6.8.2014   

FR

Journal officiel de l'Union européenne

C 255/3

1.

Le règlement proposé s’inscrit au sein d’un effort international récent plus vaste visant à élaborer un cadre réglementaire concernant les entités du système bancaire parallèle. Comme le souligne la réponse de l’Eurosystème au Livre vert de la Commission européenne sur le système bancaire parallèle (ci-après, «la réponse de l’Eurosystème»), la BCE s’intéresse tout particulièrement aux évolutions du système bancaire parallèle en raison de son importance potentielle pour la stabilité financière (2).

2.

En particulier en ce qui concerne le règlement sur les OPC monétaires, l’Organisation internationale des commissions de valeurs mobilières (OICV) a émis des recommandations en octobre 2012 (3) qui ont été ultérieurement adoptées par le Conseil de stabilité financière (CSF), le Comité européen du risque systémique (CERS) ayant adopté les recommandations de mesures adressées à la Commission en décembre 2012 (4). En 2010, le Comité européen des régulateurs des marchés de valeurs mobilières (CERVM), prédécesseur de l’Autorité européenne des marchés financiers (AEMF), a adopté des lignes directrices pour l’élaboration d’une définition harmonisée d’«OPC monétaires européens» (ci-après les «lignes directrices du CERVM») (5) que la BCE a suivies, adaptant la définition d’OPC monétaire à des fins statistiques (6).

2.1.

Le règlement proposé est conforme aux normes internationales préconisées pour les OPC monétaires (12). Comme indiqué dans la réponse de l’Eurosystème, la crise financière a mis en évidence les inquiétudes liées à la stabilité financière et au risque systémique provenant du secteur des OPC monétaires, qui nécessitent d’être dûment prises en considération.

2.2.

À l’instar des banques de dépôt vis-à-vis de leurs déposants, les OPC monétaires s’engagent à fournir à leurs actionnaires des liquidités immédiates sur demande, gommant ainsi potentiellement ce qui les distingue des banques. Étant donné que les OPC monétaires réalisent également des opérations de transformation d'échéance (13), un rachat important et soudain des actionnaires peut finir par forcer les OPC monétaires à réduire leurs activités de placement dans les instruments du marché monétaire. Les OPC monétaires n’ayant pas, contrairement aux banques, accès à des filets de sécurité publics, comme un financement de banque centrale ou une garantie de dépôt, le scénario le plus défavorable inclurait une perte de confiance des actionnaires des OPC monétaires, cherchant l’avantage du premier sortant. Cette situation pourrait entraîner des retraits massifs auprès des OPC monétaires, obligeant les fonds à vendre une partie de leurs actifs au rabais. Ce risque est particulièrement accru dans le cas des OPC monétaires à valeur liquidative constante (fonds VLC) dans la mesure où, du fait de leur modèle d’activité, ils pourraient être finalement perçus comme incapables de rembourser leurs titres au pair.

2.3.

Du point de vue de la stabilité financière, un désengagement massif des investisseurs affecterait le fonctionnement des marchés monétaires, contribuerait à répandre et amplifier les risques financiers dans l’ensemble du système et aurait un impact principalement sur les intermédiaires financiers comme les banques pour lesquelles les OPC monétaires constituent une source importante de financement à court terme.

2.4.

Par ailleurs, un certain nombre de grandes banques européennes promeuvent les OPC monétaires. Une telle situation expose les établissements promoteurs à un risque financier ainsi qu’à un risque pour leur réputation, car ils pourraient avoir à soutenir et finalement à renflouer ces OPC monétaires. Cette forme d’interconnexion des OPC monétaires avec d’autres intermédiaires financiers constitue également la raison de réformer le cadre réglementaire applicable aux OPC monétaires.

3.1.

Dans ce contexte, il existe un consensus international sur l’importance de faire face aux risques résultant des OPC monétaires à valeur liquidative constante (fonds VLC) (14). Le CFS a entériné les travaux de l’OICV (15), proposant deux options alternatives pour gérer les risques mentionnés ci-dessus: a) supprimer les caractéristiques des OPC monétaires qui augmentent leur vulnérabilité à des désengagements massifs des investisseurs en exigeant la conversion des fonds de modèle VLC; ou b) autoriser les OPC monétaires à utiliser le modèle VLC, à condition qu’ils satisfassent à des exigences fonctionnellement équivalentes à la réglementation prudentielle des banques.

3.2.

