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Document 52013SC0178
COMMISSION STAFF WORKING DOCUMENT EXECUTIVE SUMMARY OF THE IMPACT ASSESSMENT Accompanying the document Proposal for a Decision of the European Parliament and of the Council on granting an EU guarantee to the European Investment Bank against losses under financing operations supporting investment projects outside the Union
DOCUMENT DE TRAVAIL DES SERVICES DE LA COMMISSION RÉSUMÉ DE L’ANALYSE D’IMPACT accompagnant la Proposition de décision du Parlement européen et du Conseil accordant une garantie de l’Union européenne à la Banque européenne d’investissement en cas de pertes résultant d’opérations de financement en faveur de projets réalisés en dehors de l’Union
DOCUMENT DE TRAVAIL DES SERVICES DE LA COMMISSION RÉSUMÉ DE L’ANALYSE D’IMPACT accompagnant la Proposition de décision du Parlement européen et du Conseil accordant une garantie de l’Union européenne à la Banque européenne d’investissement en cas de pertes résultant d’opérations de financement en faveur de projets réalisés en dehors de l’Union
/* SWD/2013/0178 final */
DOCUMENT DE TRAVAIL DES SERVICES DE LA COMMISSION RÉSUMÉ DE L’ANALYSE D’IMPACT accompagnant la Proposition de décision du Parlement européen et du Conseil accordant une garantie de l’Union européenne à la Banque européenne d’investissement en cas de pertes résultant d’opérations de financement en faveur de projets réalisés en dehors de l’Union /* SWD/2013/0178 final */
DOCUMENT DE TRAVAIL DES SERVICES DE LA COMMISSION RÉSUMÉ DE L’ANALYSE D’IMPACT accompagnant la Proposition de décision du Parlement européen et du
Conseil accordant une garantie de l’Union européenne à la
Banque européenne d’investissement en cas de pertes résultant d’opérations de
financement en faveur de projets réalisés en dehors de l’Union Les opérations que la Banque européenne d’investissement
(BEI) réalise en dehors de l’UE à l’appui des politiques extérieures de l’Union
sont partiellement couvertes par une garantie du budget de l’Union accordée
dans le cadre de chaque cadre financier pluriannuel (CFP). Depuis plus de 30
ans, l’UE fournit à la BEI une garantie budgétaire, dans la limite de certains
plafonds et autres conditions, qui couvre les risques de nature souveraine ou
politique liés à ses opérations de prêt et de garanties de prêts effectuées en
dehors de l’UE à l’appui des objectifs de la politique extérieure de l’Union.
Au fil des années, cette garantie a été reconduite par une série de décisions
définissant son champ d’application global et les conditions générales de son
application aux opérations extérieures de la BEI, dont la plus récente est la
décision 1080/2011/UE (la «décision actuellement en vigueur») qui arrive à
expiration le 31 décembre 2013. La nécessité d’une garantie budgétaire de l’UE découle des
statuts de la BEI, qui lui imposent l’obligation d’assurer une couverture
appropriée pour toutes ses opérations de prêts et, plus généralement, de la
nécessité de préserver sa qualité de crédit afin de ne pas compromettre sa
mission, qui est de contribuer au développement équilibré et sans heurt des
États membres de l’UE. La garantie de l’UE est l’instrument clé qui permet
d’assurer la compatibilité entre sa structure financière très axée sur l’effet
de levier, le risque nettement accru inhérent aux prêts à des pays tiers et la
nécessité d’éviter une détérioration de la notation AAA de la Banque, tout en
limitant sa consommation de capital. La BEI ne rémunère pas l’UE pour cette
garantie. Les opérations de la BEI doivent être réalisées dans des
pays éligibles (tels que définis dans la décision actuellement en vigueur) et
contribuer à l’un ou l’autre des objectifs suivants: (i) le développement du
secteur privé local, notamment le soutien aux PME; (ii) le développement des
infrastructures sociales et économiques, y compris les transports, l'énergie,
les infrastructures environnementales et les technologies de l'information et
de la communication; et, (iii) l’atténuation du changement climatique et
l’adaptation à ses effets. La couverture géographique de la garantie de l’UE est
divisée en plusieurs régions: pays en phase de préadhésion, pays voisins et
partenaires, Asie et Amérique latine, Afrique du Sud. Pour la période 2007-2013, la décision actuellement en
vigueur a prévu un plafond général de 27,484 milliards d'EUR et une enveloppe
«changement climatique» de 2 milliards d'EUR. Ce plafond général est ventilé en
plafonds régionaux alors que l’enveloppe changement climatique est globale, sans
