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RAPPORT DE LA COMMISSION AU CONSEIL ET AU PARLEMENT EUROPEEN - Expérience de l'application d'un taux de TVA réduit sur certains services à forte intensité de main-d'oeuvre [SEC(2003) 622]

TABLE DES MATIÈRES

RESUME

1. Origine et objectifs de l'expérience

2. Le mécanisme économique sous-jacent

2.1. Emploi : augmenter la demande par l'effet d'une réduction de prix

2.2. Economie souterraine

3. Le panorama de la période d'expérimentation

3.1. Les différents taux de TVA et leur importance

3.2. La conjoncture économique générale

3.3. Indicateurs économiques de quelques secteurs en particulier

3.3.1. Le secteur de la rénovation et de la réparation de logements privés

3.3.2. Les autres secteurs

4. L'évaluation de l'expérience

4.1. La méthode d'évaluation

4.2. Une absence de transmission totale dans les prix de la baisse du taux de TVA

4.3. Une expansion favorable à la demande

4.4. Pas d'effets robustes sur l'emploi

4.5. Une efficacité de la mesure toute relative

4.6. Economie souterraine : La difficulté de l'évaluation reste entière

5. Conclusion générale

RESUME

L'origine de l'expérience

En 1998, le Conseil européen de décembre considère la promotion de l'emploi, la croissance économique et la stabilité comme un des quatre sujets qui préoccupent au premier chef les citoyens européens et exigent une action rapide et efficace. Les conclusions de la Présidence précisent que « la Commission est invitée à autoriser les Etats membres qui le souhaitent à expérimenter une formule de TVA réduite pour les services employant une main-d'oeuvre abondante qui ne sont pas exposés à la concurrence transfrontière ».

La directive 1999/85/CE du Conseil du 22 octobre 1999 modifie la directive 77/388/CEE en ce qui concerne la possibilité d'appliquer à titre expérimental un taux de TVA réduit sur les services à forte intensité de main-d'oeuvre. Les objectifs de cette expérience sont une augmentation de l'emploi et une diminution de l'économie souterraine.

Cette expérience est strictement limitée dans le temps et ne concerne que les services décrits dans une nouvelle annexe K ajoutée à la directive 77/388/CEE. Neuf Etats membres ont choisi de participer à l'expérience.

Les services concernés et les Etats membres

1. Petits services de réparation : //

- Bicyclettes // B, L, NL

- Chaussures et articles de cuir // B, L, NL

- Vêtement et linge de maison // B, EL, L, NL

2. Rénovation et réparation de logements privés // B, E, F, I, NL, P, UK

3. Lavage de vitres // F, L

4. Soins à domicile // EL, F, I, P

5. Coiffure // E, L, NL

En raison du caractère expérimental de la mesure, la directive 1999/85/CE stipule qu'une évaluation précise de ses conséquences en terme d'emploi et d'efficience doit être établie par les Etats membres participant à l'expérience. De plus, la Commission doit soumettre au Parlement européen et au Conseil un rapport d'évaluation global et proposer si nécessaire des mesures adéquates permettant de décider définitivement du taux de TVA applicable aux services à forte intensité de main-d'oeuvre.

Un suivi de l'expérience et une grille d'évaluation commune

La Commission a assuré la mise en oeuvre et le suivi de l'évaluation de cette expérience. En juillet 2002, une réunion préparatoire avec les Etats membres concernés a permis un échange de vues sur les méthodes d'évaluation à utiliser et les difficultés rencontrées. En octobre 2002, une autre réunion réunissant l'ensemble des Etats membres a donné la possibilité aux Etats membres participant à cette expérience de présenter et de discuter les résultats de leurs rapports d'évaluation.

L'évaluation de la Commission reprend le système d'évaluation discuté lors de la réunion préparatoire de juillet 2002. Chaque étape du mécanisme économique est examinée en détail. Cette grille commune de lecture est utilisée pour chaque rapport d'évaluation des Etats membres.

Un objectif de création d'emplois : Une logique économique bien précise

Le lien entre la baisse du taux de TVA et l'emploi n'est pas direct. Il repose sur le fait que si le prix final d'un bien baisse suffisamment, la demande pour ce bien augmente, toutes choses égales par ailleurs.

Afin que le mécanisme fonctionne une baisse de la TVA doit entraîner une baisse du prix au consommateur du service concerné. Cette baisse de prix doit être suffisamment importante pour engendrer une augmentation de la demande pour ce service. Cette augmentation de la demande devrait entraîner une hausse de la production. La hausse de la production doit alors être couverte par de l'embauche et non pas par des gains de productivité (on peut alors produire plus avec le même nombre de personnes) ou un allongement du temps de travail du personnel déjà en place.

Dans le cas où la baisse du taux de TVA est captée par le vendeur pour augmenter son profit, le mécanisme ne peut plus fonctionner comme prévu. La baisse du taux de TVA revient alors à subventionner un secteur particulier à l'aide d'une diminution d'un impôt qui ne constitue pas un coût pour l'entreprise. Afin d'éviter ce cas indésirable, la directive 1999/85/CE stipule qu'il doit y avoir un lien étroit entre la baisse de prix découlant de la réduction du taux et l'augmentation prévisible de la demande.

Un objectif de réduction de l'économie souterraine

La mesure peut avoir uniquement un effet sur les entreprises qui existent légalement mais qui ont une partie de leur activité dans l'économie souterraine. La difficulté de l'évaluation réside dans la mesure d'une activité qui, par définition, ne se soumet pas aux obligations de déclaration.

Pour toutes les autres entreprises dont l'existence n'est pas déclarée, une baisse du taux de TVA n'est pas une incitation à sortir de l'économie souterraine. En effet, toute leur production est entièrement non déclarée et elles ne payent aucun impôt lié à leur production. La TVA n'est pas la raison majeure de leur présence dans l'économie souterraine mais plutôt l'absence totale de paiement d'impôts et de cotisations sociales.

Une absence de transmission totale dans les prix de la baisse du taux de TVA

Les Etats membres ont constaté, lors de leurs relevés de prix, que la transmission dans les prix aux consommateurs de la baisse du taux de TVA n'est jamais totale. Une partie de la baisse du taux de TVA a servi à augmenter les marges des prestataires.

