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COMMUNICATION DE LA COMMISSION AU CONSEIL, AU PARLEMENT EUROPEEN, AU COMITE ECONOMIQUE ET SOCIAL ET AU COMITE DES REGIONS - Plan d'action visant à renforcer l'efficacité énergétique dans la Communauté européenne

Résumé

Il y a un besoin urgent de renouveler l'engagement de promouvoir plus activement l'efficacité énergétique, tant au niveau de la Communauté qu'à celui de ses Etats membres. Ceci est spécialement vrai eu égard aux accords de Kyoto prévoyant de réduire les émissions de CO2, l'amélioration de l'efficacité énergétique devant jouer un rôle majeur pour atteindre, de façon économique, les objectifs fixés en la matière à Kyoto pour l'UE. Outre un impact environnemental significatif, une plus grande efficacité énergétique induira une politique énergétique plus soutenable, un renforcement de la sécurité d'approvisionnement et de nombreux autres avantages.

A ce jour, on estime qu'un potentiel d'amélioration de l'efficacité énergétique de plus de 18 % de la consommation actuelle exploitable dans des conditions économiques existe toujours dans l'UE, en raison des barrières commerciales qui entravent une diffusion satisfaisante des techniques destinées à accroître l'efficacité énergétique et le recours à une utilisation efficace de l'énergie. Ce potentiel équivaut à plus de 160 Mtep, ou 1900 TWh, soit environ la demande énergétique finale totale de l'Autriche, de la Belgique, du Danemark, de la Finlande, de la Grèce et des Pays-Bas réunis.

Le plan d'action présenté ci-après décrit les actions et mesures envisagées pour lever ces barrières et exploiter ce potentiel. Si l'on atteint l'objectif indicatif proposé d'améliorer l'intensité énergétique de 1 % supplémentaire par an, le potentiel d'économie d'énergie existant sera atteint aux deux tiers en 2010. L'on éviterait ainsi une consommation d'énergie de plus de 100 Mtep, soit l'équivalent d'émissions de CO2 évitées de près de 200 Mt/an ou environ 40% de l'engagement de l'UE à Kyoto [1]. Réaliser l'objectif communautaire de doubler la part de la production d'électricité par cogénération en 2010 pour atteindre 18% devrait aboutir à éviter plus de 65 Mt CO2/an supplémentaires à cette date [2].

[1] Voir note infrapaginale 12, p. 5.

[2] European Cogeneration Review, juillet 1999.

Trois groupes de mécanismes sont proposés pour accroître l'efficacité énergétique :

- des mesures destinées à intégrer davantage l'efficacité énergétique dans des actions et des programmes communautaires non liés à l'énergie, tels que la politique régionale et urbaine, la fiscalité et les prix de l'énergie, la recherche et la technologie, etc.;

- des mesures destinées à réorienter et à renforcer les mesures communautaires ayant donné de bons résultats ;

- de nouvelles actions et mesures communes et coordonnées.

1. HISTORIQUE

1.1. Introduction

Dans sa résolution du 7 décembre 1998 sur l'efficacité énergétique [3], le Conseil invitait la Commission à présenter dès que possible une proposition de plan d'action prioritaire portant sur l'efficacité énergétique. Il proposait un certain nombre de mesures, examinait la contribution des autres politiques communautaires en la matière et indiquait que le plan d'action devait préciser les responsabilités de la Communauté et des Etats membres, notamment en ce qui concerne le financement et le calendrier.

[3] JO C 394 du 17.12.1998, p. 1.

Cette résolution répondait à la communication de la Commission sur l'efficacité énergétique [4], qui définissait une stratégie dans ce domaine. Le Conseil a soutenu cette stratégie et l'objectif consistant à améliorer l'intensité énergétique de 1 % supplémentaire par an en 2010 [5] par rapport au résultat qui eût été atteint autrement. Le Parlement européen a émis un avis positif sur la communication et affirmé la nécessité d'une action nouvelle et forte en faveur de l'efficacité énergétique en proposant un objectif annuel encore plus ambitieux en la matière [6].

[4] L'efficacité énergétique dans la Communauté européenne - Vers une stratégie d'utilisation rationnelle de l'énergie, COM(1998)246 final du 29.4.1998.

[5] Les changements dans l'intensité énergétique pour la consommation d'énergie finale constituent un premier indicateur, une estimation grossière des changements intervenus dans l'efficacité énergétique. En effet, l'intensité énergétique peut également inclure les effets dus à la température et les effets pondérateurs de la restructuration économique. Un indicateur plus élaboré est l'agrégation des données fournies par tous les utilisateurs finals en matière de consommation énergétique, corrigée pour tenir compte de la température et des effets structurels. Eurostat envisage de produire officiellement une série d'indicateurs de ce type dans le courant de l'année 2000.

[6] Rapport Stockmann PE 228.977/final du 25.2.1999 et résolution A4-0086/99.

Outre la résolution du Conseil et l'avis du Parlement européen précédemment mentionnés, l'avis des Etats membres, du Comité économique et social, des entreprises et des autres acteurs intéressés a également été pris en compte. Une première réunion a été organisée avec les Etats membres le 14 janvier 1999 afin d'obtenir de plus amples informations sur les programmes nationaux et de recueillir leur avis sur la forme à donner au plan d'action. Les détails techniques des actions et des mesures ont été examinés au cours d'une conférence sur l'efficacité énergétique organisée à l'échelle européenne du 8 au 10 novembre 1999 [7]. Les résultats de cette conférence ont également été pris en compte.

[7] The SAVE Conference for an Energy-efficient Millenium, Graz, Autriche.

Comme la Commission l'expose ci-dessous , il convient de lire et d'examiner le présent plan d'action à la lumière, d'abord du contexte historique de la communication de la Commission et de la résolution du Conseil sur l'efficacité énergétique, qui constituent des étapes logiques dans un processus plus vaste, ensuite dans le contexte plus large des politiques communautaires de l'énergie et de l'environnement et, en fait, des autres politiques communautaires concernées. De par sa construction, le plan entend également contribuer de manière substantielle à l'intégration des objectifs énergétiques et environnementaux dans les autres politiques [8].

[8] Renforcer l'intégration de l'environnement dans la politique énergétique communautaire, COM(1998)571 du 14.10.1998.

