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(...PICT...)|COMMISSION DES COMMUNAUTÉS EUROPÉENNES|

Bruxelles, le 7.5.2008

SEC(2008) 573 final

Recommandation pour une

DÉCISION DU CONSEIL

abrogeant la décision 2005/730/CE sur l'existence d'un déficit excessif au Portugal

(présentée par la Commission)

EXPOSÉ DES MOTIFS

1. Contexte

L’article 104 du traité dispose que les États membres évitent les déficits excessifs et il établit une procédure aux fins de leur identification et de leur correction. La procédure concernant les déficits excessifs (PDE) est précisée dans le règlement (CE) nº 1467/97 du Conseil «visant à accélérer et à clarifier la mise en œuvre de la procédure concernant les déficits excessifs» JO L 209 du 2.8.1997, p. 6. Règlement modifié par le règlement (CE) nº 1056/2005 (JO L 174 du 7.7.2005, p. 5). , qui fait partie du pacte de stabilité et de croissance. Conformément à l'article 104, paragraphe 2, du traité, il incombe à la Commission d’examiner si la discipline budgétaire a été respectée, et ce, sur la base de deux critères: (a) si le rapport entre le déficit public prévu ou effectif et le PIB dépasse la valeur de référence de 3 % (à moins que le rapport n'ait diminué de manière substantielle et constante et n'atteigne un niveau proche de la valeur de référence; ou à moins que le dépassement de la valeur de référence ne soit qu’exceptionnel et temporaire et que ledit ratio ne reste proche de la valeur de référence); et (b) si la dette publique dépasse la valeur de référence de 60 % du PIB (à moins que le ratio de la dette publique au PIB ne diminue suffisamment et ne s’approche de la valeur de référence à un rythme satisfaisant).[1]

JO L 209 du 2.8.1997, p. 6. Règlement modifié par le règlement (CE) nº 1056/2005 (JO L 174 du 7.7.2005, p. 5).

Conformément au protocole sur la procédure concernant les déficits excessifs annexé au traité, la Commission fournit les données nécessaires à la mise en œuvre de la procédure. Dans le cadre de l'application de ce protocole, les États membres doivent communiquer des données relatives au déficit et à la dette des administrations publiques et d'autres variables liées deux fois l'an, avant le 1 er avril et avant le 1 er octobre, conformément à l'article 4 du règlement (CE) nº 3605/93 du Conseil JO L 332 du 31.12.1993, p. 7. Règlement modifié en dernier lieu par le règlement (CE) nº 2103/2005 (JO L 337 du 22.12.2005, p. 1). , Les dernières données transmises par le Portugal sont disponibles à l’adresse suivante: http://epp.eurostat.ec.europa.eu/portal/page?_pageid=2373,58110711&_dad=portal&_schema=portal . . [2][3]

JO L 332 du 31.12.1993, p. 7. Règlement modifié en dernier lieu par le règlement (CE) nº 2103/2005 (JO L 337 du 22.12.2005, p. 1).

Les dernières données transmises par le Portugal sont disponibles à l’adresse suivante:

http://epp.eurostat.ec.europa.eu/portal/page?_pageid=2373,58110711&_dad=portal&_schema=portal .

Le 22 juin 2005, la Commission a engagé une procédure concernant les déficits excessifs pour le Portugal en adoptant un rapport au titre de l'article 104, paragraphe 3, du traité, sur la base d’un déficit public attendu de 6,2 % du PIB et d’une dette publique estimée à 66,5 % du PIB en 2005 après avoir déjà dépassé la valeur de référence de 60 % du PIB en 2003 et 2004, comme l’a révélé la version actualisée de juin 2005 du programme de stabilité du Portugal SEC(2005) 836. . Le 20 septembre 2005, le Conseil a décidé, sur recommandation de la Commission, que le Portugal était en situation de déficit excessif au titre de l'article 104, paragraphe 6 JO L 274 du 20.10.2005, p. 91. , du traité. Au même moment, et également sur recommandation de la Commission, le Conseil a adressé à ce pays des recommandations au titre de l'article 104, paragraphe 7, du traité pour qu'il soit mis fin à la situation de déficit public excessif en 2008 au plus tard Tous les documents relatifs à la procédure concernant le déficit excessif du Portugal se trouvent à l'adresse suivante: http://ec.europa.eu/economy_finance/sg_pact_fiscal_policy/excessive_deficit9109_en.htm. .[4][5][6]

SEC(2005) 836.

JO L 274 du 20.10.2005, p. 91.

Tous les documents relatifs à la procédure concernant le déficit excessif du Portugal se trouvent à l'adresse suivante: http://ec.europa.eu/economy_finance/sg_pact_fiscal_policy/excessive_deficit9109_en.htm.

Dans sa recommandation au titre de l’article 104, paragraphe 7, du traité, le Conseil recommandait «aux autorités portugaises de ramener de manière crédible et durable le déficit des administrations publiques en dessous de 3 % du PIB au plus tard en 2008 en inscrivant leur action dans un cadre de moyen terme. Pour ce faire, les autorités portugaises sont invitées: à limiter la détérioration de leur situation budgétaire en 2005, en veillant à l'exécution rigoureuse des mesures correctives annoncées; à appliquer intégralement les mesures requises pour assurer une diminution forte et régulière du déficit corrigé des variations conjoncturelles, mesures exceptionnelles ou temporaires exclues, en accomplissant dès 2006 des progrès majeurs sous forme d'une réduction de 1,5 % de PIB par rapport à 2005, suivie les deux années suivantes par des diminutions sensibles d'au moins ¾ % de PIB; à mettre rapidement en œuvre des réformes visant à maîtriser et à réduire les dépenses sur les prochaines années; à saisir toutes les occasions de réduire le déficit budgétaire et à se tenir prêtes à arrêter les mesures supplémentaires qui pourraient s'avérer nécessaires pour parvenir à corriger le déficit excessif en 2008.» Le Conseil recommandait également aux autorités portugaises «de veiller à ce que le ratio de la dette publique brute soit infléchi durablement à la baisse et se rapproche à un rythme satisfaisant de la valeur de référence, en faisant en sorte que l'évolution de la dette traduise les progrès réalisés dans la réduction du déficit, en évitant les opérations financières génératrices d'endettement et en évaluant soigneusement l'impact éventuel sur la dette des principaux projets d'investissement public, y compris quand ils sont basés sur un partenariat avec le secteur privé.» Le Conseil enjoignait les autorités portugaises à « poursuivre l'amélioration de la collecte et du traitement des statistiques publiques.»

