52011PC0821

2011/0386 (COD)

Proposition de

RÈGLEMENT DU PARLEMENT EUROPÉEN ET DU CONSEIL

établissant des dispositions communes pour le suivi et l'évaluation des projets de plans budgétaires et pour la correction des déficits excessifs dans les États membres de la zone euro

LE PARLEMENT EUROPÉEN ET LE CONSEIL DE L'UNION EUROPÉENNE,

vu le traité sur le fonctionnement de l’Union européenne, et notamment son article 136, en liaison avec son article 121, paragraphe 6,

vu la proposition de la Commission européenne,

vu l'avis de la Banque centrale européenne,

après transmission du projet d'acte législatif aux parlements nationaux,

statuant conformément à la procédure législative ordinaire,

considérant ce qui suit:

(1) En vertu du traité, les États membres doivent considérer leurs politiques économiques comme une question d'intérêt général, leurs politiques budgétaires doivent respecter le principe de finances publiques saines et leurs politiques économiques ne doivent pas risquer de compromettre le bon fonctionnement de l'Union économique et monétaire.

(2) Le pacte de stabilité et de croissance, en particulier le règlement (CE) nº 1466/97 du Conseil du 7 juillet 1997 relatif au renforcement de la surveillance des positions budgétaires ainsi que de la surveillance et de la coordination des politiques économiques[1] et le règlement (CE) nº 1467/97 du Conseil du 7 juillet 1997 visant à accélérer et à clarifier la mise en œuvre de la procédure concernant les déficits excessifs[2], conçu pour garantir la discipline budgétaire dans l'Union, fixe le cadre visant à prévenir et corriger les déficits publics excessifs. Il a été renforcé par le règlement (UE) nº …/2011 du Parlement européen et du Conseil modifiant le règlement (CE) nº 1466/97 du Conseil relatif au renforcement de la surveillance des positions budgétaires ainsi que de la surveillance et de la coordination des politiques économiques et par le règlement (UE) nº …/2011 modifiant le règlement (CE) nº 1467/97 visant à accélérer et à clarifier la mise en œuvre de la procédure concernant les déficits excessifs. Le règlement (UE) nº …/2011 du Parlement européen et du Conseil sur la mise en œuvre efficace de la surveillance budgétaire dans la zone euro a complété le dispositif par un système de mécanismes d'exécution efficaces, préventifs et graduels prenant la forme de sanctions financières pour les États membres dont la monnaie est l'euro.

(3) Les modifications du pacte de stabilité et de croissance améliorent à la fois les orientations et, pour les États membres dont la monnaie est l'euro, les incitations en matière de définition et de mise en œuvre de politiques budgétaires prudentes, et permettent de prévenir les déficits publics excessifs. Ces dispositions ont créé un cadre plus solide au niveau de l'Union pour la surveillance des politiques économiques nationales.

(4) Le traité permet l'adoption, dans la zone euro, de mesures spécifiques allant au-delà des dispositions applicables à tous les États membres, afin d'assurer le bon fonctionnement de l'Union économique et monétaire.

(5) C'est au stade de la planification que l'on peut le mieux garantir la viabilité des finances publiques; il convient donc de déceler les erreurs manifestes le plus tôt possible. Les États membres devraient retirer un avantage non seulement de la définition de principes directeurs et d'objectifs budgétaires, mais aussi d'une surveillance synchronisée de leurs politiques budgétaires.

(6) L'élaboration d'un calendrier budgétaire commun pour les États membres dont la monnaie est l'euro devrait permettre une meilleure synchronisation des étapes clés de la préparation des budgets nationaux et contribuer ainsi à l'efficacité du semestre européen pour la coordination des politiques budgétaires. L'adoption d'un calendrier budgétaire commun devrait renforcer les synergies en facilitant la coordination des politiques entre les États membres dont la monnaie est l'euro et garantir que les recommandations du Conseil et de la Commission sont dûment prises en compte dans le processus budgétaire national.

