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Avis du Comité économique et social sur la "Communication de la Commission au Conseil, au Parlement européen, au Comité économique et social et au Comité des régions - Réactualisation 2002 sur la stratégie pour le marché intérieur: Tenir les engagements"

(COM(2002) 171 final)

(2002/C 241/34)

Le 11 avril 2002, la Commission européenne, conformément à l'article 262 du traité instituant la Communauté européenne, a décidé de consulter le Comité économique et social sur la communication susmentionnée.

La section "Marché unique, production et consommation", chargée de préparer les travaux du Comité en la matière, a élaboré son avis le 26 juin 2002 (rapporteur: M. Kenneth Walker).

Lors de sa 392e session plénière des 17 et 18 juillet 2002 (séance du 18 juillet), le Comité économique et social a adopté le présent avis par 32 voix pour et 6 voix contre.

1. Introduction

1.1. Le Comité a déjà publié des avis sur la communication de la Commission du 24 novembre 1999, relative à une "Stratégie pour le marché intérieur européen(1)", ainsi que sur la première(2) et la deuxième(3) réactualisation annuelle de cette stratégie. Le présent avis porte sur la troisième réactualisation annuelle de la Commission.

1.2. La troisième réactualisation annuelle de la Commission réunit les divers aspects de la politique du marché intérieur en un document unique et "fournit aux décideurs une feuille de route pour les dix-huit mois à venir". Elle repose sur une analyse détaillée, notamment à travers le processus de Cardiff(4), des domaines où le marché intérieur doit encore être amélioré. Elle définit un certain nombre d'actions ciblées qui doivent être mises en oeuvre pour combler ces lacunes.

1.3. La communication à l'examen décrit également les progrès réalisés depuis la réactualisation de l'année dernière. L'impression d'ensemble est mitigée. Le taux de réalisation des actions ciblées se situe juste au-dessus de 50 %, approximativement le même résultat que l'année dernière. Il y a eu des résultats notables mais dans l'ensemble les progrès n'ont pas été suffisamment rapides.

1.4. Le nouvel élan donné par le Conseil européen de Barcelone permet d'accélérer la réalisation des engagements pris. Assurer la continuité et obtenir des résultats constitue le message central de la communication à l'examen, centrée sur les mêmes grands objectifs que celle de l'année dernière, à savoir:

- faire avancer énergiquement les réformes économiques convenues à Lisbonne et confirmées à Barcelone;

- se donner les moyens de recueillir les bénéfices qu'offrira bientôt un marché intérieur élargi;

- assurer que le marché intérieur apporte des avantages tangibles aux citoyens, notamment en tant que consommateurs, ainsi qu'aux entreprises, et plus particulièrement aux PME;

- continuer à mettre l'accent sur les "fondamentaux", c'est-à-dire les enjeux tels que l'harmonisation appropriée, la reconnaissance mutuelle, la transposition, l'application concrète et le respect des règles, la résolution des problèmes et la normalisation - qui sont indispensables pour assurer le bon fonctionnement - en pratique et pas seulement en théorie - du marché intérieur.

1.5. Le Comité n'a pas l'intention de répéter dans le présent avis les observations qu'il avait formulées à propos des précédentes réactualisations de la stratégie pour le marché intérieur; il se contentera de traiter des questions liées à l'orientation future de la stratégie et de la suppression des lacunes existantes.

2. Description des progrès réalisés

2.1. Dix ans ont passé depuis que la date du 1er janvier 1993 a été fixée pour la première fois comme délai pour l'introduction du marché unique. L'Europe a parcouru un long chemin depuis, mais il reste encore beaucoup à faire. L'euro et l'élargissement vont générer une dynamique nouvelle à laquelle Lisbonne donne un élan supplémentaire.

2.2. La réforme structurelle est importante: elle est la clé de la préservation à long terme du modèle social européen. Elle est nécessaire parce que la capacité de l'Europe à engendrer une croissance durable et à créer des emplois de meilleure qualité dépend de la vigueur de son économie; après l'introduction de l'euro, des économies fortes et flexibles sont encore plus indispensables pour affronter les chocs extérieurs. Une économie forte permettra à l'Europe de conserver son modèle social unique, de tirer parti de sa diversité et de jouir d'une qualité de vie élevée.

2.2.1. Il faut résister à la tentation de retarder le changement. La réforme peut être difficile à mettre en oeuvre dans la pratique et délicate à court terme. Elle se heurte souvent à la résistance de ceux qui ont des intérêts sectoriels étroits. Dans le climat économique actuel, il peut y avoir une tentation de ralentir le rythme de la réforme et de résister au changement. Nous en avons déjà connu des exemples. Mais un report des réformes serait une erreur. Il placerait l'Union dans une situation où elle ne pourrait guère bénéficier de la reprise mondiale, dont les premiers signes commencent à se manifester. Il restreindrait la capacité de nos entreprises d'innover et de se renforcer, et réduirait les chances de voir apparaître de nouvelles entreprises.

2.2.2. La réussite dépendra de la volonté politique; les promesses d'actions doivent être tenues. L'Europe a montré qu'elle peut se mobiliser et agir - si la volonté politique existe. Nous avons maintenant la possibilité de nous appuyer sur cette réussite. Notre capacité à y parvenir dépendra de la volonté politique qui doit être suffisante pour transcrire les engagements pris à Barcelone en actions concrètes.

2.3. Dans son analyse des progrès réalisés depuis l'année dernière, la Commission constate que le niveau général de réussite est encore trop bas. La responsabilité de cette lenteur est partagée par la Commission, le Parlement et le Conseil. La Commission n'a pas respecté quelques-unes des échéances qui lui avaient été fixées, concernant par exemple le Plan d'action pour l'amélioration de la réglementation et la Stratégie des services, mais dans la majorité des cas, les retards sont intervenus au Parlement et au Conseil, en ce qui concerne par exemple le brevet communautaire, le paquet législatif concernant les marchés publics et la directive sur les OPA.

2.4. Un tableau présentant les actions réalisées et non réalisées figure à l'annexe 2.

2.5. L'élan nouveau apporté par Barcelone permet d'accélérer le rythme des réalisations. Cette occasion doit être saisie. Jusqu'à présent, les engagements pris lors des Conseils européens n'ont fréquemment pas été traduits en actes au niveau des ministres se réunissant dans les différents Conseils. Ce "déficit de mise en oeuvre" doit désormais être comblé sous peine de mettre en question la crédibilité globale de la stratégie de Lisbonne.

