52006SC1685

[pic] | COMMISSION DES COMMUNAUTÉS EUROPÉENNES |

Bruxelles, le 20.12.2006

SEC(2006) 1685

DOCUMENT DE TRAVAIL DES SERVICES DE LA COMMISSION

Résumé de l'analyse d'impact: intégration de l'aviation dans le système communautaire d'échange de quotas d'émission de gaz à effet de serre (SCEQE)

{COM(2006) 818 final}{SEC(2006) 1684}

1. PROCÉDURE ET CONSULTATION

En 2005, la Commission a adopté une communication intitulée « Réduction de l’impact de l’aviation sur le changement climatique »[1], qui évaluait les options stratégiques envisageables à cette fin et s'accompagnait d'une analyse d'impact. La conclusion de la communication était que de nouvelles mesures se révélaient nécessaires compte tenu de la croissance prévisible des émissions dues au trafic aérien. En conséquence, la Commission a décidé de poursuivre le développement d'un instrument basé sur le marché au niveau communautaire plutôt que d'autres mesures financières telles que les taxes et redevances, et la Commission a également conclu que « […] la meilleure solution, […], consiste à tenir compte de l’impact des transports aériens sur le climat dans le système d’échange des droits d’émissions de l'Union européenne » (SCEQE). La présente proposition vise à exécuter cet aspect essentiel de la stratégie sans remettre en cause les autres moyens de lutte contre le changement climatique par le biais d'une approche d'ensemble basée sur l'amélioration de la technologie et de l'utilisation des avions (en ce compris les améliorations de la gestion du trafic aérien, la recherche, etc.)[2].

Le Conseil des ministres de l'environnement , le Conseil européen et le Parlement européen ont réservé un accueil favorable à la communication et ils ont reconnu que le système d'échange des droits d'émissions est la solution la plus prometteuse, car elle est susceptible de jouer un rôle dans le cadre d'un paquet global de mesures.

Au niveau international, les objectifs de limitation et de réduction adoptés au titre du protocole de Kyoto tiennent compte des émissions de l'aviation intérieure, mais pas des émissions liées aux vols internationaux. Le protocole prévoit cependant que les parties doivent « chercher à limiter ou réduire les émissions de gaz à effet de serre … provenant des combustibles de soute utilisés dans les transports aériens.…, en passant par l'intermédiaire de l'Organisation de l'aviation civile internationale ». Les participants à la 6e réunion du comité de la protection de l'environnement en aviation de l'OACI sont convenus qu'un système d'échange de quotas d'émission propre au secteur de l'aviation et reposant sur un nouvel instrument juridique introduit sous les auspices de l'OACI « semblait suffisamment peu attrayant pour pouvoir d'ores et déjà être abandonné ». Cependant la résolution 35-5 de l'Assemblée de l'OACI approuve un système de marché d'émission ouvert et demande le développement de lignes directrices non contraignantes à destination des États afin 'intégrer, si cela s'avère approprié, les émissions résultant de l'aviation internationale dans leurs systèmes d'échange de quotas d'émission. La Commission et les Etats membres soutiennent ce travail dont la finalisation par l'OACI est prévue en 2007. L'Assemblée de l'OACI débattra de cette question en septembre 2007. En tout état de cause, il n'est pas probable que cette proposition entre en vigueur avant cette date. Les orientations finales de l'OACI seront prises en compte, le cas échéant, lors de la procédure de co-décision. L'objectif de la présente proposition est de fournir un modèle pour le marché des émissions de l'aviation qui pourrait être le point de référence pour les contacts de l'UE avec les acteurs-clé internationaux et être étendu ou dupliqué au niveau mondial. La Commission soutient également l'objectif d'un accord visant à adresser de manière efficace les émissions de l'aviation au niveau global.

La proposition repose sur une consultation approfondie des parties intéressées, y compris une consultation par internet, et sur l'établissement d'un groupe de travail «Aviation» composé d'experts, dans le cadre du programme européen sur le changement climatique.