La résolution du Conseil confirme la nécessité de définir une stratégie communautaire en matière d'efficacité énergétique et souligne le rôle crucial des Etats membres à cet égard. Le plan d'action veille ainsi à distinguer les responsabilités de la Communauté et celles des Etats membres et il attache beaucoup d'importance aux actions et aux programmes des Etats membres dans ce domaine, dont plusieurs ont déjà abouti à des progrès significatifs.

1.2. Barrières commerciales et mesures prises en faveur de l'efficacité énergétique

Un plan d'action de ce type part du principe que, si les forces du marché ont amélioré progressivement l'efficacité énergétique dans le passé, il est clair que des mesures supplémentaires peuvent et doivent être prises. Il subsiste toujours un large potentiel économique pour de nouvelles améliorations que l'on peut évaluer à plus de 18 % de la consommation énergétique actuelle [9]. Ceci résulte de l'existence d'un certain nombre de dysfonctionnements du marché et d'obstacles spécifiques aux marchés de l'énergie et des technologies énergétiques. Certaines mesures permettraient, si elles étaient appliquées, de diminuer ou même de lever ces barrières commerciales et de réaliser une partie importante de ce potentiel, réduisant ainsi nettement l'intensité énergétique et les émissions de gaz à effet de serre.

[9] Estimation du modèle MURE. Commission européenne, mars 1998.

Aucun des efforts consentis jusqu'à présent tant par la Communauté que par les Etats membres n'ont permis de lever tous les obstacles empêchant les investissements dans l'efficacité énergétique. Les prix de l'énergie, par exemple, ne reflètent toujours pas de manière précise les coûts réels de l'énergie en n'incorporant pas les coûts externes. Par ailleurs, les informations tronquées ou incomplètes empêchent souvent d'utiliser des techniques rentables et efficaces sur le plan énergétique. Un certain nombre de barrières institutionnelles et juridiques s'opposent également à l'efficacité énergétique. Nous pensons notamment à la pratique qui consiste à vendre des kWh plutôt que des services efficaces sur le plan de l'énergie (chauffage, réfrigération, éclairage, force motrice), alors que c'est cela que le consommateur souhaite véritablement. De multiples barrières techniques et l'absence de composants standardisés sont également un obstacle. Une autre barrière technique importante est le manque d'infrastructures de transmission appropriées. Il en est de même des barrières financières : ainsi, par exemple, les délais de remboursement anormalement courts des investissements consacrés à la demande, par rapport à ceux exigés pour la production d'énergie.

1.3. Objectifs du plan d'action

Les mécanismes permettant l'élimination des barrières commerciales et visant à permettre aux forces du marché d'accroître l'efficacité énergétique ne sont décrits que brièvement et de façon indirecte dans le Plan d'action. Ils ont été présentés dans des documents précédents et notamment dans la communication de la Commission de 1998 sur l'efficacité énergétique [10].. Les objectifs primordiaux de la présentation du présent plan d'action pour l'efficacité énergétique peuvent être résumés comme suit :

[10] COM(1998)246 final du 29.4.1998. Op. cit.

- recentrer l'attention sur l'efficacité énergétique et mobiliser les parties intéressées;

- présenter des mesures et des actions communes et coordonnées devant être prises dans le cadre de l'accord de Kyoto afin de réduire les émissions de gaz à effet de serre de 8 % entre 2008 et 2012 et d'atteindre d'autres objectifs fixés à la Communauté dans le domaine de l'énergie et de l'environnement, y compris ceux à inclure dans le Programme européen de Changement Climatique [11];

[11] Projet de communication en cours de discussion au sein de la Commission.

- clarifier les rôles de la Communauté et des Etats membres, les coûts leur incombant et leur proposer des calendriers;

- réaliser le potentiel d'amélioration de l'efficacité énergétique économiquement disponible conformément à l'objectif proposé de parvenir à réduire l'intensité énergétique de 1 % par an, alors que la tendance actuelle est estimée voisine de zéro. Si cet objectif est atteint, les deux tiers du potentiel d'économie réalisable, évalué à 18 % de la consommation d'énergie, pourront être atteints en 2010. L'on éviterait ainsi et une consommation d'énergie de plus de 100 Mtep et des émissions de CO2 de près de 200 Mt/an, soit environ 40% de l'engagement souscrit par l'UE à Kyoto [12]. Réaliser l'objectif communautaire de doubler la part de la production d'électricité provenant de la cogénération en 2010 pour atteindre 18% devrait aboutir à éviter à cette date plus de 65 Mt CO2/an supplémentaires [13];

[12] Ce chiffre est calculé ainsi: intensité de carbone: 2,2 t CO2/tep en 1996; 2,1 t CO2/tep en 2010; 3086 Mt CO2 en 1990; augmentation des émissions de 7% jusqu'à 2010 par rapport à l'année de référence. En 2010, 50% de l'énergie primaire devrait être d'origine fossile. Atteindre l'objectif, prévu à Kyoto, d'une diminution de 8 % des émissions de six gaz à effet de serre, demandera que l'on évite au total l'émission de 450 Mt de CO2 par an.

[13] European Cogeneration Review, juillet 1999, op. cit.

- accroître la prise de conscience de ce que, même si l'objectif d'une amélioration de 1 % par an est ambitieux, il peut être dépassé si des ressources additionnelles sont rendues disponibles;

- préparer le terrain pour améliorer sans cesse et à long terme l'efficacité énergétique en mettant à profit les forces et l'évolution du marché et accélérer la mise au point et la diffusion de nouvelles technologies dans ce domaine.

1.4. Moyens de mise en oeuvre

Le plan d'action présenté ci-après propose une panoplie cohérente et intégrée d'instruments de politique énergétique se renforçant les uns les autres. Ils sont conçus pour compléter et renforcer les activités des Etats membres dans ce domaine sans faire double emploi. Les actions proposées consistent en :

- des mesures destinées à intégrer la dimension de l'efficacité énergétique dans les mesures et les programmes communautaires non liés à l'énergie;

- des mesures pour renforcer et étendre les politiques et les mesures déjà prises en la matière; et

- de nouvelles politiques et mesures.

Beaucoup d'actions proposées tombent dans la catégorie des mesures non obligatoires, coordonnées au niveau communautaire. Dans les autres cas, des mesures législatives sont proposées en tant que de besoin.

Le programme SAVE intégré au programme cadre sur l'énergie sera le principal organe de coordination du plan d'action, tant pour préparer des actions communes que pour fournir les moyens de mise en oeuvre et d'évaluation au niveau communautaire. D'autres programmes communautaires, dont le 5e programme cadre de RDT, joueront également un rôle important.