2.5.1. La valeur ajoutée de la Stratégie pour le marché intérieur tient au fait que l'ensemble a plus de valeur que la somme des éléments. Un grand nombre des actions proposées se renforceront naturellement en déclenchant simultanément un certain nombre de changements. En ne mettant en oeuvre qu'une partie des actions proposées, on réduira fortement cet effet multiplicateur.

3. Les dix-huit prochains mois: le plan d'action de la Commission

3.1. Étant donné la lenteur des progrès réalisés jusqu'à présent, il faut accomplir un effort durable pour veiller à ce que toutes les actions ciblées soient enfin menées à bien. Point n'est besoin d'un flot d'idées nouvelles à ce stade, ni d'un changement de direction. Le travail en cours n'est encore qu'à moitié achevé. Les trois priorités clés sont la réforme économique, la préparation du marché intérieur à l'élargissement et l'amélioration de son fonctionnement pratique.

3.2. Sept États membres seulement ont réalisé l'objectif de transposition fixé à Stockholm. Un nouvel objectif a été fixé pour les États membres, qui devront, pour le Conseil européen du printemps 2003, avoir atteint un taux de transposition de 98,5 % et transposé 100 % des directives dont le délai de transposition est dépassé de deux ans.

3.2.1. Toutefois, la simple transposition de la réglementation communautaire en droit national ne suffit pas; le droit doit aussi être appliqué correctement dans la pratique. En réalité, il arrive bien trop souvent que des citoyens ou des entreprises qui souhaitent exercer les droits que leur confère le marché intérieur se heurtent à des problèmes pratiques, par exemple lorsque des citoyens rencontrent des difficultés à faire reconnaître leurs qualifications professionnelles ou lorsque des entreprises voient leurs produits retirés des rayonnages sans raison valable. La Commission peut mettre en place une procédure formelle d'infraction, mais la résolution des litiges peut prendre des années: deux ans dans la majorité des cas et bien plus lorsqu'une affaire va à la Cour de Justice(5). Il est préférable d'éviter les actions en justice quand les problèmes peuvent trouver une solution pragmatique; d'où l'importance du développement du réseau SOLVIT de résolution des problèmes(6) et de la relance du service d'information des citoyens. La Commission a également imposé aux États membres un objectif de réduction d'au moins 10 % du nombre de leurs infractions résultant d'une mauvaise application du droit communautaire, d'ici juin 2003.

3.3. Les actions ciblées pour les dix-huit prochains mois ont été choisies en fonction de la contribution qu'elles peuvent apporter à la réalisation de ces objectifs prioritaires. Le nombre d'actions a été fortement réduit (de près de 80 l'année dernière à environ 30 cette année) afin d'assurer aux actions restantes une attention politique totale. Les actions ciblées ont été regroupées sous les quatre titres définis dans la communication initiale sur la Stratégie pour le marché intérieur(7). Ces quatre titres sont les suivants:

- moderniser les marchés;

- améliorer l'environnement des entreprises;

- répondre aux besoins des citoyens;

- préparer l'élargissement.

3.3.1. La modernisation des marchés est un objectif essentiel. D'importants secteurs de l'économie européenne ne sont toujours pas assez compétitifs. Des secteurs clés du marché intérieur restent fragmentés et excessivement protégés de la concurrence. Le Conseil européen de Barcelone a insisté tout particulièrement sur la nécessité d'intégrer les industries de réseaux et le secteur financier. Ces secteurs représentent les pierres angulaires d'un marché intérieur pleinement opérationnel. Il importe d'accélérer la mise en oeuvre du Plan d'action pour les services financiers. Des mesures ambitieuses doivent être prises pour renforcer l'intégration des marchés des services. Des marchés publics plus ouverts et plus concurrentiels permettront de réaliser d'énormes économies. Il faut rendre opérationnelle la reconnaissance mutuelle des qualifications professionnelles, des approbations de produits et des services financiers; rien qu'en 2000, les problèmes liés à la reconnaissance mutuelle ont réduit les échanges dans l'UE de près de 150 milliards EUR, mais il n'existe pas de solution miracle. Le déficit de normalisation doit être réduit; s'il est vrai que les travaux de normalisation ont été intensifiés, l'adoption d'une norme européenne peut encore prendre jusqu'à huit ans.

3.3.2. L'amélioration de l'environnement des entreprises est également une priorité. L'action visant à intégrer les marchés en éliminant les entraves au commerce n'aura de plein effet que si nous soutenons des entreprises créatives, dynamiques dans un environnement favorable à l'esprit d'entreprise et à l'innovation. Il faut encore progresser sur un certain nombre de fronts. Des aides d'État plus réduites et de meilleure qualité; le Conseil européen de Barcelone a invité les États membres à poursuivre la réduction des aides d'État tout en réorientant celles-ci vers des objectifs plus horizontaux. Il importe aussi d'améliorer l'environnement fiscal des entreprises dans toute l'Union en supprimant les barrières et les distorsions fiscales. Le fardeau de la réglementation nuit à la compétitivité des entreprises; son incidence sur les PME est particulièrement négative. En dépit de tout ce qui a été dit sur la nécessité d'améliorer la réglementation, la plupart des entreprises n'en perçoivent toujours aucun effet concret sur leur activité quotidienne. La Commission a présenté au Conseil européen de Séville un plan d'action pour une meilleure réglementation, mais cela ne suffit pas - il faut également le mettre en pratique; les États membres doivent pleinement jouer leur rôle à cet égard. Pour promouvoir l'esprit d'entreprise, il importe tout d'abord que les États membres rendent la constitution d'une nouvelle société plus facile et moins coûteuse. Si l'Europe est sérieuse à propos de l'importance que revêtent la recherche et le développement, il faut impérativement sortir de l'impasse persistante concernant la proposition sur le brevet communautaire; sans une protection solide et peu coûteuse des brevets, l'Europe verra encore se creuser l'écart qui la sépare des États-Unis.

