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Document 52016DC0112
REPORT FROM THE COMMISSION TO THE EUROPEAN COURT OF AUDITORS, THE COUNCIL AND THE EUROPEAN PARLIAMENT Member States' Replies to the European Court of Auditors' 2014 Annual Report
RAPPORT DE LA COMMISSION À LA COUR DES COMPTES EUROPÉENNE, AU CONSEIL ET AU PARLEMENT EUROPÉEN Réponses des États membres au rapport annuel de la Cour des comptes européenne relatif à l’exercice 2014
RAPPORT DE LA COMMISSION À LA COUR DES COMPTES EUROPÉENNE, AU CONSEIL ET AU PARLEMENT EUROPÉEN Réponses des États membres au rapport annuel de la Cour des comptes européenne relatif à l’exercice 2014
COM/2016/0112 final
COMMISSION EUROPÉENNE
Bruxelles, le 26.2.2016
COM(2016) 112 final
RAPPORT DE LA COMMISSION À LA COUR DES COMPTES EUROPÉENNE, AU CONSEIL ET AU PARLEMENT EUROPÉEN
Réponses des États membres au rapport annuel de la Cour des comptes européenne relatif à l’exercice 2014
{SWD(2016) 48 final}
TABLE DES MATIÈRES
1. Portée du rapport
2 Principales caractéristiques du rapport 2014 de la CCE
3 Résumé des réponses des États membres
3.1 Mesure des résultats en matière de performance
3.2 Types d’erreurs quantifiables
3.3 Bonne gestion financière
4. Conclusion
RAPPORT DE LA COMMISSION
Réponses des États membres au rapport annuel de la Cour des comptes européenne relatif à l’exercice 2014
1.Portée du rapport
En vertu de l’article 162, paragraphe 5, du règlement financier 1 , après la publication du rapport annuel de la Cour des comptes relatif à l’exercice 2014, la Commission a dûment communiqué aux États membres les éléments de ce rapport.
Ces informations ont été présentées sous la forme d’une lettre et de trois annexes à remplir par chaque État membre, accompagnées de lignes directrices sur l’élaboration et la présentation des réponses aux questionnaires. L’annexe I était un questionnaire sur les points concernant les différents États membres; l’annexe II était un questionnaire sur les constatations issues de l’audit se rapportant à chacun des États membres, et l’annexe III, un questionnaire sur les constatations générales liées à la gestion partagée pour la DAS 2014.
Pour le rapport de cette année, trois grands thèmes ont été dégagés, à savoir: 1) la mesure des résultats en matière de performance, 2) les types d’erreurs quantifiables – infractions aux règles en matière d'aides d'État et de marchés publics et 3) la bonne gestion financière. Le rapport est en outre accompagné d’un document de travail des services de la Commission, qui contient les réponses des États membres à l’annexe I et à l’annexe III.
2Principales caractéristiques du rapport 2014 de la CCE
Pour le rapport annuel 2014, la Cour a actualisé son approche d’audit et la structure du rapport. La principale modification apportée à son approche est la quantification des infractions graves aux règles en matière de marchés publics et l’ajustement correspondant des chiffres pour 2013 et 2012 afin de garantir la comparabilité des résultats 2 . La nouvelle structure du rapport (chapitres 5-9) reflète les rubriques du cadre financier pluriannuel (CFP) 2014-2020.