Le secteur de la rénovation et de la réparation de logements semble être le secteur dans lequel les professionnels répercutent le plus facilement la baisse du taux de TVA. Cette situation peut s'expliquer par l'importance des dépenses moyennes engagées. Néanmoins, cette baisse est souvent seulement temporaire.

Les services de coiffure, lorsqu'ils répercutent immédiatement une partie de la baisse du taux de TVA ont ensuite augmenté leurs prix à la consommation d'une manière plus importante que l'inflation. L'application d'un taux réduit n'a donc que modéré temporairement la hausse habituelle des prix.

Dans certains cas, notamment le secteur de la réparation de bicyclettes, les prestataires de services ont refusé d'appliquer le taux réduit en arguant de la complexité de la mesure.

Un contexte économique en expansion

Cette mesure de diminution du taux de TVA prend place à un moment où la croissance est dynamique depuis plusieurs années et le chômage ainsi que l'inflation sont sur des tendances à la baisse. L'effet de surchauffe de l'économie se fait sentir en 2000 avec une reprise de l'inflation.

La croissance du revenu disponible des ménages permet d'expliquer la hausse de la demande qui peut être observée. De plus d'autres mesures, en particulier fiscales, ont été mises en place et ont contribué à la croissance de la demande indépendamment de la mesure de baisse du taux de TVA.

Les rapports des Etats membres ne permettent pas de dissocier les effets de la croissance, particulièrement vigoureuse à cette époque, des éventuels effets d'une transmission partielle dans les prix d'une baisse du taux de TVA.

Pas d'effet robuste sur l'emploi

Certains Etats membres ont mené une politique volontariste en matière d'emploi et d'aides, concentrée sur certains secteurs d'activité et en particulier sur le secteur de la construction.

Lorsque les secteurs ont cherché à produire plus pour faire face à une augmentation de la demande, ils se sont heurtés à des difficultés en matière de recrutement ou ont eu recours aux heures supplémentaires.

Dans ces circonstances les rapports des Etats membres n'identifient pas de façon solide un effet de la mesure de baisse du taux de TVA sur l'emploi.

Seuls deux Etats membres, la France et l'Italie, attribuent dans le secteur de la rénovation et de la réparation de logements un nombre assez élevé de créations d'emplois à la suite de la baisse du taux de TVA. Néanmoins, plusieurs facteurs pertinents ne sont pas pris en compte dans leur approche.

Enfin selon les chiffres du rapport français, le coût d'un emploi direct ainsi créé reste très élevé, environ 89 000 euros par emploi et par an.

Une efficacité de la mesure toute relative

Les études empiriques qui explorent les effets d'une baisse du taux de TVA montrent qu'une mesure de baisse du taux de TVA n'est jamais la mesure la plus efficace et que son coût budgétaire est élevé par rapport à ses effets économiques.

La Commission a effectué à l'aide de son modèle macro-économique QUEST un exercice de simulations spécialement pour ce rapport d'évaluation. Comparé à d'autres mesures, notamment celles qui visent directement le coût du travail, la réduction du taux de TVA a un coût budgétaire toujours plus élevé. Les résultats obtenus sont entièrement cohérents avec les conclusions issues des études précédentes.

Calculée au niveau de l'Union européenne, pour un même coût budgétaire, une baisse des charges sur le travail crée 52% d'emplois de plus qu'une baisse du taux de TVA entièrement transmise dans les prix.

Economie souterraine : La difficulté de l'évaluation reste entière

Les rapports des Etats membres n'ont pas réussi à surmonter la difficulté de la mesure de l'économie souterraine. Il n'a pas été possible de démontrer que la mesure avait un effet de réduction de l'économie souterraine. La plupart des résultats restent à l'état d'hypothèse sans réussir à apporter de démonstration sur l'éventuelle causalité entre la mesure et une réduction de l'économie souterraine.

Dans le cadre du réexamen du champ d'application des taux réduits, prévu par l'article 12 4 de la 6ième Directive, la Commission tiendra compte des résultats apportés par cette expérience. Ce réexamen respectera les objectifs de la nouvelle stratégie TVA qui sont de moderniser, simplifier, renforcer et appliquer de façon plus uniforme le système commun de TVA.

1. ORIGINE ET OBJECTIFS DE L'EXPERIENCE

En 1997, le Conseil européen extraordinaire sur l'emploi des 20 et 21 novembre relève que « la question de l'emploi est au coeur des préoccupations du citoyen européen et que tout doit être mis en oeuvre pour lutter contre le chômage dont le niveau inacceptable menace la cohésion de nos sociétés ». Les conclusions de la Présidence invitent chaque Etat membre à examiner, sans obligation, l'opportunité de réduire la TVA sur les services à forte intensité de main-d'oeuvre et non exposés à la concurrence transfrontière.

Cette même année, la communication [1] de la Commission au Conseil « Création d'emplois : Possibilité d'un taux de TVA réduit sur les services à forte intensité de main-d'oeuvre à titre expérimental et sur base optionnelle » rappelle que le meilleur moyen de stimuler l'emploi par la fiscalité consiste en une réduction des coûts du travail autre que salariaux qui soit neutre du point de vue des finances publiques. Elle signale qu'une réduction ciblée des cotisations de sécurité sociale est probablement un instrument plus efficace pour la création d'emplois qu'une réduction des taux de TVA et qu'il existe d'autres instruments de taxation dont l'efficacité dans la lutte contre le chômage a déjà été démontrée.

[1] SEC(1997) 2089 final.

En 1998, le Conseil européen des 11 et 12 décembre reprend dans « la stratégie de Vienne pour l'Europe » la promotion de l'emploi, la croissance économique et la stabilité comme un des quatre sujets qui préoccupent au premier chef les citoyens européens et exigent une action rapide et efficace. Le point trente-cinq des conclusions de la Présidence précise que « la Commission est invitée à autoriser les Etats membres qui le souhaitent à expérimenter une formule de TVA réduite pour les services employant une main-d'oeuvre abondante qui ne sont pas exposés à la concurrence transfrontière ».