En outre, le Conseil les invitait «à veiller à ce que l'assainissement budgétaire visant à parvenir à moyen terme à une position budgétaire proche de l'équilibre ou excédentaire s'effectue, au cours des années qui suivront la correction du déficit excessif, dans le cadre d'une réduction annuelle du déficit corrigé des variations conjoncturelles, net des mesures exceptionnelles ou temporaires, d'une ampleur équivalente à au moins 0,5 % du PIB.»

Tableau 1: Ajustement approuvé par le Conseil le 20 septembre 2005

% du PIB, sauf indication contraire|2005|2006|2007|2008|

Solde budgétaire des administrations publiquesvariation du solde structurelp.m.: Croissance du PIB réel (%)|déficit de 6,2 % (au plus)0,8|-4,8+1,51,4|déficit < 4+ ¾ (au moins)2,2|déficit < 3+ ¾ (au moins)2,6|

Remarque : solde structurel = solde corrigé des variations conjoncturelles hors éléments exceptionnels et autres mesures temporaires.

Source : Recommandation émise par le Conseil au titre de l’article 104, paragraphe 7, du traité, sur la base du programme de stabilité actualisé de juin 2005.

Le 22 juin 2006, c’est-à-dire après l’expiration du délai d’action de six mois fixé par le Conseil dans sa recommandation, la Commission a évalué les mesures prises par les autorités portugaises pour mettre fin à la situation de déficit public excessif. Sur cette base, elle a adressé une communication au Conseil dans laquelle elle concluait que le Portugal avait pris des mesures lui permettant d’avancer dans la bonne direction, à savoir la correction du déficit excessif, dans les délais fixés par le Conseil et qu'aucune mesure supplémentaire ne s'imposait pour le moment aux fins de la procédure concernant le déficit excessif au Portugal SEC(2006) 786. . Le Conseil a souscrit à ce point de vue lors de sa réunion du 11 juillet 2006.[7]

SEC(2006) 786.

Conformément à l’article 104, paragraphe 12, du traité, une décision du Conseil constatant l’existence d’un déficit excessif est abrogée sur recommandation de la Commission, dans la mesure où, de l’avis du Conseil, le déficit excessif dans l’État membre concerné a été corrigé.

2. Évolution récente du déficit

Les données transmises par la Commission (Eurostat) sur la base du rapport présenté par le Portugal avant le 1 er  avril 2008 indiquent que le déficit des administrations publiques s’élevait à 2,6 % du PIB en 2007 Communiqué de presse d’Eurostat nº 54 du 18 avril 2008. , contre 6,1 % en 2005 et 3,9 % en 2006 (voir Tableau 2). Compte tenu du déficit communiqué et de la valeur de référence, il est peu probable qu’une nouvelle révision porte le ratio du déficit public de 2007 à plus de 3 % du PIB Les chiffres relatifs au déficit sont souvent révisés - à la hausse ou à la baisse - après la publication des premiers résultats dans la notification de printemps. Pour l'ensemble des États membres de l'UE, les révisions sont généralement assez minimes et en moyenne proches de zéro. Dans le cas du Portugal, le ratio du déficit a plus souvent été révisé à la hausse qu’à la baisse, ce qui tendrait à indiquer qu’une erreur a été commise lors de la collecte des premiers résultats. Toutefois, bien que de nouvelles révisions des comptes des administrations publiques portugaises ne puissent être exclues, les données relatives aux derniers exercices se sont avérées plus fiables que d’autres données transmises par le passé. .[8][9]

Communiqué de presse d’Eurostat nº 54 du 18 avril 2008.

Les chiffres relatifs au déficit sont souvent révisés - à la hausse ou à la baisse - après la publication des premiers résultats dans la notification de printemps. Pour l'ensemble des États membres de l'UE, les révisions sont généralement assez minimes et en moyenne proches de zéro. Dans le cas du Portugal, le ratio du déficit a plus souvent été révisé à la hausse qu’à la baisse, ce qui tendrait à indiquer qu’une erreur a été commise lors de la collecte des premiers résultats. Toutefois, bien que de nouvelles révisions des comptes des administrations publiques portugaises ne puissent être exclues, les données relatives aux derniers exercices se sont avérées plus fiables que d’autres données transmises par le passé.

La trajectoire récente du déficit public s'est matérialisée sur fond de croissance économique qui, quoique faible, s’améliorait progressivement, le taux de croissance du PIB réel passant de 0,9 % en 2005 à 1,3 % en 2006 et à 1,9 % en 2007. Selon les estimations, l’écart de production négatif aurait diminué quelque peu sur la même période.