(7) Tout indique que les cadres budgétaires qui sont fondés sur des règles concourent à des politiques budgétaires saines et viables. Afin de garantir le respect des dispositions du pacte de stabilité et de croissance, il est indispensable d'instaurer des règles budgétaires nationales en phase avec les objectifs budgétaires fixés au niveau de l'Union. Les États membres devraient notamment mettre en place des règles en matière d'équilibre structurel des budgets qui transposent en droit national les grands principes du cadre budgétaire de l'Union. Cette transposition devrait intervenir par la voie d'une réglementation contraignante, de préférence à caractère constitutionnel, afin de démontrer l'adhésion sans réserve des autorités nationales au pacte de stabilité et de croissance.

(8) Des prévisions macroéconomiques et budgétaires biaisées et irréalistes peuvent considérablement nuire à l'efficacité de la planification budgétaire et, en conséquence, rendre difficile le respect de la discipline budgétaire. Des organismes indépendants peuvent fournir des prévisions macroéconomiques non biaisées et réalistes.

(9) Cette surveillance à caractère progressif complétera les dispositions existantes du pacte de stabilité et de croissance et renforcera la surveillance de la discipline budgétaire dans les États membres dont la monnaie est l'euro. Cette progressivité devrait contribuer à améliorer les résultats budgétaires, au profit de tous les États membres dont la monnaie est l'euro. Dans le cadre de cette procédure, une surveillance plus étroite sera une aide particulièrement précieuse pour les États membres faisant l'objet d'une procédure de déficit excessif.

(10) La crise de la dette souveraine, et notamment la nécessité de mettre en place des mécanismes communs de soutien financier, ont apporté la preuve que les effets externes des politiques budgétaires étaient plus marqués entre les États membres dont la monnaie est l'euro. Chaque État membre dont la monnaie est l'euro devrait consulter la Commission et les autres États membres de la zone euro avant d'adopter un plan de réforme majeure de sa politique budgétaire, de manière à pouvoir en évaluer les retombées potentielles pour la zone euro dans son ensemble. Il devrait considérer ses plans budgétaires comme une question d'intérêt général et les soumettre à la Commission aux fins de la surveillance avant qu'ils n'acquièrent force obligatoire. La Commission devrait être en mesure, si nécessaire, d'adopter un avis sur le projet de plan budgétaire, et l'État membre concerné et en particulier les autorités budgétaires devraient être invités à en tenir compte dans le processus d'adoption de la loi budgétaire. Cet avis devrait garantir que les orientations formulées par l'Union dans le domaine budgétaire sont dûment prises en compte dans la préparation du budget national. Il devrait notamment comprendre une évaluation tendant à déterminer si le plan budgétaire répond de manière appropriée aux recommandations budgétaires formulées dans le contexte du semestre européen. La Commission devrait être prête à présenter son avis au parlement de l'État membre concerné si celui-ci en fait la demande. Le degré de conformité avec cet avis devrait être pris en compte dans l'évaluation sur la base de laquelle il sera décidé, si les conditions sont réunies, d'engager une procédure de déficit excessif contre l'État membre concerné, dans le cadre de laquelle il conviendra de considérer comme facteur aggravant le non-respect des premières orientations formulées par la Commission. De plus, l'Eurogroupe devrait examiner la situation et les perspectives budgétaires de la zone euro sur la base d'une évaluation globale de ces plans par la Commission.

(11) Il convient de surveiller plus étroitement les États membres dont la monnaie est l'euro et qui font l'objet d'une procédure de déficit excessif, afin d'assurer une correction intégrale et rapide de leur déficit excessif. Cette surveillance plus étroite devrait permettre de corriger rapidement tout écart par rapport aux recommandations du Conseil concernant la correction du déficit excessif. Cette surveillance devrait compléter les dispositions du règlement (CE) nº 1467/97. Elle devrait s'appliquer de façon graduelle en fonction du stade auquel se trouve l'État membre concerné dans la procédure prévue par l'article 126 du traité.

(12) Une surveillance plus étroite des États membres faisant l'objet d'une procédure de déficit excessif devrait permettre de déceler le risque qu'un État membre ne respecte pas le délai fixé pour la correction de son déficit excessif. Dans le cas où un tel risque est décelé, la Commission devrait adresser une recommandation à l'État membre concerné afin qu'il prenne, dans un délai déterminé, des mesures pour y remédier et les présente au parlement national si celui-ci en fait la demande. Ce constat devrait permettre une correction rapide de tout élément susceptible de compromettre la correction du déficit excessif dans le délai fixé. L'évaluation du respect de cette recommandation de la Commission devrait faire partie intégrante de l'évaluation continue, par la Commission, des mesures prises pour corriger le déficit excessif. Pour décider si un État membre a engagé une action suivie d'effets en vue de corriger son déficit excessif, le Conseil devrait examiner également si cet État s'est conformé à la recommandation de la Commission.

