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Document 52012DC0672
COMMUNICATION FROM THE COMMISSION TO THE EUROPEAN PARLIAMENT, THE COUNCIL, THE EUROPEAN ECONOMIC AND SOCIAL COMMITTEE AND THE COMMITTEE OF THE REGIONS Report on the Review of the European Water Scarcity and Droughts Policy
COMMUNICATION DE LA COMMISSION AU PARLEMENT EUROPÉEN, AU CONSEIL, AU COMITÉ ÉCONOMIQUE ET SOCIAL EUROPÉEN ET AU COMITÉ DES RÉGIONS Rapport concernant le réexamen de la politique européenne relative à la rareté de la ressource en eau et à la sécheresse
COMMUNICATION DE LA COMMISSION AU PARLEMENT EUROPÉEN, AU CONSEIL, AU COMITÉ ÉCONOMIQUE ET SOCIAL EUROPÉEN ET AU COMITÉ DES RÉGIONS Rapport concernant le réexamen de la politique européenne relative à la rareté de la ressource en eau et à la sécheresse
/* COM/2012/0672 final */
COMMUNICATION DE LA COMMISSION AU PARLEMENT EUROPÉEN, AU CONSEIL, AU COMITÉ ÉCONOMIQUE ET SOCIAL EUROPÉEN ET AU COMITÉ DES RÉGIONS Rapport concernant le réexamen de la politique européenne relative à la rareté de la ressource en eau et à la sécheresse /* COM/2012/0672 final */
COMMUNICATION DE LA COMMISSION AU PARLEMENT EUROPÉEN,
AU CONSEIL, AU COMITÉ ÉCONOMIQUE ET SOCIAL EUROPÉEN ET AU COMITÉ DES RÉGIONS Rapport concernant le réexamen de
la politique européenne relative à la rareté de la ressource en eau et à la
sécheresse 1. Introduction Au cours de la dernière décennie, les épisodes de sécheresse
et la rareté de la ressource en eau sont devenus des problèmes de plus en plus
préoccupants dans l'UE, en particulier eu égard aux déséquilibres à long terme
entre la demande d'eau et la disponibilité de celle-ci en Europe. Suite à l'une des plus grandes sécheresses jamais
enregistrées survenue en 2003, qui a affecté plus de 100 millions de
personnes et un tiers du territoire de l'UE, dont le coût s'est élevé à 8,7 milliards
d'euros au moins, le Conseil des ministres de l'UE a demandé à la Commission
européenne de remédier aux problèmes de rareté de la ressource en eau et de
sécheresse dans l'UE. La Commission a répondu à cet appel à travers sa
communication sur la rareté de l'eau et la sécheresse dans l'Union européenne[1]
qui présente une hiérarchisation des solutions possibles pour faire face aux
problèmes de l'eau où la priorité est accordée à la gestion de la demande en
eau et où les autres solutions d'approvisionnement ne doivent être envisagées
qu'après avoir épuisé les possibilités d'utilisation rationnelle de l'eau.
Cette communication définit 7 grandes options stratégiques en vue de
lutter contre les problèmes de la rareté de la ressource en eau et de la
sécheresse. Les sections 3.1.1 à 3.1.7 ci-dessous dressent le bilan
de chacune d'entre elles. La Commission a évalué les progrès accomplis dans la mise en
œuvre de ces options stratégiques dans des rapports annuels de suivi
en 2008, 2009 et 2010. Le présent rapport répond à la demande formulée
par le Conseil en 2007 de réexaminer d'ici à 2012 la politique afin de
savoir si celle-ci a atteint ses objectifs en matière de réduction de la rareté
de la ressource en eau et de la vulnérabilité à la sécheresse. Il examine également
si les mesures prises dans le cadre de la mise en œuvre de la directive-cadre
sur l'eau (DCE)[2]
ont contribué à remédier aux problèmes de la rareté de la ressource en eau et
de la sécheresse. La présente évaluation repose sur plusieurs études[3]
lancées par la Commission européenne et sur l'évaluation des plans de gestion
des bassins hydrographiques des États membres. Il s'agit d'un des piliers sur
lesquels repose le développement du Plan de sauvegarde des eaux européennes. Le
document de travail des services de la Commission qui accompagne le présent
rapport fournit plus de détails à ce sujet. 2. Rareté de la ressource en eau et
sécheresse en Europe En 2011 et 2012, la sécheresse a touché de vastes régions
du Sud, de l'Ouest et même du Nord de l'Europe. La sécheresse de 2011 a
été qualifiée comme la pire sécheresse en un siècle; les précipitations se
situaient à 40 pour cent par rapport à leur niveau normal. Au cours de ces deux
années, l'eau disponible se trouvait en quantités considérablement réduites au
printemps et des restrictions d'utilisation de l'eau ont été mises en place
dans une grande partie de l'UE. Au cours des trente dernières années, la
fréquence et l'impact des épisodes de sécheresse ont considérablement augmenté.