La proposition de directive du Conseil de février 1999 [2] fait suite à cette invitation. Le point quatre de l'exposé des motifs de cette proposition met l'accent sur le fait qu'« une telle initiative n'est cependant pas sans danger pour la neutralité de la taxe et pour le bon fonctionnement du marché unique ; de plus les effets positifs d'allégement de la TVA sur la création d'emplois (en particulier la répercussion effective de la baisse de taux sur les prix à la consommation) sont loin d'être acquis. La Commission estime que le moyen le plus adéquat de promouvoir l'emploi est la continuation de la politique visant à réduire les charges pesant sur le facteur travail, en particulier lorsqu'il s'agit d'emplois peu qualifiés et faiblement rémunérés ».

[2] COM(1999) 62 final.

Le Conseil adopte le 22 octobre 1999 la directive 1999/85/CE du conseil modifiant la directive 77/388/CEE en ce qui concerne la possibilité d'appliquer à titre expérimental un taux de TVA réduit sur les services à forte intensité de main-d'oeuvre.

Les considérants (2) et (3) de cette directive fixent les objectifs de cette expérience, à savoir une augmentation de l'emploi et une diminution de l'économie souterraine.

Cette expérience est strictement limitée dans le temps et ne concerne que les services décrits dans une nouvelle annexe K ajoutée à la directive 77/388/CEE.

Les services concernés doivent remplir les conditions suivantes :

a) être à forte intensité de main-d'oeuvre,

b) être en grande partie fournis directement aux consommateurs finaux,

c) être principalement locaux et non susceptibles de créer des distorsions de concurrence,

d) il doit y avoir un lien étroit entre la baisse de prix découlant de la réduction du taux et l'augmentation prévisible de la demande et de l'emploi.

Les Etats membres peuvent appliquer un taux de TVA réduit à deux, exceptionnellement trois, catégories de services définies dans cette annexe K. Les Etats membres qui souhaitent appliquer cette mesure doivent communiquer à la Commission tous les éléments démontrant que les conditions sont remplies ainsi qu'une description précise du champ d'application de la mesure et des services concernés et le coût budgétaire envisagé.

En raison du caractère expérimental de la mesure, la directive 1999/85/CE stipule qu'une évaluation précise de ses conséquences en terme d'emploi et d'efficience doit être établie par les Etats membres participant à l'expérience.

La Commission doit soumettre au Parlement européen et au Conseil un rapport d'évaluation global et proposer si nécessaire des mesures adéquates permettant de décider définitivement du taux de TVA applicable aux services à forte intensité de main-d'oeuvre.

L'objet de ce présent rapport est l'évaluation globale de l'expérience.

Neuf Etats membres ont choisi de participer à l'expérience. La liste des Etats membres participants ainsi que les services choisis sont notifiés par la décision [3] du Conseil du 28 février 2000 autorisant les Etats membres à appliquer un taux réduit de TVA sur certains services à forte intensité de main-d'oeuvre conformément à la procédure prévue à l'article 28, paragraphe 6, de la directive 77/388/CEE.

[3] 2000/185/CE.

Les services concernés et les Etats membres

1. Petits services de réparation : //

- Bicyclettes // B, L, NL

- Chaussures et articles de cuir // B, L, NL

- Vêtement et linge de maison // B, EL, L, NL

2. Rénovation et réparation de logements privés // B, E, F, I, NL, P, UK

3. Lavage de vitres // F, L

4. Soins à domicile // EL, F, I, P

5. Coiffure // E, L, NL

Afin d'assurer le suivi de l'évaluation de cette expérience, la Commission a envoyé aux Etats membres participant à l'expérience un questionnaire [4] reprenant les points principaux nécessaires à une évaluation fiable de la mesure. En juillet 2002, la Commission a organisé une réunion préparatoire avec ces Etats membres. Cette réunion a permis un échange de vues sur les méthodes d'évaluation à utiliser et de discuter les difficultés rencontrées dans l'élaboration des rapports d'évaluation des Etats membres.

[4] Voir annexe.

En octobre 2002, la Commission a reçu l'ensemble des rapports des Etats membres. Le même mois, une réunion organisée par la Commission a donné la possibilité aux Etats membres participant à cette expérience de présenter et de discuter devant l'ensemble des Etats membres et la Commission les résultats de leurs rapports d'évaluation.

2. LE MECANISME ECONOMIQUE SOUS-JACENT

Les objectifs affichés de cette expérience d'une application d'un taux réduit de TVA sur les services à forte intensité de main-d'oeuvre étaient respectivement l'augmentation de l'emploi et la baisse de l'économie souterraine.

2.1. Emploi : augmenter la demande par l'effet d'une réduction de prix

Le mécanisme économique sous-jacent à la mesure repose sur le fait que si le prix final d'un bien baisse suffisamment, la demande pour ce bien augmente, toutes choses égales par ailleurs.

Il est donc indispensable qu'une baisse de la TVA entraîne une baisse du prix au consommateur du service concerné. Cette baisse de prix devrait engendrer une augmentation de la demande pour ce service. Cette augmentation de la demande devrait entraîner une hausse de la production. Pour réaliser cette hausse de la production, sous réserve qu'il n'y ait pas d'autres possibilités d'augmenter la production, l'emploi devrait augmenter.

Il est clair que le lien entre la baisse du taux de TVA et l'emploi n'est pas direct. Le fonctionnement de ce mécanisme suppose qu'un certain nombre d'hypothèses soient remplies.

En particulier, la baisse de la TVA doit être répercutée dans le prix au consommateur par le vendeur. Ce prix doit baisser suffisamment pour augmenter la demande. La baisse maximale de prix possible est déterminée par la différence entre le niveau du taux normal et celui du taux réduit appliqué. La hausse de la production doit être couverte par de l'embauche et non pas par des gains de productivité (on peut alors produire plus avec le même nombre de personnes) ou un allongement du temps de travail du personnel déjà en place.