La sélection des mesures est basée sur les potentiels économiques relatifs dans les domaines ciblés, sur la faisabilité et la rentabilité de la mise en oeuvre des mesures et sur l'impact attendu de leur mise en oeuvre. Du fait que les mesures sont complémentaires les unes par rapport aux autres, un amalgame optimal constitue un objectif important.

Le plan d'action couvre essentiellement la période s'étendant jusqu'à 2010 et la plupart de ses effets pourront être mesurés jusqu'à cette date et au-delà. La plupart des actions seront cependant lancées pendant la durée de vie de SAVE et d'autres programmes communautaires, c'est-à-dire jusqu'à 2002 compris.

En ce qui concerne les ressources, le plan d'action suppose que le budget actuellement affecté aux programmes communautaires, dont SAVE, devrait être au moins maintenu au niveau actuel. Il en va de même pour l'enveloppe budgétaire des programmes d'efficacité énergétique des Etats membres. Les évaluations fourniront des informations sur l'opportunité d'un financement et sur le besoin de nouvelles mesures incluant des recommandations pour le financement au-delà des programmes actuels.

La coordination des politiques et des mesures communautaires avec celles des Etats membres nécessite un niveau de consultation élevé. La Commission tiendra régulièrement des réunions d'experts ainsi que des réunions à haut niveau concernant les politiques et les mesures d'efficacité énergétique. La Commission examinera et analysera les objectifs des Etats membres dans le domaine de l'efficacité énergétique et de la cogénération afin d'établir leur contribution aux objectifs généraux de la Communauté.

Les mesures individuelles, les programmes et le plan d'action lui-même feront l'objet d'une surveillance et d'une évaluation régulières. A l'expiration de la phase de mise en oeuvre du plan d'action, une revue en vraie grandeur sera entreprise à la lumière des progrès réalisés en vue de juger quelles démarches supplémentaires il sera nécessaire d'entreprendre, en coordination avec les activités de surveillance et d'évaluation analogues effectuées pour les sources d'énergie renouvelables.

L'annexe 1 donne de plus amples informations sur les politiques et les mesures proposées dans le plan d'action et notamment sur les suggestions en matière de calendrier, de coûts, d'analyse d'impact et de responsabilités incombant à chacun.

2. Politiques et mesures proposées

2.1. Mesures visant à intégrer l'efficacité énergétique dans les politiques et les programmes non liés à l'énergie

Le présent plan d'action vise à intégrer l'efficacité énergétique dans les instruments et programmes non liés à l'énergie dont on sait qu'ils peuvent offrir des avantages en terme de rentabilité sans modifier profondément l'intention première de l'action ou du programme concerné. C'est ce qu'a indiqué la Commission dans sa communication sur le renforcement de l'intégration de la dimension environnementale dans la politique énergétique européenne [14]. Dans de nombreux cas l'efficacité énergétique n'est pas adéquatement prise en compte dans ces politiques du fait de l'ignorance quant à la façon d'atteindre ces objectifs tout en poursuivant d'autres visées politiques.

[14] COM(1998)571 du 14.10.1998, op. cit.

La politique des transports constitue un axe prioritaire en matière d'efficacité énergétique car le secteur des transports est responsable de plus de 30 % de la consommation finale d'énergie. La part du transport routier est particulièrement importante puisqu'elle représente 85 % du CO2 imputable à l'ensemble du secteur. Les mesures prioritaires non techniques visent à accroître le taux d'occupation des véhicules publics et privés, à encourager la création d'infrastructures d'un nouveau type et, par conséquence, l'intermodalité et l'intégration modale, ainsi que les modes de transport autres que l'avion, à achever le marché intérieur du transport ferroviaire et à modifier les comportements concernant la mobilité. Un mandat plus précis est en train d'être défini afin d'accélérer et d'élargir ces actions par des programmes d'encouragement, des actions pilotes et une plus grande participation des Etats membres.

Pour une politique d'entreprise moderne, le développement soutenable constitue la pierre d'angle. L'efficacité énergétique constituant un facteur clé pour de nombreux secteurs industriels, elle constitue une partie importante du plan d'action global relatif au développement durable en préparation dans le domaine de la politique d'entreprise. Le développement de mesures adoptées par l'industrie elle-même et de conventions similaires, qui sont souvent les mécanismes les plus efficaces pour réaliser de nouveaux progrès, détiendront une position clé dans ce processus. Lorsqu'il sera nécessaire que la Commission propose des mesures réglementaires, il y aura une évaluation globale des coûts et bénéfices liés à ces mesures et les dispositions réglementaires seront encadrées de façon à ne pas compromettre le marché unique.

La politique régionale et urbaine et certains programmes comme le Fonds de développement régional et le Fonds de cohésion pourraient avoir d'importantes répercussions sur l'efficacité énergétique dans les régions relevant des objectifs 1 et 2. La réglementation des fonds structurels, tout comme la réglementation du Fonds Régional et les lignes directrices pour les fonds structurels et leur coordination avec le Fonds de cohésion encouragent l'amélioration de l'efficacité énergétique. A cet égard, les lignes directrices donnent priorité à la promotion des équipements économes en énergie dans les PME, les ménages et les bâtiments publics de même qu'aux investissements par l'industrie dans des technologies efficaces en énergie et innovantes telles que la production combinée de chaleur et d'électricité (PCCE). Ces mesures peuvent donc être plus étroitement associées aux accords volontaires, aux audits énergétiques, à l'étiquetage et aux actions en faveur des meilleures pratiques lancées dans les Etats membres. Le Livre Vert sur la politique des transports urbains contiendra également des informations sur d'autres initiatives.

La fiscalité et la politique des prix de l'énergie sont des instruments importants pour promouvoir l'efficacité énergétique. La proposition fiscale de la Commission [15] concernant l'élargissement de l'assiette minimale pour les produits énergétiques en est un exemple. Elle prévoit un taux fiscal minimum et d'éventuelles exonérations pour les investissements consacrés à l'efficacité énergétique. Les Etats membres prennent également d'importantes mesures en ce sens et l'on encouragera leur emploi en faveur de l'efficacité énergétique. Des structures de prix bien conçues pour la fourniture et la distribution d'énergie peuvent aussi permettre d'aboutir à une utilisation finale plus efficace et seront donc promues.