Entre 1976 et 2006, le nombre de régions et de populations touchées par la
sécheresse a augmenté de près de 20 %; le coût total des sécheresses s'est
élevé à 100 milliards d'euros. En 2007, au moins 11 % de la population européenne
et 17 % du territoire de l'UE ont connu un manque d'eau et le phénomène
est en train de s'aggraver; à l'heure actuelle, on estime qu'une partie
importante des bassins hydrographiques est soumise à un stress hydrique toute
l'année. Pendant les mois d'été, la rareté de la ressource en eau est plus
prononcée dans le Sud de l'Europe, bien que ce phénomène soit de plus en plus
marqué dans les bassins hydrographiques du Nord, dont le Royaume-Uni et
l'Allemagne. La tendance semble rester stable. Selon une localisation modélisée
des bassins hydrographiques confrontés à une pénurie d'eau en été et toute
l'année établie pour 2030, le nombre de bassins hydrographiques confrontés
à une pénurie d'eau devrait augmenter de 50 % au maximum[4]. Tant la sécheresse que la rareté de la ressource en eau
peuvent entraîner des pertes économiques dans des secteurs clés utilisant de
l'eau et avoir des incidences sur l'environnement en termes de biodiversité, de
qualité de l'eau, de dégradation et de disparition des zones humides, d'érosion
des sols, de dégradation des terres et de désertification. Certains de ces
effets seront observés à court terme et la situation reviendra rapidement à la
normale tandis que d'autres effets peuvent prendre un caractère permanent. 3. Politique relative à la rareté de la
ressource en eau et à la sécheresse en Europe Les instruments stratégiques définis dans la communication
de 2007 et la DCE sont des outils importants pour inverser la tendance à
la rareté de l'eau et à la vulnérabilité face à la sécheresse dans l'UE. Les
sections suivantes illustrent la mesure dans laquelle ce constat s'est traduit
dans les faits jusqu'à présent et dressent la liste des lacunes de la politique
actuelle relative à la rareté de la ressource en eau et à la sécheresse. 3.1. Mise en œuvre des
options stratégiques de 2007 3.1.1. Fixer le juste prix
de l'eau Les exigences de la DCE en matière de récupération des coûts
et de tarification incitative ont été mises en œuvre de manière limitée. Les
plans de gestion des bassins hydrographiques donnent des renseignements sur la
tarification actuelle des services de l'eau; la définition des services de
l'eau qui y est donnée ne correspond pas souvent à l'interprétation de la
Commission car elle limite le champ d'application à la fourniture d'eau potable
et au traitement des eaux usées et exclut l'auto-captage, la protection contre
les inondations, l'énergie hydraulique, la navigation, etc.[5]
Même lorsqu'une définition des services de l'eau au sens large est utilisée, la
récupération des coûts financiers liés aux services de l'eau n'est pas encore
la règle dans tous les États membres et il n'est pas coutume de tenir compte
des coûts pour l'environnement ou les ressources. Lorsque les tarifs de l'eau sont en deçà des montants de
récupération des coûts, le degré de remplacement des actifs des réseaux d'eau
potable est parfois insuffisant pour réduire les fuites à un niveau viable et
les fonds mis à disposition pour le traitement ne sont parfois pas suffisants
pour atteindre les objectifs
environnementaux[6]. Dans l'agriculture, qui est le secteur qui consomme le plus
d'eau au sein de l'UE, les frais d'exploitation liés à la fourniture de l'eau
sont uniquement récupérés en partie dans 10 États membres et les coûts en
capital sont souvent subventionnés. Dans l'UE, une part notable des captages
d'eau destinés à l'agriculture n'est pas tarifiée, même dans les régions
soumises à un stress hydrique, et il n'existe aucun mécanisme financier
permettant de récupérer les coûts pour l'environnement et les ressources de chaque
captage ni d'accorder des mesures d'incitation destinées à une utilisation plus
rationnelle de l'eau. Le comptage de la consommation d'eau est une condition
préalable à une répartition et une tarification efficaces de l'eau[7]. 3.1.2. Répartir plus
efficacement l'eau et les fonds liés à l'eau Généralement, des procédures d'autorisation pour capter ou
utiliser l'eau sont en place dans tous les États membres, mais ces procédures
diffèrent considérablement et les captages illégaux restent un sérieux problème
dans une partie de l'Europe. La pratique visant à restreindre l'utilisation de
l'eau en périodes de rareté de la ressource ou de sécheresse figure dans les
politiques de répartition de l'eau dans de nombreux États membres. Dans certains États membres, des restrictions sont définies
en fonction d'une hiérarchisation des utilisations de l'eau, en vertu de
laquelle l'environnement figure parfois en tant que secteur distinct. Il peut