L’exécution du budget en 2006 et 2007 était meilleure qu’escompté au moment où a été émise la recommandation au titre de l’article 104, paragraphe 7, du traité Par rapport aux objectifs budgétaires définis par le Portugal dans son programme de stabilité actualisé de juin 2005 et sur la base desquels cette procédure de déficit excessif a été engagée, ainsi que le décrit la partie 1. . En particulier, le déficit enregistré ces deux années était inférieur d’environ 1 point de pourcentage aux prévisions initiales de la version actualisée de juin 2005 du programme de stabilité du Portugal Les révisions - fin 2005 et début 2006 - des données relatives au PIB ont entraîné une hausse des niveaux du PIB, ce qui a réduit automatiquement le ratio du déficit d’environ ¼ de point de pourcentage du PIB. . À titre de comparaison, la version actualisée de décembre 2007 tablait sur un déficit de 3 % du PIB en 2007. En somme, le déficit public a été ramené sous la valeur de référence de 3 % du PIB un an avant l’expiration du délai fixé par le Conseil. En effet, comme le Conseil les y invitait dans sa recommandation au titre de l’article 104, paragraphe 7, du traité, les autorités portugaises ont saisi l'occasion d'accélérer la réduction du déficit budgétaire, notamment grâce à un recouvrement des recettes meilleur qu’escompté.[10][11]

Par rapport aux objectifs budgétaires définis par le Portugal dans son programme de stabilité actualisé de juin 2005 et sur la base desquels cette procédure de déficit excessif a été engagée, ainsi que le décrit la partie 1.

Les révisions - fin 2005 et début 2006 - des données relatives au PIB ont entraîné une hausse des niveaux du PIB, ce qui a réduit automatiquement le ratio du déficit d’environ ¼ de point de pourcentage du PIB.

La contraction du déficit budgétaire en 2006 et 2007 est due à une réduction du ratio des dépenses publiques au PIB et à une augmentation du ratio des recettes au PIB. Le ratio des dépenses a diminué d’environ 1¼ de point de pourcentage du PIB en 2006 et de presque ½ point de pourcentage du PIB en 2007. Parallèlement, le ratio des recettes publiques a augmenté de quelque ¾ de point de pourcentage du PIB en 2006 et en 2007. L’assainissement budgétaire reposait essentiellement sur des mesures structurelles, avec la contribution marginale d’une opération ponctuelle représentant 0,1 % du PIB en 2007 Relative au contrat de concession à long terme pour l’exploitation d’un barrage et comptabilisée comme une réduction d’autres dépenses d’investissement conformément aux règles du SEC95. .[12]

Relative au contrat de concession à long terme pour l’exploitation d’un barrage et comptabilisée comme une réduction d’autres dépenses d’investissement conformément aux règles du SEC95.

Dans le volet des dépenses, les dépenses primaires courantes se sont stabilisées en valeur réelle en 2006 et en 2007. En particulier, la réduction des rémunérations des agents de l’État a joué un rôle crucial dans la maîtrise des dépenses, rendue possible par une diminution de l’emploi public et, dans une moindre mesure, par des restrictions salariales correspondant à des indexations annuelles de salaires inférieures au taux d’inflation et à un gel des augmentations de salaires fondées sur l’ancienneté. Parallèlement, les transferts sociaux (à l’exclusion des transferts en nature) ont connu un léger ralentissement par rapport aux rythmes de croissance très élevés des années précédentes. Ce résultat a été favorisé par le ralentissement des dépenses de retraite, en raison principalement de départs à la retraite moins nombreux et, en 2007, par une diminution des allocations de chômage. La baisse de l’investissement public a contribué à limiter encore les dépenses puis à réduire le déficit d’environ ½ % du PIB en 2006. Dans l’ensemble, ces chiffres sont conformes à la recommandation du Conseil de mettre en œuvre des mesures visant à maîtriser les dépenses, comme par exemple la réforme des régimes de retraite.

Dans le volet des recettes, les recettes fiscales ont progressé à un rythme rapide, surtout si l’on tient compte du contexte de faible croissance économique (et, plus spécifiquement, de faible demande intérieure). Cette évolution semble résulter d’une hausse de 2 points de pourcentage du taux normal de la TVA (qui est passé de 19 % à 21 %) en juillet 2005, de mesures discrétionnaires visant à accroître le taux de certaines taxes (accises, cotisations sociales pour certaines catégories de travailleurs, nouveau taux marginal de l’impôt sur les personnes physiques pour les hauts revenus) et de dégrèvements moins importants en ce qui concerne certains impôts directs. De plus, l’abondance des recettes fiscales peut s’expliquer - en bonne partie - par les gains liés à l’amélioration de l’administration fiscale et au respect des obligations fiscales qui semblent avoir permis d'élargir les bases d’imposition, et dont les effets se sont prolongés dans une large mesure. La plus grande efficacité de l’administration fiscale a également permis d’améliorer le recouvrement des arriérés d’impôts. En 2007, les recettes fiscales supplémentaires provenaient d’une amélioration de la rentabilité de certaines grandes entreprises et de l’imposition du patrimoine immobilier. D’autres recettes (liées notamment à la vente de biens et de services par le gouvernement) ont progressé en valeur cumulée de presque ½ point de pourcentage du PIB en 2006 et 2007. Dans une certaine mesure, ce résultat était également dû au recouvrement des dividendes qui auraient dû être versés au gouvernement en 2005 par les entreprises publiques.

L’évolution budgétaire et économique décrite ci-dessus a conduit à une réduction significative du déficit structurel (déficit corrigé des variations conjoncturelles hors mesures exceptionnelles et autres mesures temporaires) en 2006 et 2007, la première année ayant été marquée par une réduction de 2 points de pourcentage du PIB et la suivante par une nouvelle baisse d’environ 1 point de pourcentage du PIB (voir Tableau 2). Ces résultats semblent avoir largement dépassé la recommandation émise par le Conseil au titre de l’article 104, paragraphe 7, du traité: réduire le solde structurel de 1,5 % du PIB en 2006 par rapport à 2005 et d’au moins ¾ % du PIB en 2007.

3. Projections en matière de déficit pour 2008 et les années suivantes

Selon les prévisions économiques du printemps 2008 des services de la Commission, le déficit des administrations publiques devrait se contracter pour atteindre 2,2 % du PIB en 2008, compte tenu d’une hypothèse de croissance du PIB réel de 1,7 %. Cette prévision diffère de l’objectif budgétaire de 2,4 % du PIB fixé par le Portugal dans son programme de stabilité actualisé de décembre 2007 (avec une croissance du PIB réel estimée à 2,2 %) et de l’objectif révisé de 2,2 % du PIB annoncé le 26 mars après la publication des résultats budgétaires de l’année 2007.