En règle générale, même si les mesures concrètes peuvent varier en fonction des particularités spécifiques des marchés, il est important de parvenir à une convergence substantielle au niveau international, de manière à éviter que les divergences de réglementation entre les grands pays (notamment entre l’Union européenne et les États-Unis où est établie une très grande partie du secteur mondial des OPC monétaires) ne donnent lieu à d’éventuels arbitrages réglementaires. Aux États-Unis, les autorités responsables sont encore en train d’évaluer diverses approches alternatives allant de la conversion obligatoire des fonds VLC à l’introduction de commissions de liquidité et de restrictions de remboursement (16) .

3.3.

Dans ce contexte, le règlement proposé introduirait une réserve de valeur liquidative pour les fonds VLC de manière à gérer les risques de stabilité financière, et éviter par conséquent une conversion en valeur liquidative variable. La BCE note que la réserve de valeur liquidative exigée dans le règlement proposé (17) vise à améliorer la résilience des fonds VLC et leur capacité à rembourser les investisseurs demandant des retraits à brève échéance. La BCE rappelle que le CERS avait recommandé antérieurement d’instaurer une obligation de conversion des fonds VLC (18) et avait exclu la possibilité d’appliquer des exigences de fonds propres au motif que ceci pourrait accentuer la consolidation d’un secteur déjà très concentré, et accroître par conséquent la concentration du risque du point de vue macroprudentiel (19). La BCE note que la Commission invoque la nécessité d’éviter que le flottement généralisé de l’ensemble des fonds VLC ne perturbe le financement de l’économie réelle (et en particulier des entités qui dépendent de l’émission de créances à court terme détenues par les OPC monétaires) pour justifier l’option de réserve de valeur liquidative (20). La BCE considère cette proposition comme une mesure de prévention contre les risques résultant des fonds VLC qui est compatible avec les recommandations de l’OICV avalisées par le CFS et note que le réexamen prévu par la Commission de l’adéquation des règles proposées trois ans après l’entrée en vigueur du règlement (21) offre une occasion de reconsidérer la question et la mise en œuvre de la recommandation du CERS.

3.4.

Néanmoins, certains aspects de la réserve justifient une analyse plus approfondie.

4.1.

La BCE accueille favorablement le fait que le règlement proposé limite le soutien extérieur apporté aux fonds VLC à la réserve de valeur liquidative (23). La BCE accueille également favorablement le fait que les OPC monétaires autres que les fonds VLC ne puissent recevoir de soutien extérieur, sauf pour garantir leur liquidité en cas de circonstances exceptionnelles, sous réserve de l’accord de l’autorité compétente de l’OPC monétaire concerné et, dans le cas où l’entité fournissant le soutien est soumise à la réglementation prudentielle, de l’accord de l’autorité prudentielle en question (24).

Dans ce contexte, il convient de garantir que les dispositifs de gestion du risque des sociétés mères reçoivent des informations régulières et adéquates des gestionnaires d’OPC monétaires de leur groupe, et que toute information relative à un problème de liquidité pertinent susceptible de déclencher le besoin d’un soutien soit rapidement communiquée aux autorités de contrôle prudentiel compétentes.

La BCE considère qu’un tel soutien extérieur doit être strictement exceptionnel. Afin d’éviter les effets de contagion, toute difficulté relative aux OPC monétaires rencontrée au niveau du remboursement de titres doit être traitée principalement par le biais d’autres moyens, comme la suspension temporaire des demandes de remboursement, ainsi que le prévoit la directive sur les OPCVM (25)ou par le biais des restrictions de remboursement (26).

4.2.

Par ailleurs, les autorités nationales peuvent avoir une appréciation différente des circonstances exceptionnelles dans lesquelles les OPC monétaires autres que les fonds VLC peuvent être autorisés à recevoir un soutien extérieur (27) en particulier lorsque le risque est supranational ou de grande ampleur. Concernant l’autorité compétente de l’OPC monétaire, les considérations relatives à la stabilité de l’OPC monétaire peuvent prévaloir sur celles relatives à la stabilité de la banque promotrice. Il peut être envisagé d’introduire un élément de coordination au niveau de l’Union afin de garantir que cette disposition soit appliquée de manière cohérente dans l’ensemble des pays membres.

6.1.

La BCE note les exemptions aux critères d’éligibilité pour les instruments bénéficiant d’une qualité de signature élevée qui sont émis ou garantis par une administration centrale, une autorité régionale ou locale, ou par la banque centrale d’un État membre, la BCE, l’Union, le mécanisme européen de stabilité ou la Banque européenne d’investissement (28) Ces exemptions sont également conformes à celles concernant les entités liées aux administrations publiques prônées par le CSF dans ses propositions récentes sur des normes de décote minimales devant être appliquées aux cessions temporaires de titres (29). La BCE note que ces exemptions devront être transposées de manière cohérente dans les procédures internes d’évaluation du crédit par les gestionnaires (30).

6.2.