Dans le cas où la baisse du taux de TVA est captée par le vendeur pour augmenter son profit, le mécanisme ne peut plus fonctionner comme prévu. La baisse du taux de TVA revient alors à subventionner un secteur particulier à l'aide d'une diminution d'un impôt qui ne constitue pas un coût pour l'entreprise. En réalité la TVA est entièrement supportée in fine par le consommateur. C'est alors ce dernier qui, en l'absence de transmission dans les prix de la baisse de la TVA, supporte entièrement le coût de cette subvention à ce secteur. Afin d'éviter ce cas indésirable, la directive 1999/85/CE stipule qu'il doit y avoir un lien étroit entre la baisse de prix découlant de la réduction du taux et l'augmentation prévisible de la demande.

Dans l'éventualité où ce profit est utilisé pour embaucher, cela indique qu'il existe sur ce marché une demande non satisfaite. Cette demande non satisfaite autorise des marges d'augmentation du prix.

En d'autres termes, un impôt à la consommation n'a pas vocation à être utilisé pour influencer les coûts de la production.

En conclusion, le lien entre la baisse du taux de TVA et l'emploi n'est pas direct. Afin que le mécanisme économique qui relie cette baisse du taux de TVA à l'emploi fonctionne, toute une série d'effets doivent se réaliser.

2.2. Economie souterraine

Les entreprises opérant dans l'économie souterraine peuvent se diviser en deux groupes :

i) Les entreprises travaillant à la fois dans l'économie officielle et dans l'économie souterraine,

ii) Les entreprises (ou des particuliers) entièrement en dehors de l'économie officielle.

La première catégorie regroupe donc les entreprises régulièrement enregistrées avec un numéro de TVA, qui payent leurs cotisations sociales, l'impôt sur les sociétés et autres obligations fiscales. Ces entreprises effectuent néanmoins une partie de leur production de façon non déclarée. La deuxième catégorie rassemble toute la production effectuée par des producteurs non déclarés. Ceux-ci ne payent donc ni TVA, ni impôt sur le revenu, ni aucune sorte de taxes ou cotisations sociales.

Il est clair que pour la deuxième catégorie de producteurs totalement immergés dans l'économie souterraine, une baisse du taux de TVA ne constitue pas une incitation suffisante à sortir de leur statut de non déclaré. En effet, toute leur activité est entièrement non déclarée et ils ne paient aucun impôt lié à celle-ci. La TVA n'est pas la raison majeure de leur présence dans l'économie souterraine mais plutôt l'absence totale de paiement d'impôts et de cotisations sociales.

La mesure peut donc avoir uniquement un effet sur les entreprises qui existent légalement mais qui ont une partie de leur activité dans l'économie souterraine.

Ces entreprises peuvent être incitées à diminuer leur activité souterraine par un possible accroissement de l'exigence d'une facture de la part du consommateur. Dans le cas des services de rénovation et de réparation de logements, par exemple, la détention de facture par le consommateur peut être une condition nécessaire pour une déduction en matière d'impôt sur son revenu.

De façon générale, la réduction de la taille de l'économie souterraine passe par la réduction des convergences d'intérêt entre producteur et consommateur. Un taux de TVA élevé incite les consommateurs à demander la non facturation de la TVA. Les impôts sur le revenu et les cotisations sociales sont de nature à inciter les vendeurs à proposer à leurs clients la non facturation.

La difficulté de l'évaluation réside dans la mesure d'une activité qui, par définition, n'est pas directement observée.

3. LE PANORAMA DE LA PERIODE D'EXPERIMENTATION

La modification du taux de TVA de certains services à forte intensité de main-d'oeuvre entraîne des changements dans la structure de la base de la TVA. De plus en fonction du niveau des taux de TVA en vigueur, la différence entre le taux normal et le taux réduit est différente selon les Etats membres.

Une période de forte croissance ou au contraire de forte récession n'aura pas les mêmes effets sur l'évolution de la demande adressée aux services à forte intensité de main-d'oeuvre. En effet le cycle économique présent lors de l'application de la mesure de baisse du taux de TVA contribue fortement à l'évolution de la demande pour ces secteurs. Avant tout jugement sur l'impact de cette diminution du taux de TVA il est donc nécessaire de connaître cet environnement économique.

3.1. Les différents taux de TVA et leur importance

Appliquer à un bien ou un service un taux de TVA réduit au lieu du taux normal, a des effets éventuels différents en fonction du niveau de ces deux taux de TVA. La répercussion espérée sur les prix au consommateur de la baisse du taux de TVA est donc différente selon les Etats membres. Le tableau suivant présente le taux normal et le taux réduit, ainsi que la différence entre les deux pour l'ensemble des neuf Etats membres participant à l'expérience.

On constate que la réduction du taux de TVA issue du passage d'un taux normal au taux réduit va de 9 points de pourcentage pour le Luxembourg et l'Espagne à 15 points de pourcentage pour la Belgique.

Tableau 1 : Taux de TVA en vigueur en 2000 (en %)

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Source : Services de la Commission

Le tableau suivant montre la part de chaque taux de TVA dans le total des transactions soumises à la TVA avant l'expérience de taux réduit sur les services à forte intensité de main-d'oeuvre.

La part du taux normal dans les transactions soumises à la TVA est très hétérogène et loin des 100%. Il apparaît que de nombreux biens et services sont déjà taxés à un taux différent et plus faible que le taux normal.

Six Etats membres sur les neuf participant à l'expérience ont une part du taux normal dans le total des transactions soumises à la TVA inférieure ou égale à la moyenne de l'Union européenne.

Tableau 2 : Part de chaque taux de TVA dans le total des transactions soumises à la TVA, 1998 [5]

[5] Classé selon la part du taux de TVA normal.

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Source : Services de la Commission

Passer de l'application d'un taux de TVA normal à un taux de TVA réduit pour un bien ou un service ne modifie pas uniquement la structure de la base TVA mais également les recettes provenant de la TVA. Le tableau suivant présente la part des recettes TVA dans le total des prélèvements avant l'expérience de taux réduit sur les services à forte intensité de main-d'oeuvre.

Tableau 3 : Recettes TVA en % du total des prélèvements, 1998

Etat membre // Recette TVA en % total des prélèvements [6]

[6] Y compris les cotisations sociales.