arriver que les règles de captage soient plus sévères dans les régions
confrontées à des pénuries d'eau chroniques. Les systèmes de flux écologiques[8]
jouent un rôle de plus en plus important dans la répartition de l'eau, afin de
restreindre l'utilisation de l'eau, définir les limites maximales des
modifications des masses d'eau, préserver un certain état biologique et
contribuer à corriger les incidences des mesures antérieures. En Europe, l'Espagne est le seul pays où il est possible
d'échanger les droits d'utilisation de l'eau depuis 1999 et où des marchés de
l'eau, assortis de divers mécanismes d'échange informels et formels, ont vu le
jour en 2005. Au cours des épisodes de sécheresse qu'a connus l'Espagne
de 2005 à 2008, les échanges sur le marché de l'eau ont soulagé
l'état des bassins hydrographiques qui connaissaient les pénuries les plus
graves. Des progrès ont été réalisés dans
l'intégration des aspects liés à la quantité d'eau dans la politique agricole
commune (PAC), et les dispositions des propositions de la Commission concernant
la PAC en vue d'inclure la DCE dans la conditionnalité et d'établir des conditions
pour permettre l'utilisation des fonds de développement rural pour des projets
d'irrigation jouent un rôle déterminant dans la poursuite de cette évolution.
Dans sa proposition au titre de la période 2014-2020, la Commission considère l'approvisionnement
efficace en eau et la gestion efficace de la demande en eau comme des domaines
clés pour les investissements du FEDER et du Fonds de cohésion en faveur de la
gestion de l'eau. Entre‑temps, une communication[9]
a rappelé aux États membres la nécessité de renforcer le soutien à une
utilisation plus rationnelle de l'eau lorsqu'il est fait appel au financement
au titre de la politique de cohésion. L'utilisation des fonds de la BEI pour
les actions des États membres visant à remédier aux problèmes de la rareté de
la ressource en eau et de la sécheresse reste faible. L'adaptation de l'utilisation des sols pour réduire la
vulnérabilité des ressources en eau n'est pas répandue au niveau des États
membres; des actions de soutien et des mesures techniques très fragmentées sont
encouragées au lieu de mettre en place une planification intégrée de l'utilisation
des sols et de l'eau. Les États membres réalisent rarement des analyses
coût/efficacité et coûts/bénéfices pour établir un ordre de priorité dans les
investissements dans le cadre du processus du plan de gestion des bassins
hydrographiques, raison pour laquelle le processus n'a pas fourni de mécanisme
complet de coordination pour affecter des ressources financières à des
problèmes prioritaires6. 3.1.3. Améliorer la gestion
des risques de sécheresse Le développement des plans de gestion de la sécheresse a
progressé, même si la mise en œuvre et l'intégration de ces plans dans les
plans de gestion des bassins hydrographiques et d'autres documents de
planification restent limitées. Certaines mesures figurant dans les plans de
gestion des bassins hydrographiques visent à réduire les captages d'eau par
plusieurs secteurs et peuvent contribuer à réduire la vulnérabilité face à la
sécheresse; elles sont toutefois principalement axées sur les remèdes à
apporter au problème de la rareté de la ressource en eau. Un prototype de l'observatoire européen de la sécheresse a
été mis au point et des accords d'interopérabilité ont été conclus avec d'importants
centres de données à l'échelle européenne, régionale et locale. Des indicateurs
de sécheresse établis à l'échelle de l'UE sont maintenant disponibles à titre
préliminaire en ce qui concerne les précipitations, l'humidité des sols et la
réaction de la végétation, ainsi qu'un indicateur combiné ciblé sur la
sécheresse agricole. D'autres évolutions sont nécessaires pour tester et
améliorer la série d'indicateurs, ajouter des données supplémentaires provenant
du niveau national et du niveau du bassin hydrographique, pour tester et mettre
en œuvre des prévisions sur la sécheresse à moyen et long terme et pour
effectuer une analyse des risques et des dangers. De faibles progrès ont été accomplis dans l'utilisation du Fonds
de solidarité de l'UE dans le domaine de la sécheresse. Le mécanisme de
financement n'a été activé qu'une seule fois à l'occasion de la sécheresse à
Chypre en 2008. Les règles d'application sont en cours de révision. 3.1.4. Envisager des
infrastructures d'approvisionnement en eau supplémentaires Dans certains États membres, des infrastructures
d'approvisionnement en eau supplémentaires ont été mises en place avant
d'exploiter tout le potentiel des mesures d'économies d'eau, en dépit donc de
la hiérarchisation des solutions possibles pour résoudre le problème de l'eau.