[15] COM(1997)30 final.

En matière d'efficacité énergétique, le cinquième programme cadre de RDT accorde une place importante à la politique en matière de recherche et de technologie. Sur les 1042 millions d'euros qui vont être alloués à l'énergie entre 1999 et 2002, 440 seront consacrés à l'efficacité énergétique, principalement pour la recherche et la démonstration des techniques à haut rendement énergétique appliquées à la demande (ménages et secteur tertiaire, industrie, transports), mais aussi pour les compagnies d'électricité. Dans le cadre du programme Energie, les projets en aval destinés à encourager la commercialisation de techniques applicables aux utilisations finales constitueront un maillon important de la stratégie de diffusion des technologies et ils seront étroitement coordonnés avec certaines actions proposées ci-après. Le volet efficacité énergétique du programme européen de RDT Energie aura donc un impact décisif non seulement à court terme mais aussi et plus particulièrement à long terme en permettant de réaliser un système énergétique durable.

La coopération internationale et les activités de pré-adhésion sont indispensables au renforcement de l'efficacité énergétique dans l'Union européenne et à l'extérieur. Les normes harmonisées portant sur le rendement énergétique des biens et des services commercialisés sur le marché mondial en sont un bon exemple. La coopération précoce des pays candidats à l'adhésion par le biais de programmes communautaires comme le cinquième programme-cadre, les programmes SAVE et Synergy, va permettre de rapprocher les législations et de diffuser les informations et les techniques. Ce processus est déjà lancé. La mise en oeuvre du Protocole de la Charte de l'énergie sur les aspects relatifs à l'efficacité énergétique et les aspects environnementaux connexes devrait également faciliter le processus d'adhésion et aider les pays de la CEI. Une importance accrue sera donnée à l'efficacité énergétique dans les relations de l'UE avec les pays en développement, entre autres par des actions mises en oeuvre conjointement et par la prévision de possibilités accrues de générer des crédits de carbone dans ces pays en accroissant la collaboration en matière de RDT et en transférant technologies et services économes en énergie. Les initiatives en matière de libéralisation internationale, particulièrement dans le cadre d'un nouveau round commercial multilatéral, revêtent une importance cruciale en promouvant une large diffusion, au plan mondial, des technologies économes en énergie.

Les politiques et les mesures des Etats membres constituent le fondement même de l'efficacité énergétique dans l'Union européenne. Il faudra davantage les intégrer et renforcer leur coordination avec les programmes communautaires pour pouvoir atteindre les objectifs proposés. Les actions et mesures des Etats membres seront donc examinées et leurs programmes feront l'objet d'un suivi régulier. Des conférences et des ateliers spécialisés seront régulièrement organisés afin de présenter les activités des Etats membres et les initiatives communautaires dans un effort permanent de redéfinition des rôles de chacun dans la mise en oeuvre des mesures individuelles. Le tableau de l'annexe 2 présente succinctement les actions et les mesures prises par les Etats membres, pour indiquer les fréquences des types d'activités les plus répandues.

De plus, les objectifs des Etats membres dans le domaine de l'efficacité énergétique et de la cogénération seront examinés et analysés en collaboration avec les Etats membres concernés. Ces objectifs seront placés dans un cadre commun de mesure et de surveillance, afin d'établir leurs contributions probables aux objectifs communautaires généraux.

2.2. Actions visant à renforcer et à élargir les politiques et mesures existantes donnant de bons résultats dans le domaine de l'efficacité énergétique

Le chapitre qui suit présente pour tous les secteurs d'utilisation finale de brefs descriptifs, des plans de mise en oeuvre et des mesures complémentaires concernant certains programmes spécifiques en cours. Ces initiatives, qui visent à se renforcer mutuellement, nécessitent généralement un gros effort de collaboration de la part des Etats membres. L'annexe 1 présente un tableau détaillé de ces mesures, y compris la description et le calendrier des mesures individuelles.

2.2.1. Efficacité dans le secteur des transports

Si rien n'est entrepris, les émissions de CO2 dues au transport devraient augmenter d'environ 40% entre 1990 et 2010 [16]. Malgré les difficultés rencontrées pour limiter la consommation d'énergie dans ce secteur en recourant à la taxation, à une information plus poussée et à des mesures similaires, un certain nombre d'initiatives ambitieuses sont mises en oeuvre par la Communauté et les Etats membres pour améliorer l'efficacité énergétique et réaliser la mobilité durable. La stratégie adoptée par l'Union européenne en matière de CO2 et d'automobiles vise à réduire d'un tiers, pour 2005/2010, les émissions moyennes de CO2 des nouveaux véhicules par rapport à l'année de référence (1995), grâce à des accords volontaires qui doivent être intégralement appliqués et soumis à un suivi. Des mesures d'incitation supplémentaires doivent également être définies pour en accélérer la mise en conformité. Les mesures présentées dans le secteur des transports portent sur la consommation des véhicules et une meilleure structure des prix.

[16] COM(97)481 final du 1.10.1997.

Comme l'indique le cinquième programme cadre, l'UE projette à long terme de réduire de 50 % les émissions par passager-kilomètre et par charge utile-kilomètre. Elle vise à court terme une économie d'énergie de 5 à 10 % afin de diminuer globalement les émissions de CO2. D'autres mesures visent à mieux utiliser les hydrocarbures et à accroître la compétitivité des carburants de substitution. L'étroite surveillance des transports aériens et terrestres constitue également une priorité.

2.2.2. Appareils ménagers, équipements commerciaux et autres équipements d'utilisation finale

- Système d'étiquetage concernant l'efficacité énergétique

Appliqué depuis plusieurs années aux appareils ménagers dans un effort pour accroître la quantité d'informations précises et objectives à destination des consommateurs [17], le système d'étiquetage communautaire sera maintenant renforcé et étendu afin de couvrir tous les appareils et équipements fixes importants, en pleine conformité avec les engagements souscrits par la Communauté dans le cadre de l'OMC.

[17] JO L 297 du 13.10.1992, p. 16.

Le système d'étiquetage énergétique a été évalué par une étude financée au titre du programme SAVE et publiée en septembre 1998. Cette étude constate que le système est relativement mal appliqué [18], mais révèle l'utilité de l'étiquetage lorsqu'il est appliqué, un acheteur sur trois déclarant qu'il avait influencé son choix de réfrigérateur ou de congélateur. Cette étude constituera la base d'un futur rapport au Parlement et au Conseil.