Belgique // 14,8

Grèce // 21,0

Espagne // 16,6

France // 17,6

Italie // 14,4

Luxembourg // 14,4

Pays-Bas // 17,1

Portugal // 22,0

Royaume-Uni // 18,4

EU // 16,6

Source : Services de la Commission

Les recettes TVA représentent une part importante du total des prélèvements (impôts et cotisations sociales). Pour les neuf Etats membres concernés par l'expérience, la part des recettes TVA dans le total des prélèvements s'étend de 14,4% pour l'Italie et le Luxembourg à 22% pour le Portugal. Six Etats membres sont au-dessus de la moyenne de l'Union européenne.

3.2. La conjoncture économique générale

La mesure d'application d'un taux de TVA réduit sur les services à forte intensité de main-d'oeuvre a pris officiellement effet le premier janvier 2000 [7]. Bien que cette mesure n'ait pas vocation à être un outil de régulation conjoncturelle, la question de l'état de la situation économique lors de la mise en place d'une telle mesure se pose.

[7] A l'exception de la France qui l'a appliquée à partir du 15 septembre 1999 pour les services de rénovation et de réparations de logements privés et de la Grèce le 1er janvier 2001.

En effet, il est nécessaire de répondre à cette question de l'état de la situation économique pour isoler l'impact de la mesure. Les indicateurs économiques suivants [8] présentent le tableau économique général et décrivent les grandes tendances du moment.

[8] Pour le Luxembourg, il s'agit de l'indicateur de confiance des entreprises.

L'indicateur de confiance économique est une enquête, harmonisée au niveau des Etats membres, qui tient compte à la fois de l'opinion des entreprises et des consommateurs. L'indicateur est le solde des opinions positives et négatives. Cet indicateur permet de visualiser le cycle économique. L'indicateur de confiance économique des Etats membres participant à l'expérience est présenté dans les graphiques suivants avec en gras l'indicateur agrégé de l'Union européenne.

A la lecture de ces graphiques, l'Union européenne dans son ensemble (courbe en gras) a connu une phase de croissance de 1996 jusqu'à 2001 environ, avec un léger essoufflement en 1998. Les Etats membres suivent ce schéma avec des nuances lors de la phase de ralentissement fin 2000, début 2001. Par contre, tous sont sur une phase de croissance lors de la mise en place de la mesure.

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Source : Eurostat

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Source : Eurostat

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Source : Eurostat

Cette lecture du cycle économique est validée par les faits. Le tableau suivant donne les taux de croissance du PIB réel depuis 1995 pour l'Union européenne et les neuf Etats membres participant à l'expérience.

Le ralentissement de 1996 est visible dans les taux de croissance du PIB. La croissance du PIB de l'Union européenne chute à 1,6% en 1996, cette chute se retrouve également dans la plupart des Etats membres [9]. La croissance redevient dynamique à partir de 1997. Le ralentissement apparaît à partir de l'année 2001.

[9] Parmi les neuf Etats membres participant à l'expérience, seuls la Grèce et le Luxembourg ont un taux de croissance du PIB en 1996 supérieur à celui de 1995.

En janvier 2000, date de la mise en place du taux de TVA réduit sur les services à forte intensité de main-d'oeuvre la croissance est toujours dynamique. Ce dynamisme ne ralentit qu'à partir de l'année 2001.

Il est donc clair que la mesure d'application d'un taux de TVA réduit sur les services à forte intensité de main-d'oeuvre prend place au milieu d'une phase de croissance.

Tableau 4 : Taux de croissance du PIB réel (en %)

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Source : Eurostat

La mesure d'application d'un taux réduit de TVA sur les services à forte intensité de main-d'oeuvre avait comme objectif de diminuer le chômage. Le tableau suivant présente l'évolution du chômage dans l'Union européenne et dans les Etats membres participant à cette expérience.

Au niveau de l'Union européenne, le chômage a connu une baisse continuelle depuis l'année 1998. Cette baisse montre des signes de stabilisation à partir de 2002. Les neuf Etats membres suivent également cette tendance générale à la baisse. Dans certains Etats membres, cette baisse commence une, quelquefois deux, années plus tôt.

La mesure d'application d'un taux réduit de TVA sur les services à forte intensité de main-d'oeuvre prend donc place à un moment où la tendance à la baisse du chômage est bien engagée. En 1999, année précédent la mesure, le taux de chômage est à 8,7% contre plus de 10% pour les années 1995 à 1997 au niveau de l'Union européenne.

Tableau 5 : Taux de chômage (en %)

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Source : Eurostat

Toute baisse de la TVA, à partir du moment où elle est transmise dans le prix à la consommation, a un effet à la baisse sur la croissance des prix. Le tableau suivant donne une description de l'évolution de l'inflation depuis 1995.

A partir de 1995 et jusqu'en 2000, la tendance est à un ralentissement de la hausse des prix. Au niveau de l'Union européenne, l'inflation passe de 2,8% en 1995 à 1,2% en 1999. A partir de l'année 2000, l'inflation repart légèrement à la hausse, 2,1% pour l'UE. Les neuf Etats membres suivent plus ou moins de près cette tendance.

La mesure intervient l'année où l'inflation repart à la hausse dans les Etats membres concernés [10].

[10] Pour le Royaume-Uni, l'expérience ne concerne que l'Ile de Man.

Tableau 6 : Inflation, indice harmonisé des prix à la consommation (taux de croissance annuel en %)

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Source : Eurostat

En conclusion, l'expérience d'un taux de TVA réduit sur les services à forte intensité de main-d'oeuvre prend place à un moment où la croissance est dynamique depuis plusieurs années. Le chômage ainsi que l'inflation sont sur des tendances à la baisse. L'effet de surchauffe de l'économie se fait sentir en 2000 avec une reprise de l'inflation.

3.3. Indicateurs économiques de quelques secteurs en particulier

Les secteurs retenus pour cette expérience de taux de TVA réduit ont des poids très faibles, voire négligeables, dans l'économie. Un seul secteur fait exception : le secteur de la rénovation et réparation de logements privés. En fonction de l'information disponible au niveau de l'Union européenne, la situation économique de ces secteurs est maintenant décrite.