Selon les résultats de l’audit réalisé par la Cour pour 2014, les comptes n'étaient pas affectés par des anomalies significatives, de sorte que la Cour a émis une opinion favorable quant à la fiabilité des comptes 3 , comme elle le fait tous les ans depuis 2007. En ce qui concerne les dépenses, la Cour a constaté un niveau d’erreur estimatif de 4,4 % dans les paiements de 2014, qui est proche du niveau de 4,5 % constaté en 2013 4 . Hormis la rubrique 5 (Administration) du CFP, les dépenses relevant de toutes les autres rubriques étaient affectées par un niveau significatif d'erreur. Pour les rubriques «Compétitivité», «Cohésion» et «L'Europe dans le monde», les niveaux d’erreur estimatifs sont de 5,6 %, 5,7 % et 2,7 % respectivement, ce qui représente dans chaque cas une augmentation par rapport aux résultats équivalents relatifs à 2013 5 . En revanche, pour la rubrique «Ressources naturelles», le niveau d’erreur estimatif était de 3,6 %, ce qui représente une diminution par rapport au résultat équivalent pour 2013. La rubrique qui a le plus contribué au taux d’erreur global est la «Cohésion», suivie des «Ressources naturelles», de la «Compétitivité» et de «L'Europe dans le monde». Le graphique ci-dessous présente la contribution au niveau d’erreur estimatif global pour 2014 par rubrique du CFP 6 .
Le rapport de la Cour relève également deux types de programmes de dépenses, à savoir les programmes fondés sur des droits et les systèmes de remboursement de coûts, qui impliquent différents profils de risque 7 . Selon le rapport, parmi les erreurs détectées concernant l'exercice 2014, les erreurs en matière d’éligibilité dans les systèmes de remboursement de coûts occupent une place prépondérante. Les erreurs relatives au remboursement de coûts sont principalement constituées par des infractions graves aux règles en matière de marchés publics lors de l’adjudication et de la mise en œuvre du marché. Pour les programmes fondés sur des droits, les erreurs typiques sont notamment des surdéclarations de surfaces agricoles par les agriculteurs et des erreurs administratives affectant les paiements en faveur des agriculteurs 8 . Le graphique ci-dessous présente la contribution au niveau d’erreur estimatif global, par type d’erreur.
3Résumé des réponses des États membres
3.1Mesure des résultats en matière de performance
Au chapitre 3 de son rapport annuel, «Le budget de l’UE: obtenir des résultats» 9 , la Cour analyse la performance sous l'angle de la stratégie Europe 2020 et examine les éléments relatifs à la performance introduits avec le nouveau CFP 2014-2020. Il a été demandé aux États membres s’ils utilisaient déjà ou s’ils envisageaient d’utiliser les indicateurs communs instaurés pour les cinq Fonds de l’UE. Pour quatre d'entre eux, à savoir le Fonds européen agricole pour le développement rural (Feader), le Fonds européen pour les affaires maritimes et la pêche (FEAMP), le Fonds social européen (FSE) et le Fonds européen de développement régional (FEDER), il ressort des réponses que la quasi-totalité des États membres utilisaient déjà ou envisageaient d’utiliser les indicateurs communs. En ce qui concerne le Fonds de cohésion, 57 % des États membres ont affirmé utiliser les indicateurs communs, tandis que pour 14 %, l’utilisation d’indicateurs communs était sans objet. Le tableau ci-dessous présente les réponses détaillées des États membres.
En ce qui concerne l’utilisation d’indicateurs supplémentaires ou complémentaires, plusieurs États membres (France, Grèce, Lituanie, Luxembourg, Espagne et Royaume-Uni 10 ) ont répondu qu’ils utilisaient des indicateurs spécifiques à tel ou tel programme ou des indicateurs supplémentaires, souvent définis par les autorités de gestion et intégrés au cadre de performance du programme opérationnel. Dans certains cas, les indicateurs communs sont complétés par des indicateurs au niveau national. Ainsi, pour le FEDER/FC/FSE, la Pologne 11 utilise:
«une série d’indicateurs appliqués au niveau des projets et découlant de la liste commune d’indicateurs-clés élaborée par le ministre du développement régional. Cette liste comprend les indicateurs communs au niveau européen fixés par la réglementation relative aux Fonds et les indicateurs-clés définis au niveau national.»
Le Portugal 12 a insisté sur le fait que, pour la période 2014-2020 et en ce qui concerne les programmes opérationnels poursuivant des objectifs similaires, les indicateurs à utiliser ont été harmonisés. Par ailleurs, «outre la liste des indicateurs communautaires communs, il existe une liste d’indicateurs nationaux harmonisés».