2. DÉFINITION DU PROBLÈME

Le transport aérien, qui contribue à l'intégration européenne et mondiale, est un des constituants fondamentaux de la société du 21e siècle. Malheureusement, il contribue également au changement climatique. S'il représente environ 0,6 % de la valeur ajoutée de l'Union européenne[3], le transport aérien est également responsable de 3 % des émissions de gaz à effet de serre dans l'UE (GES) , la majorité des émissions étant dues aux vols internationaux, qui ne sont pas soumis à des objectifs au titre du Protocole de Kyoto. Jusqu'à présent, les mesures mises en place pour lutter contre le changement climatique n'ont pas nécessité de contribution notable de la part du secteur de l'aviation.

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Figure 1: Évolution des émissions de GES dues à l'aviation internationale dans l'UE-25, exprimée en pourcentage de croissance par rapport á 1990 (Source: EEA).

Comme le montre la figure 1, les émissions de GES produites dans l'Union européenne par l'aviation internationale ont augmenté de 87 % entre 1990 et 2004. Parallèlement, les mesures arrêtées ont entraîné une réduction des émissions globales dans d'autres secteurs. Selon les prévisions, le trafic aérien devrait plus que doubler entre 2005 et 2020. En l'absence de nouvelles mesures, la croissance des émissions continuera à saper les efforts déployés dans d'autres secteurs.

3. OBJECTIFS

D'une manière générale, la directive vise à lutter contre l'incidence croissante du secteur de l'aviation sur le climat et à veiller à ce que ce secteur contribue à atteindre l'objectif global de l'Union européenne selon lequel l'augmentation de la température mondiale annuelle moyenne en surface ne doit pas dépasser 2° C par rapport aux niveaux de l'ère préindustrielle. L' objectif opérationnel est d'inclure l'aviation dans le SCEQE.

4. SCÉNARIOS ENVISAGEABLES

4.1. Introduction

Il est essentiel que la proposition soit conçue de manière à maintenir l' égalité de traitement entre les exploitants indépendamment de leur nationalité, conformément à la Convention de Chicago. Il importe également que la proposition tienne compte de l'expérience acquise dans le cadre du système d'échange de quotas mis en place par l'Union européenne. C'est la raison pour laquelle des solutions plus harmonisées ont été envisagées pour le secteur de l'aviation.

4.2. Système ouvert ou fermé

La communication tirait la conclusion que la meilleure solution consistait à intégrer l'aviation dans le système d’échange des droits d’émission de l'Union européenne. Une autre solution consisterait à élaborer un système distinct pour l'aviation (un système «fermé»). L'analyse montre les conséquences qu'aurait un système fermé.

4.3. Champ d'application géographique

Lors de la réflexion relative au champ d'application géographique du système, les conséquences environnementales, l'éventail des conséquences économiques et la capacité du système à fournir un modèle susceptible d'être étendu ont été examinés. Les scénarios envisageables sont les suivants: vols intracommunautaires uniquement, tous les vols au départ des aéroports communautaires, tous les vols au départ et à l'arrivée. Ces scénarios ont fait l'objet d'une analyse approfondie.

4.4. Émissions de gaz autres que le CO 2

L'incidence de l'aviation sur le climat est supérieure à celle de ses seules émissions de GES en raison d'un certain nombre d'effets indirects (principalement des émissions de NOx et une augmentation de la couverture de cirrus). Deux scénarios ont été retenus pour lutter contre ces effets: dans le premier, le transport aérien est tenu de céder des quotas correspondant à ses émissions de CO2 multipliées par un facteur de précaution tenant compte des autres effets; dans le second, on ne tient compte que du CO2, mais des instruments comme la modulation des taxes d’aéroport en fonction des émissions de NO x sont mis en œuvre en parallèle.

4.5. Régions éloignées et isolées

Le Conseil et le Parlement ont vivement recommandé à la Commission d'analyser les effets des émissions sur la situation dans les différentes régions de la Communauté (y compris les îles et les régions ultrapériphériques). Trois scénarios ont été analysés: ne prendre aucune disposition particulière pour aucun type de région, prendre des dispositions particulières pour les régions ultrapériphériques , définir d'autres régions pour lesquelles il conviendrait de prendre des dispositions particulières.