3.3.3. Le marché intérieur devrait servir les besoins des citoyens d'Europe. La concurrence est le meilleur ami du consommateur sans pour autant compromettre sa sécurité. Les règles relatives à la protection des consommateurs devraient promouvoir la concurrence et la libre circulation. Cependant, alors que les différences de prix se sont réduites au cours des dix dernières années, la convergence est en train de marquer le pas. D'après le rapport Cardiff et le Livre vert sur la protection des consommateurs(8), cela pourrait s'expliquer en partie par l'effet d'environnements réglementaires divergents. Répondre aux besoins des consommateurs exige aussi de poursuivre, d'une part, l'intégration du développement durable et de la protection de l'environnement(9) ainsi que les aspects de politique sociale dans les politiques du marché intérieur, et d'autre part la mise en oeuvre du Plan d'action de la Commission, en matière de compétences et de mobilité, dont le but est de mettre en place un environnement plus favorable à des marchés européens du travail plus ouverts et plus facilement accessibles d'ici à 2005(10).

3.3.4. Le marché intérieur est l'un des domaines clés, très visibles où l'on verra immédiatement si les nouveaux États membres sont prêts à la fois en théorie et en pratique. Étant donné l'imminence de l'élargissement, les pays candidats doivent continuer à renforcer leur capacité administrative, en particulier dans les domaines essentiels tels que les droits de propriété intellectuelle et industrielle, la reconnaissance mutuelle en général (et des qualifications professionnelles en particulier), les marchés publics et le blanchiment d'argent. Il est par conséquent d'autant plus important d'intégrer les nouveaux États membres dans le réseau de résolution des problèmes SOLVIT dans les meilleurs délais.

3.4. Les actions ciblées de la Commission sont présentées à l'annexe 3. Le Comité approuve ces objectifs dans les grandes lignes et invite le Conseil, le Parlement européen et les États membres à contribuer à leur réalisation.

3.5. Il est malaisé de mesurer les résultats d'une action des pouvoirs publics. Certains résultats précieux sont impossibles à quantifier; d'autres exigent tant de dépenses qu'ils ne valent pas la peine d'être quantifiés. Toutefois, mesurer seulement certaines choses vaut mieux que ne rien mesurer du tout. Il est plus important de mesurer des résultats que les moyens mis en oeuvre; ce n'est pas le nombre d'actions ciblées ayant été menées à bien qui importe, mais leur incidence. Les actions devraient s'accompagner d'indicateurs; dans la prochaine réactualisation sur le marché intérieur, la Commission cherchera à expliciter les indicateurs avec lesquels il conviendrait de mesurer les progrès sur le terrain.

4. Observations générales sur la réactualisation de la stratégie pour le marché intérieur présentée par la Commission

4.1. En 2000, le Conseil européen de Lisbonne a arrêté un objectif stratégique ambitieux pour l'Union européenne, à savoir: "... devenir l'économie de la connaissance la plus compétitive et la plus dynamique du monde, capable d'une croissance économique durable accompagnée d'une amélioration quantitative et qualitative de l'emploi et d'une plus grande cohésion sociale". Depuis, deux années ont passé, et l'écart entre l'Europe et les États-Unis s'est encore creusé en ce qui concerne les principaux indicateurs du dynamisme économique et de la compétitivité.

4.2. Cela est dû principalement à l'incapacité de progresser davantage sur la voie de l'achèvement du marché intérieur. Comme aux États-Unis, la majorité des échanges commerciaux en Europe relève du commerce intérieur; les échanges intracommunautaires représentent 63 %(11) du total. Comme l'atteste la communication de la Commission, l'incapacité à moderniser les marchés européens limite la croissance de ce commerce - les seuls problèmes de reconnaissance mutuelle représentant un manque à gagner de 150 milliards EUR par an. Le marché intérieur est tellement loin d'être achevé qu'il est souvent plus facile pour les entreprises européennes de traiter avec des clients extracommunautaires; afin que l'UE puisse accomplir sa mission, elle doit simplifier les échanges entre les États membres. Par conséquent, le Comité partage l'avis de la Commission selon lequel la modernisation des marchés européens doit être un objectif prioritaire.

4.3. La lecture du document de la Commission laisse une certaine impression de déjà-vu. Les mêmes impératifs, les mêmes objectifs, les mêmes exhortations et la même absence décevante de progrès sont manifestes dans chacune des communications publiées par la Commission sur le sujet. La Commission a prôné les mêmes mesures et les mêmes actions ciblées avec une logique admirable, mais les résultats souhaités ne se sont pas concrétisés. Le Comité note que la Commission reconnaît ne pas avoir respecté certaines des échéances qui lui avaient été fixées, notamment concernant le Plan d'action pour l'amélioration de la réglementation, à propos duquel le Comité avait déjà attiré l'attention dans un autre avis(12). Cependant, le Comité admet, comme la Commission, que les États membres, le Parlement européen et le Conseil sont largement responsables de cette absence de progrès.

4.4. Le Comité partage l'avis de la Commission quant à la nécessité d'une réforme structurelle. Malgré les engagements pris à Lisbonne et réaffirmés à Barcelone, la libéralisation des marchés de l'énergie progresse très lentement; certains États membres approuvent l'idée du bout des lèvres et ne semblent pas disposés à aller plus loin. Il semblerait qu'il y ait toujours une importante résistance au changement dans certains milieux, notamment au niveau des États membres; pour y remédier, il importera, comme l'a dit la Commission(13), d'inculquer de nouvelles habitudes, d'élaborer de nouvelles méthodes de travail et de développer une nouvelle culture administrative et politique. Cela nécessitera une approche "multi-organismes" dans le cadre de laquelle la Commission doit montrer l'exemple.

4.4.1. L'année dernière, dans son plan d'action de 18 mois, la Commission a réduit le nombre des actions ciblées, qui est tombé de 130 à 78. Ce chiffre est à présent passé de 78 à environ 30. Au cours de chacune des deux dernières années, le taux de réalisation des actions est resté relativement constant et n'a pas dépassé 50 %. Même s'il est à peu près certain que la Commission a raison lorsqu'elle déclare que cette nouvelle diminution permettra de concentrer plus efficacement les efforts politiques sur un nombre réduit d'actions ciblées, cette constante révision à la baisse des objectifs ne semble pas avoir donné lieu à la moindre amélioration du taux de réalisation. La Commission semble s'attendre à ce qu'une nouvelle réduction des actions ciblées implique que l'on pourra en réaliser davantage, mais l'expérience porte à croire que cette théorie de causalité, quelle que soit sa valeur, n'est pas applicable ici. Il semblerait que ce soit moins une question d'énergie politique que de volonté politique.