Les États membres n'ont pas systématiquement pris en compte les incidences
éventuelles des nouveaux plans d'infrastructures d'approvisionnement en eau sur
l'environnement. Dans environ 30 % des plans de gestion des bassins hydrographiques
examinés, on prévoit que la mise en place ou la modernisation de réservoirs et
d'autres infrastructures d'approvisionnement en eau devrait accroître la
disponibilité en eau et réduire les incidences socio-économiques de la raréfaction
des ressources hydriques. Le développement ou le perfectionnement des plans de transferts
d'eau figure dans 25 % des plans de gestion des bassins hydrographiques
mais à des degrés d'importance variables; 50 % des plans prévoient la
réutilisation des eaux usées et la réalimentation artificielle des nappes
phréatiques et la collecte des eaux de pluie figurent dans 30 % des plans.
La mise en place ou la modernisation des usines de
dessalement figure uniquement dans quelques plans de gestion des bassins
hydrographiques mais revêt une grande importance pour les bassins
hydrographiques du Sud de l'Europe. Les plans ne tiennent pas toujours
suffisamment compte des effets négatifs du dessalement sur l'environnement. 3.1.5. Promouvoir des
technologies et pratiques permettant une utilisation rationnelle de l’eau Malgré les améliorations considérables obtenues dans
l'utilisation rationnelle de l'eau dans les cultures irriguées, l'amélioration
des programmes d'irrigation et la modernisation des technologies peuvent encore
engendrer des économies d'eau considérables. Une incertitude subsiste toutefois
sur le fait de savoir si les économies d'eau sur le terrain se traduisent
effectivement par des économies d'eau globales au niveau des exploitations
agricoles et du bassin hydrographique. Dans certains cas, la modernisation a
entraîné une intensification des cultures ou une augmentation des surfaces
cultivées et non une réduction de l'utilisation de l'eau[10].
Les marges d'efficacité sont toujours importantes dans les bâtiments, par exemple
dans le cadre de la conception écologique des robinets et des pommes de douche. L'efficacité des réseaux d'approvisionnement en eau potable
dans l'UE varie considérablement selon les cas. Certains réseaux de
distribution de l'eau peu performants (taux élevés de fuite) peuvent se situer
à leur niveau d'efficacité économique optimale, dans le sens où des
investissements supplémentaires visant à réduire les fuites entraîneraient des
coûts plus importants pour le public sans apporter d'avantages supplémentaires
pour le public ou l'environnement6. L'évaluation des plans de gestion des bassins
hydrographiques révèle le manque fréquent de coordination adéquate de ces plans
avec d'autres plans physiques et socio-économiques, sur l'utilisation des sols par
exemple. Ce manque de coordination, combiné à l'absence de plans financiers de
soutien, porte sévèrement atteinte à la mise en œuvre des plans de gestion des
bassins hydrographiques en général et des mesures relatives à la rareté de la
ressource en eau et à la sécheresse (y compris des mesures en matière
d'utilisation rationnelle de l'eau) en particulier. 3.1.6. Favoriser
l'émergence en Europe d'une culture des économies d’eau Les États membres mettent en œuvre un large éventail
d'activités de sensibilisation visant à encourager les économies d'eau mais
d'autres outils comme la tarification incitative, les mécanismes de financement
d'économies d'eau, l'éco-conception d'équipements consommateurs d'eau, etc., ne
sont pas toujours utilisés de manière suffisante. Dans le domaine de la consommation durable, deux tendances
principales émergent en ce qui concerne les systèmes de certification et
d'étiquetage des produits alimentaires et agricoles: des systèmes axés sur la
fourniture de renseignements sur l'empreinte hydrique d'un produit et des
systèmes qui s'attachent à encourager la bonne gestion de l'eau. L'étiquetage
sur la base de l'empreinte hydrique n'est actuellement pas recommandé car la
plupart des consommateurs ne disposeraient pas des connaissances suffisantes
pour interpréter les informations et plusieurs problèmes restent à résoudre en
matière de transparence et de fiabilité des données sur lesquelles repose
l'empreinte hydrique, laquelle, par ailleurs ne rend pas compte des
conséquences de la consommation d'eau[11]. L'European Water Partnership a conçu le programme européen
de bonne gestion de l'eau dans l'objectif de promouvoir des pratiques
d'utilisation rationnelle par les principaux utilisateurs d'eau. Les critères
de certification sont étroitement liés aux principales exigences de la DCE, et
le programme de bonne gestion de l'eau peut donc s'avérer un outil utile pour
optimiser la gestion de l'eau au niveau du bassin hydrographique. 3.1.7. Améliorer les connaissances
et la collecte des données On ne dispose pas encore à l'échelle de l'UE de données
chronologiques sur de longues périodes concernant les quantités d'eau; par
conséquent, identifier les bassins hydrographiques connaissant une pénurie d'eau
qui est pourtant basique reste problématique. Il faut encore améliorer la
rationalisation des données sur l'état et les pressions, les incidences et
l'efficacité des réponses visant à remédier aux problèmes de la rareté de la
ressource en eau et de la sécheresse. Des progrès dans l'application des indicateurs communs de
rareté de la ressource en eau et de sécheresse ont été réalisés dans le cadre
de la stratégie commune de mise en œuvre de la DCE. Trois indicateurs ont été
convenus jusqu'à présent: · l'indice
de précipitations normalisé pour mesurer la sécheresse météorologique; · la
fraction du rayonnement photosynthétiquement actif absorbé (fAPAR) pour mesurer
les incidences de la sécheresse sur la végétation; · l'indice
d'exploitation de l'eau plus (WEI+) pour mesurer la pression des captages d'eau
sur les ressources hydriques. Ces indicateurs peuvent être calculés sur la base des
informations qui sont déjà disponibles ou en cours de développement (par ex.
