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Document 52011SC1417
COMMISSION STAFF WORKING PAPER EXECUTIVE SUMMARY OF THE IMPACT ASSESSMENT
DOCUMENT DE TRAVAIL DES SERVICES DE LA COMMISSION RÉSUMÉ DE L'ANALYSE D'IMPACT
DOCUMENT DE TRAVAIL DES SERVICES DE LA COMMISSION RÉSUMÉ DE L'ANALYSE D'IMPACT
/* SEC/2011/1417 final */
DOCUMENT DE TRAVAIL DES SERVICES DE LA COMMISSION RÉSUMÉ DE L'ANALYSE D'IMPACT /* SEC/2011/1417 final */
1.
Outils
d'aide financière publique de la PCP et la PMI
La politique commune de la pêche
(PCP) dispose, pour la période 2007-2013, des outils financiers suivants: –
Le Fonds européen pour la pêche (FEP) (gestion partagée) est le
principal pilier financier de la PCP. Budget: 4,304 millions d’EUR. –
Le deuxième instrument financier (gestion directe) soutient les
actions suivantes: contrôle et exécution (345 millions d'EUR), collecte
de données et avis scientifiques (360 millions d’EUR), gouvernance (45
millions d'EUR) et contributions volontaires et obligatoires aux organisations
régionales de gestion des pêches (ORGP) (9,8 millions d'EUR en 2010). –
Le Fonds européen de garantie agricole (FEAGA) (gestion directe)
finance l'organisation commune des marchés (OCM) dans le secteur des
produits de la pêche et de l'aquaculture (15 millions d'EUR par an) et le
régime de compensation des surcoûts qui grèvent l'écoulement des produits de la
pêche provenant des régions ultrapériphériques (15 millions d'EUR par an). –
Le financement de la politique maritime intégrée (PMI) (gestion
directe) s'élevait à 20,4 millions d'EUR (2008-2010). Un nouveau règlement,
actuellement soumis à la procédure de codécision, doit être adopté d'ici à la
fin de l'année 2011 afin de financer la PMI en 2011-2013. Le deuxième instrument financier
finance également les accords de partenariat dans le domaine de la pêche. Ces
accords, comme les contributions obligatoires à des ORGP, disposent de leur
propre base juridique et resteront en dehors du champ d’application du Fonds
européen pour les affaires maritimes et la pêche (FEAMP).
2.
Définition
du problème
L’analyse d’impact portant sur
la réforme de la PCP a conclu que, malgré les progrès réalisés depuis 2002, la
PCP n'a pas permis d'atteindre ses objectifs en matière de développement
écologique, économique et social durable. Cet échec peut être en partie
attribué au financement de la PCP. Cela peut s'expliquer par certains problèmes
liés à la conception et au mécanisme de mise en œuvre des instruments, en
particulier le FEP, et par leur absence d'efficacité du point de vue du
contenu. En ce qui concerne la conception, chaque instrument
financier dispose de ses propres systèmes de programmation, de suivi,
d’évaluation et de contrôle et fait l'objet d'une négociation distincte. Il est
difficile dans ces conditions d'assurer la coordination et d'atteindre la masse
critique. La coordination avec d'autres fonds structurels au moyen de «lignes
de démarcation» est également insuffisante pour garantir des synergies et
éviter les doubles emplois. En outre, le FEP n'est pas suffisamment axé sur les
priorités stratégiques de la PCP. Les programmes opérationnels (PO) consistent
souvent en un «menu» de mesures dans lequel les États membres peuvent piocher.
De nombreux États membres donnent la priorité aux investissements permettant de
faciliter l'absorption des fonds plutôt qu'aux investissements axés sur les
priorités de la PCP. Cette situation est renforcée par l'absence de conditions
imposant le respect de ces priorités, ainsi que par la faiblesse et
l'hétérogénéité du suivi et de l’évaluation: chaque État membre a défini ses
propres indicateurs, ce qui ne permet pas d'agréger et de comparer les données.