aucune répartition préalable par région. Selon l’article 16 de la décision actuellement en vigueur,
la Commission est tenue de présenter une nouvelle proposition pour le prochain
cadre financier (2014-2020). Ladite décision invite aussi la Commission à
examiner plusieurs questions lors de la préparation de sa proposition. Pour ce
faire, la Commission a pris en compte le mécanisme budgétaire qui sous-tend la
garantie de l’UE en raison de son incidence sur certaines des options étudiées
dans l’analyse d’impact. Le Fonds de garantie (FG) a été institué pour protéger le
budget de l’UE des chocs résultant d’éventuelles défaillances intervenues dans
le cadre d’opérations de financement extérieures de la BEI et d’autres actions
externes. Le FG est abondé par un paiement annuel unique provenant du budget de
l’UE. Le mécanisme de provisionnement du FG prévoit de maintenir sa dotation à
un niveau de 9 % de l’encours des prêts accordés et limite donc de facto la
taille de la garantie budgétaire de l’UE. En se fondant sur le rythme attendu
des décaissements et remboursements liés aux opérations couvertes par la
garantie du FG, le montant envisagé dans la contribution technique à la
négociation des programmes individuels de mise en œuvre du prochain cadre
financier pluriannuel, que la Commission européenne a envoyée le 27 mars 2013,
soit 1,193 milliard d'EUR à prix courants inscrits au cadre financier 2014-2020
pour le provisionnement du FG, permettrait d’affecter au mandat global un
plafond fixe de l’ordre de 25 milliards d’EUR. La décision n° 1080/2011/UE a relevé les plafonds
régionaux de la décision précédente[1].
Le législateur a précisé explicitement dans les considérants que ces hausses,
temporaires et exceptionnelles, visaient à réagir au printemps arabe et à tenir
compte du soutien accru accordé par la BEI aux partenaires de l’UE dans le
contexte de la crise de 2009-2010. Cela montre que le législateur souhaitait
préserver l’équilibre régional global difficilement atteint en 2009, au terme
de négociations se soldant par un compromis politique délicat. L’hypothèse sera
donc que la nouvelle proposition législative doit prendre pour base la
répartition régionale de 2009. 1. Définition du problème L’environnement opérationnel de la BEI a sensiblement évolué
et la nouvelle proposition législative de garantie de l’UE sur le prochain CFP
a été rédigée dans un contexte autrement plus difficile que celui prévalant
quelques années auparavant. En particulier, la crise financière a eu un net
impact sur les conditions de financement de la BEI et créé des tensions autour
de sa notation AAA. Dans ces circonstances, le plan d’activité pour la période
2012-2014 approuvé fin 2011 prévoyait une réduction sensible des volumes de
prêt, censés revenir à leurs niveaux d’avant-crise, en particulier dans le
domaine extérieur. L’augmentation de capital récemment approuvée pour la BEI
devrait lui permettre d’accroître ses activités de prêt au sein de l’UE, mais
ne devrait pas avoir d'incidence sur son activité extérieure. Cette réorientation stratégique
a été prise en compte dans les réflexions sur la proposition de nouvelle
garantie de l’UE, de même que d’autres éléments comme l’impact du contexte
économique et financier actuel sur la qualité du portefeuille de prêts
extérieurs, la capacité d’absoption des risques de la BEI et l’extension de la
compétence géographique de la Banque européenne de reconstruction et de
développement (BERD) à la région méditerranéenne, dans laquelle son activité
opérationnelle annuelle pourrait atteindre jusqu’à 2,5 milliards d'EUR (soit
plus que le total combiné des financements de la BEI dans la région – qu’ils
soient sous garantie de l’UE ou à ses propres risques). Dans ce contexte, le présent rapport d’analyse d’impact
discerne quatre problèmes principaux: ·
le risque d’un usage sous-optimal de la garantie de l’UE; ·
l’impossibilité pour la BEI de financer tous les types
d'opérations de microfinancement avec la garantie de l’UE; ·
le niveau insuffisant du financement de l’action climatique et
la difficulté pour la BEI de développer ses prêts dans ce domaine; ·
un positionnement peu clair de la BEI en tant qu’instrument
clef de la mise en œuvre du soutien financier extérieur de l’UE. 2. Analyse de la subsidiarité et justification d’une
action de l’UE La proposition relève de la compétence exclusive de l’Union
européenne. Le principe de subsidiarité ne s’applique donc pas. Les articles 209 et 212 du traité sur le fonctionnement de
l’UE sont les bases juridiques spécifiques sur lesquelles l’Union se fonde