4.4.1.1. Dans les démocraties, la volonté politique repose sur la volonté de la majorité. L'achèvement du marché intérieur ne deviendra une réalité que si la majeure partie des citoyens européens reconnaît les avantages qu'elle peut en tirer.

4.4.2. Comme l'indique la Commission, "la constitution d'un cadre efficace pour le marché intérieur implique au préalable la transposition, par les États membres, des directives adoptées dans leur droit national". Le Comité approuve l'importance qu'attache la Commission à ce que les États membres transposent les actes communautaires dans la législation nationale correctement et dans les délais fixés. Actuellement, la transposition et l'application des directives dans les États membres sont causes d'un surcroît de complexité, de divergences et de retards. Afin d'éviter les distorsions de concurrence et la création de régimes législatifs différents, qui entravent et découragent les échanges intracommunautaires, il doit exister un degré élevé d'harmonie entre les instruments normatifs en vigueur dans les divers États membres. Cela ne peut pas être le cas lorsque tant d'États membres tardent à transposer la législation communautaire et que cette transposition est faussée par des interprétations nationales divergentes et l'usage répandu de dérogations et d'exemptions. Il n'est tout simplement pas acceptable que les États membres continuent à être autorisés à postposer effectivement le processus de transposition sine die.

4.4.3. Un exemple typique des retards pouvant survenir est celui de la directive sur les garanties des consommateurs(14), qui à ce jour n'a été transposée que dans quatre États membres. Un nouvel objectif a été fixé en ce qui concerne les taux de transposition, qui devront atteindre 98,5 %, et 100 % pour les directives dont le délai de transposition est dépassé de deux ans, mais il semble a priori irréalisable.

4.4.4. Il ne s'agit pas non plus simplement d'une question de transposition. Toute une série de conditions doivent être remplies afin de pouvoir achever le processus d'intégration de la législation européenne dans le droit national de manière à assurer le degré d'harmonie nécessaire pour que le marché intérieur devienne une réalité. Les principales sont les suivantes:

- la transposition de la législation doit se faire de manière uniforme et en temps opportun;

- il y a lieu de créer la capacité administrative nécessaire pour permettre une mise en oeuvre effective;

- il faut faire preuve de volonté politique pour assurer l'application de cette législation.

4.5. Le Comité est d'accord avec la Commission lorsqu'elle affirme que les actions proposées se renforceront mutuellement et produiront un effet multiplicateur qui serait fortement réduit si seule une partie des actions prévues était mise en oeuvre.

4.6. Le Comité reconnaît que la Commission a raison lorsqu'elle estime que point n'est besoin d'un flot d'idées nouvelles à ce stade, ni d'un changement de direction. Il serait maladroit de tenter de réorienter le processus à ce stade. Il est cependant urgent de faire de sérieux progrès dans la réalisation des objectifs fixés par la Commission. Le temps est essentiel dans ce domaine. D'une manière générale, le Comité souscrit à ces objectifs et au degré de priorité que leur a conféré la Commission.

5. Observations relatives aux actions ciblées de la Commission

5.1. Moderniser les marchés

5.1.1. Le Comité convient avec la Commission qu'il est urgent que les États membres respectent l'engagement qu'ils ont pris à Barcelone, selon lequel tous les consommateurs européens d'électricité et de gaz autres que les ménages seront libres de choisir leur fournisseur à partir de 2004. Le Comité estime que la réalisation de cet objectif représenterait un progrès substantiel dans le processus de libéralisation des services, mais laisserait toujours aux États membres la possibilité de restreindre la liberté de choix des ménages; par ailleurs, il ne concerne pas bon nombre d'autres services essentiels. Cet objectif est donc loin d'être ambitieux, mais représente probablement la limite de ce qui est politiquement réalisable.

5.1.2. Comme l'affirme la Commission, "les services financiers constituent le lubrifiant du moteur de l'économie européenne". Lors de la réunion portant sur l'examen à mi-parcours du Plan d'action pour les services financiers (PASF)(15), les experts de haut niveau qui y participaient ont indiqué qu'un secteur financier intégré pourrait accroître annuellement de 43 milliards EUR le PIB de l'Union. Les consommateurs figureraient parmi les principaux bénéficiaires d'une telle évolution. Le Conseil européen de Barcelone a réaffirmé le rôle que doit jouer le PASF comme feuille de route dans cette démarche. Il a invité avec insistance le Conseil et le Parlement européen à adopter avant la fin de cette année les huit mesures législatives actuellement examinées. Le Comité se rallie à cette invitation.

5.1.3. La Commission estime qu'un renforcement de la concurrence dans les seuls services aux entreprises pourrait rapporter jusqu'à 350 milliards EUR au PNB de l'UE(16). Les services ont d'ores et déjà été de loin le facteur le plus important d'accroissement de l'emploi dans l'ensemble de la Communauté à la fin des années 90, et ils offrent le potentiel le plus important pour une croissance supplémentaire de l'emploi à l'avenir. Dans le domaine des services, la différence entre les taux d'emploi de l'UE et des États-Unis atteint 14 points de pourcentage, ce qui correspond à 36 millions d'emplois(17). Le Comité partage le point de vue de la Commission selon lequel, pour libérer ce potentiel, il est essentiel d'éliminer les dernières entraves à la prestation transfrontalière de services, à l'utilisation des services par les consommateurs et à la liberté d'établissement dans le marché intérieur.

5.1.3.1. Le Comité considère qu'il serait utile d'évaluer ce que coûte au contribuable européen le fait que les consommateurs ne puissent pas disposer de services fiables, accessibles à tous, offerts par un large éventail de fournisseurs. Une législation appropriée et/ou des codes de conduite sont nécessaires pour réglementer l'activité des sociétés offrant ce type de services et ces règles devraient être harmonisées dans toute la Communauté afin d'améliorer le fonctionnement du marché unique, d'éviter les distorsions de concurrence et de garantir une offre de services continue et de qualité constante. Il serait également instructif d'évaluer les coûts, en termes de chômage, de la situation actuelle dans le secteur des services. Ces évaluations seraient particulièrement éclairantes dans le contexte de l'élargissement.