En outre, 75 % du FEP sont alloués sur la base de la
part historique de la pêche dans la politique de cohésion. Pour les 25%
restants (régions hors convergence), l’allocation est fondée sur la taille du
secteur de la pêche. Il en résulte, au niveau du soutien par habitant, des
disparités considérables (pouvant atteindre une proportion de 30 à 1) au
détriment d'États membres non liés à la convergence disposant d'un secteur de
la pêche et de l'aquaculture important, mais profitant à d'autres États membres
qui perçoivent des dotations financières conséquentes alors que leurs activités
liées à la pêche et à l'aquaculture sont relativement faibles. Cette situation,
parallèlement au long processus de mise en place des systèmes de gestion et de
contrôle et de préparation des PO, lesquels sont indispensables à la mise en
œuvre du FEP, explique en grande partie le faible taux actuel d'absorption des
financements du FEP (20 % en octobre 2011). L'absence d'approche stratégique explique également le
manque de masse critique dont pâtissent nombre de projets, ainsi que
l'utilisation très limitée des possibilités du FEP dans le domaine de
l'environnement. Ces problèmes de conception concernent essentiellement la
partie du FEP en gestion partagée, qui représente la plus grande partie des
financements disponibles. Pour les instruments relevant de la gestion directe,
les problèmes les plus flagrants portent sur la fragmentation de l’aide à la
mise en œuvre de la PCP et de la PMI, ainsi que sur la charge administrative
importante liée à la gestion budgétaire centrale. En ce qui concerne l'absence d'efficacité, du
point de vue environnemental, le financement de la PCP n'a pas permis de
mettre fin à la surcapacité. En dépit des primes à la démolition versées depuis
1994 pour un total de 1,7 milliard d'EUR, la capacité de pêche réelle n’a pas
baissé dans la plupart des flottes de l’Union. La surcapacité est l’un des
principaux facteurs de la surexploitation des ressources et de la faible
rentabilité économique. Le financement public a également eu un effet très
limité sur le niveau des rejets, qui reste élevé dans de nombreuses pêcheries
de l'Union. La nouvelle proposition de réforme de la PCP comprend
l’interdiction des rejets, ce qui devrait avoir pour conséquence d'augmenter la
demande d'engins sélectifs et de nouvelles techniques de pêche. La fourniture d'avis scientifiques et de données économiques
représente un autre facteur essentiel de la réussite de la réforme de la PCP.
Les avis scientifiques sont actuellement disponibles pour 45 % des stocks
commerciaux dont l’UE est responsable; ce pourcentage doit augmenter au cours
de l'année à venir afin d'assurer la transition vers une pêche durable. La
coordination avec les données provenant d’autres domaines maritimes est limitée
et le respect de la législation est insuffisant. L’aquaculture est un autre domaine dans lequel il convient
d'améliorer l'efficacité des financements publics. L'accent devrait être
davantage mis sur une approche stratégique afin de promouvoir la croissance
verte dans l'aquaculture. Le soutien public favorise également les services de
conservation environnementale de l'aquaculture extensive dans les habitats
sensibles (par exemple, amélioration de la biodiversité). Enfin, le développement actuel de la planification de
l'espace maritime est insuffisant pour résoudre le problème de la compétition
pour l'espace entre les différentes activités maritimes, lequel problème
entraîne des incidences environnementales et économiques négatives. Sur le plan économique, les outils financiers publics
n'ont pas permis de combler le retard de l'Union en matière d’innovation dans
le secteur la pêche et de l'aquaculture (la productivité de la main-d’œuvre
dans ce secteur est inférieure de 25 % à la moyenne de l'UE). Cette faible
innovation explique en partie les performances médiocres des flottes
européennes et la stagnation de la production aquacole au cours des 15
dernières années. Le retard en matière d’innovation est souvent lié à la petite
taille des entreprises: 91 % des entreprises de pêche possèdent un seul
navire et 98 % des entreprises aquacoles sont des PME. Du fait de leur
petite taille, les opérateurs n'ont qu'un accès limité aux financements et aux
assurances. Ce retard est particulièrement prononcé dans les domaines du
marketing et de la commercialisation. Un autre domaine concerné est celui de
l'énergie, qui se caractérise par une consommation élevée, en particulier dans
le secteur de la capture. Enfin, du fait de la segmentation des politiques maritimes,
les synergies potentielles ne sont pas exploitées et la recherche en matière d'innovation
technologique ne bénéficie pas d'un soutien adéquat. Cette segmentation empêche
également de déterminer clairement les domaines dans lesquels il existe un
potentiel réel en matière de croissance marine. Du point de vue social, les emplois offerts par le
secteur de la capture souffrent d'un manque d'attractivité. La pêche est en
déclin dans de nombreuses communautés côtières. Elle est remplacée par de
nouvelles activités constituant d'autres sources de revenus et d'emplois dans
un grand nombre de ces communautés, mais, dans certaines d'entre elles, il
n'existe aucune possibilité de diversification. En outre, la nouvelle PCP
pourrait entraîner à court terme des pertes d’emploi supplémentaires dans le
secteur de la capture et des services accessoires. Par conséquent, la viabilité
de certaines communautés pourrait être menacée à moyen terme.