3.3.1. Le secteur de la rénovation et de la réparation de logements privés

Sept Etats membres ont choisi le secteur de la rénovation et réparation de logements privés. La plupart des Etats membres ont ajouté soit des conditions d'âge pour le logement soit des restrictions sur le type de travaux. Ces conditions et restrictions sont détaillées dans la partie correspondante à l'évaluation faite par les Etats membres. Dans le cas du Royaume-Uni, ce secteur est restreint géographiquement à l'Ile de Man [11].

[11] En conséquence le Royaume-Uni n'est pas repris dans la discussion sur la situation économique de ce secteur.

Le secteur de la rénovation et de la réparation de logements privés fait partie du secteur de la construction mais il n'est pas défini comme une sous catégorie bien délimitée au niveau statistique.

L'indicateur de confiance du secteur de la construction est une enquête construite sur les mêmes bases que l'indicateur de confiance économique présenté précédemment. En revanche cet indicateur prend en compte uniquement l'opinion des entreprises de ce secteur. Les graphiques suivants présentent cet indicateur pour l'Union européenne dans son ensemble (courbe en gras) et pour les Etats membres ayant choisi le secteur de la rénovation et réparation de logements privés.

L'indicateur de confiance de la construction au niveau de l'Union européenne reprend l'évolution observée dans l'analyse précédente du panorama économique. La seule exception est l'absence d'essoufflement pendant l'année 1998. Le secteur a donc connu une phase d'expansion longue après le creux de l'année 1996. Cette phase d'expansion s'est ralentie en 2001 et se poursuit en 2002. Les Etats membres présentent un profil globalement similaire. L'évolution de l'Espagne est plus erratique avec un ralentissement qui apparaît plus tôt. Le creux de 1996 n'est pas présent en Italie et au Portugal. En revanche, la France montre une croissance forte et ininterrompue de 1997 jusqu'au début de 2001.

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Source : Eurostat

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Source : Eurostat

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Source : Eurostat

Cette lecture de l'évolution du secteur de la construction se retrouve dans les taux de croissance de la production présentés dans le tableau suivant.

Tableau 7 : Construction : indice de la production Bâtiments (100=1995), taux de croissance en %

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Source : Eurostat

Au niveau de l'Union européenne la croissance de l'emploi dans ce secteur est en phase avec la croissance de la production. Parmi les Etats membres pour lesquels nous disposons de données, la Belgique et l'Espagne montrent des évolutions parallèles de la croissance de la construction et de l'emploi.

Par contre, en France la croissance de l'emploi est en retard d'une année sur la croissance de la production. En d'autres termes, en France la croissance de la production dans le secteur de la construction redémarre en 1997 mais celle de l'emploi dans ce même secteur ne redémarre qu'une année plus tard. Ce décalage provient de tensions sur l'offre de travail dans ce secteur. Selon l'Institut National de la Statistique et des Etudes Economiques [12] (INSEE), la reprise en France dans ce secteur date de 1998. Cette reprise s'amplifie nettement à partir de 1999. Néanmoins, il existe une pénurie de main-d'oeuvre qualifiée. Plus de 30% des entreprises affirment éprouver des difficultés à recruter une main-d'oeuvre suffisamment qualifiée [13].

[12] INSEE Première juillet 1999

[13] INSEE Première juin 2000

Tableau 8 : Construction : indice de l'emploi (100=1995) taux de croissance en %

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Source : Eurostat

3.3.2. Les autres secteurs

Les autres secteurs pèsent très peu dans l'économie. De ce fait une information harmonisée au niveau de l'Union européenne n'est pas disponible. A titre d'exemple, dans le calcul de l'indice harmonisé des prix à la consommation, le poids de la catégorie service de coiffure et de soins à la personne est d'environ un pour cent. Le secteur retenu pour l'expérience de taux de TVA réduit ne comprend que les services de coiffure.

Néanmoins les indices harmonisés des prix à la consommation permettent déjà d'effectuer quelques comparaisons.

A titre d'illustration le tableau suivant présente pour les Etats membres concernés, l'évolution des prix à la consommation de l'indice tous produits et celui de l'indice des salons de coiffure et de soins à la personne.

L'année de l'entrée en vigueur de la mesure de baisse du taux de TVA l'inflation dans les services de coiffures et de soins à la personne montre un ralentissement au Luxembourg et aux Pays-Bas. Pour l'Espagne, ce ralentissement reste très faible. En revanche l'année suivante, l'inflation pour ces services de coiffure et de soins à la personne accélère fortement dans les trois Etats membres concernés.

Il semble donc que la mesure de baisse du taux de TVA n'a qu'un effet temporaire sur les prix des services concernés.

Tableau 9 : Indice harmonisé des prix à la consommation (taux de croissance annuel en %)

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Source : Eurostat

Le tableau suivant présente pour les Etats membres concernés, l'évolution des prix à la consommation de l'indice tous produits et celui de l'indice des réparations et entretien du domicile.

Le même phénomène de baisse temporaire des prix l'année de l'entrée en vigueur de la mesure suivie d'une forte augmentation l'année suivante s'observe également pour ces services de réparations et entretien du domicile dans deux (B, F) des trois Etats membres concernés.

Tableau 10 : Indice harmonisé des prix à la consommation (taux de croissance annuel en %)

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Source : Eurostat

4. L'EVALUATION DE L'EXPERIENCE

4.1. La méthode d'évaluation

Le rapport d'évaluation des services de la Commission [14] examine en détail chaque étape du mécanisme économique pour tous les services concernés selon une grille de lecture commune. Cette grille de lecture commune correspond au système d'évaluation discuté lors de la réunion préparatoire de juillet 2002.

[14] SEC(2003) 622. Rapport d'évaluation des Services de la Commission, Expérience de l'application d'un taux réduit de TVA sur certains services à forte intensité de main-d'oeuvre.

L'évaluation des effets de la baisse du taux de TVA peut être approchée à l'aide de plusieurs méthodes. Ces méthodes peuvent être du domaine de l'analyse de données économiques issues de la comptabilité nationale ou des déclarations de TVA. Il est également possible de faire appel à des enquêtes directement ciblées sur les services concernés ou au contraire d'utiliser des modèles sectoriels (éventuellement généraux) combinés avec des tests statistiques ou économétriques. L'éventail des méthodes possibles est ouvert mais le choix de la méthode doit être guidé par la recherche de la meilleure pertinence des réponses.