4.6. Crédits de projets

Conformément à la pratique actuelle dans le SCEQE, le secteur de l'aviation doit pouvoir utiliser des crédits de projets générés par le protocole de Kyoto pour se mettre en conformité. Pour éviter toute discrimination entre les exploitants d'aéronefs, une approche harmonisée s'impose. Deux scénarios ont été retenus dans l'analyse: l'utilisation de crédits à concurrence d'une limite correspondant à la moyenne des limites fixées par les États membres dans le cadre du SCEQE ou un accès illimité .

4.7. Quantité totale de quotas à allouer au secteur de l'aviation

L'intégration du secteur de l'aviation dans le SCEQE aura pour conséquence que le secteur recevra une quantité initiale de quotas à attribuer, quantité qui pourra ensuite être augmentée par l'achat de quotas sur le marché. Dans le système existant, les plafonds d'émission fixés pour les périodes 2005-2007 et 2008-2012 ont pour objectif de stabiliser les émissions aux niveaux de 1990 et, ensuite, de les faire tomber sous ces niveaux. Toutefois, il est irréaliste d'exiger du secteur de l'aviation qu'il stabilise ses émissions aux niveaux de 1990 ou en dessous dans un avenir proche. C'est pourquoi, l'hypothèse de départ retenue dans l'analyse est la fixation d'un plafond imposant une stabilisation des émissions dues à l'aviation aux niveaux de 2005.

4.8. Allocation de quotas

Il se pose deux questions en ce qui concerne l'allocation de quotas: les quotas sont-ils alloués à titre gratuit et comment les quotas alloués à titre gratuit sont-ils distribués? La clause d'antériorité (quotas accordés à titre gratuit sur la base des niveaux d'émissions historiques) récompense le pollueur, pénalise les mesures prises à un stade précoce et décourage les mesures de lutte contre les émissions. L'analyse s'est donc concentrée sur la « vente par mise aux enchères » (quotas contre paiement) et sur « l'étalonnage » (quotas accordés à titre gratuit sur la base du paramètre de l'efficacité).

5. ANALYSE DES INCIDENCES

5.1. Introduction

L'analyse a utilisé trois modèles formels: AERO, PRIMES et TREMOVE. L'analyse du trafic aérien a également été menée sur la base des données fournies par l'Organisation européenne pour la sécurité de la navigation aérienne.

Le prix du quota dans le SCEQE est une donnée essentielle pour l'analyse, mais c'est aussi une donnée fournie par PRIMES. C'est la raison pour laquelle deux valeurs (6 EUR et 30 EUR) correspondant aux résultats extrêmes inférieur et supérieur de PRIMES ont été utilisées pour l'analyse hors modèle PRIMES.

5.2. Incidences environnementales

L'efficacité environnementale d'un système d'échange d'émission dépend du plafond établi, qui est égal au nombre de quotas délivrés. Pour un plafond donné, les réductions de GES sont fonction des hypothèses retenues dans le scénario du statu quo. La croissance initiale des émissions de CO2 a été estimée par le modèle AERO sur la base des hypothèses avancées par l'Organisation de l'aviation civile internationale (ICAO). Pour tenir compte des améliorations en matière de gestion du trafic aérien à la suite des initiatives communautaires, on part du principe qu'une amélioration supplémentaire de l'ordre de 1 % par an est enregistrée de 2013 à 2019.

Le tableau 1 donne un aperçu des réductions de émissions de GES dans les différents secteurs géographiques et une comparaison entre les émissions du secteur de l'aviation dans le cas d'un statu quo et dans celui d'une stabilisation aux niveaux de 2005.

Champ d'application géographique | Réduction d'ici à 2015 | Réduction d'ici à 2020 |

% | Tonnes de CO2 | % | Tonnes de CO2 |

Vols intracommunautaires | 36 % | 31 | 45 % | 44 |

Tous les vols au départ de l'UE | 36 % | 77 | 46 % | 115 |

Tous les vols au départ et à l'arrivée | 36 % | 122 | 46 % | 183 |

Tableau 1: réductions en valeur absolue et réductions en pourcentage.