Tout en accueillant favorablement le règlement proposé du point de vue de la stabilité financière, la BCE souligne néanmoins le besoin d’une évaluation minutieuse de l’impact combiné des mesures proposées sur le rôle d’intermédiation des OPC monétaires dans le système financier de l’Union. Il se pourrait en particulier que la capacité d’intermédiation des OPC monétaires soit potentiellement diminuée du fait qu’il sera demandé aux OPC monétaires de conserver une grande part de leurs actifs (30 %) dans les actifs à échéance journalière et hebdomadaire (31) alors qu’aucune limite en la matière n’existe actuellement. En outre, le ratio de couverture de liquidité introduit récemment (32), qui traite plus favorablement les financements des entreprises que les financements levés par le biais des gestionnaires d’actifs, pourrait inciter les banques à lever davantage de fonds directement auprès des entreprises. Il est possible que les futures règles sur le financement stable affectent également le lien entre les banques et les OPC monétaires. Dans ce contexte, la BCE suggère une évaluation plus approfondie de l’impact du règlement proposé sur le modèle d’intermédiation bancaire et sur les questions qui pourraient surgir pendant la phase de transition d’un régime d’intermédiation à l’autre. En particulier, il convient d’évaluer si la réallocation de fonds des OPC monétaires vers le système bancaire est importante et si elle aurait un réel impact sur les marchés monétaires à court terme (33)

6.3.

Par ailleurs, les OPC monétaires jouent un rôle important en tant que principaux investisseurs sur le marché des actifs titrisés à court terme comme le papier commercial adossé à des actifs (PCAA). Le marché des PCAA est important pour l’intermédiation du crédit à court terme destiné à financer l’économie réelle, comme par exemple le crédit commercial. Le règlement proposé prévoit des critères d’admissibilité des actifs titrisés dans lesquels les OPC monétaires peuvent investir, y compris des critères applicables à la réserve sous-jacente d’actifs concernant le type, le crédit, le risque de liquidité et la limite d’échéance (34). Si la BCE reconnaît que ces critères augmenteront la transparence des portefeuilles d’investissement des OPC monétaires et amélioreront la gestion du risque de crédit et de liquidité, elle suggère d’évaluer les avantages des restrictions envisagées concernant l’investissement en PCAA au regard de leur impact sur le fonctionnement et la profondeur des marchés de la titrisation.

6.4.

La Commission a d’ores et déjà noté que le coût de la mise en place de la réforme peut conduire un certain nombre de fonds existants à sortir du marché (35), ce qui pourrait conduire à son tour à la concentration d'un marché déjà concentré (36). Si une telle situation se produit, les OPC monétaires qui subsisteront pourraient voir leur importance systémique s’accroître, notamment en ce qui concerne le mécanisme de transmission de la politique monétaire, en raison de l’implication des OPC monétaires dans les financements à court terme des banques. Ces aspects justifient également une évaluation plus approfondie.

8.1.

Avec l’entrée en vigueur du règlement proposé, seuls les organismes de placement collectif agréés conformément au régime qui y est prévu peuvent être établis, commercialisés ou gérés en tant qu’OPC monétaires au sein de l’Union (40). La définition actuelle des OPC monétaires aux fins de la collecte d'informations statistiques par la BCE auprès des institutions financières monétaires est en adéquation avec les lignes directrices du CERVM, ce qui garantit un traitement cohérent des OPC monétaires à des fins statistiques et prudentielles. Par conséquent, à la suite de l’entrée en vigueur du règlement proposé (41) et de toutes autres modifications en cours du cadre statistique de la BCE, il pourrait potentiellement y avoir une période pendant laquelle s’appliqueront des définitions divergentes de «fins prudentielles et statistiques de la BCE». À cet égard, le règlement (UE) no 1071/2013 (BCE/2013/33) fixe des critères d’identification des OPC monétaires qui sont obligatoires à des fins statistiques, indépendamment du fait qu’ils soient ou non appliqués à des fins prudentielles au niveau national.

8.2.

Le règlement proposé impose aux gestionnaires d’OPC monétaires de déclarer certaines informations à l’autorité compétente dont relève le fonds sur une base trimestrielle. Ces informations sont ensuite mises à la disposition de l’AEMF aux fins de la création d’une base de données centrale de tous les OPC monétaires établis, gérés ou commercialisés dans l'Union. La BCE dispose d’un droit d’accès à cette base de données à des fins statistiques seulement (42). Bien que la BCE soutienne cette référence expresse, un accès élargi aux autres informations relatives aux OPC monétaires peut s’avérer nécessaire pour garantir la contribution du Système européen de banques centrales i) à la bonne conduite des politiques relatives à la stabilité du système financier et ii) au soutien analytique et statistique de la BCE au CERS (43).