[18] « Cool labels », ECU, Université d'Oxford, 1998.

Ces bons résultats ont amené les Etats membres à redoubler d'efforts pour étendre le système aux appareils non ou mal étiquetés. La publicité en faveur de ce système sera également essentielle pour en accroître l'impact. Le renforcement de la coopération entre les agences des Etats membres chargées de son application permettra d'accroître leur efficacité. Des mesures de soutien complémentaires (par exemple une base de données publique pour diffuser l'information sur les modèles, les niveaux d'efficacité et les prix) seront mises en oeuvre par des accords conclus avec les fabricants ou, à défaut, par une modification de la directive 92/75 [19] prévoyant une telle base de données. En ce qui concerne les équipements de bureau, la Commission présentera au cours de l'année 2000 au Parlement et au Conseil un réglement visant à appliquer le système d'étiquetage « Energy Star » à la suite d'un accord conclu avec les Etats-Unis.

[19] JO L 297 du 13.10.1992, p. 16. Op. cit.

De même, le label "énergie" sera étroitement coordonné avec le système communautaire de l'"Eco-label", qui est un label établi sur une base volontaire et sélective déjà d'application pour certains appareils domestiques tels que les machines à laver et les réfrigérateurs, et qui n'est accordé qu'à des produits qui satisfont à des exigences environnementales strictes, notamment quant à leur niveau de consommation en énergie.

- Accords négociés et normes d'efficacité minimale

Certains Etats membres et un grand nombre de fabricants montrent une préférence pour les accords négociés sous forme d'engagements volontaires souscrits par et entre des fabricants d'équipements et d'autres entreprises, au lieu de mesures législatives ou réglementaires. Ces accords sont reconnus par la Commission (entre autres par le biais d'une recommandation) et ont le même objectif que les normes d'efficacité minimale obligatoires. Depuis l'adoption de la directive sur les réfrigérateurs (96/57/CE), qui prévoit des normes d'efficacité énergétique obligatoires, ces accords négociés sont devenus de plus en plus une alternative acceptée et pratique à ce type de législation. La Commission a négocié jusqu'à présent deux accords avec les fabricants d'appareils, un sur la réduction de la consommation des téléviseurs et des magnétoscopes en mode veille et un sur les machines à laver. Il n'existe pas de système d'étiquetage pour le secteur commercial et industriel. Des normes d'efficacité minimales obligatoires sont donc nécessaires si des accords négociés acceptables ne sont pas conclus. Un grand nombre d'appareils vont désormais faire l'objet d'accords ou d'engagements négociés: chauffe-eau, climatiseurs, lave-vaisselle, sèche-linge, moteurs électriques, pompes, ventilateurs, équipements de réfrigération commerciaux, en attendant une résolution satisfaisante du problème du rôle du Parlement européen dans les futures négociations. La Commission va aussi présenter une directive cadre qui va renforcer les ambitions des accords négociés et faciliter, si besoin est, l'adoption de normes d'efficacité minimale obligatoires fondées sur des critères économiques préétablis.

2.2.3. Industrie (y compris les compagnies d'électricité et de gaz)

- Accords à long terme dans l'industrie

On peut faire d'importantes économies d'énergie en supprimant les entraves techniques via des protocoles sur le rendement énergétique minimum ou des accords équivalents dans lesquels les industries suivent les lignes directrices indiquant les processus et les méthodes de production rentables et à bon rendement énergétique. Par l'utilisation de bancs d'essai, les accords à long terme ont permis l'utilisation accrue de moteurs, compresseurs, pompes, ventilateurs et d'autres équipements efficaces et de procédés de fabrication plus économes en énergie. Cette évolution se remarque au plan national, où plusieurs Etats membres ont mis en place des programmes, y compris des accords fructueux avec l'industrie. Les entreprises nationales, qui souhaitaient davantage de soutien et de coordination au niveau communautaire, ont été entendues. Les accords conclus dans l'industrie seront renforcés et étendus à l'industrie chimique, à la sidérurgie, au secteur de la pulpe et du papier, du ciment, du textile et à la fourniture d'énergie, suivant des activités préparatoires. De plus, la Commission préparera une communication sur l'harmonisation et la coordination des accords à long terme aux niveaux communautaire et des Etats membres sera également préparée. Il s'agit d'instaurer un cadre harmonisé pour faciliter les négociations au niveau communautaire et mettre les industries européennes sur un pied d'égalité. Si, après ces initiatives, les accords à long terme s'avèrent inefficaces pour améliorer l'efficacité énergétique et la réduction des émissions de gaz à effet de serre dans une mesure significative, la Commission serait prête à adopter des objectifs d'efficacité énergétique obligatoires et fixés secteur par secteur.

- Production combinée de chaleur et d'électricité (PCCE)

La cogénération (PCCE) devrait permettre d'accroître notablement le rendement énergétique et de réduire les effets sur l'environnement. La communication sur la PCCE (COM(97)514 final), qui analyse les entraves et propose une stratégie pour l'Union européenne, a été adoptée par les Etats membres en décembre 1997 sous la forme d'une résolution du Conseil [20]. L'impact de la libéralisation du marché de l'énergie sur la diffusion de la cogénération et la création de mécanismes financiers seront étroitement suivis, de même que la RDT dans ce domaine. Il est à noter que la proposition de révision de la directive 88/609/CEE du Conseil relative aux émissions de polluants en provenance des grandes installations de combustion demandera que les nouvelles installations utilisent la cogénération dans la mesure du possible, prennent des dispositions en faveur de la biomasse et améliorent le rendement énergétique des combustibles fossiles. L'objectif communautaire d'élever à 18 % la part de l'électricité PCCE d'ici 2010 sera poursuivi au moyen de nombreuses actions et mesures de renforcement et avec la coopération des Etats membres. Cet objectif devrait permettre de diminuer les émissions de CO2 de plus de 65 millions de tonnes par an d'ici à 2010 [21]. Des mesures seront prises, concernant entre autres les barrières techniques et les coûts associés à la connexion au réseau.

[20] Résolution du Conseil du 8.12.1997.

[21] European Cogeneration Review, juillet 1999.

