

2.2.Principales opérations

(1)Depuis novembre 2011, la BEI est confrontée à des arriérés sur les emprunts souverains de la Syrie. En conséquence, et conformément à l'accord de garantie qu'elle a conclu avec l'UE, la BEI a fait appel au Fonds de garantie de l'Union à 29 reprises jusqu'au 31 décembre 2015, pour un montant total de 225,1 millions d'euros (voir le point 4.1. intitulé «Défauts de paiement»).

(2)En février 2015, le montant de la contribution du budget au Fonds a été calculé suivant les articles 3 et 5 du règlement.

L'article 3 du règlement 2 fixe un montant objectif pour le Fonds égal à 9 % de l'encours en principal de l'ensemble des engagements découlant de chaque opération, majoré des intérêts dus et non payés.

L'article 5 du règlement prévoit que le montant du provisionnement à verser au Fonds au cours de l'exercice «n + 1» à partir du budget est calculé sur la base de la différence, à la fin de l'exercice «n - 1», entre le montant objectif et la valeur des avoirs nets du Fonds, calculée au début de l'exercice «n».

Afin d'atteindre l'objectif de 9 % de l'encours en principal de l'ensemble des engagements, la somme de 257,1 millions d'euros a été inscrite au budget 2016 pour le provisionnement du Fonds. Au 31 décembre 2014, le montant objectif s'élevait à 2 371,8 millions d'euros, soit 9 % de l'encours total des opérations garanties (26 353,2 millions d'euros). La différence entre ce montant objectif et l'actif net du Fonds (2 114,7 millions d'euros) au 31 décembre 2014 était donc de 257,1 millions d'euros.

Cette somme a été demandée pour le provisionnement du Fonds en 2016 et a été approuvée par le Conseil et le Parlement européen en novembre 2015 dans le cadre de l'adoption du budget 2016. Elle a été par la suite comptabilisée en tant que créance sur le budget.

(3)En février 2015, la somme de 144,4 millions d'euros a été transférée du budget vers le Fonds au titre du provisionnement pour 2015 (voir les explications au point 3.2.1. intitulé «Provisionnement du Fonds»).

2.3.Principale opération postérieure à la date de clôture

En février 2016, la somme de 257,1 millions d'euros a été transférée du budget vers le Fonds au titre du provisionnement pour 2016.

2.4.Reddition des comptes

2.4.1.Base d'établissement des états financiers

Les états financiers du Fonds (ainsi que ses états financiers préconsolidés) ont été établis conformément aux règles comptables adoptées par le comptable de la Commission européenne, notamment la «Règle comptable n° 11 - Instruments financiers», comme il est expliqué dans le document de travail des services de la Commission.

2.4.2.États financiers préconsolidés du Fonds au 31 décembre 2015

Les états financiers préconsolidés du Fonds sont établis en vue d'intégrer les opérations comptables ne figurant pas dans les états financiers du Fonds préparés par la BEI (voir le document de travail des services de la Commission), ce qui implique une différence dans la valeur totale des actifs du Fonds selon que l'on se base sur les premiers (2 107 985 583 EUR) ou sur les seconds (2 343 091 110,14 EUR). Les états financiers préconsolidés intègrent tous les arriérés dus, ainsi que les intérêts courus sur les retards de paiement (intégralement dépréciés au 31 décembre 2015) et autres éléments constatés d'avance 3 , jusqu’au remboursement complet des montants dus au Fonds. On obtient ainsi une série complète d’états financiers pour le Fonds en fin d’exercice, qui seront intégrés dans les états financiers consolidés de l'UE. L'actif courant selon les états financiers préconsolidés intègre une créance temporaire sur la BEI de 22 016 265 EUR correspondant à des appels à garantie non encore réglés, majorés des montants connexes, pour lesquels la BEI demeure créancière de la Syrie jusqu’au règlement de l’appel. Le passif courant inclut une dette envers la BEI de 22 763 789 EUR correspondant à des appels à garantie non encore réglés, majorés des sommes connexes.

Fonds de garantie: Bilan préconsolidé

Le bilan préconsolidé correspond au bilan établi en vue d'être intégré dans les états financiers consolidés de l’UE. Les principaux postes sont expliqués dans les notes annexes au bilan.

Bilan – Actif

Bilan – Passif

Notes annexes au bilan:

Le poste «Créances à court terme» intègre les montants des prêts appelés mais non encore payés (paiement en janvier - mars 2016), majorés des sommes connexes.

La différence entre les «bénéfices non distribués» en capitaux propres et la situation financière du Fonds présentée dans le document de travail des services de la Commission s’explique par les remboursements successifs au Fonds des appels et des pénalités.