(13) Afin d'améliorer le dialogue entre les institutions de l'Union, en particulier le Parlement européen, le Conseil et la Commission, et dans un souci de transparence et de responsabilisation accrues, la commission compétente du Parlement européen peut donner à l'État membre concerné par une recommandation de la Commission la possibilité de participer à un échange de vues,

ONT ADOPTÉ LE PRÉSENT RÈGLEMENT:

Chapitre I

Dispositions générales

Article premier Objet et champ d’application

1.           Le présent règlement définit des dispositions tendant à renforcer la surveillance des politiques budgétaires dans la zone euro:

(a) en complétant le semestre européen défini à l'article 2 bis du règlement (CE) nº 1466/97 par un calendrier budgétaire commun;

(b) en complétant le système de surveillance multilatérale des politiques budgétaires établi par le règlement (CE) nº 1466/97 par des exigences de surveillance supplémentaires afin de garantir que les recommandations formulées par l'Union dans le domaine budgétaire sont dûment prises en compte dans la préparation des budgets nationaux;

(c) en complétant la procédure de correction des déficits excessifs établie à l'article 126 du traité et dans le règlement (CE) nº 1467/97 par une surveillance plus étroite des politiques budgétaires des États membres faisant l'objet d'une procédure de déficit excessif afin de garantir une correction durable et rapide des déficits excessifs.

2.           Le présent règlement s'applique aux États membres dont la monnaie est l'euro.

Article 2 Définitions

1.           Aux fins du présent règlement, on entend par:

(1) «conseil budgétaire indépendant», un organisme jouissant d'une autonomie fonctionnelle par rapport aux autorités budgétaires de l'État membre chargées de surveiller la mise en œuvre des règles budgétaires nationales;

(2) «prévisions macroéconomiques indépendantes», les prévisions macroéconomiques et/ou budgétaires réalisées par un organisme indépendant ou un organisme jouissant d'une autonomie fonctionnelle par rapport aux autorités budgétaires de l'État membre;

(3) «cadre budgétaire à moyen terme», la notion définie à l'article 2, point e), de la directive […/...] du Conseil;

(4) «programme de stabilité», la notion définie à l'article 3 du règlement (CE) nº 1466/97;

(5) «public» et «déficit», les notions définies à l'article 2 du protocole (nº 12) sur la procédure concernant les déficits excessifs annexé au traité sur l'Union européenne et au traité sur le fonctionnement de l'Union européenne.

2.           S'appliquent également les définitions des «administrations publiques» et des «sous-secteurs des administrations publiques» établies au point 2.70 de l'annexe A du règlement (CE) nº 2223/96.

Chapitre II

Dispositions budgétaires communes

Article 3 Calendrier budgétaire commun

1.           Les États membres rendent publics chaque année, et au plus tard le 15 avril, en même temps que leur programme de stabilité, un plan budgétaire à moyen terme conforme à leur cadre budgétaire à moyen terme et fondé sur des prévisions macroéconomiques indépendantes.

2.           Les projets de lois budgétaires relatives aux administrations publiques sont rendus publics chaque année, et au plus tard le 15 octobre, accompagnés des prévisions macroéconomiques indépendantes sur lesquelles ils se fondent.

3.           Les lois budgétaires relatives aux administrations publiques sont adoptées et rendues publiques chaque année, et au plus tard le 31 décembre.

Article 4 Règles relatives au solde budgétaire et institution d'un conseil budgétaire national indépendant

1.           Les États membres adoptent des règles budgétaires chiffrées concernant le solde budgétaire, qui inscrivent dans le processus budgétaire national l'objectif budgétaire à moyen terme au sens de l'article 2 bis du règlement (CE) nº 1466/97. Ces règles s'appliquent aux administrations publiques dans leur ensemble et revêtent un caractère contraignant, de préférence constitutionnel.

2.           Les États membres mettent en place un conseil budgétaire indépendant chargé de surveiller la mise en œuvre des règles budgétaires nationales visées au paragraphe 1.