3.
Qui
est concerné?
La réussite de la PCP et de la PMI constitue la raison
d'être ultime des aides publiques. De ce fait, les acteurs concernés sont les
mêmes que ceux indiqués dans le rapport d’analyse d’impact relatif à la réforme
de la PCP: Partie intéressée || Description des parties intéressées || Intérêts essentiels Secteur de la capture de l’UE || Les propriétaires, les exploitants et les équipages des navires || Préserver la rentabilité et les sources de revenus. Secteur de l'aquaculture || Producteurs aquacoles || Idem Entreprises et communautés tributaires || Les entreprises et communautés tributaires de la pêche || Idem. Viabilité des communautés dans les zones tributaires de la pêche. Secteur de la transformation || Les opérateurs qui transforment les matières premières importées ou capturées dans les eaux de l'UE || Accroître la valeur ajoutée. Avoir accès à des approvisionnements stables. Autorités de réglementation du secteur || Les organismes nationaux, régionaux et locaux réglementant la pêche || Optimiser l'aide financière publique afin d'atteindre les objectifs stratégiques fixés. Garantir l'approvisionnement en denrées alimentaires. Recherche dans le secteur || Les organismes scientifiques contribuant à la conservation et à la gestion des stocks || Contribution à un régime de gestion des pêches efficace grâce à l'accès en temps utile à des données de qualité. || Consommateurs || Les personnes qui consomment les produits de la pêche et de l'aquaculture || Disponibilité, coût, qualité et valeurs nutritionnelles des produits de la pêche selon différents degrés de considérations environnementales. || Pays tiers || Le secteur de la pêche en concurrence avec les flottes de l'UE. Producteurs aquacoles, exportateurs. || Conflits d'intérêts entre les opérateurs qui considèrent l'UE comme un marché d'exportation et les communautés de pêche locales confrontées à la concurrence de flottes de l'UE pour ce qui est de l'accès aux ressources locales. || ONG, société civile et citoyens de l'UE || Les ONG qui agissent en faveur de la gestion durable. Le grand public intéressé et concerné par la pêche et le milieu marin || Préserver les stocks de poissons, la biodiversité et la valeur d'agrément des océans, fleuves et lacs tout en assurant la viabilité du secteur du point de vue économique et social. Garantir un approvisionnement en denrées alimentaires approprié. ||
4.