5.3. Incidences économiques et sociales

5.3.1. Incidences sur les compagnies aériennes, sur les aéroports et sur les clients

Les résultats de l'analyse indiquent que l'intégration de l'aviation dans le SCEQE n'aurait qu'une incidence minime sur la rentabilité:

- étant donné qu'elles seraient traitées sur un pied d'égalité, il est probable que toutes les compagnies aériennes desservant chacune des liaisons couvertes par le système répercuteraient une grande partie, voire la totalité, des coûts de mise en conformité sur leurs clients . Le fait que les compagnies aériennes reçoivent leurs quotas à titre gratuit ou non ne devrait pas influencer leur décision en matière de transfert des coûts. À cet égard, les compagnies aériennes présentent des caractéristiques similaires aux compagnies d'électricité européennes;

- un transfert complet des coûts sur les clients entraînerait d'ici à 2020 une augmentation du billet d'avion aller-retour de 4,6 EUR à 39,6 EUR, en fonction de la longueur du trajet. Le calcul présuppose une couverture de tous les vols au départ et à l'arrivée, ainsi qu'un prix élevé de 30 EUR par quota. Les répercussions sur le taux de croissance prévu de la demande seraient limitées : de 142 % en cas de poursuite normale des affaires à un minimum de 135 %;

- cet effet réduit sur la croissance montre que la demande dans le secteur de l'aviation n'est généralement pas très sensible au prix. L'explication réside partiellement dans le fait que, selon les données sur la répartition socioéconomique des utilisateurs des transports aériens, les augmentations du prix du billet seront principalement supportées par les couches les plus aisées de la population. De plus, les prévisions indiquent que le PIB et le revenu disponible devraient continuer d'augmenter en termes réels à l'avenir;

- étant donné que toutes les compagnies aériennes seraient traitées sur un pied d'égalité, la concurrence entre ces compagnies ne devrait pas trop en pâtir. La principale différence entre les compagnies aériennes est la longueur du trajet entrepris, l'âge de l'avion utilisé et la charge utile transportée. C'est pourquoi les transporteurs aériens desservant des liaisons plus courtes, utilisant des avions moins récents ou transportant moins de passagers ou de fret seraient davantage touchés que les transporteurs dont les activités sont plus économes en carburant. Il est peu probable que le choix du champ d'application géographique modifie cette conclusion;

- la concurrence entre les aéroports et celle dans le secteur du tourisme ne devrait pas être particulièrement touchée étant donné que le taux de croissance prévu de la demande reste élevé. Il y aura toujours une raison économique justifiant la fourniture de services aériens par les aéroports de l'Union européenne. Quant au tourisme dans l'Union, il est en grande partie généré par les citoyens européens. Il est peu probable que le choix du champ d'application géographique modifie cette conclusion en ce qui concerne les aéroports. Toutefois, les risques éventuels pour le secteur du tourisme seraient probablement limités si le champ d'application concernait tous les vols au départ et à l'arrivée.

5.3.2. Répercussions sur le SCEQE

Système fermé. Les résultats de la modélisation plaident nettement en faveur de la préférence de la Commission pour un système ouvert: dans un système fermé couvrant tous les vols au départ, l'aviation devrait faire face à un prix par quota allant de 114,1 EUR et 325,8 EUR d'ici à 2020.

Systèmes ouverts. En se fondant sur les hypothèses de croissance du modèle PRIMES, dans un système couvrant tous les vols au départ mais sans accès aux crédits de projets, le fait d'intégrer l'aviation porterait le prix par quota de 31,3 EUR à 34,6 EUR d'ici à 2020. Selon les hypothèses de croissance retenues par l'ICAO, le prix passerait de 31,8 EUR à 40,6 EUR. Toutefois, aucun de ces scénarios n'est très réaliste étant donné que le secteur de l'aviation aura accès aux crédits. Avec un accès limité aux crédits, l'aviation n'aurait aucune incidence notable sur les prix dans le SCEQE. Mais la quantité de crédits de projets achetés augmenterait.