Chapitre III

Suivi et évaluation des projets de plans budgétaires des États membres

Article 5 Obligations liées au suivi

1.           Les États membres soumettent à la Commission et à l'Eurogroupe chaque année, et au plus tard le 15 octobre, un projet de plan budgétaire pour l'année suivante.

2.           Ce projet de plan budgétaire est simultanément rendu public.

3.           Le projet de plan budgétaire contient les informations suivantes pour l'année suivante:

(a) l'objectif visé en matière de solde budgétaire pour les administrations publiques en pourcentage du Produit intérieur brut (PIB), ventilé par sous-secteurs;

(b) les projections, sur la base de politiques inchangées, relatives aux dépenses et aux recettes des administrations publiques, en pourcentage du PIB, ainsi que leurs principales composantes;

(c) les objectifs de dépenses et de recettes pour les administrations publiques, en pourcentage du PIB, et leurs principales composantes, compte tenu des conditions et critères d'établissement de la trajectoire de croissance des dépenses publiques, hors mesures discrétionnaires dans le volet des recettes, conformément à l'article 5, paragraphe 1, du règlement (CE) nº 1466/97;

(d) une description détaillée et un chiffrage solidement étayé des mesures à inclure dans le budget de l'année suivante afin de combler l'écart entre les objectifs visés au point c) et les projections établies sur la base de politiques inchangées visées au point b); la description peut être moins détaillée pour les mesures dont l'incidence budgétaire est estimée inférieure à 0,1 % du PIB; il convient d'accorder une attention particulière aux plans de réforme majeure des politiques budgétaires qui pourraient avoir des répercussions sur les autres États membres dont la monnaie est l'euro;

(e) les principales hypothèses concernant les perspectives d'évolution de la situation économique et des principales variables économiques qui sont pertinentes pour la réalisation des objectifs budgétaires; ces hypothèses sont fondées sur des prévisions de croissance macroéconomiques indépendantes;

(f) le cas échéant, des indications supplémentaires sur la manière dont l'État membre concerné se conformera aux recommandations en vigueur qui lui ont été adressées conformément à l'article 121 du traité.

4.           Lorsque les objectifs budgétaires inscrits dans le projet de plan budgétaire conformément au paragraphe 3, points a) et c), ou les projections établies sur la base de politiques échangées, diffèrent des objectifs ou prévisions inscrits dans le programme de stabilité le plus récent, ces différences sont dûment expliquées.

5.           Lorsqu'elle constate, dans un projet de plan budgétaire, un manquement particulièrement grave aux obligations de politique budgétaire prévues dans le pacte de stabilité et de croissance, la Commission demande à l'État membre concerné, dans les deux semaines qui suivent la présentation de ce projet, de le réviser. Cette demande est rendue publique.

Les paragraphes 2 à 4 s'appliquent au projet de plan budgétaire révisé.

6.           La Commission précise le contenu du projet de plan budgétaire visé au paragraphe 1.

Article 6

Évaluation du projet de plan budgétaire

1.           La Commission adopte, si nécessaire, un avis sur le projet de plan budgétaire le 30 novembre au plus tard.

2.           La Commission rend public son avis; elle le présente au parlement de l'État membre concerné si celui-ci en fait la demande.

3.           La Commission procède à une évaluation globale de la situation et des perspectives budgétaires pour la zone euro dans son ensemble. Cette évaluation est rendue publique.

4.           L'Eurogroupe examine les avis de la Commission concernant les plans budgétaires nationaux ainsi que la situation et les perspectives budgétaires pour la zone euro dans son ensemble, en se fondant sur l'évaluation globale réalisée par la Commission conformément au paragraphe 3. Cette évaluation est rendue publique.

Chapitre IV

Garantir la correction du déficit excessif

Article 7 Surveillance plus étroite des États membres faisant l'objet d'une procédure de déficit excessif

1.           Lorsque le Conseil décide, conformément à l'article 126, paragraphe 6, du traité, qu'il existe un déficit excessif dans un État membre, les paragraphes 2 à 5 du présent article s'appliquent à l'État membre concerné jusqu'à la clôture de la procédure de déficit excessif dont il fait l'objet.