L’amélioration attendue du solde budgétaire en 2008 repose principalement sur des recettes. En 2008, les recettes fiscales devraient continuer de progresser plus rapidement que le PIB nominal, avec une marge toutefois beaucoup plus faible qu’en 2007. En effet, l’élasticité de l’impôt devrait commencer à se rapprocher de sa moyenne historique après avoir atteint des niveaux élevés ces dernières années, ce qui confirme également l’hypothèse selon laquelle les gains marginaux liés à l’amélioration de l’administration fiscale et au respect des obligations fiscales entrent dans une phase descendante. En 2008, les recettes fiscales profiteront d’une normalisation des recettes nettes de TVA après la réduction de la période maximale de remboursement appliquée en 2006 et 2007. Toutefois, la réduction de 1 point de pourcentage du taux normal de la TVA (qui passera de 21 % à 20 %) à partir du 1 er juillet 2008 réduira les recettes fiscales. Par ailleurs, d’autres recettes publiques devraient augmenter légèrement en pourcentage du PIB grâce à la hausse des fonds de l’UE, dans le cadre de la mise en œuvre du nouveau cadre national de référence stratégique En même temps, ces entrées entraîneront aussi des dépenses supplémentaires, ce qui atténuera considérablement l’impact de ces recettes sur le solde budgétaire global. . Le ratio des dépenses au PIB devrait rester stable. En particulier, la part des dépenses de personnel dans le PIB devrait chuter d’environ 0,4 point de pourcentage en raison de la modération salariale et de la réduction de l’emploi dans l'administration centrale. Les dépenses d’intérêt seront limitées du fait de la réduction discrétionnaire, dès début 2008, de la structure des taux d’intérêt des bons d’épargne émis par le gouvernement. L’octroi de concessions de barrages hydroélectriques par le gouvernement constituera une mesure exceptionnelle entraînant une réduction du déficit de près de 0,2 % du PIB Comptabilisée comme une réduction des autres dépenses d’investissement conformément aux règles du SEC95, mais une partie du produit de l’opération est versée comme compensation aux compagnies d’électricité pour qu’elles ne répercutent que progressivement les coûts de production sur les consommateurs. .[13][14]

En même temps, ces entrées entraîneront aussi des dépenses supplémentaires, ce qui atténuera considérablement l’impact de ces recettes sur le solde budgétaire global.

Comptabilisée comme une réduction des autres dépenses d’investissement conformément aux règles du SEC95, mais une partie du produit de l’opération est versée comme compensation aux compagnies d’électricité pour qu’elles ne répercutent que progressivement les coûts de production sur les consommateurs.

Dans l’hypothèse de politiques inchangées, les services de la Commission tablent, dans leurs prévisions du printemps 2008, sur un déficit public de 2,6 % du PIB en 2009 et sur une croissance du PIB réel de 1,6 %. Dans son programme de stabilité actualisé de décembre 2007, le Portugal fixe un objectif budgétaire de 1,5 % du PIB pour 2009 et prévoit une croissance du PIB réel de 2,8 %. Selon les prévisions économiques du printemps 2008 des services de la Commission, l’évolution du solde budgétaire devrait reposer principalement sur une diminution de la charge fiscale, encore imputable à la réduction du taux normal de la TVA en juillet 2008. De plus, selon les projections, des variables macroéconomiques importantes pour les recettes fiscales (la consommation des ménages et la rémunération des salariés notamment) devraient progresser plus lentement que le PIB, tandis que les recettes fiscales devraient, à la différence des années précédentes, évoluer parallèlement aux bases d'imposition pertinentes. On peut supposer donc que l’élargissement des bases d’imposition évoqué dans la partie 2 revêt essentiellement un caractère permanent. Toutefois, si une partie de ces gains devait revêtir ex post un caractère plus provisoire ou non viable ou si une partie de ces gains était remise en cause par le ralentissement économique, les perspectives budgétaires s’en trouveraient assombries. La fin de la mesure ponctuelle mise en œuvre en 2008 aggravera encore le déficit nominal. L’incertitude – plus grande qu’à l’accoutumée – qui plane sur l’évolution de la situation financière et économique crée un certain nombre de risques pour les finances publiques.

Selon les prévisions du printemps 2008 des services de la Commission, le solde structurel devrait s’améliorer de ¼ de point de pourcentage du PIB en 2008. Dans l’hypothèse de politiques inchangées, une dégradation de ¼ de point de pourcentage du PIB est prévue pour 2009. Dans ces conditions, l’exécution du budget 2008 devra comporter un effort substantiel d’assainissement des finances publiques et le budget 2009 devra impérativement être ambitieux pour assurer le respect des recommandations émises par le Conseil au titre de l’article 104, paragraphe 7, du traité, c’est-à-dire poursuivre la réduction du déficit structurel d'au moins 0,5 % du PIB l'an pour parvenir à moyen terme, au cours des années qui suivront la correction du déficit excessif, à une position proche de l'équilibre ou excédentaire.

Dans la version actualisée de décembre 2007 de son programme de stabilité, le Portugal a fixé des objectifs de déficit de 0,4 % du PIB en 2010 et 0,2 % en 2011. Ces projections doivent être replacées dans un contexte où les taux de croissance du PIB réel retomberaient, selon les prévisions, à 3 % au cours des deux années. Dans son avis relatif au programme actualisé, le Conseil considérait que «l'orientation budgétaire du programme ne permettra peut-être pas d'atteindre l'OMT d'ici à 2010 comme le programme le prévoit. Bien que le rythme prévu de l'assainissement en direction de l'OMT soit conforme au pacte de stabilité et de croissance, l'ajustement pourrait nécessiter des efforts supplémentaires compte tenu des risques (...).» JO C 73 du 19.3.2008, p. 6. [15]

JO C 73 du 19.3.2008, p. 6.