les bilans hydriques en cours d'élaboration par l'AEE). Les recherches sur la pénurie de la ressource en eau et l'utilisation
rationnelle de l'eau sont dispersées dans les sixième et septième
programmes-cadres et des efforts supplémentaires sont nécessaires pour créer
des synergies avec les activités de recherche des États membres, notamment sur
les économies d'eau et l'utilisation rationnelle de cette ressource, et pour
garantir une coordination appropriée avec les besoins de la politique. Ces aspects
sont progressivement mis en œuvre dans le cadre de projets lancés récemment. 3.2. Intégration des
mesures concernant la rareté de la ressource en eau et la sécheresse dans les
plans de gestion des bassins hydrographiques On a étudié comment les problèmes de la rareté de la
ressource en eau et de la sécheresse sont traités par les plans de gestion des
bassins hydrographiques pour tous les pays qui ont présenté leurs plans de
gestion des bassins hydrographiques (à l'exclusion donc du Portugal, de la
Grèce et de certaines régions espagnoles et belges)[12]. La rareté de la ressource en eau et la sécheresse sont
reconnues comme des questions importantes par les plans de gestion des bassins
hydrographiques de l'ensemble de l'UE. Il est fait état de la pénurie de la
ressource en eau pour toute la région méditerranéenne et pour certaines régions
du centre, de l'Est et du Nord de l'Europe. 41 % des plans de gestion des
bassins hydrographiques ne considèrent pas que la pénurie de la ressource en
eau est un problème préoccupant. La sécheresse est un phénomène qui affecte un
grand nombre de bassins hydrographiques européens, mais 40 % des plans de
gestion des bassins hydrographiques ne la considèrent pas comme un problème
pertinent. L'analyse des aspects quantitatifs de l'eau ne dispose pas
de fondements suffisants dans de nombreux plans de gestion des bassins
hydrographiques: les données quantitatives sont insuffisantes et souvent, il
n'existe pas de distinction claire entre la rareté de la ressource en eau et la
sécheresse. Seuls 35 % des plans de gestion des bassins hydrographiques présentent
des scénarios de demande en eau; les scénarios de disponibilité en eau sont
présents dans moins de 25 % de plans. 80 % des plans n'évaluent pas
l'incertitude des données et 90 % d'entre eux ne spécifient pas les
sources de financement visant à mettre en œuvre les mesures pertinentes. Des mesures visant à réaliser les objectifs de la DCE en
améliorant la résilience des écosystèmes sont incluses dans 45 % des plans
de gestion des bassins hydrographiques. La restriction des nouveaux projets consommateurs
d'eau n'est envisagée comme une priorité élevée dans les plans de gestion que
pour quelques bassins hydrographiques confrontés à une pénurie d'eau. L'influence des autres politiques sectorielles sur la
réduction de la pénurie de la ressource en eau et l'atténuation des effets de
la sécheresse n'est pas suffisamment prise en compte: seuls 12 % des plans
de gestion des bassins hydrographiques définissent les pressions exercées par
les différents secteurs sur les ressources hydriques. Dans les bassins internationaux, on déplore toujours des
lacunes importantes dans le traitement des questions liées aux quantités d'eau
en vue de réduire les risques de conflit et de contribuer à la réalisation des
objectifs de la DCE. Seuls 5 % des plans internationaux de gestion des
bassins hydrographiques examinés prévoient des mesures coordonnées traitant de
la rareté de la ressource en eau et de la sécheresse pour l'ensemble du bassin
hydrographique international. 3.3. Lacunes existantes
dans la politique actuelle relative à la rareté de la ressource en eau et à la
sécheresse L'évaluation ci-dessus montre qu'il existe diverses lacunes
interconnectées dans la politique visant à remédier aux problèmes de la rareté
de la ressource en eau et de la sécheresse en Europe. Il s'agit notamment des
lacunes suivantes: · lacunes