- Services énergétiques offerts par les compagnies distributrices et les PME

La Commission reste d'avis qu'il est nécessaire d'accroître l'accent mis sur le rôle du secteur de l'électricité et du gaz dans la promotion du développement et de l'utilisation des services énergétiques et liés à l'énergie. La Commission recherchera donc des engagements volontaires, de la part des compagnies distributrices et de services, pour inclure dans leur objet social la commercialisation de l'efficacité énergétique et des approches analogues ayant fait leurs preuves, et ce dans le respect des critères normaux de coût-efficacité. L'utilisation des techniques de planification rationnelle sera aussi encouragée. Ces efforts viseront à corriger les effets de l'obstacle institutionnel qu'est la persistance de la pratique consistant à vendre de l'énergie sous forme de kWh et non de chauffage et de refroidissement, d'éclairage et de force motrice économes en énergie, qui sont les services que les consommateurs recherchent en fait. La Commission continuera à promouvoir la gestion de la demande dans les Etats membres par des projets pilote et des activités de dissémination au titre des programmes communautaires, dont SAVE et RDT, en vue de fournir une comparaison des options en matière de demande et d'offre sur une base économique égale. L'impact de cette action sur les PME et sur le marché émergent du couplage innovateur des services par les sociétés multi-services sera souligné à cet égard. L'utilisation de la technologie de l'information dans la fourniture de services énergétiques et liés à l'énergie sera une priorité.

2.2.4. Bâtiment

- Modification de la directive 93/76/CEE du Conseil

La directive 93/76/CEE du Conseil visant à limiter les émissions de dioxyde de carbone par l'amélioration de l'efficacité énergétique (SAVE), prévoit six mesures devant être prises par les Etats membres pour améliorer le rendement énergétique dans les bâtiments et d'autres secteurs d'utilisation finale. Cette directive a donné naissance à des programmes couronnés de succès dans de nombreux Etats membres, aux résultats limités dans d'autres.

Cette directive peut améliorer notablement l'efficacité énergétique et éviter ou réduire les émissions de dioxyde de carbone dans tous les Etats membres en aidant à surmonter certaines entraves affectant notamment le bâtiment. Certains articles, renforcés, consolideront les effets de la directive en apportant des précisions supplémentaires et en assurant un suivi plus rigoureux.

La Commission envisage de proposer une modification de la directive afin de mieux définir les mesures proposées et de renforcer les procédures concernant les rapports et la conformité. Les programmes seront ainsi mieux coordonnés et harmonisés, tout en restant sous la responsabilité première des Etats membres. La directive sera étendue à des secteurs tels que l'isolation thermique des bâtiments existants, les équipements installés, la certification élargie et l'octroi de licences. Il est également proposé de l'étendre à l'utilisation à petite échelle d'énergies renouvelables dans les bâtiments individuels, les transports, la PCCE, les audits énergétiques, la gestion de l'énergie et les programmes de garantie de résultats.

- Mesures supplémentaires concernant le bâtiment

Le bâtiment intervient pour 40% dans la demande en énergie de l'UE. C'est un des secteurs où le potentiel d'efficacité énergétique est le plus important et il faut donc en faire un domaine d'action majeur. Les directive sur les chaudières (92/42/CEE), sur les produits de construction (89/106/CEE) et les articles sur les bâtiments de la directive 93/76/CEE figurent parmi les principales actions entreprises par la Communauté dans ce secteur. La généralisation de standards et de normes entraînera la suppression de nombreuses barrières de nature technique.

Des projets pilotes, la modification de la directive 93/76/CEE et l'étiquetage énergétique viseront à aider les Etats membres à faire en sorte que des installateurs compétents fournissent des « systèmes installés » (chauffage, refroidissement et eau chaude) et des éléments de construction (fenêtres, p. ex.) économes en énergie en utilisant des outils simples et appropriés. De plus, les normes de rendement énergétique des bâtiments rénovés se rapprocheront de celles exigées pour les bâtiments neufs.

Les mesures en faveur de systèmes économes en énergie comprennent la diffusion des bonnes pratiques, l'étiquetage et son extension à des systèmes d'information locaux, l'inclusion de l'efficacité énergétique dans les marchés publics et des mesures de modernisation des systèmes dépassés. Ces informations fourniront au consommateur final des éléments fiables et précis pour comparer les systèmes énergétiques qui l'intéressent. L'extension de la certification énergétique à ces systèmes, la formation et la qualification des installateurs font également partie de ces mesures. Seront également proposés des projets pilotes destinés à développer des outils de conception et des études visant à déterminer les équipements et les systèmes économes en énergie pouvant être utilisés par les architectes, les consultants en énergie, etc. Un programme communautaire concernant l'éclairage écologique ("Green Light programme") vient également d'être lancé pour encourager l'éclairage économe et l'application des meilleures pratiques dans les bâtiments commerciaux et publics.

Des mesures seront également prises pour encourager les entreprises du bâtiment à utiliser des systèmes de gestion de l'environnement , comme le système EMAS, afin de permettre de tenir plus systématiquement compte de problèmes environnementaux comme la nature des matériaux de construction et d'assurer et d'améliorer le suivi et l'évaluation de ces mesures. La révision du règlement n° 1836/93 du Conseil dans le courant de l'année 2000, permettant la participation volontaire des sociétés du secteur dans le système EMAS va dans le même sens.

Mesures horizontales

2.2.5. L'efficacité énergétique aux niveaux local et régional

On peut espérer réaliser d'importantes économies d'énergie en décentralisant davantage la gestion énergétique et par une participation plus forte du public aux niveaux local et régional. On peut réduire considérablement les coûts de recherche pour les consommateurs cherchant à obtenir, sur des sites spécifiques, des informations en matière de technologie disponible. Dès le début des années 1990, la Commission a encouragé la participation des élus et des autres partenaires locaux en soutenant la création d'agences de gestion de l'énergie dans les régions, les îles et les villes via notamment le programme SAVE. Ces agences endosseront de nouvelles tâches, comme diffuser l'information et les résultats des études, des actions pilotes et des programmes communautaires et nationaux. Des réseaux tels que OPET, FEDARENE, ENERGIE-CITES et ISLENET sont aussi mis en place pour stimuler la coopération transnationale et le transfert de savoir-faire.