Indépendamment de la méthode retenue, il est indispensable que l'analyse reprenne l'évolution historique du secteur concerné et des mesures de politique économique. En effet sans une connaissance préalable du secteur avant l'entrée en vigueur de la mesure, il est impossible de juger de l'effet de cette mesure.

En pratique les Etats membres ont appliqué les méthodes à leur disposition de façon différenciée. Ainsi la diversité des méthodes utilisées et l'hétérogénéité des secteurs rendent délicate la synthèse des évaluations. Pour assurer la plus grande rigueur et transparence possible la grille de lecture des rapports d'évaluations des Etats membres reprend directement la méthode d'analyse approuvée en juillet 2002.

La nature des réponses apportées par les rapports d'évaluation à chacun des points précédents pourra être de trois ordres. Les éléments apportés par le rapport d'évaluation au point considéré permettent de conclure sans ambiguïté. Le rapport d'évaluation ne traite pas ce point pour des raisons claires (manque de données par exemple). Enfin il est possible que les éléments disponibles dans le rapport d'évaluation ne permettent pas d'asseoir des conclusions solides.

Les paragraphes suivants reprennent les principaux résultats observés selon cette grille d'analyse.

4.2. Une absence de transmission totale dans les prix de la baisse du taux de TVA

La transmission dans les prix à la consommation de la baisse du taux de TVA constitue la première étape indispensable. Dans le cas d'une absence totale de transmission dans les prix, toute augmentation de la demande qui pourrait éventuellement être observée proviendrait obligatoirement de facteurs extérieurs à la mesure TVA.

Les Etats membres ont constaté [15], lors de leurs relevés de prix, que la transmission dans les prix aux consommateurs de la baisse du taux de TVA n'est jamais totale. Une partie de la baisse du taux de TVA a servi à augmenter les marges des prestataires.

[15] Voir l'annexe, Rapport des services de la Commission, Expérience de l'application d'un taux de TVA réduit sur certains services à forte intensité de main-d'oeuvre, SEC(2003)622.

A titre d'exemple, au Luxembourg, 40% des services de coiffure et 80% des entreprises de réparation de chaussures n'ont pas répercuté la baisse de la TVA dans leur prix. Une explication possible peut provenir de l'aversion au risque des vendeurs. Ils préfèrent un comportement sans risque (garder le prix au même niveau et augmenter leur profit) à un comportement risqué (baisser le prix et espérer que la demande va augmenter et ensuite leur profit).

Le secteur de la rénovation et de la réparation de logements semble être le secteur dans lequel les professionnels répercutent le plus facilement la baisse du taux de TVA. Cette situation peut s'expliquer par l'importance des dépenses moyennes engagées.

On peut constater que lorsque des secteurs, en particulier les secteurs de la réparation de chaussure, de bicyclette et de vêtement aux Pays-Bas et de la réparation de logement en France, répercutent immédiatement une partie de la baisse du taux de TVA, ils ont ensuite tendance à augmenter leurs prix à la consommation d'une manière plus importante que l'inflation. L'application d'un taux réduit ne modère que temporairement la hausse habituelle des prix.

Dans certains cas, notamment le secteur de la réparation de bicyclettes, un certain nombre de prestataires de services ont refusé d'appliquer le taux réduit en arguant de la complexité de la mesure.

Les difficultés rencontrées dans la transmission de la baisse du taux de TVA dans les prix aux consommateurs montrent que cette mesure ne fonctionne pas selon le schéma prévu dans la Directive.

4.3. Une expansion favorable à la demande

La conjoncture économique extrêmement favorable, au moment où la mesure a été mise en place, a favorisé la demande et le développement du chiffre d'affaires des prestataires de tous les services. La croissance du revenu disponible des ménages permet d'expliquer la hausse de la demande qui peut être observée. De plus d'autres mesures, en particulier fiscales, ont été mises en place et ont contribué à la croissance de la demande indépendamment de la mesure de baisse du taux de TVA.

Les rapports des Etats membres ne permettent pas de dissocier les effets de la croissance, particulièrement vigoureuse à cette époque, des éventuels effets d'une transmission partielle dans les prix d'une baisse du taux de TVA.

4.4. Pas d'effets robustes sur l'emploi

Certains Etats membres ont mené une politique volontariste en matière d'emploi et d'aides, concentrée sur certains secteurs d'activité et en particulier sur le secteur de la construction.

Par exemple, en France, un ensemble de dispositions visant à favoriser l'accession à la propriété puis la réhabilitation de l'habitat a été introduit antérieurement à la baisse de la TVA. Le secteur a connu une croissance extraordinaire dès le début de 1999. L'Italie a, en plus de l'application d'un taux réduit de TVA, autorisé la déduction fiscale des frais de rénovation et de réparation de logements privés. L'Espagne a favorisé l'environnement fiscal des petites et moyennes entreprises.

Lorsque les secteurs ont cherché à produire plus pour faire face à une augmentation de la demande, ils se sont heurtés à des difficultés en matière de recrutement ou ont eu recours aux heures supplémentaires. Le Portugal et le Royaume-Uni (Ile de Man) reconnaissent qu'ils se trouvaient en situation de plein emploi au moment de l'entrée en vigueur de la mesure.

Dans ces circonstances, les rapports des Etats membres n'identifient pas de façon robuste pour tous les Etats membres concernés, un effet de la mesure de baisse du taux de TVA sur l'emploi.

Seuls deux Etats membres, la France et l'Italie, attribuent dans le secteur de la rénovation et de la réparation de logements un nombre assez élevé de créations d'emplois à la suite de la baisse du taux de TVA, respectivement 40 000 et 65 000.

Cependant, les calculs de la France ne tiennent pas compte de l'effet de la tempête de 1999, ni des mesures fiscales qui ont favorisé la construction de logements neufs et, dans une moindre mesure la rénovation et la réparation de logements. De plus dans ce pays le secteur du bâtiment a connu des difficultés de recrutement à la fin de l'année 1999. Enfin selon les chiffres du rapport français, le coût d'un emploi direct ainsi créé reste très élevé, environ 89 000 euros par emploi et par an. L'Italie s'appuie sur une étude de l'organisation professionnelle représentative du secteur. Le mode de calcul utilisé ne semble pas non plus prendre en compte les mesures fiscales importantes en matière d'imposition directe.