conceptuelles: la compréhension des relations de cause à effet entre les
facteurs, les pressions, les états et les incidences, qui contribuerait à
définir les mesures les plus rentables pour remédier aux problèmes de la rareté
de la ressource en eau et de la sécheresse, est toujours insuffisante. Souvent,
aucune distinction n'est établie entre la rareté de la ressource en eau et la
sécheresse, et les indicateurs permettant d'illustrer les deux phénomènes se
sont révélés insuffisants jusqu'à présent. Les indicateurs récemment convenus
doivent être calculés à l'échelle spatiale et temporelle adéquate pour
l'ensemble de l'UE, ce qui nécessite une série de données cohérentes au niveau
de l'UE. · lacunes
en matière d'informations: les plans de gestion des bassins hydrographiques n'incluent
que des données limitées sur la demande et la disponibilité en eau actuelles et
futures ainsi que sur les mesures qui ciblent la rareté de la ressource en eau
et la sécheresse, la disponibilité du financement et leurs incidences attendues
sur la rareté de la ressource en eau et la sécheresse. L'absence d'informations
solides empêche l'évaluation correcte de l'efficacité et des effets
socio-économiques des mesures. · lacunes
en matière de politique, de gouvernance et de mise en œuvre: en général, la
plupart des actions et mesures de soutien proposées par les États membres afin
de remédier aux problèmes de la rareté de la ressource en eau et de la
sécheresse ciblent les pressions, l'état et les incidences, tout en accordant
la priorité aux mesures destinées à renforcer l'approvisionnement en eau. Les
mesures ciblant les facteurs clés à l'origine de la rareté de la ressource en
eau et de la sécheresse ou la mise en œuvre des mesures d'accompagnement comme
le comptage de la consommation d'eau, la tarification/les subventions et la
restriction de la consommation d'eau sont uniquement proposées dans quelques
plans de gestion des bassins hydrographiques. Les responsabilités en ce qui
concerne les mesures proposées et le financement de ces mesures ne sont pas
clairement établis. La coordination avec d'autres processus de planification et
la disponibilité des ressources financières ne sont pas satisfaisantes. Enfin,
les liens existant entre la rareté de la ressource en eau et les flux
écologiques ne sont pas clairement établis. 4. S'employer à mieux résoudre à l'avenir les
problèmes liés aux quantités d'eau Pour faire face aux problèmes relatifs à la rareté de la
ressource en eau et à la sécheresse, il faut tout d'abord restaurer ou
préserver l'équilibre hydrique dans l'ensemble des bassins hydrographiques
européens tout en tenant pleinement compte des exigences hydriques des
écosystèmes aquatiques. Tant que les exigences fixées par la DCE en matière de
quantité d'eau ne seront pas suffisamment détaillées pour les eaux de surface[13],
il est peu probable qu'une masse d'eau dont les flux ont été considérablement
modifiés par exemple par un captage excessif puisse atteindre le bon état
écologique. La bonne gestion de la quantité d'eau est donc une exigence
implicite de la DCE. Une position commune relative à la rareté de la ressource
en eau et à la sécheresse s'est dégagée dans le cadre du processus de la
stratégie commune de mise en œuvre et doit être pleinement prise en compte dans
les prochains plans de gestion des bassins hydrographiques. Le partenariat d'innovation européen sur l'eau[14]
peut jouer un rôle déterminant pour faciliter le développement de solutions
innovantes visant à résoudre les problèmes de quantité d'eau, tandis que le partenariat européen d'innovation pour la productivité et le
développement durable de l'agriculture[15]
se penchera sur la gestion de l'eau au niveau des exploitations agricoles, en
contribuant à une utilisation plus rationnelle de l'eau dans l'agriculture. Il
existe par ailleurs plusieurs outils importants pour améliorer la gestion de la
quantité d'eau dans les prochains plans de gestion des bassins hydrographiques.