lorsqu’elle accorde à la BEI sa garantie pour les pertes découlant de prêts ou
de garanties de prêts octroyés en faveur de projets réalisés en dehors de
l’Union. La BEI est instituée en vertu de l’article 309 du traité et son statut
fait l’objet d’un protocole annexé aux traités. 3. Objectifs de la nouvelle garantie de l’UE couvrant les
opérations de financement extérieures de la BEI L’objectif général de l’action de la BEI à l’extérieur de
l’Union couverte par la garantie de l’UE doit être de soutenir les politiques
extérieures de l’Union par le financement de projets pertinents dans des pays
partenaires au moyen d’une combinaison de fonds budgétaires de l’UE (par
provisionnement du Fonds de garantie pour l’action extérieure sur lequel est
adossée la garantie de l’UE) et de ses ressources propres. Par ses opérations de financement en dehors de l’Union
couvertes par la garantie de l’UE, la BEI doit soutenir le développement
économique, social et environnemental durable des pays partenaires de l’UE et
renforcer leur partenariat avec celle-ci. De plus, les opérations de
financement de la BEI prévues par le mandat doivent être en cohérence avec le
cadre général de la politique régionale de l’Union. Les autres objectifs spécifiques du nouveau mandat devront
notamment consister à: i) mieux tirer profit de l’expertise et des
ressources de la BEI, et ii) améliorer l’efficacité de la garantie de l’UE tout
en préservant une couverture budgétaire solide. Dans ces conditions, les objectifs opérationnels de la
nouvelle garantie de l’UE devront être les suivants: ·
un meilleur ciblage géographique de la garantie de l’UE, en
faveur des bénéficiaires pour lesquels sa valeur ajoutée sera la plus élevée (objectif
1); ·
une extension explicite de la garantie de l’UE à toutes les
opérations de microfinance (objectif 2), afin d’en faire bénéficier les
plus pauvres; ·
un renforcement du volet «changement climatique» de la
garantie de l’UE afin de promouvoir les opérations de la BEI dans ce domaine
clé de l’action extérieure de l’Union (objectif 3); ·
un impact accru des financements de la BEI grâce à un
meilleur alignement sur les politiques de l’UE et à une meilleure cohérence et
de plus fortes synergies avec les instruments de l’UE (objectif 4) permettant
d’épouser l'évolution des politiques de manière plus satisfaisante et rapide. 4. Options stratégiques Compte tenu des problèmes recensés, et afin d'atteindre les
différents objectifs stratégiques et opérationnels visés, la Commission a
envisagé les options suivantes pour la future garantie de l’UE couvrant les
opérations de financement extérieures de la BEI: Option 0: pas de nouvelle décision –
cette option n’a pas été analysée en détail. Option 1: pas de changement (par
rapport à la décision n° 1080/2011/UE, simplement reconduite jusqu’au
31/12/2020) – correspond au scénario de base. Option 2: modification de la garantie
existante. Cette option fait l’objet d’un développement en trois
sous-options. Chacune de ces trois sous-options a été définie comme une
combinaison articulée de quatre types de modifications devant permettre
d'atteindre les quatre objectifs opérationnels grâce aux interactions mutuelles
et aux effets secondaires des modifications de chaque paramètre. Les
principales caractéristiques de chacune des sous-options sont présentées dans
le tableau ci-après: Principales différences entre les options politiques
retenues et l’option «scénario de base – sans changement» Objectifs opérationnels || Option CLOSE || Option MICRO || Option FOCUS i) Ciblage sur les pays et opérations à plus forte valeur ajoutée || Exclusion ALA et Afrique du Sud || Aucune modification || Ciblage (dynamique) de bénéficiaires à moindre qualité de crédit ii) Garantie explicite pour toutes les opérations de microfinance || Toutes les opérations de microfinance seraient éligibles, mais le risque commercial ne serait pas couvert par la garantie UE || Enveloppe de 2 Mds d'EUR préaffectée aux opérations de microfinance avec garantie globale de UE || Aucune modification iii) Renforcement du volet changement climatique || Hausse à 4 Mds d'EUR de l’enveloppe préaffectée aux opérations liées au changement climatique || Fixation de cibles régionales et intégration de l’enveloppe préaffectée dans le plafond global || Cible en termes de volume global de prêts + suivi de la réduction des émissions de GES iv) Renforcement de l'impact/de la cohérence des politiques || Rédaction de documents de stratégie annuels par pays || Orientations opérationnelles techniques régionales actualisées en fonction des PIP des instruments financiers d’aide extérieure de l’UE || Orientations opérationnelles techniques régionales actualisées en fonction des PIP des instruments financiers d’aide extérieure de l’UE Option 3: étendre la garantie à d’autres