2.           L'État membre faisant l'objet d'une surveillance plus étroite procède sans délai à une évaluation exhaustive de l'exécution budgétaire infra-annuelle dans les administrations publiques et leurs sous-secteurs. Cette évaluation tient compte également des risques financiers associés à des entités ou marchés publics dans la mesure où ils peuvent contribuer au déficit excessif. Le résultat de cette évaluation est inclus dans le rapport présenté conformément à l'article 3, paragraphe 4 bis ou à l'article 5, paragraphe 1 bis, du règlement (CE) nº 1467/97 sur l'action engagée pour corriger le déficit excessif.

3.           En ce qui concerne les administrations publiques et leurs sous-secteurs, l'État membre présente régulièrement à la Commission et au comité économique et financier, ou à tout sous-comité désigné par celui-ci à cette fin, un rapport sur l'exécution budgétaire infra-annuelle, l'incidence budgétaire des mesures discrétionnaires prises du côté des dépenses comme des recettes, les objectifs en matière de dépenses et de recettes publiques, ainsi que sur les mesures adoptées et la nature de celles envisagées pour atteindre les objectifs fixés. Ce rapport est rendu public.

La Commission précise le contenu du rapport visé au présent paragraphe.

4.           Si l'État membre concerné fait l'objet d'une recommandation du Conseil au titre de l'article 126, paragraphe 7, du traité, il remet le premier rapport élaboré conformément au paragraphe 3 du présent article six mois après le rapport initial prévu par l'article 3, paragraphe 4 bis, du règlement (CE) nº 1467/97, et par la suite tous les six mois.

5.           Si l'État membre concerné fait l'objet d'une mise en demeure du Conseil au titre de l'article 126, paragraphe 9, du traité, il inclut également dans son rapport élaboré conformément au paragraphe 3 du présent article des informations sur les mesures prises en réponse aux recommandations spécifiques du Conseil. Il présente ce premier rapport trois mois après le rapport initial prévu par l'article 5, paragraphe 1 bis, du règlement (CE) nº 1467/97, et par la suite sur une base trimestrielle.

6.           À la demande de la Commission, et dans le délai fixé par celle-ci, l'État membre faisant l'objet d'une surveillance plus étroite:

(a) réalise, en coordination avec les institutions supérieures nationales de contrôle des finances publiques, un audit global indépendant des comptes des administrations publiques, en vue d'en évaluer la fiabilité, l'exhaustivité et l'exactitude pour les besoins de la procédure concernant les déficits excessifs, et fait rapport sur les résultats de cet audit; dans ce contexte, la Commission (Eurostat) évalue la qualité des données figurant dans le rapport remis par l'État membre concerné, conformément au règlement (CE) nº 679/2010[3];

(b) fournit des informations supplémentaires aux fins du suivi des progrès réalisés dans la correction du déficit excessif.

Article 8 Risque qu'un État membre ne se conforme pas à ses obligations dans le cadre de la procédure de déficit excessif

1.           Pour évaluer s'il existe un risque que le délai pour la correction du déficit excessif fixé dans la recommandation en vigueur du Conseil adressée au titre de l'article 126, paragraphe 7, du traité ou dans la mise en demeure en vigueur du Conseil adressée au titre de l'article 126, paragraphe 9, ne soit pas respecté, la Commission tient compte également des rapports présentés par les États membres conformément à l'article 7, paragraphe 3, du présent règlement.

2.           S'il existe un risque que le délai pour la correction du déficit excessif ne soit pas respecté, la Commission adresse une recommandation à l'État membre concerné pour qu'il adopte des mesures supplémentaires selon un délai compatible avec le délai visé au paragraphe 1. La Commission rend publique sa recommandation; elle la présente au parlement de l'État membre concerné si celui-ci en fait la demande.

3.           Dans le délai fixé dans la recommandation de la Commission visée au paragraphe 2, l'État membre concerné remet à la Commission, en même temps que les rapports prévus à l'article 7, paragraphe 3, un rapport sur les mesures adoptées en réponse à ladite recommandation. Dans ce rapport figurent l'incidence budgétaire de toutes les mesures discrétionnaires qui ont été prises, les objectifs en matière de dépenses et de recettes des administrations publiques, des informations sur les mesures adoptées et la nature de celles envisagées pour atteindre ces objectifs, ainsi que des informations sur les autres mesures prises en réponse à la recommandation de la Commission. Ce rapport est rendu public.