4.5. Une efficacité de la mesure toute relative

Les études empiriques qui explorent les effets d'une baisse du taux de TVA généralement en comparaison avec d'autres mesures montrent qu'une mesure de baisse du taux de TVA n'est jamais la mesure la plus efficace pour stimuler l'emploi et la croissance du PIB et que son coût budgétaire est élevé par rapport à ses effets économiques.

Spécialement pour ce rapport d'évaluation la Commission a effectué à l'aide de son modèle macro-économique QUEST un exercice de simulation d'une baisse du taux de TVA en comparaison avec une baisse des charges sur le travail.

Comparé à d'autres mesures, notamment celles qui visent directement le coût du travail, la réduction du taux de TVA a un coût budgétaire toujours plus élevé. Les résultats obtenus sont entièrement cohérents avec les conclusions issues des études précédentes.

Calculé au niveau de l'Union européenne, pour un même coût budgétaire, une baisse des charges sur le travail crée 52% de plus d'emplois qu'une baisse du taux de TVA entièrement transmise dans les prix.

4.6. Economie souterraine : La difficulté de l'évaluation reste entière

Les Etats membres n'ont fourni que peu d'information sur l'impact de la réduction de la TVA sur l'économie souterraine. Il n'a pas été possible de démontrer que la mesure avait un effet de réduction de l'économie souterraine. La plupart des résultats restent à l'état d'hypothèse sans réussir à apporter de démonstration de l'éventuelle causalité entre la mesure et une réduction de l'économie souterraine.

En revanche, indépendamment de la mesure de baisse de la TVA, une alternative importante dans la lutte contre le travail non déclaré est apparue.. Lorsque le consommateur peut bénéficier d'une déduction en matière d'impôt sur le revenu et que cette déduction est conditionnée par la détention d'une facture, le recours à des travaux issus de l'économie souterraine semble moindre. Cet effet s'observe dans le domaine des travaux immobiliers.

5. CONCLUSION GENERALE

Dans le cadre de l'expérience sur les services à forte intensité de main d'oeuvre, en tenant compte de l'information fournie par les Etats membres et des limites des méthodes d'analyse utilisées, il apparaît que, suite à la réduction de taux de TVA, il n'est pas possible d'identifier de façon robuste un effet favorable de cette réduction du taux de TVA sur l'emploi. En ce qui concerne l'effet sur l'économie souterraine, la même observation est faite.

Lorsque des relevés de prix ont été effectués par les Etats membres, Il apparaît que La transmission de la baisse du taux de TVA dans les prix à la consommation est toujours partielle, voire inexistante. De plus, elle est généralement de faible ampleur et son caractère permanent dans le temps n'est pas démontré dans cette expérience. . Dès lors, le mécanisme économique d'accroissement de la demande par une baisse substantielle des prix ne peut pas fonctionner comme prévu dans la directive.

De plus, ces résultats sont cohérents avec les conclusions issues des études réalisées précédemment. Comparé aux mesures qui visent directement le coût du travail, l'impact de la réduction du taux de TVA sur l'emploi a un coût budgétaire toujours plus élevé par emploi créé.

Spécialement pour ce rapport d'évaluation, la Commission a effectué à l'aide de son modèle macro-économique QUEST un exercice de simulation d'une baisse du taux de TVA en comparaison avec une baisse des charges sur le travail. L'hypothèse la plus favorable à la mesure de baisse du taux de TVA d'une transmission totale dans les prix domestiques de la baisse du taux de TVA est faite. En dépit de cette hypothèse favorable à la mesure de baisse du taux de TVA, calculé au niveau de l'Union européenne, pour un même coût budgétaire, une baisse des charges sur le travail crée 52% de plus d'emplois.

Compte tenu de l'ensemble de ces résultats et notamment de la difficulté à transmettre dans les prix toutes modifications à la baisse du taux de TVA, la TVA ne semble donc pas un bon instrument à retenir pour agir sur la demande au travers d'un impact sur les prix.

En terme de marché intérieur, les services définis dans l'annexe K de la 6ième Directive sont tels que le risque de distorsions de concurrence est peu probable. Ces services de l'annexe K s'adressent essentiellement aux consommateurs finals de façon uniquement locale. L'annexe K ne comprend que 5 catégories de services et les Etats membres ne pouvaient en choisir que 3 au maximum. Des services définis différemment dans l'annexe K auraient vraisemblablement conduit à des risques de distorsions. La Commission n'a enregistré aucune plainte concernant d'éventuelles distorsions de concurrence émanant de l'application d'un taux de TVA réduit à ces services.

Il est maintenant nécessaire d'examiner le futur traitement TVA de ce type de services. Cette réflexion sera menée dans le cadre du réexamen, tous les 2 ans, du champ d'application des taux réduits, prévu par l'article 12 paragraphe 4. Elle devra respecter les objectifs de la nouvelle stratégie TVA [16] de moderniser, simplifier, renforcer et appliquer de façon plus uniforme le système commun de TVA.

[16] COM(2000) 348 final du 7 juin 2000.

Une proposition de directive sera préparé par la Commission et présenté au Conseil et au Parlement européen dans le courant de 2003. Pour mener à bien cette réflexion, la Commission prendra en compte les conclusions du présent rapport, de même que tous les éléments déjà évoqués dans son précédent rapport sur les taux réduits de TVA [17] ainsi que tous autres éléments pertinents.

[17] COM(2001) 599 final du 22 octobre 2001.

Cette proposition aura essentiellement pour objectif d'améliorer le fonctionnement du Marché intérieur par une rationalisation de l'usage des taux réduits par les Etats membres en donnant aux Etats membres des possibilités égales d'appliquer les taux réduits.

Il conviendra de garder à l'esprit les caractéristiques de la TVA, principalement l'obligation de garantir sa neutralité, la nécessité de définir des critères clairs d'application des taux réduits, le besoin d'une rationalisation des dérogations ainsi que l'objectif à long terme d'une harmonisation plus grande des taux.