5.3.3. Tourisme

Le tourisme dans l'Union européenne est surtout généré par la demande des Européens, dont la part dans le nombre total de nuitées s'élève à environ 80 %. Un voyage aérien est effectué dans à peu près 25 % des voyages touristiques. En résumé, on peut tirer les conclusions suivantes:

- les coûts supplémentaires s'élèveraient à quelque 2 % du montant moyen des dépenses pour un voyage traditionnel en avion en Europe, si on retient un prix élevé de 30 EUR par quota. Seules les régions dont les recettes touristiques dépendent presque exclusivement des vols à l'arrivée risquent de subir de plus lourdes conséquences. Pour la grande majorité des États membres, les conséquences sur le montant moyen des dépenses de vacances devraient être inférieures à 2 % et elles devraient être comparables aux fluctuations annuelles subies dans tous les États membres en raison des tendances dans les flux touristiques;

- l'expérience des chocs pétroliers du passé montre qu'il est peu probable qu'une augmentation correspondant à un prix élevé de 30 EUR par quota ait des répercussions sur la demande touristique internationale. En dépit d'une augmentation moyenne de 49 % du prix du carburant, l'ICAO a enregistré une forte croissance du trafic de passagers en 2005 .

5.3.4. Répercussions sur les régions éloignées et isolées

Le tableau 2 présente les résultats pour les régions ultrapériphériques (RUP) en fonction des différents champs d'application géographique, des prix par quota de 6 et 30 EUR, et des différentes hypothèses relatives à la part de quotas mis aux enchères.

Champ d'application géographique | CO2 | Prix par quota 6 EUR | Prix par quota 30 EUR |

Vente aux enchères | Vente aux enchères |

Tonnes | 10 % | 20 % | 40 % | 10 % | 20 % | 40 % |

Vols intracommunautaires | 0 | 0 | 0 | 0 | 0 | 0 | 0 |

Tous les vols au départ de l'UE | 3,4 | 2 | 4 | 8 | 10 | 20 | 40 |

Tous les vols au départ et à l'arrivée | 6,7 | 4 | 8 | 16 | 20 | 40 | 80 |

Tableau 2: Coûts supplémentaires pour les services aux RUP (millions EUR). Estimations pour 2005.

Il convient toutefois de noter que les compagnies aériennes assurant des liaisons vers les RUP ont tendance à exploiter des vols commerciaux. Par conséquent, elles répercuteront probablement une grande partie, voire la totalité, de ces augmentations de prix sur les clients, ce qui n'aura qu'un effet limité sur la demande.

La situation est différente pour d' autres régions défavorisées et certaines liaisons avec des RUP vers lesquelles les compagnies aériennes n'exploitent pas de vols commerciaux mais sont subventionnées par les États membres. Les coûts supplémentaires éventuels à supporter pour assurer le maintien des services aériens existants pour lesquels il existe des obligations de service public (OSP) a été estimé en supposant que tous les coûts supplémentaires soient supportés par les États membres. À l'exclusion de l'Italie, où il existe comparativement plus d'OSP, seuls les pays qui ont des RUP risquent de devoir dépenser plus d'1 million EUR par an pour neutraliser les effets sur les liaisons OSP.

Enfin, les répercussions éventuelles sur les vols desservant des aéroports situés sur des îles ont été évalués . Dans trois États membres, les coûts supplémentaires pour ces services seraient légèrement supérieurs à 1 million EUR par an, dans le scénario le moins onéreux, et à plus de 20 millions EUR par an, dans le scénario le plus coûteux. Les coûts sont nettement inférieurs pour tous les autres États membres ayant des îles sur leur territoire.

6. COMPARAISON DES OPTIONS

Les répercussions des différents paramètres ont été examinées et comparées à la section 5. Sur la base de cette analyse, la meilleure combinaison possible des différents paramètres est présentée dans la présente section.

L'analyse confirme la conclusion tirée dans la communication, selon laquelle un système ouvert serait préférable à un système fermé. Un système d'aviation autonome ne pourrait pas atteindre les mêmes résultats environnementaux sans engager des montants beaucoup plus importants.

L'analyse confirme que le champ géographique le plus large possible de tous les vols au départ et à l'arrivée donnerait les meilleurs résultats environnementaux, serait neutre du point de vue de la concurrence par rapport aux autres champs d'application envisageables et serait la meilleure solution en ce qui concerne le tourisme. En ce qui concerne le premier point: cela refléterait de la manière la plus appropriée les coûts externes plus élevés liés à des vols long-courriers. En ce qui concerne le deuxième point: il est peu probable que la concurrence entre les compagnies aériennes et entre les aéroports pâtisse de l'option retenue pour le champ géographique. Cependant, bien qu'elles devraient être limitées, les répercussions sur le secteur du tourisme seront probablement plus réduites si on retient le champ d'application le plus large. En conséquence, la proposition couvre tous les vols au départ et à l'arrivée à partir de 2012. Cependant, la proposition ne couvre que les vols intra européens en 2011 afin de permettre aux opérateurs d'aéronef d'acquérir une expérience pratique de leur participation au système avant que celui-ci ne soit étendu plus largement.