4. Évolution et projections en matière de dette

Le ratio de la dette publique brute a dépassé la valeur de référence de 60 % du PIB en 2005: en effet, de 56,9 % en 2004, il a bondi à 63,6 % du PIB Les écarts entre ces chiffres de la dette et ceux estimés au moment de l’ouverture de la procédure de déficit excessif s’expliquent essentiellement par les révisions des données du PIB mentionnées dans la note de bas de page nº 11. . En 2006, le ratio d’endettement a continué de croître pour atteindre 64,7 % du PIB, puis il est retombé en 2007 à 63,6 %. La hausse du ratio de la dette publique constatée en 2006 résultait du déficit public primaire élevé et, dans une moindre mesure, du fait que le taux d’intérêt implicite de la dette publique a dépassé la croissance du PIB nominal (ce qu’on appelle l’«effet boule de neige»). En 2007, la diminution du ratio de la dette était due essentiellement à un ajustement stocks-flux ayant pour effet de réduire la dette. L’accélération du PIB et un excédent primaire marginal ont, dans une moindre mesure, favorisé eux aussi la baisse du ratio de la dette.[16]

Les écarts entre ces chiffres de la dette et ceux estimés au moment de l’ouverture de la procédure de déficit excessif s’expliquent essentiellement par les révisions des données du PIB mentionnées dans la note de bas de page nº 11.

Dans la mesure où le ratio de la dette a diminué en 2007, la trajectoire suivie par la dette publique a été conforme à la recommandation émise par le Conseil au titre de l’article 104, paragraphe 7, du traité le 20 septembre 2005. De plus, en 2006 et 2007, l’ensemble des opérations financières a contribué à un ajustement stocks-flux négatif et partant à la réduction du ratio de la dette publique: en 2006, les recettes substantielles de privatisation ont joué un rôle clé dans la diminution des actifs financiers; en 2007, la diminution du poste «dépôts et monnaie fiduciaire» a entraîné une nouvelle baisse des actifs financiers et, par la suite, un ajustement stocks-flux ayant pour effet de réduire la dette. Si l’on ne tient pas compte des postes «dépôts et monnaie fiduciaire» et «recettes de privatisation», l’acquisition nette d’actifs financiers est restée positive en 2006 et 2007, ce qui a accru le ratio de la dette.

Dans leurs prévisions économiques du printemps 2008, les services de la Commission s’attendent à ce que le ratio de la dette remonte légèrement en 2008 pour dépasser 64 % du PIB et qu’il s’établisse, dans l’hypothèse de politiques inchangées, à 64¼ % du PIB en 2009. Cette évolution doit être prise en considération dans le contexte d’une croissance faible du PIB nominal et de déficits publics encore relativement élevés cette année et la suivante. En 2008, sur la base des projections exposées dans la version actualisée de décembre 2007 du programme de stabilité du Portugal, le ratio de la dette devrait refléter un ajustement stocks-flux positif correspondant à 0,4 % du PIB Cela semble être dû à un écart positif entre les déficits calculés selon une comptabilité d’exercice et ceux calculés selon une comptabilité de caisse, comme il apparaît implicitement dans le programme actualisé. Les chiffres concernant l'ajustement stocks-flux ont été modifiés pour tenir compte de la décision récente des autorités portugaises de considérer certaines injections de capitaux dans des hôpitaux publics comme des transferts de capitaux et non comme des opérations financières. . De plus, l’hypothèse selon laquelle les remboursements de la dette au-dessus de sa valeur nominale augmenteront sensiblement dans un avenir proche, du fait des modifications apportées en janvier 2008 à la rémunération des bons d’épargne, renforcent les pressions sur l’ajustement stocks-flux. Dans l’ensemble, la trajectoire du ratio d’endettement est conforme à la recommandation émise par le Conseil au titre de l’article 104, paragraphe 7, du traité, en ce sens que son évolution traduit les progrès réalisés dans la réduction du déficit et qu’en moyenne, entre 2006 et 2009, les opérations financières n’accroissent pas le ratio d’endettement. [17]

Cela semble être dû à un écart positif entre les déficits calculés selon une comptabilité d’exercice et ceux calculés selon une comptabilité de caisse, comme il apparaît implicitement dans le programme actualisé. Les chiffres concernant l'ajustement stocks-flux ont été modifiés pour tenir compte de la décision récente des autorités portugaises de considérer certaines injections de capitaux dans des hôpitaux publics comme des transferts de capitaux et non comme des opérations financières.

5. Autres considérations

Conformément à l’article 104, paragraphe 7, du traité, le Conseil a recommandé au Portugal d’améliorer la collecte et le traitement des statistiques publiques, compte tenu des insuffisances manifestes en la matière.

Ces dernières années ont été marquées par des changements institutionnels et d’autres améliorations techniques dans la collecte des données relatives aux comptes des administrations publiques portugaises, notamment un renforcement de la coopération et une meilleure répartition des tâches entre l’Office national de la statistique, le ministère des Finances et la banque centrale, de pair avec un accroissement des ressources, des responsabilités et de la responsabilisation de l'Office de la statistique. Ces trois organismes ont notamment conclu début 2006 un accord de coopération créant deux groupes de travail dont la mission est d’analyser les comptes publics avant chaque notification budgétaire et de débattre des aspects méthodologiques «Acordo de Cooperação Institucional no Domínio das Estatísticas das Administrações Públicas» (Accord de coopération institutionnel dans le domaine des statistiques publiques). La version anglaise est disponible à l’adresse suivante: http://www.dgo.pt/FP/StatisticsAgreement_INE_BP_DGO.pdf. Voir également le document «Consolidated Inventory of sources and methods [for EDP statistics]» à l'adresse: http://epp.eurostat.ec.europa.eu/pls/portal/docs/PAGE/PGP_DS_GFS/PGE_DS_GFS_11/EDPI_PT_2007_REV1.PDF. . Ces modifications devraient en principe contribuer à la qualité des statistiques publiques. La collecte et la publication des statistiques trimestrielles relatives aux comptes publics devraient aussi améliorer la fiabilité et la qualité générale des comptes annuels, dans la mesure où les transactions nécessitant un traitement comptable particulier seront identifiées plus tôt. Il semble que les sous-secteurs des administrations publiques aient redoublé d’efforts pour communiquer leurs statistiques dans les délais. De plus, les informations sur l'exécution du budget sont plus détaillées et sont disponibles plus rapidement. Conséquence logique, les données relatives aux dernières années sont plus fiables qu'auparavant. Cette évolution indique que la recommandation du Conseil est globalement respectée.[18]