5.1.4. Les marchés publics sont un autre domaine dans lequel il convient d'accélérer les réformes. Le pourcentage de marchés publics faisant l'objet d'une large publicité a augmenté, mais plafonne à 15 %. Le pourcentage de contrats portant sur des biens et des services d'autres États membres reste quant à lui sensiblement inférieur à 2 %. Dans le secteur privé, le pourcentage correspondant est de 20 %. La Commission a estimé qu'une plus grande ouverture des marchés de fournitures pourrait se traduire pour le contribuable européen par des économies de plus de 50 milliards EUR. Il est difficile de ne pas conclure qu'il s'agit là simplement d'une nouvelle manifestation du protectionnisme des États membres; en tant que telle, cette approche n'est ni conforme à l'esprit de l'Europe ni susceptible de faire progresser la mission de l'Union. Le Comité souscrit à la position de la Commission selon laquelle il est essentiel de progresser sur son paquet de propositions législatives et qu'il importe de résister fermement à toute tentative visant à le dénaturer, par exemple par un relèvement des seuils.

5.1.5. Le Comité pense comme la Commission qu'il est indispensable de veiller à une plus large acceptation du principe de reconnaissance mutuelle. La Commission précise que "dans de nombreux secteurs, ce principe fonctionne raisonnablement bien et permet d'éviter une réglementation inutile".

5.1.6. Le Comité déplore que l'adoption d'une norme européenne puisse encore prendre jusqu'à huit ans, et considère qu'il est urgent de trouver un moyen de rationaliser ce processus. Il ne peut tolérer l'absence de solution à ce problème. Le Comité estime également, comme la Commission, que la situation dans certains secteurs clés de l'industrie, tels que les produits de construction et les machines, demeure préoccupante. Comme le reconnaît la Commission, "il n'existe pas encore de véritable marché intérieur dans ces secteurs".

5.2. Améliorer l'environnement des entreprises

5.2.1. Le Comité partage l'opinion de la Commission selon laquelle l'Union soit soutenir les entreprises créatives et dynamiques. Cela nécessite la création d'une culture d'entreprise dans laquelle les entreprises peuvent prospérer, libres de toute contrainte bureaucratique inutile. La législation doit viser à faciliter les échanges plutôt qu'à les entraver. Le Comité estime que c'est une condition sine qua non d'une croissance économique durable.

5.2.2. Parmi ces contraintes, l'une des plus dommageables est le fardeau de la réglementation pesant sur les entreprises, qui, comme l'indique la Commission, doit être allégé. Le Comité a récemment publié deux avis(18) sur la simplification et l'amélioration de l'environnement réglementaire. Il y attirait l'attention sur la nécessité d'améliorer la qualité de la réglementation, ce qui implique une réduction de son volume. Pour le Comité, ce processus ne s'assimile pas à une déréglementation. Le fait que la législation européenne ait évolué de façon disparate a donné lieu à des textes réglementaires compliqués et confus; il est clair que cette législation doit faire l'objet d'un remaniement de grande envergure, afin de produire des documents concis et cohérents en lieu et place des palimpsestes embrouillés existant actuellement. Le Comité a également fait remarquer que la simplification nécessitait une harmonisation accrue de la législation dans l'UE et a demandé qu'il soit davantage recouru aux règlements plutôt qu'aux directives, afin de mettre les États membres devant un fait accompli, sans leur laisser l'occasion de créer une plus grande diversité.

5.2.2.1. Dans le deuxième avis, le Comité mentionne le fait qu'une législation de mauvaise qualité coûte actuellement plus de 330 milliards EUR par an aux entreprises européennes, et que si l'on tient compte des coûts de la réglementation sur les administrations publiques et des coûts de l'inefficacité économique due à une réglementation médiocre, le coût total pour la société est de l'ordre de 10 % du PIB. Dans cet avis, le Comité définit un plan d'action pour l'amélioration de la réglementation et invite tous les acteurs concernés à contribuer pleinement à sa mise en oeuvre. Le Comité réitère cet appel. Le plan d'action proposé par le Comité est présenté en détail à l'annexe 4.

5.2.3. Le Comité économique et social européen prend acte de la publication du plan d'action pour une meilleure réglementation que la Commission a présenté au Conseil européen de Séville. Il prépare actuellement un avis sur ce document. Il est convaincu que le Conseil, le Parlement européen et les États membres agiront avec diligence et détermination afin de mettre en oeuvre les propositions de la Commission. Comme l'indique la Commission, "... nous voulons que nos entreprises soient compétitives, mais nous les empêchons de donner leur pleine mesure". Le Comité demande à la Commission de donner le ton dans ce domaine, qui relève tout à fait de sa compétence; bien qu'en fin de compte, l'achèvement du projet ne dépende pas d'elle, la Commission exerce une influence allant bien au-delà de sa sphère d'autorité formelle. Le maintien du statu quo n'est pas une option viable.

5.2.3.1. Le Comité prend acte du projet de la Commission relatif à la création, en collaboration avec les États membres, d'un panel permanent d'entreprises européennes regroupant quelque 4000 sociétés, qui participerait à l'évaluation de l'impact potentiel de propositions législatives clés sur les entreprises de toutes tailles, et fournirait rapidement des informations en retour représentatives. Le Comité approuve cette initiative mais espère qu'elle sera plus fructueuse que les tentatives précédentes en la matière.

5.2.4. Le Comité a fréquemment attiré l'attention sur la façon dont les différences entre les régimes fiscaux des divers États membres fragmentent le marché intérieur. C'est particulièrement flagrant dans le cas de la TVA: un texte tortueux et compliqué impose des obligations lourdes et complexes, sensiblement différentes en fonction des pays, décourageant considérablement les échanges transfrontaliers, en particulier pour les petites entreprises. La grande variété de règles et le manque d'uniformité dans la manière dont elles sont appliquées signifient que le marché intérieur est effectivement segmenté en quinze zones fiscales différentes. Tant que la TVA sera prélevée par quinze autorités fiscales différentes dans des États membres dont les traditions juridiques et réglementaires, les interprétations, les processus, les systèmes, les langues, les droits de douane, les pratiques et les méthodes de travail divergent, il est vain de prétendre que les transactions transfrontalières et les échanges domestiques peuvent être traités de manière identique, comme ce devrait être le cas dans un véritable marché unique. Dans la perspective actuelle, il ne s'agit là que de vaines chimères. En fait, les dispositions actuelles en matière de TVA sont incompatibles avec les principes d'un marché intérieur; dans un avis précédent(19), le Comité avait fait remarquer qu'il était anachronique que les transactions entre États membres soient traitées comme des "importations" et des "exportations", et que cela allait à l'encontre de l'objectif du marché intérieur. Des considérations similaires s'appliquent à de nombreux autres aspects de la fiscalité. Un avis du CES à ce sujet est en cours d'élaboration.