2.2.6. Financement par des tiers, garantie de résultats et programmes apparentés

Les Etats membres encouragent actuellement le financement par des tiers et les contrats types dans le secteur public, conformément à la directive 93/76/CEE. Le financement par des tiers a fait l'objet de nombreux projets pilotes et il repose de plus en plus sur une base exclusivement commerciale. Il en va de même des programmes de garantie de résultats. Des actions complémentaires sont toutefois nécessaires pour asseoir la crédibilité et la viabilité de ces programmes, d'autres programmes de financement et des chambres de compensation, afin de supprimer les obstacles financiers qui empêchent d'investir dans l'efficacité énergétique. La directive 93/76/CEE modifiée veillera à stimuler l'emploi de ces instruments et examinera comment la Banque européenne d'investissement pourrait davantage les utiliser.

2.2.7. Meilleure diffusion des actions de formation et d'information

Une nouvelle campagne d'information communautaire va être organisée afin de sensibiliser les consommateurs et les autres acteurs intéressés à l'efficacité énergétique et d'en présenter les avantages, notamment sur le plan environnemental. Elle sera organisée en coopération avec les Etats membres et s'appuiera sur les résultats issus de récents programmes et projets.

Les actions de formation et d'habilitation à l'emploi et à la maintenance d'équipements économes en énergie seront étendues. Des normes de qualité seront préparées à un stade ultérieur pour la formation et la certification.

Les informations provenant de l'étiquetage, de la comparaison des performances, des guides des meilleures pratiques et des résultats des actions et études pilotes réalisées dans le cadre de programmes communautaires seront rendues plus accessibles aux décideurs et aux autres personnes intéressées, notamment en utilisant davantage les technologies de l'information.

2.2.8. Renforcement de la surveillance et de l'évaluation

La mise en place d'actions, de programmes et de mesures permettant d'agir au mieux et pour un coût aussi faible que possible sur l'intensité énergétique demande d'établir des méthodes de surveillance et d'évaluation fiables et efficaces et donc de renforcer la coopération entre les Etats membres et d'autres organisations pour obtenir des données comparables et harmoniser les méthodes d'évaluation. Il est nécessaire à cet effet d'accroître la coopération entre les Etats membres et d'autres organisations pour assurer la comparabilité des données et l'harmonisation de la méthodologie. Il faut donc revoir les programmes nationaux et communautaires de surveillance et d'évaluation sur l'efficacité énergétique afin d'harmoniser les méthodes. On est en train de renforcer les actions de la Communauté dans le domaine de l'intensité et de l'efficacité énergétiques afin de définir un certain nombre d'indicateurs communs harmonisés intéressant l'ensemble de la Communauté. EUROSTAT et les Etats membres travailleront en étroite collaboration pour développer les indicateurs d'efficacité énergétique en Europe. Le travail sera coordonné avec les activités similaires de l'AIE et exploitera le travail déjà existant réalisé par le programme SAVE. Le suivi systématique de l'impact des politiques et des mesures spécifiques sur les émissions de CO2 sera renforcé par l'utilisation de cet instrument et d'autres instruments analogues. On attachera également une importance toute particulière aux comparaisons internationales des évolutions de l'intensité énergétique.

Le présent plan d'action sera régulièrement soumis à des évaluations, parallèlement à celles prévues au titre de SAVE et du programme-cadre sur l'énergie.

2.3. Nouvelles politiques et mesures

Un certain nombre d'actions et mesures sont décrites ci-après. Il s'agit de mesures mises en oeuvre sur une petite échelle dans plusieurs Etats membres et qui ont donné de bons résultats. Les études et les actions pilotes montrent que l'on aurait intérêt à organiser des actions plus importantes à l'échelle de l'Union européenne.

2.3.1. Marchés publics concernant les technologies à haut rendement énergétique dans les secteurs d'utilisation finale

Il est avéré que dans plusieurs pays, dont quelques Etats membres, l'emploi, par des organismes publics, d'orientations, de règlements et d'accords coordonnés dans le domaine des marchés publics est un bon moyen de stimuler la diffusion et les actions de démonstration des techniques à haut rendement énergétique tout en ayant valeur d'exemplarité. De telles orientations peuvent être appliquées par les institutions communautaires, les Etats membres et les gouvernements régionaux et locaux, et couvrir en principe tous les équipements consommant de l'énergie, dont les véhicules de transport. Le but est que les organismes publics donnent le bon exemple en matière d'efficacité énergétique et exploitent le potentiel offert par les marchés publics pour accroître la demande en techniques à haut rendement énergétique. Ces travaux seront étroitement coordonnés avec le système communautaire de management environnemental et d'audit (EMAS), le système communautaire écolabel, avec les orientations et les pratiques des Etats membres dans le domaine des marchés publics et, à terme, avec les meilleures pratiques communautaires. Il sera également tenu compte des dispositions en matière de marchés publics et des engagements souscrits par la Communauté dans le cadre de l'OMC. La Commission initiera bientôt une étude sur les programmes publics, afin de formuler des recommandations et de lancer un projet pilote communautaire destiné à définir des orientations harmonisées concernant les marchés publics portant sur la construction, l'achat, la location et l'entretien de bâtiments et d'équipements économes en énergie et compatibles avec l'environnement, y compris dans le secteur des transports. La Commission européenne va ouvrir la voie en lançant une action "bâtiments publics" visant à appliquer le principe de l'efficacité énergétique aux bâtiments de la Commission. Les bâtiments du Parlement européen et du Conseil feront bientôt l'objet de suggestions quant à des initiatives similaires.

2.3.2. Coopération dans le domaine des marchés publics de technologie

Les marchés publics de technologie servent à préciser et à développer les nouvelles techniques à haut rendement énergétique, généralement par le biais d'appels d'offres concurrentiels. Cet instrument vise à créer et à lancer des produits présentant une meilleure efficacité énergétique que les produits comparables existant sur le marché. Dans le contexte qui nous intéresse ici, il sert à faire coïncider les possibilités des producteurs et les besoins ainsi que la demande agrégée des consommateurs et à faire en sorte que le marché tienne davantage compte de l'aspect souvent négligé du rendement énergétique. On a vu dans plusieurs Etats membres que l'ouverture des marchés publics à la concurrence permet de modifier le type et la disponibilité des techniques économes en énergie, tant du côté de la fourniture que de la demande. Les résultats des projets pilotes et des discussions menées avec les Etats membres permettront de déterminer les domaines techniques qu'il faudra continuer d'explorer au niveau communautaire. Les marchés publics communautaires communs et les marchés publics coordonnés intéressant les Etats membres dont les critères techniques divergent seront maintenus. La diffusion et l'impact des progrès techniques qui en résulteront seront renforcés et étendus via le système d'étiquetage communautaire, les accords négociés, les marchés publics et les actions en faveur des meilleures pratiques.