Le poste «Dettes à court terme» inclut les appels à garantie non réglés à la date de clôture du bilan, majorés des montants connexes, la régularisation des frais de recouvrement dus à la BEI, les commissions de gestion dues à la BEI et les honoraires d’audit.

Fonds de garantie: Compte de résultat économique préconsolidé

À l'instar du bilan, le compte de résultat économique préconsolidé est établi en vue d'être intégré dans les états financiers consolidés de l’UE.

Notes annexes au compte de résultat économique:

Le poste «Coûts financiers» se compose des pertes de valeur sur prêts subrogés qui sont liées aux défauts de paiement (voir point 4.1.).

3.Versements au Fonds ou provenant de celui-ci

La présente section explique les flux financiers en entrée ou en sortie du Fonds.

3.1.Base juridique des versements du budget général au Fonds

Le règlement assure une utilisation efficace des ressources budgétaires en provisionnant le Fonds sur la base des montants constatés pour l'encours des prêts garantis. L'augmentation du montant des passifs exigibles entraînera également un accroissement de la contribution du budget de l’UE nécessaire au respect du montant objectif défini pour le Fonds.

Le montant objectif est fixé à 9 % de l’encours en principal de l’ensemble des engagements des Communautés découlant de chaque opération, majoré des intérêts dus et non payés, pour tous les types d’opérations couvertes en dehors de l’UE (prêts BEI, AMF et Euratom). La différence entre le montant objectif et la valeur de l'actif net du Fonds se traduira par un versement en faveur du Fonds à partir de la ligne budgétaire 01.03.06 intitulée «Provisionnement du Fonds de garantie» ou, en cas d'excédent, par un versement du Fonds en faveur du budget.

3.2.Versements au budget général, ou provenant de celui-ci, au cours de l'exercice

3.2.1.Provisionnement du Fonds

Sur la base des 23 609,2 millions d’euros d’encours d'opérations garanties au 31 décembre 2013, la somme de 144,4 millions d'euros a été inscrite à la ligne budgétaire 01.03.06 intitulée «Provisionnement du Fonds de garantie» dans l’état des dépenses du budget général de l’Union européenne pour 2015. Cette somme a été transférée du budget vers le Fonds en une seule opération en février 2015.

3.2.2.Intérêts tirés du placement des actifs liquides du Fonds

Politique d’investissement

Les actifs liquides du Fonds sont investis conformément aux principes de gestion énoncés dans l'annexe de la convention, telle que modifiée 4 . En conséquence, 20 % de ces actifs sont placés dans des investissements à court terme (d'un an au maximum). Parmi ces investissements figurent les titres à taux variable, indépendamment de leur échéance, et les titres à taux fixe à échéance résiduelle d'un an maximum, quelle que soit leur échéance initiale. Afin de préserver un équilibre entre les différents instruments assurant la liquidité requise, une somme d'au moins 100 millions d'euros demeure placée sur le marché monétaire, notamment sous la forme de dépôts bancaires.

Jusqu'à 80 % du Fonds peut être placé dans un portefeuille d'obligations dont l'échéance résiduelle ne dépasse pas 10 ans et 6 mois à compter de la date de paiement. La durée moyenne de placement de l’ensemble des actifs du Fonds ne peut excéder cinq ans. Les placements en obligations doivent respecter certains critères concernant notamment la liquidité, la qualité de crédit, l’éligibilité des contreparties et les limites de concentration. Afin d'assurer une bonne diversification des risques, le montant total investi dans les obligations d'un même émetteur ne doit pas dépasser 10 % du montant nominal total du portefeuille.

Performances

Au cours de l’année 2015, les conditions macroéconomiques et le contexte de politique monétaire très accommodant ont entraîné une baisse des taux d’intérêt, souvent négatifs désormais.

Le Fonds a affiché en 2015 un rendement absolu de + 0,47 %, soit 0,9 point de base de plus que son taux de référence. L'indice de référence du Fonds est établi principalement à partir d'indices iBoxx (notamment d'indices basés sur des titres de dette souveraine en euros de la zone euro et sur des placements garantis en euros) et EURIBID pour l'exposition à court terme. 

Les bonnes performances du Fonds en 2015 s'expliquent principalement par le déclin de la partie à court terme des courbes de rendement (voir le point 1.4.2. intitulé «Performances» du document de travail des services de la Commission pour de plus amples informations sur l'évolution survenue durant l'année).