5.2.5. Le Comité, comme la Commission, estime que pour promouvoir l'esprit d'entreprise, il importe tout d'abord de rendre la constitution d'une nouvelle société plus facile et moins coûteuse; il approuve également l'intention de la Commission de fixer avant la fin de l'année des objectifs quantitatifs spécifiques portant sur d'autres aspects de l'esprit d'entreprise.

5.2.6. Le Comité souscrit une fois encore à la demande de la Commission relative à la réduction du niveau des aides d'État qui entraînent des distorsions de concurrence. Il serait intolérable que ces exhortations restent lettre morte.

5.3. Répondre aux besoins des citoyens

5.3.1. Le Comité approuve la Commission lorsqu'elle avance que les avantages d'un plus grand choix, d'un meilleur service et de prix plus bas, découlant de la concurrence entre les fournisseurs, n'ont généralement pas compromis la sécurité ou le bien-être des consommateurs. Le Comité note que la prochaine "Stratégie pour une politique des consommateurs 2002-2006" détaillera les intentions de la Commission pour les consommateurs; il souhaite être consulté sur ce document lorsqu'il sera publié.

5.3.2. Dans les secteurs autres que les industries de réseaux, où il n'existe pas de législation communautaire, les États membres déterminent les dispositions à prendre pour satisfaire aux obligations de service public et la Commission se borne à assurer la compatibilité avec les règles de concurrence et du marché intérieur. Il existe à l'opposé des secteurs dans lesquels la législation communautaire est en vigueur. Le Comité ne considère pas que ces deux situations comme étant aussi bonnes l'une que l'autre, et accueille favorablement l'annonce par la Commission(20) d'actions concrètes visant à renforcer la sécurité et la prévisibilité juridiques dans l'application de ces règles.

5.3.3. Le Comité souscrit à l'opinion de la Commission, qui estime que l'actuel système informel de coopération entre pouvoirs publics responsables de faire appliquer les règles de protection des consommateurs est inadapté et doit être renforcé. Le Comité reconnaît également qu'il faut veiller à ce que la libre circulation puisse se faire sans obstacles afin d'éviter que des sociétés décident simplement de renoncer à la possibilité de vendre dans l'Union parce qu'elles jugent trop pesant le fait de devoir se plier à quatorze systèmes différents de réglementations. Comme l'indique la Commission, "lorsque cela se produit, c'est le consommateur qui est finalement perdant". La présence d'environnements réglementaires disparates à travers l'Union européenne constitue une entrave au commerce intracommunautaire. Cette situation s'aggraverait encore si le processus d'élargissement ne faisait qu'ajouter dix nouveaux régimes réglementaires aux systèmes existants.

5.3.4. Le Comité attache autant d'importance que la Commission à l'élaboration de mécanismes transfrontaliers alternatifs de règlement des litiges(21). Ce n'est pas une question secondaire; elle est fondamentale pour le bon fonctionnement du marché intérieur.

5.3.5. Dans son avis(22) relatif à la communication de la Commission du 24 novembre 1999, qui proposait une stratégie pour le marché intérieur pour les cinq prochaines années, le Comité, s'agissant de l'objectif visant à "améliorer la qualité de la vie des citoyens", faisait observer que "le Marché unique lui-même ne peut pas garantir ce point, car même si des occasions sont créées, les citoyens peuvent choisir de ne pas en profiter". L'avis posait ensuite la question de savoir si un tel objectif pouvait fournir un but mesurable. Le Comité constate que cet objectif est aujourd'hui devenu "répondre aux besoins des citoyens"; il considère cela comme une amélioration de la formulation un peu trop large de l'objectif original, mais doute que cet objectif transformé soit susceptible d'être mesuré objectivement. Il n'y a pas de définition universelle des "besoins des citoyens"; ils sont souvent contradictoires et l'évaluation de la satisfaction de ces besoins est souvent très subjective.

5.3.5.1. Le Comité approuve le principe d'amélioration de la qualité de vie des citoyens, mais fait toutefois observer que les citoyens ne constituent pas un groupe homogène aux besoins identiques. Les coûts et les bénéfices du marché intérieur se répartissent différemment et selon des échelles de temps différentes en fonction des divers groupes de citoyens (industriels, salariés, consommateurs, etc.), des régions géographiques et des secteurs de l'économie. En outre, chaque citoyen peut jouer simultanément plusieurs rôles différents. Il conviendrait dès lors de mesurer les résultats en tenant compte des conséquences pour chaque groupe de citoyens. Les déclarations seront certainement différentes pour chacun des groupes, mais il sera difficile d'obtenir des résultats mesurables pour les citoyens d'Europe dans leur ensemble.

5.4. Se préparer à l'élargissement

5.4.1. À propos de la stratégie de la Commission pour le marché intérieur, le Comité déclarait(23): "La critique principale du Comité à l'égard de la stratégie sur le plan général est que, selon lui, l'aspect de l'élargissement n'est pas suffisamment développé. Chercher à faire en sorte que le Marché unique contribue au succès de l'élargissement est un objectif valide mais ce n'est pas suffisant". Si seulement c'était le cas! Le Comité précisait par ailleurs que le plus urgent était de veiller à ce que les pays candidats soient à même d'adopter les règles du Marché unique avant l'adhésion. Deux ans plus tard, ce point est toujours préoccupant. La Commission a indiqué que "la capacité administrative des pays candidats, en ce qui concerne plus particulièrement le respect et l'application des règles, reste assez faible". Après l'élargissement, le marché intérieur sera certainement élargi, mais sera-t-il toujours intérieur? En d'autres termes, s'agira-t-il toujours d'un marché unique, même assez limité comme c'est le cas aujourd'hui?