Les États membres ont également fourni des listes ou des informations plus détaillées concernant divers indicateurs spécifiques à tel ou tel programme utilisés pour les différents Fonds. La Suède 13 a fait savoir que, pour les 9 programmes du FEDER, elle utilisait quelque 35 indicateurs de réalisation et «une trentaine d'indicateurs de performance liés aux priorités d’investissement et à des objectifs spécifiques au sein de ces programmes». Le Danemark 14 a communiqué sa liste d’indicateurs d’impact, de réalisation et de résultat pour le Feader, le FSE et le FEAMP. La Slovaquie 15 a répertorié les indicateurs fixés par l’organe central de coordination et couvrant différents programmes. Elle a également fourni une liste d’indicateurs pour les Fonds structurels et d’investissement européens (fonds ESI).
Enfin, il a été demandé aux États membres s’ils seraient en mesure de fournir des données concrètes concernant les indicateurs à utiliser lors du réexamen à mi-parcours du CFP, prévu pour 2017. Certains États membres, dont le Danemark, la France et la Grèce 16 , ont indiqué qu’il leur serait impossible de fournir des données concrètes d’ici à 2017, principalement parce que le niveau de mise en œuvre de certains programmes opérationnels serait trop faible et que les données ne seraient pas significatives. Selon la Grèce 17 ,
«des informations sur la réalisation des objectifs nationaux de la stratégie Europe 2020 seront disponibles dans le rapport d’avancement du SSE 18 en 2017 (et en 2019). Cependant, étant donné que la mise en œuvre des PO ne sera pas achevée avant la soumission du rapport en 2017, il n’est pas prévu que des données concrètes soient disponibles pour le réexamen à mi-parcours du CFP».
Le Portugal 19 et la Pologne 20 ont tous deux souligné la présence d’un système de compte rendu global garantissant la production de rapports de qualité à intervalles réguliers. Cependant, comme le souligne la Pologne 21 ,
«il ne sera pas possible de faire le point sur l’incidence des Fonds de l’UE dans le CFP 2014-2020 avant que des progrès suffisants ne soient accomplis. En 2017, il sera encore trop tôt pour produire des conclusions de synthèse».
Plusieurs autres États membres, comme l’Autriche, la Croatie, la République tchèque, l’Irlande et la Slovénie 22 , sont certains de pouvoir fournir d’ici à 2017 des données concrètes pour les programmes relevant de certains Fonds. La République tchèque 23 se dit être
«en mesure de fournir des données fiables sur la base du système mis en place par la République tchèque pour rendre compte de l’état de la situation, des progrès accomplis et des évolutions».
La Croatie a elle aussi indiqué qu'elle fournirait des données globales et qu'en outre
«les résultats des évaluations sont utilisables, ce qui devrait contribuer à l'amélioration et à une possible simplification des systèmes de gestion et de contrôle».
3.2 Types d’erreurs quantifiables – infractions aux règles en matière d'aides d'État et de marchés publics
Dans son rapport annuel 2014, la Cour des comptes a indiqué que 14 projets relevant du FEDER/FC dans huit États membres enfreignaient les règles de l’UE en matière d’aides d’État. Selon la Cour, les erreurs quantifiées concernant les infractions aux règles en matière d'aides d’État représentent environ 1,5 point de pourcentage du niveau d’erreur estimatif pour la politique régionale et urbaine 24 . Il a été demandé aux États membres de fournir des informations sur les infractions aux règles en matière d’aides d’État et sur les mesures préventives éventuellement prises.
Les réponses des États membres indiquent que dans certains cas, par exemple pour la France, la Lettonie et la Slovénie 25 , il n’y avait pas de déficiences ou de problèmes systémiques relatifs aux règles en matière d’aides d’État dans le contexte des fonds ESI, même si des infractions isolées ont pu avoir lieu. La Bulgarie 26 a mis en exergue deux cas de non-respect des règles, tous deux détectés au cours d'audits. Le premier cas concernait le programme opérationnel «Développement de la compétitivité de l’économie bulgare 2007-2013», et le deuxième les systèmes de gestion mis en place dans le cadre de l’initiative «Ressources européennes conjointes pour les PME et les microentreprises» (JEREMIE). Dans les deux cas, l’autorité d’audit a conseillé l’autorité de gestion et les intermédiaires financiers quant aux mesures correctrices à prendre.