Les principaux d'entre eux sont mis en évidence ci-dessous: 4.1. Définition et mise
en œuvre des flux écologiques L'établissement et le maintien de flux écologiques adéquats
pour toutes les masses d'eau en Europe sont essentiels pour traiter
efficacement les problèmes de la rareté de la ressource en eau et de la sécheresse
et pour atteindre le bon état écologique comme l'exige la DCE ainsi que pour
bénéficier d'avantages complémentaires notables en termes d'économies
d'énergie, d'atténuation des changements climatiques et d'adaptation à ceux-ci,
de nature et de biodiversité. À cette fin, il faut adapter la répartition
actuelle de l'eau pour tenir compte des besoins écologiques des écosystèmes
tributaires de l'eau. Si les répartitions de l'eau reflètent les exigences en
matière de flux écologiques, il sera possible de prévenir ou d'atténuer les effets
de la rareté de la ressource en eau et de la sécheresse. 4.2. Définition et
application des objectifs en termes d'utilisation rationnelle de l'eau Les plans de gestion des bassins hydrographiques doivent
comporter des données quantitatives sur la demande et la disponibilité en eau,
y compris de meilleures prévisions sur la disponibilité et la consommation en
eau. Les données doivent aussi être plus transparentes et indiquer les
incertitudes, les échelles temporelles et les sources. Dans les régions
sujettes à la sécheresse, les incertitudes et variations en matière de
sécheresse (p. ex. en ce qui concerne la disponibilité de l'eau) doivent être
prises en compte dans le scénario de référence du plan de gestion des bassins
hydrographiques et ne doivent pas être interprétées comme des événements
climatiques naturels extrêmes inattendus. De nombreuses mesures en matière d'utilisation rationnelle
de l'eau peuvent encore être prises dans tous les principaux secteurs
consommateurs d'eau: l'agriculture, l'industrie, les réseaux de distribution,
les bâtiments et la production d'énergie. Mais les possibilités en matière
d'économies d'eau sont très spécifiques au contexte et il est préférable que
les objectifs soient fixés au niveau local par les parties prenantes qui ont
une connaissance approfondie des différents secteurs consommateurs d'eau et des
composantes du cycle hydrologique et peuvent garantir que les objectifs sont
cohérents et que les mesures d'utilisation rationnelle sont mises en œuvre au
niveau où les coûts socio-économiques sont les plus faibles. 4.3. Promouvoir les
mesures d'incitation économiques en faveur d'une utilisation rationnelle de
l'eau Une mise en œuvre correcte de l'article 9 de la DCE est
fondamentale pour remédier aux problèmes de la rareté de la ressource en eau et
de la sécheresse. L'élargissement du champ d'application des instruments
économiques actuels est nécessaire pour garantir qu'ils prévoient des mesures
d'incitation à capter et utiliser l'eau de manière durable: des tarifications
doivent être mises en place lorsqu'elles n'existent pas; il y a lieu
d'encourager une tarification de l'eau basée sur la consommation; le rôle des redevances
et des taxes liées au captage doit être étendu pour que les utilisateurs internalisent
les coûts pour l'environnement et les ressources dans les décisions qu'ils
prennent. Garantir que les instruments économiques reflètent mieux la
valeur économique de l'eau incitera aussi les prestataires de services d'eau à
effectuer des investissements supplémentaires dans le contrôle des fuites
d'eau, ce qui contribuera à la pleine récupération des coûts et à la viabilité et
à l'efficacité à long terme de la fourniture de services d'eau. Enfin,
l'affectation de recettes financières aux mesures visant à lutter contre la
rareté de la ressource en eau et la sécheresse contribuera aussi à atteindre les
objectifs en la matière. L'établissement d'un marché de l'eau/de mécanismes d'échange
des droits d'utilisation de l'eau avec un plafond spécifique en faveur de
l'environnement peut être un moyen d'élaborer une rémunération des services
écosystémiques et donc d'atteindre un équilibre durable pour les bassins
hydrographiques déficitaires. Les avantages indirects comprennent la réattribution
(provisoire ou permanente) entre les utilisateurs économiques des droits
d'utilisation de l'eau qui peuvent apporter des avantages économiques
supplémentaires. 4.4. Orienter l'utilisation
des terres pour répondre à la rareté de la ressource en eau Garantir la cohérence entre le nouveau développement
économique et la disponibilité de l'eau constitue le fondement de la viabilité
à long terme, et une attention spécifique doit être apportée à l'utilisation
des terres. Cet aspect renforce la nécessité d'une intégration adéquate entre
les plans de gestion des bassins hydrographiques et d'autres processus de
planification économique et physique. À cette fin, avant d'être adoptés, les plans de gestion des
bassins hydrographiques doivent être bien coordonnés avec d'autres plans
physiques et socio-économiques, et des ressources financières doivent être
définies pour leur mise en œuvre. Les coûts et avantages des actions seront ainsi