Le
droit à agir
L’UE dispose d’une compétence exclusive dans le domaine de
la conservation des ressources biologiques de la mer. Pour le reste
(c'est-à-dire pour les domaines de la politique commune de la pêche relevant de
la compétence partagée), les principes de subsidiarité et de proportionnalité
s'appliquent. La proposition relative au futur budget de l'Union européenne
repose sur une solide justification au regard de la subsidiarité, car elle se
concentre déjà sur «les domaines d'action dans lesquels il est plus efficace
d'agir au niveau de l'UE dans un climat actuel qui se caractérise par
l'adoption de mesures d'austérité et d'assainissement budgétaire au niveau
national». En ce qui concerne la pêche et les activités maritimes, la
proposition prévoit un nouveau FEAMP structuré autour de quatre piliers: une
pêche verte et intelligente, une aquaculture verte et intelligente, un
développement territorial durable et solidaire et la PMI. Les trois premiers
piliers seront gérés dans le cadre de la gestion partagée, le dernier dans le
cadre de la gestion centralisée directe. En outre, le FEAMP comprendra des
mesures d'accompagnement en ce qui concerne la collecte de données et les avis
scientifiques, le contrôle, la gouvernance, les marchés de la pêche (y compris
les régions ultrapériphériques), les paiements volontaires aux ORGP et
l'assistance technique.
5.
Les
objectifs du FEAMP
Le FEAMP soutient: –
les objectifs de la nouvelle PCP, une pêche et une aquaculture durables
et compétitives; –
la poursuite du développement de la PMI; –
le développement équilibré des zones tributaires de la pêche. Par la réalisation de ces objectifs, le FEAMP contribuera
également à la stratégie Europe 2020, en particulier, aux trois initiatives
phares: une Europe efficace dans l'utilisation des ressources, une Union pour
l'innovation et une stratégie pour les nouvelles compétences et les nouveaux emplois.
Les objectifs spécifiques suivants sont définis.
5.1.
Objectifs spécifiques relatifs à la conception du FEAMP
–
Réviser les critères d'attribution, –
Mettre l’accent sur les investissements verts intelligents et le
développement territorial, –
Améliorer la stratégie et la programmation, –
Favoriser les approches collectives, –
Mettre en place un cadre de suivi et d'évaluation sur la base
d'indicateurs communs, –
Renforcer les conditions, –
Exploiter les synergies entre les instruments financiers de la PCP et de
la PMI. Simplifier la mise en œuvre et réduire la charge administrative, et –
Exploiter les synergies avec d’autres Fonds de l’UE (par exemple LIFE).
5.2.
Objectifs spécifiques relatifs au contenu du FEAMP
–
Supprimer les subventions inefficaces, –
Réduire les incidences de la pêche sur l’environnement, –
Contribuer, dans le cadre d’une pêche durable, à la gestion et à la
conservation des écosystèmes marins, ainsi qu'aux objectifs de la
directive-cadre «Stratégie pour le milieu marin» et de Natura 2000, –
Promouvoir la croissance verte de l'aquaculture, –
Améliorer la disponibilité des avis scientifiques et des données.
Coordonner les données relatives à la pêche avec celles de la PMI, –
Assurer le respect de la PCP, –
Promouvoir une gestion transfrontalière et fondée sur les écosystèmes
des bassins maritimes de l'UE, –
Renforcer l'innovation, –
Promouvoir la santé animale et le bien-être des animaux, –
Mettre fin à la segmentation des politiques maritimes et contribuer à la
détermination des possibilités de croissance, –
Réduire la consommation d'énergie, et –
Améliorer l'attractivité des emplois et la viabilité des communautés
côtières.
6.
Options
stratégiques
Trois options de réforme sont envisagées. Conformément à la
réforme de la PCP et à la proposition relative au futur budget de l'Union, les
options «aucune action» et «statu quo» sont écartées. Cette dernière option
servira toutefois de référence.
6.1.