Même s’il semble que les déficiences ou les problèmes systémiques ne soient pas largement répandus, certains États membres ont rendu compte des mesures préventives qu’ils ont prises.
La Hongrie 27 a ainsi mentionné que
«dans le cas des appels à propositions et des projets prioritaires, l'autorité de surveillance des aides d’État opérant au sein du cabinet du Premier ministre procède à un examen préliminaire du respect des règles en matière d’aides d’État. Dans le cadre des contrôles de premier niveau, la vérification est assurée par les organismes intermédiaires ou les autorités de gestion sur la base des déclarations des soumissionnaires».
La France 28 a souligné que le CGET 29 avait pris différentes mesures dans le contexte de la période de programmation 2014-2020, parmi lesquelles un plan national de formation et la création d’un réseau d’experts régionaux sur la réglementation des aides d’État.
Le Luxembourg et la Slovénie 30 ont cité les check-lists comme étant un élément essentiel de leurs mesures préventives, tandis que l’Espagne 31 a déclaré qu’outre les check-lists, elle utilisait une «matrice d’évaluation des risques».
La Cour a actualisé la méthode utilisée pour quantifier les infractions graves aux règles en matière de marchés publics, ce secteur étant l’une des principales sources d’erreur dans le domaine de la «Cohésion économique, sociale et territoriale» 32 . Il a été demandé aux États membres de fournir des informations sur les mesures prescrites au niveau national pour évaluer et quantifier le non-respect des règles relatives aux marchés publics. Certains États membres - Irlande, Lettonie, Lituanie, Pays-Bas, Pologne et Slovénie 33 - ont indiqué qu’ils disposaient d'une législation nationale en la matière et que, bien souvent, la législation de l’UE était transposée ou sous-tendait la législation nationale. En Lituanie 34 , l'Office des marchés publics assume la responsabilité globale pour contribuer à la bonne exécution du programme opérationnel dans le respect des exigences de la réglementation de l'UE et se charge de la prévention des irrégularités. La Lettonie 35 a indiqué que
«les marchés publics sont organisés conformément à la législation nationale, qui repose sur les dispositions de la législation de l'UE ou les transpose».
Enfin, l’Irlande 36 a mentionné ceci:
«Par ailleurs, en ce qui concerne les erreurs dans l’attribution de marchés publics, les pratiques en la matière font l’objet d’audits et de contrôles en vertu de la loi modificative de 1993 relative au Comptroller and Auditor General et de la loi de réforme des gouvernements locaux de 2014. Les comptables sont responsables des dépenses exposées.»
Dans son rapport, la Cour a mis en exergue des cas de non-respect des règles en matière de marchés publics dans certains États membres 37 . Il leur a été demandé de fournir des informations concernant les défauts et déficiences possibles de leurs systèmes de contrôle interne respectifs ayant pu être à l'origine de ces irrégularités et d'indiquer les mesures prises pour y remédier. La Bulgarie et la France 38 ont signalé que les irrégularités étaient dues à la complexité des procédures de passation de marchés publics et à la pénurie de personnel qualifié pour le traitement de ces questions de marchés publics. Selon la Roumanie 39 ,
«les systèmes de contrôle interne en place dans le domaine des marchés publics au niveau des bénéficiaires sont fragmentés et partiellement redondants, et ils sont davantage centrés sur les aspects formels liés à la régularité des procédures, sans évaluer de manière objective les aspects qualitatifs».
Pour remédier à cette situation, la Roumanie a mis en place une «stratégie nationale pour les marchés publics pour la période 2014-2020», qui «prévoit des mesures visant à garantir la régularité et la qualité du processus de passation des marchés publics».