établissements financiers. Cette option n’a pas été analysée en détail. 5. Analyse des impacts Il convient de noter l’impossibilité de fournir des
estimations quantitatives complètes des impacts de chaque option, dans la
mesure où ils seront fonction de la mise en oeuvre concrète de la décision par
la BEI. En fait, les plafonds régionaux sont indicatifs et ne représentent pas
des objectifs en volume. Si la mise en œuvre de la décision est lourdement
tributaire des décisions prises par les organes directeurs de la BEI et de la
capacité d’absorption des bénéficiaires, au niveau du projet, l’action de la
BEI est aussi subordonnée à l'existence de projets solides et acceptables par
les banques, aux possibilités de combiner prêts et dons, au degré d’endettement
des pays bénéficiaires, aux résultats de l’analyse de risque, au contexte
économique et politique, à la qualité de préparation du projet, à la capacité
des promoteurs du projet, etc. Une analyse quantitative des principaux impacts
de chaque option a néanmoins été effectuée, accompagnée chaque fois que
possible de références à des données et chiffres. Les principaux impacts ont été définis par référence aux
objectifs opérationnels et spécifiques de la nouvelle garantie de l’UE. Les
principaux impacts évalués ont été les suivants: i) soutien aux priorités des
politiques de l’UE, y compris élargissement, bon voisinage, développement des
pays tiers et impact politique; ii) cohérence et complémentarité par rapport
aux instruments financiers d’aide extérieure de l’UE et nécessité d’un
cofinancement; iii) effet de levier apporté par l’expérience et l’expertise de
la BEI; iv) impact social, appui aux PME, développement du secteur privé local
et microfinance dans les pays partenaires; v) soutien à l’action de l’UE en
matière climatique et impact environnemental; vi) impact sur le Fonds de
garantie et sur le budget de l’UE; vii) impact sur la position en matière de
risque de crédit, la notation et les ressources de la BEI. On notera que les
deux derniers de ces critères (impact sur le FG et le budget de l’UE, impact
sur la position en matière de risque de crédit et sur les ressources de la BEI)
sont probablement les plus importants puisqu'ils posent en pratique les limites
dans lesquelles la décision sera mise en œuvre. Objectifs spécifiques || Critères || Objectifs opérationnels Sur la base de cette analyse, le rapport fournit une
évaluation de l’impact qu’aurait chaque option, comparée au scénario de base,
en termes d’efficacité, d’efficience et de cohérence. Les différentes options
ont été évaluées qualitativement sur la base des appréciations qualitatives de
leur impact probable élaborées par les services de la Commission. Du point de vue de la Commission, les coûts administratifs
de la mise en œuvre des options analysées devraient être équivalents à ceux du
scénario de base. Il ressort de l’évaluation que les impacts cumulés des
options CLOSE et MICRO ne seraient pas sensiblement plus élevés que le status
quo. En revanche, l’option FOCUS se classe mieux que les autres options
analysées car son impact serait plus positif, notamment en termes d’incidence
budgétaire et de cohérence et de complémentarité par rapport aux politiques et
instruments de l’UE. || BASE LINE || CLOSE || MICRO || FOCUS Soutien aux priorités des politiques de l’UE, y compris élargissement, bon voisinage, développement des pays tiers et impact politique || 0 || Efv: - Efc: 0 C: + || Efv: - Efc: - C: + || Efv: + Efc: + C: + Cohérence et complémentarité par rapport aux instruments financiers d’aide extérieure de l’UE et nécessité d’un cofinancement || 0 || Efv: 0 Efc: - C: + || Efv: - Efc: - C:- || Efv: + Efc: 0 C: + Effet de levier apporté par l’expérience et l’expertise de la BEI || 0 || Efv: - Efc: + C: + || Efv: 0 Efc: - C: - || Efv: + Efc: + C: + Impact social, appui aux PME, développement du secteur privé local et microfinance dans les pays partenaires || 0 || Efv: - Efc: 0 C: - || Efv: + Efc: - C: 0 || Efv: + Efc: 0 C: 0 Soutien à l’action de l’UE en matière climatique et impact environnemental || 0 || Efv: + Efc: - C: 0 || Efv: + Efc: 0 C: + || Efv: + Efc: + C: + Impact sur le Fonds de garantie et sur le budget de l’UE || 0 || Efv: - Efc: - C: - || Efv: - Efc: - C: - || Efv: 0 Efc: 0 C: 0. Impact sur la position en matière de risque de crédit, la notation et les ressources de la BEI || 0 || Efv: 0 Efc: + C: n.a. || Efv: 0 Efc: - C: n.a. || Efv: 0 Efc: 0 C: n.a. Impact global moyen || 0 || - "+": 6 "0": 5 "-": 9 || - "+":4 "0": 4 "-": 12 || + "+": 10 "0": 10 "-":0 6. Comparaison des options Sur la base des notes qualitatives décernées, l’option FOCUS