5.4.1.1. Le Comité jugerait préoccupant que le processus d'élargissement introduise de nouvelles divergences dans le marché intérieur par suite de l'augmentation du nombre de systèmes réglementaires différents en raison des délais de transposition de la législation communautaire, de la prolifération des interprétations nationales et des lois nationales, des droits de douanes, des traditions et des pratiques commerciales établies dans les nouveaux États membres. Il ne serait pas acceptable que le processus d'élargissement nuise au fonctionnement du marché intérieur. D'un point de vue prudentiel, il est impératif que les règles subsistantes du marché intérieur s'appliquent mutatis mutandis aux nouveaux États membres.

5.4.1.2. Le Comité est toutefois conscient du fait que dans certains cas, la transposition des règles du marché intérieur nécessitera un certain laps de temps. Cela s'applique en particulier aux pays candidats ayant subi pendant de nombreuses années le joug d'un régime répressif et totalitaire. Dans ces cas-là, il peut être utile, tant pour les États membres actuels que les pays candidats, de prévoir des périodes transitoires, mais ces dernières entraînent une limitation des quatre libertés fondamentales du marché intérieur. Même si elles sont socialement et économiquement acceptables et indispensables au processus d'élargissement, il est préférable que leur durée soit réduite au strict minimum.

5.4.1.3. Le Comité estime que la simplification des réglementations concerne également l'élargissement. Dans son avis sur l'élargissement de l'UE (rapporteur: M. Vever)(24), il indiquait que "la reprise de l'acquis communautaire par les pays candidats est compliquée par la grande complexité de la réglementation communautaire. Alors que l'Union européenne devrait permettre de simplifier la réglementation en Europe, elle continue aujourd'hui d'édicter des dispositions trop complexes pour les utilisateurs, trop dispersées sinon contradictoires pour former un ensemble vraiment cohérent, trop plaquées sur les réglementations nationales existantes pour les harmoniser vraiment". Le Comité réitère cette position et attire une nouvelle fois l'attention sur le manque de temps dont nous disposons pour remédier à cette situation. Cette question doit être traitée rapidement.

5.4.2. Le Comité se réjouit de l'importance qu'attache la Commission à l'intégration des nouveaux États membres dans le réseau de résolution des problèmes Solvit dans les meilleurs délais. Il est également d'avis que les pays candidats doivent être encouragés à participer à la base de données PRISM (Progress Report on Initiatives in the Single Market)(25), créée à l'initiative de l'Observatoire du marché unique du Comité. Certains d'entre eux le font déjà.

5.4.2.1. En effet, le Comité estime qu'il conviendrait de recourir davantage à l'internet pour promouvoir l'intégration du marché intérieur. Par exemple, un site internet qui servirait de vade mecum pour les entreprises et leur proposerait des informations sur les obligations légales et les dispositions fiscales en vigueur dans d'autres États membres faciliterait considérablement les échanges intracommunautaires, en particulier pour les petites entreprises. Il importe également de développer à plus grande échelle les capacités de communication électronique entre l'administration et les entreprises ("A to B"), l'administration et les consommateurs ("A to C"), les entreprises et l'administration ("B to A") et les consommateurs et l'administration ("C to A") au niveau européen. Actuellement, ce processus est toujours loin d'être achevé.

5.4.3. Le Comité approuve les "examens par les pairs", dans le cadre desquels des experts d'autorités équivalentes des États membres et de la Commission se rendent dans le pays candidat concerné. Il reconnaît que la coopération et la compréhension entre fonctionnaires des autorités compétentes sont essentielles pour pouvoir étendre le marché intérieur aux pays candidats.

5.5. Mesurer les progrès accomplis

5.5.1. Le Comité admet qu'un mesurage quel qu'il soit vaut mieux que son absence totale et qu'il importe de combiner les mesures quantitatives avec une évaluation de la qualité, mais recommande de veiller à ce que le processus ne devienne pas trop subjectif. Il sera difficile de convaincre les citoyens que des réels progrès ont été faits si ces progrès ne sont pas mesurables et que le système d'évaluation est largement empirique. Le Comité reconnaît que le facteur principal est l'impact sur l'économie réelle. Il y a lieu de remédier au fait que "la plupart des entreprises ne perçoivent toujours aucun effet concret sur leur activité quotidienne".

5.5.2. Le Comité se réjouit de ce que dans la prochaine réactualisation sur le marché intérieur, la Commission cherchera à expliciter les indicateurs avec lesquels il conviendrait de mesurer les progrès sur le terrain. Pour que ces indicateurs soient crédibles, il est essentiel que leur validité soit prouvée. Le Comité accueille aussi favorablement la mise en place d'un mécanisme d'observation du marché intérieur (Internal Market Watch), qui permettra d'évaluer régulièrement les prix d'un panier standard d'articles dans tous les États membres.

6. Conclusions

6.1. La conclusion à tirer de la réactualisation 2002 de la stratégie pour le marché intérieur est qu'il reste beaucoup à faire et que les progrès réalisés à ce jour sont décevants.

6.2. Dans ce domaine, le temps ne joue pas non plus en faveur de l'Europe. La période de 18 mois couverte par cette réactualisation amènera l'Europe à la veille de l'élargissement et presque à mi-chemin de l'échéance fixée à Lisbonne. L'imminence de l'élargissement ne fait que renforcer l'urgence de l'achèvement du marché intérieur; pour garantir le succès du processus d'élargissement, il faut à la fois améliorer le fonctionnement du marché intérieur afin de fournir les bases de l'accélération de la croissance économique que devrait entraîner l'élargissement, et veiller à ce que les pays candidats rattrapent leur retard en ce qui concerne la législation existante du marché intérieur, afin que son fonctionnement ne souffre d'aucune nouvelle distorsion ou insuffisance.

6.3. Dans une large mesure, le fait que l'Europe n'ait manifestement pas réussi à progresser de manière sensible vers ce qui est généralement considéré comme un objectif commun constitue une mise en accusation non pas de la Commission, qui a été l'un des principaux catalyseurs du changement, mais plutôt des autres institutions européennes et des États membres. En l'absence d'un soutien politique fort et réel de tous les acteurs concernés, en particulier des États membres, la vision d'un véritable marché intérieur restera une chimère et la réalisation des objectifs stratégiques de l'Europe un rêve lointain.

6.4. Un tel soutien politique ne peut se fonder que sur une large acceptation politique de l'Union européenne par ses citoyens. Celle-ci dépend quant à elle d'une meilleure information des citoyens sur les avantages du marché intérieur. Il convient de lancer une campagne de publicité concertée afin de convaincre les citoyens européens des avantages qu'ils peuvent tirer de l'achèvement du marché unique et d'apaiser leurs craintes quant à d'éventuelles conséquences fâcheuses.