La France, la Pologne et l’Espagne 40 ont toutes trois fait état des programmes de formation spécifiques destinés aux membres du personnel chargés des marchés publics comme une mesure-clé pour garantir une meilleure gestion des questions en la matière.
3.3 Bonne gestion financière
Les États membres poursuivent leurs efforts visant à promouvoir une bonne gestion financière par le recours plus fréquent aux options de présentation simplifiée des coûts, par l’amélioration des contrôles de gestion et par une meilleure communication d'informations relatives aux instruments financiers.
Au chapitre 6 41 , la Cour recommande aux États membres de tirer meilleur parti des possibilités prévues, pour la période de programmation 2014-2020, dans le règlement portant dispositions communes et dans le règlement relatif au FSE en ce qui concerne les options de présentation simplifiée des coûts.
La majorité des États membres, parmi lesquels Chypre, la Finlande, la France, l’Allemagne, la Hongrie, la Lettonie, la Lituanie, le Luxembourg et le Royaume-Uni 42 , ont signalé qu’ils utilisaient dans la mesure du possible les options de présentation simplifiée des coûts pour l’ensemble des Fonds pendant la période de programmation 2014-2020. La Lituanie 43 a fait savoir qu’en 2015, l’autorité de gestion a organisé une conférence intitulée «Possibilités d’appliquer une procédure simplifiée pour le paiement des dépenses en 2014-2020». Cette conférence visait à informer les participants
«des possibilités d’appliquer une procédure simplifiée pour le paiement des dépenses et de ses avantages dans la procédure d’administration des fonds structurels de l’UE».
La Grèce 44 a indiqué qu’elle organisait pour tous ses opérateurs des séances visant à mettre à jour leurs connaissances et à les former à l’utilisation des options de présentation simplifiée des coûts. La Pologne 45 a, par contre, signalé que, même si l’utilisation des options de présentation simplifiée était prévue, «le recours à ces options est facultatif et la décision finale en la matière relève de chacune des autorités de gestion».
La Suède 46 a souligné le fait qu’elle disposait d'un modèle de simplification pour le FSE et que «le gouvernement encourage activement la simplification».
Enfin, le Portugal 47 a créé un Centre de simplification au sein de l’Agence pour le développement et la cohésion (AD&C). Celui-ci vise à «informer les autorités de gestion des aspects pertinents dans ce domaine afin de promouvoir le recours plus fréquent aux options de présentation simplifiée des coûts dans les différents fonds de cohésion (FEDER, FSE et FC)».
Comme les années précédentes, pour la politique régionale, l’emploi et les affaires sociales 48 , la Cour a signalé que, pour une grande partie des opérations entachées d’erreurs quantifiables, les autorités des États membres disposaient de suffisamment d'informations pour être en mesure de prévenir, ou de détecter et de corriger, ces erreurs avant de certifier les dépenses et de les déclarer à la Commission. Il a été demandé aux États membres d’indiquer s’ils avaient mis en place des mesures destinées à améliorer les contrôles de gestion et à renforcer l’efficacité des contrôles effectués avant que les dépenses soient certifiées et déclarées à la Commission.
En ce qui concerne les améliorations en matière de contrôles de gestion, le Luxembourg 49 a fourni une liste de mesures prises dans le cadre du FEDER et du FSE comportant une nouvelle check-list (ex post), une note d’orientation, l'organisation de formations et des réunions de sensibilisation sur les options de présentation simplifiée des coûts.
Le Portugal 50 a mentionné la mise en œuvre d’un plan d’action dans certains cas et signalé par ailleurs que, préalablement à la transmission des demandes de paiement à la Commission européenne, l’autorité de certification effectuait une série de vérifications. Selon le Portugal, en cas de doutes concernant
«la légalité et la régularité des dépenses à certifier, les sommes en question sont déduites à titre de précaution jusqu’à ce que les problèmes soient résolus».
L’Espagne 51 a elle aussi fait état de la mise en œuvre de plans d’action, en indiquant que
«des améliorations ont été apportées aux procédures visant à sélectionner et valider les relevés de remboursement, à améliorer les check-lists, à examiner les documents relatifs aux marchés publics pour différentes entités locales, etc.».