2.3.3. Audits énergétiques dans l'industrie et le secteur tertiaire

Plusieurs Etats membres ont mis en oeuvre avec succès des programmes d'audit énergétique, assortis ou non de mesures incitatrices. Ces programmes se sont avéré avoir des effets positifs mesurables sur les émissions de CO2, sur l'emploi et sur la rentabilité des entreprises soumises à ces audits. Les audits énergétiques fournissent également un volume important d'informations réelles sur la consommation d'énergie et les possibilités d'économiser de l'énergie dans les différents secteurs industriels, dans les types de bâtiments et les équipements techniques. Ces informations sont souvent difficiles à obtenir autrement et leur coût est inutilement élevé.

Les audits énergétiques réalisés dans les Etats membres présentent une grande diversité quant aux méthodes de travail et aux travaux à effectuer. Ils vont de l'étude préliminaire destinée à déterminer les domaines nécessitant un audit plus poussé à un train complet de mesures prêtes à être mises en oeuvre. La Commission prévoit de réaliser une étude sur les audits énergétiques et sur les perspectives de reproduction dans les Etats membres, y compris un examen actualisé et complet des activités des Etats membres dans ce domaine. Une initiative communautaire sera proposée à l'issue de ces travaux. L'intérêt portera principalement sur l'industrie et le secteur tertiaire, domaines dans lesquels la faisabilité et la rentabilité des mesures a été démontrée. Il sera tenu compte de l'approche et de la méthodologie définies dans le système EMAS.

2.3.4. Initiative dans le domaine des meilleures pratiques

Des programmes de meilleures pratiques ont été mis en oeuvre avec succès dans plusieurs Etats membres. Une étude de faisabilité a été effectuée afin de déterminer la valeur ajoutée de ces actions et l'applicabilité d'une telle initiative au niveau communautaire. L'étude s'est intéressée aux structures qui pourraient permettre d'appliquer plus largement les meilleures pratiques et aux interactions possibles avec les meilleures techniques disponibles et les objectifs de référence définis notamment dans le cadre de la directive relative à la prévention et à la réduction intégrées de la pollution (directive IPPC). Un programme européen relatif aux meilleures pratiques dans le domaine de l'efficacité énergétique sera lancé en coopération avec les Etats membres au titre du programme SAVE. Il s'agira d'une action pilote de grande envergure destinée à fournir aux décideurs et aux utilisateurs finals des conseils et des informations indépendantes et aisément accessibles sur l'efficacité énergétique et à les familiariser avec la nouvelle technologie et les nouvelles techniques, ce qui complétera de manière substantielle l'information nécessaire à un fonctionnement plus économe en énergie des marchés de l'énergie et de la technologie énergétique.

3. ConclusionS et future ligne de conduite

Les mesures présentées dans le présent plan d'action sont ambitieuses mais réalistes. Si ce sont les Etats membres qui sont invités à participer activement à ce plan d'action, c'est de toute évidence au Parlement européen et au Conseil qu'il revient de définir un mandat pour sa mise en oeuvre, de procéder à son adoption et de déterminer les propositions prioritaires qui y sont définies.

La coordination des actions et mesures communautaires entre elles et avec celles des Etats membres est également déterminante pour la mise en oeuvre de ce plan. A la suite de la première réunion d'experts sur les actions et mesures prises dans le domaine de l'efficacité énergétique qui s'est tenue en janvier 1999, il a été décidé d'organiser d'autres réunions de ce genre pour améliorer la coordination et la convergence des actions nationales et communautaires, aux niveau tant de la détermination de la politique que de son application. Ces réunions permettront de donner un nouvel élan à l'efficacité énergétique dans le cadre d'une politique énergétique soutenable et de revivifier l'intérêt qu'on lui porte, d'échanger les expériences, de mesurer les progrès accomplis et de suivre et d'examiner l'évolution de la coordination aux niveaux communautaire et national.

ANNEXE 1

initiatives communautaires en vue d'Adopter des mesures communes et coordonnées (description par secteur et par action individuelle)

Politique des transports et efficacité énergétique

>EMPLACEMENT TABLE>

* Réseaux trans-européens

** Actions pilotes en faveur du transport combiné

Equipements

>EMPLACEMENT TABLE>

Industrie (dont la fourniture d'électricité et de gaz)

>EMPLACEMENT TABLE>

Bâtiment

>EMPLACEMENT TABLE>

Production combinée de chaleur et d'électricité

>EMPLACEMENT TABLE>

>EMPLACEMENT TABLE>

Annexe 2. Actions et mesures des Etats membres en faveur de l'efficacité énergétique [22]

[22] Cf. tableaux et analyses détaillés dans la publication Actions et mesures des Etats membres en faveur de l'efficacité énergétique, Commission européenne, 1999.

Type d'action ou de mesure // Nombre d'actions ou de mesures

Obligatoire

Législation/permis

Normes

Etiquetage

Relevés individuels

Inspections //

24 mises en oeuvre

68 mises en oeuvre; 2 prévues

27 mises en oeuvre; 1 prévue

9 mises en oeuvre; 1 prévue

25 mises en oeuvre; 1 prévue

Volontaire

Accords sectoriels

Certification

Programmes //

26 mises en oeuvre; 1 prévue

11 mises en oeuvre; 1 prévue

42 mises en oeuvre; 2 prévues

Incitations fiscales

Aides financières

Prêts

Mesures incitatrices/audits

Mesures fiscales

Marchés publics

Mesures incitatrices/financement par les tiers

Fonds social et fonds spéciaux //

72 mises en oeuvre; 3 terminées

5 mises en oeuvre

15 mises en oeuvre; 1 prévue

88 mises en oeuvre

3 mises en oeuvre

1 mise en oeuvre; 1 prévue

8 mises en oeuvre

Information

Guides techniques

Centres de conseil

Consultants

Bilans énergétiques

Prix

Associations

Formation //

29 mises en oeuvre

16 mises en oeuvre

10 mises en oeuvre

4 mises en oeuvre; 2 prévues

4 mises en oeuvre

6 mises en oeuvre

10 mises en oeuvre

Comprend les actions et mesures entreprises dans l'industrie, le secteur domestique, le tertiaire et les transports.