correctement pris en considération et le principe de l'efficacité sur le plan
des coûts énoncé dans la DCE sera mis en œuvre pour réaliser les objectifs du
plan de gestion des bassins hydrographiques à moindre coût. 4.5. Améliorer la
gestion de la sécheresse en Europe Le développement de l'observatoire européen de la sécheresse
appelé à servir de système d'alerte rapide sera nécessaire pour aider les États
membres et les opérateurs économiques à agir le plus rapidement possible et à
se préparer en vue des prochaines sécheresses. Il y aura lieu de combiner ceci
avec une adaptation efficace du Fonds de solidarité de l'UE en cas d'urgence
causée par une sécheresse afin de faire face aux préjudices inévitables. D'autres efforts seront nécessaires pour développer et
mettre en œuvre un ensemble cohérent d'actions visant à remédier à la
sécheresse à l'échelle du bassin hydrographique dans le cadre du processus de
planification de la DCE. L'évolution de l'utilisation des terres doit être
cohérente avec la disponibilité de l'eau dans les bassins hydrographiques, y
compris sa variabilité. À ce titre, les infrastructures vertes comme les
mesures de rétention peuvent jouer un rôle particulièrement positif. Par ailleurs, il faut pouvoir compter sur d'autres solutions
d'approvisionnement en eau ayant une faible incidence sur l'environnement comme
la réutilisation de l'eau. 4.6. Promouvoir la résilience au changement
climatique Le changement climatique devrait aggraver l'incidence des pressions qui
existent déjà sur l'eau; en effet, les modifications des précipitations
combinées aux élévations de température provoqueront des modifications
significatives de la qualité et la disponibilité des ressources hydriques. Les
réponses stratégiques aux problèmes de la rareté de la ressource en eau et de
la sécheresse doivent prévoir une combinaison de mesures d'adaptation. 5. Conclusion L'objectif global de la politique relative à la rareté de la
ressource en eau et à la sécheresse, à savoir inverser les tendances en la
matière, n'a pas encore été atteint, même si des progrès ont été accomplis dans
la mise en œuvre des 7 instruments stratégiques définis dans la
communication de la Commission de 20071. La politique relative à la rareté de la ressource en eau et
à la sécheresse a été considérée dans une certaine mesure comme une politique
autonome par les États membres et il est crucial de mettre davantage l'accent
sur les problèmes de quantité au cours de la mise en œuvre de la DCE. Au cours
des prochains cycles de mise en œuvre de la DCE, il y aura lieu de garantir cet
aspect ainsi que l'intégration des problèmes liés à la quantité d'eau dans les
politiques sectorielles. La plupart des mesures appliquées par les États membres
ciblent les pressions, l'état et les incidences et seules quelques mesures
ciblent les facteurs clés. La communication de la Commission intitulée «programme
relatif à la sauvegarde des ressources hydriques de l'Europe» analyse les
lacunes identifiées dans les politiques et envisage des solutions concrètes
visant à les pallier dans l'objectif de mieux intégrer les questions liées aux
quantités d'eau dans le cadre politique global. Le cas
échéant, d'autres mesures stratégiques pertinentes seront peut-être abordées
dans la stratégie d'adaptation au changement climatique prévue pour le
printemps 2013. [1] COM(2007)
414 final. [2] Directive 2000/60/CE,
JO L 327 du 22.12.2000, p. 1. [3] http://ec.europa.eu/environment/water/quantity/building_blocks.htm
(en anglais). [4] Modélisation
effectuée dans le cadre du projet ClimWatAdapt. [5] Des
procédures d'infraction ont été engagées par la Commission à l'encontre de
8 États membres. L'évaluation actuelle des plans de gestion des bassins
hydrographiques des États membres montre qu'une définition des services de
l'eau au sens large a uniquement été adoptée dans 6 des 23 États membres
évalués. [6] «Resource
and economic efficiency of water distribution networks» (Utilisation
rationnelle des ressources et efficacité économique des réseaux de distribution
d'eau), rapport final d'ERM à la Commission européenne, 2012. [7] «The
role of water pricing and water allocation in agriculture» (Le rôle des
tarifications de l'eau et de la répartition de l'eau
dans l'agriculture), rapport final d'Arcadis et al à la Commission européenne,
2012. [8] Les régimes
d'écoulement
qui sont nécessaires pour préserver les processus essentiels des écosystèmes fluviaux
sains et
un bon état écologique des masses d'eau. [9] COM(2011) 17 final. [10] «Water
saving potential in agriculture in Europe» (Le potentiel d'économie d'eau en
agriculture en Europe), rapport final de Bio Intelligence
Service à
la Commission européenne, 2012. [11] «Water
footprinting and product labelling» (Détermination de l'empreinte hydrique et
étiquetage des produits), rapport final de RPA à la Commission européenne,
2011. [12] Le
rapport sous-estime peut-être par conséquent les problèmes de la rareté de la
ressource en eau et de la sécheresse en Europe. [13] Les
exigences en matière de quantité sont explicites pour les eaux souterraines. [14] COM(2012) 216. [15] COM(2012) 79.