Chypre 52 a fait savoir que la plupart des erreurs concernent
«principalement des marchés de constructions exécutés par des autorités locales et des marchés de développement de logiciels exécutés par des universités publiques, et que les pouvoirs adjudicateurs sont renvoyés au Central Committee for Variations and Claims en vue de l’examen des demandes de modification de ces marchés, pour obtenir des orientations et des avis ainsi que pour organiser une médiation avec les contractants concernés en vue de résoudre les litiges».
En ce qui concerne la qualité de la communication des informations relatives aux instruments financiers, certains États membres (par exemple, Chypre, la Slovénie et la Suède 53 ) ont répondu qu’ils avaient suivi les lignes directrices de la Commission, utilisé les nouveaux modèles et que, dans certains cas, aucune amélioration n’était requise puisque la qualité du compte rendu était jugée satisfaisante.
D’autres États membres ont mentionné les améliorations apportées. En novembre 2015, la France 54 a mis en place un groupe de travail sur les instruments financiers chargé de suivre l'état d’avancement des instruments et de veiller à la consolidation des données. La Bulgarie 55 a mis en place un système étendu de comptes rendus semestriels et annuels pour l’instrument financier JESSICA.
4.Conclusion
La Commission s’est déjà engagée à exécuter un budget de l’Union axé sur les résultats, conformément à la «toute nouvelle approche» en matière d'investissements et de dépenses de l’Union prônée par la Cour des comptes dans son rapport annuel 2014 56 . L’une des principales caractéristiques de cette nouvelle approche est la performance, qui est évaluée sur la base des principes de bonne gestion financière 57 .
Les réponses des États membres aux annexes témoignent d’un engagement constant en faveur d’une bonne gestion financière par la promotion active du recours aux options de présentation simplifiée des coûts, l’amélioration des contrôles de gestion et la communication d'informations sur les instruments financiers. Selon de nombreux États membres, les problèmes relatifs aux marchés publics sont en outre pris en charge par l’alignement des législations nationales sur la législation de l’Union. Face aux lacunes détectées dans les marchés publics, les mesures prises prévoient notamment des programmes de formation, le renforcement des contrôles sur place et le recouvrement des montants, comme c’est le cas en République tchèque, en Croatie, en Belgique, en Finlande et en Allemagne 58 .
Les réponses fournies cette année par les États membres indiquent aussi une prise de conscience croissante de la nécessité d’instaurer une véritable culture de la performance et de se concentrer sur les résultats. La quasi-totalité des États membres ont signalé qu’ils utilisaient des indicateurs, communs et spécifiques, pour mesurer la performance, pour tous les Fonds, au niveau régional comme au niveau national. Cependant, les faibles niveaux d’exécution des programmes pourraient avoir pour conséquence l’impossibilité de fournir des données de performance concrètes pour le réexamen à mi-parcours du CFP en 2017. On disposera probablement de données plus significatives en fonction des cadres de performance de nombreux programmes prévus pour 2018 ou 2019. La Lettonie 59 résume la situation comme suit:
«la quantité de données concernant les résultats atteints peut varier d'un axe prioritaire à l'autre, selon le Fonds concerné, le respect des conditions ex ante et l’élaboration d’une réglementation au niveau national».
Dans ses conclusions, le Danemark récapitule l’engagement global affiché par les États membres en faveur de la performance et d’un budget de l’Union axé sur les résultats 60 :
«Un aspect essentiel d’une exécution satisfaisante du budget de l’Union consiste à produire des résultats et à garantir que ces résultats soutiennent les objectifs stratégiques globaux. Le Danemark estime dès lors qu’il importe de continuer à se concentrer sur la mise en place d’un cadre permettant un système axé sur les résultats, mettant davantage l’accent sur les résultats et l’incidence des projets de l’UE. Nous saluons donc le fait que le rapport annuel accorde une importance croissante à cet aspect.»