Éléments communs
Les options de réforme comportent des éléments communs
prédéterminés par la proposition relative à la nouvelle PCP et la communication
de la Commission sur le cadre financier pluriannuel: · Le
FEAMP est inclus dans le cadre stratégique commun et s'inscrit dans le champ
d’application du règlement commun. · Les
critères d'attribution sont fixés en fonction de la taille du secteur de la pêche. · La
plupart des subventions destinées aux flottes sont supprimées. · L'OCM
est intégrée dans le FEAMP; sur les 6 instruments d’intervention, seule l'aide
au stockage est maintenue. · Le
régime de compensation en faveur des régions ultrapériphériques est intégré
dans le FEAMP. · La
masse critique est atteinte grâce à l'accent qui est mis sur les actions
collectives, les organisations de producteurs (OP), les autres organismes
collectifs et les groupes d'action locale dans le cadre du développement
territorial. · Des
conditions sont introduites sur la base: du champ d'application de
l'admissibilité et du contenu, du respect des règlements concernant le contrôle
et la pêche INN, du respect des obligations en matière de collecte de données,
et du respect de l'exigence relative à l'adoption d'un plan stratégique
national pour l'aquaculture. · Le
suivi repose sur un cadre commun et sur un ensemble d'indicateurs communs. La dotation financière du FEAMP est de 6,692 milliards d'EUR
(en prix courants). Sur la base d'une évaluation ex ante, les financements
devraient être répartis comme suit entre les différents domaines stratégiques: Domaines || Pourcentage du FEAMP 2014-2020 Partie ex - FEP (dont) || 67 – 70 % -Pêche || 30 – 35 % -Aquaculture || 15-17,5 % -Développement local || 15-17,5 % Contribution volontaire à des organisations internationales, y compris les ORGP || 1,5 -2,0 % Collecte de données et avis scientifiques || 7 -8 % Contrôle et exécution || 10 – 11 % Politique de marché, y compris la compensation en faveur des régions ultrapériphériques || 2,5 – 3 % Gouvernance || 0,8-1 % PMI || 6 – 7 %
6.2.
Contenu
Option 1: L'option «FEP +» (équivalant aux
options 1 et 1a dans l’analyse d’impact de la réforme de la PCP) examine les
possibilités de traiter toutes les questions liées à la conception et au
contenu de la partie ex – FEP, y compris l'interruption des mesures relatives à
l'arrêt définitif ou temporaire des activités de pêche, le renforcement de la
programmation stratégique (CSC), les conditions liées aux objectifs de la PCP,
le nouveau cadre d'évaluation et de suivi, et la priorité donnée aux actions
collectives. Le développement territorial est renforcé et mieux coordonné avec
d’autres initiatives de développement local. L’architecture actuelle des
instruments financiers est conservée, mais leur portée et leurs objectifs sont
mieux coordonnés. Option 2: «FEP + intégration»: Par rapport à
l’option 1, tous les instruments financiers de la PCP sont inclus dans le
nouveau fonds, mais continuent à être gérés de manière séparée, selon les modes
de mise en œuvre actuels (gestion partagée ou directe). La PMI ne relève pas du
futur fonds. Option 3: «Convergence FEAMP»: intégration
de la collecte des données, du contrôle, de l'OCM et de l'instrument en faveur
des régions ultrapériphériques dans le FEAMP dans le cadre de la gestion
partagée. La PMI est incluse dans le futur fonds.
7.
Évaluation
des options/de l’option privilégiée
La comparaison des options est fondée sur l’analyse de leur
potentiel pour réduire les rejets, combler le retard en matière d'innovation et
créer des emplois dans les communautés côtières. L’option 3 est privilégiée à
la fois du point de vue des d'incidences et du rapport coût-efficacité de
l'action de l'UE. || Durabilité environnementale || Durabilité économique || Durabilité sociale || Simplification et allègement des charges administratives || Rapport coût-efficacité Statu quo || (-) || (-) || (-) || (-) || (-) FEP+ || (XX) || (XX) || (XX) || (XX) || (XX) FEP + intégration || (XX) || (XX) || (XX) || (XXx) || (XXx) Convergence FEAMP || (XXx) || (XXx) || (XXx) || (XXX) || (XXX)
8.
Suivi
et évaluation
Le FEAMP devrait disposer d'un système efficace de suivi et
d'évaluation. Il convient que la Commission et les États membres conviennent
d'indicateurs communs de réalisations, de résultats et d'incidences fondés sur
des données collectées au niveau des mesures et des programmes et agrégées au
niveau national et au niveau de l'UE.