4.           La commission compétente du Parlement européen peut donner à l'État membre auquel a été adressée une recommandation conformément au paragraphe 2 la possibilité de participer à un échange de vues conformément à l'article 2 bis du règlement (CE) nº 1467/97.

5.           Sur la base du rapport visé au paragraphe 3, la Commission évalue si l'État membre s'est conformé à la recommandation qu'elle lui a adressée conformément au paragraphe 2.

Article 9 Incidence sur la procédure de déficit excessif

1.           Le degré de mise en conformité de l'État membre concerné avec l'avis visé à l'article 6, paragraphe 1, est pris en considération par:

(a) la Commission, lorsqu'elle élabore un rapport au titre de l'article 126, paragraphe 3, du traité et qu'elle recommande l'imposition d'un dépôt ne portant pas intérêt conformément à l'article 5 du règlement (UE) nº XXX/2011;

(b) le Conseil, lorsqu'il décide s'il y a ou non un déficit excessif conformément à l'article 126, paragraphe 6, du traité.

2.           La surveillance plus étroite prévue par les articles 7 et 8 du présent règlement fait partie intégrante de la surveillance périodique, prévue par l'article 10, paragraphe 1, du règlement (CE) nº 1467/97, de la mise en œuvre des mesures prises par l'État membre concerné en réponse aux recommandations qui lui ont été adressées au titre de l'article 126, paragraphe 7, du traité ou aux mises en demeure qui lui ont été adressées au titre de l'article 126, paragraphe 9, du traité pour corriger le déficit excessif.

3.           Lorsqu'elle examine si une action suivie d'effets a été prise pour répondre aux recommandations formulées conformément à l'article 126, paragraphe 7, du traité ou aux mises en demeure adressées conformément à l'article 126, paragraphe 9, du traité, la Commission tient compte de l'évaluation visée à l'article 8, paragraphe 5, du présent règlement et, le cas échéant, recommande au Conseil de prendre les décisions prévues par l'article 126, paragraphe 8, ou l'article 126, paragraphe 11, du traité.

Article 10 Cohérence avec le règlement nº XXX relatif au renforcement de la surveillance économique et budgétaire des États membres connaissant ou risquant de connaître de sérieuses difficultés du point de vue de leur stabilité financière au sein de la zone euro

Les articles 5 et 7 du présent règlement ne s'appliquent pas aux États membres soumis à un programme d'ajustement macroéconomique conformément à l'article 6 du règlement nº XXX.

Chapitre V

Dispositions finales

Article 11 Réexamen

1.           Le [même date qu'à l'article 13 du règlement sur les sanctions] au plus tard puis tous les cinq ans, la Commission publie un rapport sur l'application du présent règlement.

Dans ce rapport, la Commission évalue notamment:

(a) l'efficacité du présent règlement;

(b) les progrès réalisés quant à l'obtention d'une coordination plus étroite des politiques économiques et d'une convergence soutenue des performances économiques des États membres conformément au traité.

2.           Le cas échéant, le rapport visé au paragraphe 1 est accompagné d'une proposition de modification du présent règlement.

3.           Ce rapport est transmis au Parlement européen et au Conseil.

Article 12 Dispositions transitoires

1.           Le présent règlement s'applique aux États membres qui font déjà l'objet d'une procédure de déficit excessif au moment de son entrée en vigueur.

2.           Par dérogation au paragraphe 1, l'article 7, paragraphe 2, ne s'applique pas aux États membres pour lesquels le Conseil a déjà décidé qu'ils avaient entrepris une action suivie d'effets conformément à l'article 4, paragraphe 2, et à l'article 6, paragraphe 1, du règlement (CE) nº 1467/97.

3.           Les États membres se conforment à l'article 4 au plus tard [six mois après l'adoption du présent règlement].

Article 13 Entrée en vigueur

Le présent règlement entre en vigueur le vingtième jour suivant celui de sa publication au Journal officiel de l’Union européenne.

Le présent règlement est obligatoire dans tous ses éléments et directement applicable dans les États membres conformément aux traités.

Fait à Bruxelles, le

Par le Parlement européen                            Par le Conseil

Le président                                                   Le président

[1]               JO L 209 du 2.8.1997, p. 1.

[2]               JO L 209 du 2.8.1997, p. 6.

[3]               JO L 198 du 30.7.2010, p. 1.