En ce qui concerne les régions éloignées et isolées: les seules régions dont le type est clairement défini sont les régions ultrapériphériques (article 299, paragraphe 2, du traité). Cependant, certaines d'entre elles étant en réalité assez proches du continent européen, des dispositions particulières pour ces régions risquent de créer des distorsions de concurrence par rapport au continent. Toutes les autres régions admissibles au bénéfice d'aides sont identifiées au cas par cas. C'est pourquoi, tout traitement particulier doit être abordé dans le cadre actuel régissant les aides au transport aérien.

En ce qui concerne les répercussions des émissions de gaz autres que le CO 2 sur le climat , la Commission fera une proposition avant la fin de l'année 2008 pour couvrir les émissions de NOx de l'aviation, suite à une étude d'impact détaillée, afin de donner des incitations aux fabricants et aux exploitants d'aéronefs pour qu'ils investissent dans des technologies à faibles émissions de NOx.

La consultation des parties intéressées a confirmé une très nette volonté d'harmonisation du quota à l'échelle de l'Union européenne, ce qui est également en cohérence avec le maintien de l'égalité de traitement indépendamment de la nationalité, comme exigé par la Convention de Chicago.

L'analyse montre que la mise aux enchères d'une partie des quotas n'aura pas un coût déraisonnable. Cela s'explique tout d'abord par le fait que les compagnies aériennes devraient pouvoir répercuter sur leurs clients une grande partie, voire la totalité, du coût de leur participation au système. De plus, le fait que les quotas soient attribués à titre gratuit ou contre paiement ne devrait pas influencer la décision des compagnies aériennes en ce qui concerne le transfert des coûts. La mise aux enchères d'une partie des quotas améliorerait également l'efficacité de l'attribution initiale. En conséquence, pour la période 2011-2012 la partie mise aux enchères sera équivalente à la moyenne des pourcentages proposés par las Etats membres en ce compris la mise aux enchères dans leurs plans nationaux d'allocation. Ensuite, le pourcentage à mettre aux enchères tiendra compte de la révision générale du système de marché des émissions. Enfin, le produit de la mise aux enchères serait utilisé pour limiter les émissions de gaz à effet de serre, pour s'adapter aux conséquences du changement climatique, dans les pays en développement par exemple, pour financer des travaux de recherche et développement, et pour couvrir les coûts administratifs.

En ce qui concerne les quotas attribués à titre gratuit , l'étalonnage, contrairement à la clause d'antériorité, privilégierait les exploitants d'aéronefs qui ont réagi à un stade précoce, les aéronefs plus propres, ainsi qu'une utilisation plus efficace des aéronefs. Un étalonnage fondé sur les émissions par tonne-kilomètre est la meilleure solution.

Quant à la quantité de quotas , elle sera l'élément clé du succès environnemental du système. L'analyse a montré que si des réductions des émissions interviendront dans le secteur de l'aviation, la majorité de ces réductions se fera dans d'autre secteurs. Cela augmentera le rapport coût-efficacité. Si le secteur de l'aviation a accès à des crédits de projets, il est réaliste d'envisager une stabilisation des émissions aux niveaux de 2005 au cours de la période 2011-2022, sans que cela exerce une pression trop importante sur les prix des quotas du SCEQE.

7. SURVEILLANCE ET ÉVALUATION

Les échanges d'émission nécessitent inévitablement des mécanismes de surveillance plus rigoureux afin que les principaux indicateurs de progrès soient mis en œuvre dans les délais et de manière efficace.

[1] COM(2005) 459 du 27.9.2005. Pour en savoir plus: http://ec.europa.eu/environment/climat/aviation_fr.htm.

[2] Voir en particulier la section 5 de COM(2005) 459.

[3] EUROSTAT: Statistiques en bref, 37/2005.