«Acordo de Cooperação Institucional no Domínio das Estatísticas das Administrações Públicas» (Accord de coopération institutionnel dans le domaine des statistiques publiques). La version anglaise est disponible à l’adresse suivante: http://www.dgo.pt/FP/StatisticsAgreement_INE_BP_DGO.pdf. Voir également le document «Consolidated Inventory of sources and methods [for EDP statistics]» à l'adresse: http://epp.eurostat.ec.europa.eu/pls/portal/docs/PAGE/PGP_DS_GFS/PGE_DS_GFS_11/EDPI_PT_2007_REV1.PDF.

6. Conclusions

Le déficit public a sensiblement diminué: de 6,1 % du PIB en 2005, il est passé à 3,9 % en 2006 et à 2,6 % en 2007, soit en dessous de la valeur de référence de 3 % du PIB. Les mesures qui sous-tendent cette réduction du déficit sont principalement des mesures à caractère permanent. Le solde structurel (solde corrigé des variations conjoncturelles hors éléments exceptionnels et autres mesures temporaires) s’est amélioré d'environ 2 points de pourcentage du PIB en 2006 puis d’un point de pourcentage supplémentaire en 2007, ce qui est bien supérieur aux efforts budgétaires recommandés par le Conseil (1,5 % du PIB en 2006 et au moins ¾ % du PIB en 2007). Dans leurs prévisions du printemps 2008, les services de la Commission s’attendent à ce que le déficit effectif se contracte pour passer à 2,2 % du PIB en 2008 (compte tenu des mesures exceptionnelles représentant près de 0,2 % du PIB, sans lesquelles le déficit resterait néanmoins inférieur à 3 % du PIB). Dans l’hypothèse de politiques inchangées, le déficit devrait se creuser pour atteindre 2,6 % du PIB en 2009. Cela indique que le déficit a été ramené sous le seuil de 3 % du PIB d'une manière crédible et durable.

La dette publique brute a reculé à 63,6 % du PIB en 2007, contre 64,7 % en 2006. Selon les prévisions établies par les services de la Commission durant le printemps 2008, la dette devrait remonter légèrement à environ 64 % du PIB en 2008 et, dans l’hypothèse de politiques inchangées, à 64¼ % d’ici à 2009, dans un contexte caractérisé par une croissance atone du PIB et des déficits publics qui restent relativement élevés.

Il ressort d'une évaluation globale que le déficit excessif a été corrigé au Portugal. Dès lors, la Commission recommande au Conseil d'abroger sa décision sur l'existence d'un déficit excessif au Portugal.

Tableau 2: Développements budgétaires, 2005-2009

% du PIB, sauf indication contraire|2005|2006|2007|2008|2009|

||||COM|PS (2)|COM (3)|PS (2)|

Solde budgétaire des administrations publiques|-6,1|-3,9|-2,6|-2,2|-2,4|-2,6|-1,5|

|||||(-2,2)|||

- Recettes totales|41,6|42,4|43,1|43,6|42,7|43,3|42,8|

- Dépenses totales|47,7|46,3|45,7|45,7|45,1|45,9|44,4|

Dont:|- dépenses d'intérêt|2,6|2,8|2,8|2,8|2,9|2,7|2.8|

|- formation brute de capital fixe|2,9|2,3|2,4|2,4|2,2|2,4|2.3|

Solde primaire|-3,5|-1,1|0,2|0,6|0,5|0,1|1,3|

Mesures ponctuelles et temporaires|-0,1|0,0|0,1|0,2|0,0|0,0|0,0|

Solde structurel (1)|-5,2|-3,2|-2,2|-1,9|-1,6|-2,2|-1,0|

Solde primaire structurel (1)|-2,6|-0,4|0,6|0,8|1,3|0,6|1,8|

Dette publique brute (4)|63,6|64,7|63,6|64,1|64,1|64,3|62,5|

Variation du taux d'endettement (a) = (b) + (c) + (d) (5)|5,3|1,1|-1,1|0,5|-0,3|0,2|-1,6|

Contributions:|- solde primaire (b)|3,5|1,1|-0,1|-0,6|-0,5|-0,1|-1.3|

|- Effet «boule de neige» ( c)|0,7|0,3|-0,2|0,4|-0,1|0,3|-0.4|

|- ajustement stocks-flux (d)|1,1|-0,2|-0,8|0,7|0,4|0,0|0.0|

Pm: Croissance du PIB réel (%)|0,9|1,3|1,9|1,7|2,2|1,6|2,8|

Pm: Écart de production|-1,7|-1,6|-1,1|-1,0|-1,8|-1,0|-1,1|

(...PICT...)(1) Solde (primaire) corrigé des variations conjoncturelles hors mesures ponctuelles et temporaires.(2) Soldes corrigés des variations conjoncturelles et structurels et écarts de production selon le programme, tels que calculés par les services de la Commission sur la base des informations contenues dans le programme.(3) Hypothèse de politiques inchangées.(4) La variation du taux d'endettement brut peut se décomposer comme suit:où t est l'indice temps, D, PD, Y et SF sont l’encours de la dette publique, le déficit primaire, le PIB nominal et l'ajustement stocks-flux respectivement, tandis que i et y représentent le coût moyen de la dette et la croissance du PIB nominal. Le terme entre parenthèses représente l'effet «boule de neige».(5) L’addition de tous les éléments peut aboutir à un total différent en raison de l’arrondi.Sources: Prévisions du printemps 2008 des services de la Commission (COM) et version actualisée de décembre 2007 du programme de stabilité (PS). Entre parenthèses, la nouvelle prévision officielle communiquée par les autorités portugaises le 26 mars 2008.|