ressort clairement comme l’option préférable. On notera que dans le cadre de
cette option, l’objectif 3 ne serait pas atteint car l’évaluation a montré que
la garantie budgétaire de l’UE n’était pas un instrument approprié pour couvrir
le financement par la BEI de tous les types d’opérations de microfinance dans
les régions couvertes par la garantie de l’UE. Aucune des parties prenantes n’a exprimé d’opposition à
l’option retenue. L’option FOCUS apparaît notamment comme conforme aux avis
émis par la plupart des parties consultées. Ainsi, les ONG consultées, les
parlementaires européens et les États membres, de même que le comité directeur
des sages (créé lors de l'examen à mi-parcours de la décision actuellement en
vigueur) ont souligné la nécessité de mieux déterminer les cas dans lesquels la
valeur ajoutée par le financement de la BEI est la plus élevée et de trouver
des moyens pour inciter la BEI à concentrer l’usage de la garantie sur ces
situations. Les ONG consultées ont contesté la nécessité d’étendre la garantie
de l’UE à tous les types d’opérations de microfinance, comme le demandaient
certains parlementaires européens, dans la mesure où il existe plusieurs autres
acteurs dans ce domaine. Les ONG consultées ont par ailleurs demandé un
mécanisme par lequel la BEI exercerait un suivi des émissions de carbone
résultant de ses opérations de financement. 7. Suivi et évaluation Dans la nouvelle proposition législative, les modalités du
suivi et de l’évaluation seront renforcées par rapport à la situation actuelle.
En particulier, les indicateurs de suivi opérationnel récemment développés par
la BEI (cadre de mesure des résultats ou) seront conservés et perfectionnés. De plus, les progrès vers la réalisation des objectifs
spécifiques feront l’objet d’un suivi au travers d’indicateurs clés couvrant
les domaines suivants: i) montant signé par région; ii) montant décaissé par
région; iii) progrès vers une répartition équilibrée de l’activité par pays;
iv) ventilation de l’activité suivant les différents objectifs; v) volume des
prêts et financements accordés en matière de changement climatique, et impact
sur la réduction absolue et relative des émissions de GES; vi) nombre de
projets évalués au regard du risque climatique; vii) nombre et volume des
opérations combinées à des subventions de UE; et viii) nombre et volume des
opérations cofinancées avec d’autres IFI. Par ailleurs, un ensemble plus détaillé d’indicateurs de
résultats sera extrait de la méthodologie à trois piliers développée par la BEI
dans le cadre du REM. Son rôle est de montrer comment un prêt de la BEI permet
d'atteindre l'objet visé, lequel produit un résultat qui, au fil du temps, a un
impact conforme aux objectifs du mandat de la Banque. Concernant le financement des projets d’action contre le
changement climatique, la question de l’éligibilité des opérations dans ce
domaine sera clarifiée en usant de critères définis d'un commun accord, s’appuyant
sur les définitions existantes de la BEI – et si nécessaire les renforçant –
pour exercer un suivi des dépenses liées au changement climatique. La BEI va
tester des méthodes plus avancées permettant d’inclure le carbone et
d’améliorer la capacité d’adaptation climatique de ses investissements, ainsi
que l’appréciation du risque climatique dans l’évaluation des projets.
Parallèlement, elle doit continuer à développer des méthodes d’évaluation du
risque climatique afin de renforcer la capacité d’adaptation climatique de
toutes les opérations concernées, et intégrer la tarification du carbone à ses
analyses des coûts et avantages économiques. Les restrictions d’éligibilité et
les critères applicables aux projets à forte intensité de carbone devraient
également être améliorés dans les politiques sectorielles pertinentes. En outre, des rapports périodiques devront être prévus par
l’acte législatif, comme dans la décision 1080/2011/UE. La Commission remettra
annuellement un rapport au Parlement européen et au Conseil sur l’exécution de
son mandat par la BEI. Ce rapport sera aussi mis en ligne sur le site web de la
Commission. Enfin, un examen à mi-parcours aura lieu trois ans après le
début du mandat. [1] Décision
n° 633/2009/UE.