3.2.3.Produits d'opérations financières

En 2015, le produit des intérêts sur la trésorerie et les équivalents de trésorerie ainsi que sur les titres, plus les produits à recevoir sur les prêts subrogés, se sont élevés à un total de 40 109 123 EUR, qui se répartit comme suit:

3.2.4.Produits et charges opérationnels

Le résultat opérationnel s'est élevé à - 1 113 894 EUR, dont 861 228 EUR de frais de gestion de la BEI, 190 955 EUR d'autres charges opérationnelles (principalement des frais de conservation), 39 500 EUR de frais d’audit externe, 477 789 EUR de gains de change latents sur prêts subrogés et 500 000 EUR (montant maximal convenu) de frais de recouvrement dus à la BEI.

4.Passif du Fonds

Le passif du Fonds correspond à l’ensemble de ses engagements financiers.

4.1.Défauts de paiement

Appels au Fonds de garantie à la suite de défauts de paiement

Face à la détérioration de la situation en Syrie, le Conseil des affaires étrangères, le Parlement européen et le Conseil ont adopté en 2011 certaines décisions vis-à-vis de ce pays. Ils ont notamment demandé à la BEI de ne plus décaisser de fonds dans le cadre des accords de prêts en cours et ont suspendu ses contrats d’assistance technique à des projets souverains en Syrie. Ces mesures restrictives ont été par la suite inscrites dans le règlement (UE) n° 36/2012 du Conseil du 18 janvier 2012 dans sa version modifiée.

Aucune nouvelle opération de financement n’a donc été engagée par la BEI depuis mai 2011 et tous les décaissements et services d’assistance technique en faveur de la République arabe syrienne sont suspendus depuis novembre 2011 jusqu'à nouvel ordre.

Alors que la Syrie avait, au cours des années précédentes, assuré dans les délais l'intégralité du service des prêts consentis par la BEI, cette dernière fait face depuis novembre 2011 à des arriérés de paiement sur les emprunts souverains de la Syrie. En conséquence, et conformément à l'accord de garantie conclu entre l'UE et la BEI, la Banque a fait appel au Fonds de garantie de l'UE à 29 reprises jusqu'au 31 décembre 2015 pour un montant total de 225,1 millions d'euros. Le versement correspondant aux trois derniers appels (22,1 millions d’euros) doit avoir lieu au cours du premier trimestre 2016.

Événements postérieurs à la date de clôture

Au cours des deux premiers mois de l'année 2016, un autre appel à garantie a été lancé à la suite de défauts de paiement de la Syrie représentant un montant total de 7,8 millions d’euros.

4.2.Rémunération de la BEI

La rémunération de la BEI est constituée de frais de gestion et de frais de recouvrement. Les frais de gestion se rapportent à la gestion du Fonds. Quant aux frais de recouvrement, ils sont liés aux efforts de recouvrement des créances déployés par la BEI en cas de défaut de paiement couvert par la garantie de l’UE pour les opérations de financement de la Banque en dehors de l’Union.

Le deuxième avenant à la convention, qui date du 8 mai 2002, dispose que la rémunération de la BEI est calculée en appliquant des taux de commission annuels dégressifs aux différentes tranches d'actifs du Fonds. Cette rémunération est calculée à partir de l'actif annuel moyen du Fonds.

La rémunération de la BEI pour 2015 a été fixée à 861 228 EUR et a été inscrite au compte de résultat économique et comptabilisée dans le compte de régularisation au passif du bilan.

Les frais de recouvrement dus à la BEI sont calculés conformément à l'accord de recouvrement conclu entre la Commission et la Banque en juillet 2014. À la fin de l'année 2015, leur montant cumulé s'élevait à 1 560 285 EUR.

(1) JO L 145 du 10.6.2009, p. 10; le règlement a codifié et abrogé le règlement (CE, Euratom) n° 2728/94 du 31 octobre 1994 instituant un Fonds de garantie relatif aux actions extérieures.

(2) Le règlement dispose que les opérations relatives aux pays en voie d’adhésion couvertes par le Fonds continuent à bénéficier de la garantie de l'UE après la date d’adhésion. Toutefois, à partir de cette date, elles cessent d’être des actions extérieures de l’UE et sont couvertes directement par le budget général de l’Union européenne et non plus par le Fonds.

(3) Les autres éléments constatés d'avance comprennent les écarts de taux de change et les frais de recouvrement dus à la BEI.

(4) Modifiée par l'avenant n° 1 du 23 septembre 1996, l'avenant n° 2 du 8 mai 2002, l'avenant n° 3 du 25 février 2008 et l'avenant n° 4 du 9 novembre 2010.