Recommandation pour une

DÉCISION DU CONSEIL

abrogeant la décision 2005/730/CE sur l'existence d'un déficit excessif au Portugal

LE CONSEIL DE L'UNION EUROPÉENNE,

vu le traité instituant la Communauté européenne, et notamment son article 104, paragraphe 12,

vu la recommandation de la Commission,

considérant ce qui suit:

(1) Par décision 2005/730/CE JO L 274 du 20.10.2005, p. 91. du Conseil, adoptée sur recommandation de la Commission au titre de l’article 104, paragraphe 6, du traité, le Conseil a décidé qu’il existait un déficit excessif au Portugal. Le Conseil a constaté que le déficit public attendu en 2005 s’élevait à 6,2 % du PIB en 2005, au-delà de la valeur de référence de 3 % du PIB contenue dans le traité, et que la dette publique brute attendue atteignait 66,5 % du PIB, au-delà de la valeur de référence de 60 % prévue par le traité. [19]

JO L 274 du 20.10.2005, p. 91.

(2) Le 20 septembre 2005, conformément à l'article 104, paragraphe 7, du traité et à l'article 3, paragraphe 4, du règlement (CE) nº 1467/97 du Conseil du 7 juillet 1997 visant à accélérer et à clarifier la mise en œuvre de la procédure concernant les déficits excessifs (PDE) JO L 209 du 2.8.1997, p. 6. Règlement modifié par le règlement (CE) nº 1056/2005 (JO L 174 du 7.7.2005, p. 5). , le Conseil a, sur recommandation de la Commission, adressé une recommandation au Portugal pour que soit mis un terme à la situation de déficit excessif en 2008 au plus tard. Cette recommandation a été rendue publique.[20]

JO L 209 du 2.8.1997, p. 6. Règlement modifié par le règlement (CE) nº 1056/2005 (JO L 174 du 7.7.2005, p. 5).

(3) Conformément à l’article 104, paragraphe 12, du traité, une décision du Conseil constatant l’existence d’un déficit excessif est abrogée, dans la mesure où, de l’avis du Conseil, le déficit excessif dans l’État membre concerné a été corrigé.

(4) Conformément au protocole sur la procédure concernant les déficits excessifs annexé au traité, la Commission fournit les données nécessaires à la mise en œuvre de la procédure. Dans le cadre de l’application de ce protocole, et conformément à l’article 4 du règlement (CE) n° 3605/93 du Conseil, du 22 novembre 1993, relatif à l’application du protocole sur la procédure concernant les déficits excessifs annexé au traité instituant la Communauté européenne, les États membres doivent notifier des données relatives au déficit et à la dette de leurs administrations publiques et d’autres variables liées deux fois par an, avant le 1 er avril et avant le 1 er octobre JO L 332 du 31.12.1993, p. 7. Règlement modifié en dernier lieu par le règlement (CE) nº 2103/2005 (JO L 337 du 22.12.2005, p. 1). .[21]

JO L 332 du 31.12.1993, p. 7. Règlement modifié en dernier lieu par le règlement (CE) nº 2103/2005 (JO L 337 du 22.12.2005, p. 1).

(5) Les données communiquées par la Commission (Eurostat) conformément à l'article 8 octies, paragraphe 1, du règlement (CE) nº 3605/93 sur la base de la notification effectuée par le Portugal avant le 1 er avril 2008 et les prévisions du printemps 2008 des services de la Commission justifient les conclusions suivantes:

– Le déficit public a reculé pour passer de 6,1 % du PIB en 2005 à 3,9 % en 2006 et à 2,6 % en 2007, soit en dessous de la valeur de référence de 3 % du PIB. À titre de comparaison, le programme de convergence actualisé de décembre 2007 tablait sur un déficit de 3 % du PIB en 2007;

– La réduction du ratio des dépenses publiques au PIB et l’augmentation du ratio des recettes au PIB ont contribué toutes deux à l’amélioration du solde public. Le ratio des dépenses a diminué de 1¼ de point de pourcentage du PIB en 2006 et de presque ½ point de pourcentage du PIB en 2007. Parallèlement, le ratio des recettes publiques a augmenté de quelque ¾ de point de pourcentage du PIB en 2006 et en 2007. L’assainissement budgétaire reposait principalement sur des mesures structurelles, avec la contribution marginale d’une opération ponctuelle représentant 0,1 % du PIB en 2007. L’amélioration du solde structurel (solde corrigé des variations conjoncturelles hors éléments exceptionnels et autres mesures temporaires) représenterait, selon les estimations, 2 points de pourcentage du PIB en 2006 et 1 point de pourcentage en 2007, ce qui est conforme à la recommandation émise par le Conseil au titre de l'article 104, paragraphe 7, du traité, à savoir une réduction du solde structurel de 1,5 % du PIB en 2006 et d’au moins ¾ % du PIB en 2007;

– Pour 2008, les services de la Commission tablent, dans leurs prévisions du printemps 2008, sur une poursuite de la réduction du déficit: il devrait ainsi atteindre 2,2 % du PIB, du fait principalement de recettes supplémentaires, l’exécution du budget bénéficiant d’une opération exceptionnelle ayant pour effet de réduire le déficit de 0,2 % du PIB. Ce résultat est globalement conforme à l’objectif officiel de déficit de 2,4 % du PIB fixé dans la version actualisée de décembre 2007 du programme de stabilité du Portugal et à l’objectif révisé de 2,2 % du PIB annoncé par les autorités portugaises fin mars 2008. Selon les prévisions de printemps, le déficit public atteindrait, dans l'hypothèse de politiques inchangées, 2,6 % du PIB en 2009. Cela indique que le déficit a été ramené sous le seuil de 3 % du PIB d'une manière crédible et durable. Le solde structurel devrait s’améliorer d’environ ¼ de point de pourcentage du PIB en 2008 et, dans l’hypothèse de politiques inchangées, s’aggraver de ¼ de point de pourcentage du PIB en 2009. Cette évolution doit être prise en considération en tenant compte de la nécessité de progresser en direction de l'objectif budgétaire à moyen terme (OMT), c’est-à-dire, dans le cas du Portugal, un déficit structurel de 0,5 % du PIB;