6.5. L'accomplissement de la mission de l'Union suppose un engagement inconditionnel de tous les acteurs concernés. Le Comité invite la Commission à élaborer une vision à plus long terme pour le marché intérieur pour pouvoir contribuer pleinement à la réalisation de cet objectif. Il estime également qu'il conviendrait d'étendre la portée du Tableau d'affichage du marché intérieur, qui devrait englober des facteurs n'étant actuellement pas pris en considération et se concentrer en particulier sur des éléments constituant des obstacles persistants à l'achèvement du marché unique.

6.6. La Commission a raison lorsqu'elle dit que pour être efficace, la stratégie du marché intérieur doit être appréhendée comme un programme d'action commun de la Commission, du Conseil, du Parlement européen et des États membres. Elle a également raison de dire que la direction collective de l'Europe doit tenir ses promesses. Reste à savoir s'il existe une volonté politique pour ce faire.

Bruxelles, le 18 juillet 2002.

Le Président

du Comité économique et social

Göke Frerichs

(1) JO C 140 du 18.5.2000.

(2) JO C 14 du 16.1.2001.

(3) JO C 221 du 7.8.2001.

(4) COM(2001) 736 final du 7.12.2001.

(5) Tableau d'affichage du marché intérieur n° 9, novembre 2001.

(6) COM(2001) 702 final du 27.11.2001.

(7) COM(1999) 624 final du 24.11.1999.

(8) COM(2001) 531 final du 2.10.2001.

(9) Stratégie du Conseil en vue de l'intégration de la protection de l'environnement et du développement durable dans la politique du marché intérieur (8970/01).

(10) COM(2002) 72 final du 13.2.2002.

(11) Commission européenne, février 2002.

(12) JO C 125 du 27.5.2002.

(13) COM(2001) 726 final du 5.12.2001.

(14) Directive 1999/44/CE du Parlement européen et du Conseil du 25 mai 1999 sur certains aspects de la vente et des garanties des biens de consommation (JO L 171 du 7.7.1999).

(15) Tenue à Bruxelles, le 22.2.2002.

(16) COM(2000) 78 final du 1.3.2000.

(17) COM(2000) 78 final du 1.3.2000.

(18) JO C 48 du 21.2.2002 et JO C 125 du 27.5.2002.

(19) JO C 193 du 10.7.2001.

(20) Rapport de la Commission à l'intention du Conseil européen de Laeken, COM(2001) 598 du 17.10.2001.

(21) COM(2002) 196 final du 19.4.2002.

(22) JO C 140 du 18.5.2000.

(23) JO C 140 du 18.5.2000.

(24) JO C 193 du 10.7.2001.

(25) www.esc.eu.int/omu_smo/prism.

ANNEXE

à l'avis du Comité économique et social

Les amendements suivants, qui ont recueilli au moins un quart des suffrages exprimés, ont été rejetés au cours des débats:

Paragraphe 4.4

Après la première phrase, modifier comme suit: "Le Comité partage l'avis de la Commission quant à la nécessité d'une réforme structurelle. >S>Malgré les engagements pris à Lisbonne et réaffirmés à Barcelone, la libéralisation des marchés de l'énergie progresse très lentement; certains États membres approuvent l'idée du bout des lèvres et ne semblent pas disposés à aller plus loin. Il semblerait qu'il y ait toujours une importante résistance au changement dans certains milieux, notamment au niveau des États membres; pour y remédier>/S> Aux sommets de Lisbonne et de Barcelone, des engagements ont été pris concernant la libéralisation des marchés de l'énergie. Au sommet de Barcelone, certains États membres ont pris l'engagement précis (horizon 2004) d'ouvrir leurs marchés en tenant compte des spécificités des services d'intérêt général. Pour mener à bien les réformes décidées, il importera, comme l'a dit la Commission ..."

Exposé des motifs

La mise au pilori de certains États membres ne fait avancer ni le débat politique ni le développement des marchés en ce qui concerne les services d'intérêt général. D'autant plus que les discussions sur les caractéristiques particulières des services d'intérêt général, sur leur importance pour le développement de l'économie et l'amélioration des conditions de vie de la population, et, par conséquent, sur les conditions générales que doivent absolument remplir les marchés sur lesquels ces services sont fournis, sont loin d'être terminées. En outre, les premières expériences réalisées dans divers pays indiquent qu'une approche consistant à laisser agir avec trop de précipitation et de manière trop peu nuancée les forces de la libre concurrence aboutit souvent à des résultats non souhaités.

Résultat du vote

Voix pour: 8; voix contre: 19; abstentions: 1.

Paragraphe 5.1.1

Modifier comme suit la deuxième phrase et supprimer la troisième: "... Le Comité estime que la réalisation de cet objectif représenterait un progrès substantiel dans le processus de libéralisation des services, >S>mais laisserait toujours aux États membres la possibilité de restreindre la liberté de choix des ménages; par ailleurs, il ne concerne pas bon nombre d'autres services essentiels>/S> tout en tenant compte des spécificités des services d'intérêt général. >S>Cet objectif est donc loin d'être ambitieux, mais représente probablement la limite de ce qui est politiquement réalisable.">/S>

Exposé des motifs

Cf. l'exposé des motifs de l'amendement au paragraphe 4.4.

Résultat du vote

Voix pour: 10; voix contre: 26; abstentions: 0.

Paragraphe 6.4

Remplacer la troisième phrase par le texte suivant: "Simultanément, il faudra absolument prendre au sérieux les préoccupations et les critiques relatives à une concurrence largement illimitée, en particulier dans le domaine des services d'intérêt général. Le mécontentement des citoyens ne peut pas être ignoré et considéré comme une 'émotion injustifiée', car il naît souvent d'inconvénients concrets, pouvant effectivement être mis en rapport avec une libéralisation de l'économie. Dans ce contexte, l'achèvement du marché intérieur ne sera couronné de succès que si la transformation de l'UE en union sociale est reconnue comme un objectif au même titre que la création d'un marché intérieur, poursuivi avec la même énergie."

Exposé des motifs

Découle du texte - cf. à ce sujet les expériences de divers pays en matière de libéralisation des services d'intérêt général.

Résultat du vote

Voix pour: 16; voix contre: 21; abstentions: 0.