– La dette publique a diminué pour passer de 64,7 % du PIB en 2006 à 63,6 % en 2007. Selon les prévisions économiques du printemps 2008 des services de la Commission, la dette publique devrait atteindre 64¼ % du PIB en 2009, du fait de l’atonie de la croissance et des niveaux toujours relativement élevés des déficits publics.

(6) Selon le Conseil, le déficit excessif a été corrigé au Portugal et la décision 2005/730/CE devrait donc être abrogée.

A ARRÊTÉ LA PRÉSENTE DÉCISION:

Article premier

Il ressort d'une évaluation globale que le déficit excessif a été corrigé au Portugal.

Article 2

La décision 2005/730/CE est abrogée.

Article 3

La République portugaise est destinataire de la présente décision.

Fait à Bruxelles,

Par le Conseil

Le président

[1] JO L 209 du 2.8.1997, p. 6. Règlement modifié par le règlement (CE) nº 1056/2005 (JO L 174 du 7.7.2005, p. 5).

[2] JO L 332 du 31.12.1993, p. 7. Règlement modifié en dernier lieu par le règlement (CE) nº 2103/2005 (JO L 337 du 22.12.2005, p. 1).

[3] Les dernières données transmises par le Portugal sont disponibles à l’adresse suivante: http://epp.eurostat.ec.europa.eu/portal/page?_pageid=2373,58110711&_dad=portal&_schema=portal .

[4] SEC(2005) 836.

[5] JO L 274 du 20.10.2005, p. 91.

[6] Tous les documents relatifs à la procédure concernant le déficit excessif du Portugal se trouvent à l'adresse suivante: http://ec.europa.eu/economy_finance/sg_pact_fiscal_policy/excessive_deficit9109_en.htm.

[7] SEC(2006) 786.

[8] Communiqué de presse d’Eurostat nº 54 du 18 avril 2008.

[9] Les chiffres relatifs au déficit sont souvent révisés - à la hausse ou à la baisse - après la publication des premiers résultats dans la notification de printemps. Pour l'ensemble des États membres de l'UE, les révisions sont généralement assez minimes et en moyenne proches de zéro. Dans le cas du Portugal, le ratio du déficit a plus souvent été révisé à la hausse qu’à la baisse, ce qui tendrait à indiquer qu’une erreur a été commise lors de la collecte des premiers résultats. Toutefois, bien que de nouvelles révisions des comptes des administrations publiques portugaises ne puissent être exclues, les données relatives aux derniers exercices se sont avérées plus fiables que d’autres données transmises par le passé.

[10] Par rapport aux objectifs budgétaires définis par le Portugal dans son programme de stabilité actualisé de juin 2005 et sur la base desquels cette procédure de déficit excessif a été engagée, ainsi que le décrit la partie 1.

[11] Les révisions - fin 2005 et début 2006 - des données relatives au PIB ont entraîné une hausse des niveaux du PIB, ce qui a réduit automatiquement le ratio du déficit d’environ ¼ de point de pourcentage du PIB.

[12] Relative au contrat de concession à long terme pour l’exploitation d’un barrage et comptabilisée comme une réduction d’autres dépenses d’investissement conformément aux règles du SEC95.

[13] En même temps, ces entrées entraîneront aussi des dépenses supplémentaires, ce qui atténuera considérablement l’impact de ces recettes sur le solde budgétaire global.

[14] Comptabilisée comme une réduction des autres dépenses d’investissement conformément aux règles du SEC95, mais une partie du produit de l’opération est versée comme compensation aux compagnies d’électricité pour qu’elles ne répercutent que progressivement les coûts de production sur les consommateurs.

[15] JO C 73 du 19.3.2008, p. 6.

[16] Les écarts entre ces chiffres de la dette et ceux estimés au moment de l’ouverture de la procédure de déficit excessif s’expliquent essentiellement par les révisions des données du PIB mentionnées dans la note de bas de page nº 11.

[17] Cela semble être dû à un écart positif entre les déficits calculés selon une comptabilité d’exercice et ceux calculés selon une comptabilité de caisse, comme il apparaît implicitement dans le programme actualisé. Les chiffres concernant l'ajustement stocks-flux ont été modifiés pour tenir compte de la décision récente des autorités portugaises de considérer certaines injections de capitaux dans des hôpitaux publics comme des transferts de capitaux et non comme des opérations financières.

[18] «Acordo de Cooperação Institucional no Domínio das Estatísticas das Administrações Públicas» (Accord de coopération institutionnel dans le domaine des statistiques publiques). La version anglaise est disponible à l’adresse suivante: http://www.dgo.pt/FP/StatisticsAgreement_INE_BP_DGO.pdf. Voir également le document «Consolidated Inventory of sources and methods [for EDP statistics]» à l'adresse: http://epp.eurostat.ec.europa.eu/pls/portal/docs/PAGE/PGP_DS_GFS/PGE_DS_GFS_11/EDPI_PT_2007_REV1.PDF.

[19] JO L 274 du 20.10.2005, p. 91.

[20] JO L 209 du 2.8.1997, p. 6. Règlement modifié par le règlement (CE) nº 1056/2005 (JO L 174 du 7.7.2005, p. 5).

[21] JO L 332 du 31.12.1993, p. 7. Règlement modifié en dernier lieu par le règlement (CE) nº 2103/2005 (JO L 337 du 22.12.2005, p. 1).