18.8.2016   

FR

Journal officiel de l'Union européenne

C 299/1

(1)

Le 26 novembre 2015, la Commission a adopté l'examen annuel de la croissance, qui marque le lancement du Semestre européen 2016 de coordination des politiques économiques. Les priorités de l'examen annuel de la croissance ont été approuvées par le Conseil européen les 17 et 18 mars 2016. Le 26 novembre 2015, la Commission a adopté, sur la base du règlement (UE) no 1176/2011, le rapport sur le mécanisme d'alerte, dans lequel l'Italie est mentionnée parmi les États membres qui feraient l'objet d'un bilan approfondi. Le même jour, la Commission a également adopté une recommandation de recommandation du Conseil concernant la politique économique de la zone euro. Cette recommandation a été approuvée par le Conseil européen les 18 et 19 février 2016 et adoptée par le Conseil le 8 mars 2016 (3). En tant que pays dont la monnaie est l'euro, et compte tenu des liens étroits entre les économies de l'Union économique et monétaire, l'Italie devrait veiller à mettre en œuvre cette recommandation intégralement et en temps utile.

(2)

Le rapport 2016 pour l'Italie a été publié le 26 février 2016. Il évaluait les progrès accomplis par l'Italie dans la mise en œuvre des recommandations par pays adoptées par le Conseil le 14 juillet 2015, ainsi que vers la réalisation de ses objectifs nationaux dans le cadre de la stratégie Europe 2020. Il comprenait également un bilan approfondi effectué conformément à l'article 5 du règlement (UE) no 1176/2011. Le 8 mars 2016, la Commission a présenté les résultats du bilan approfondi. Son analyse l'amène à conclure que l'Italie connaît des déséquilibres macroéconomiques excessifs. En particulier, la croissance trop lente de la productivité nuit au rétablissement de la compétitivité et fait qu'il est plus difficile encore de réduire le taux élevé de la dette publique. Il est particulièrement important de prendre des mesures pour réduire le risque de retombées négatives sur l'économie italienne et, compte tenu de la taille de celle-ci, sur l'Union économique et monétaire.

(3)

Le 28 avril 2016, l'Italie a présenté son programme national de réforme pour 2016 et son programme de stabilité pour 2016. Afin de tenir compte de leur interdépendance, les deux programmes ont été évalués simultanément.

(4)

Les recommandations pertinentes par pays ont été prises en compte dans la programmation des Fonds structurels et d'investissement européens pour la période 2014-2020. Comme le prévoit l'article 23 du règlement (UE) no 1303/2013 du Parlement européen et du Conseil (4), lorsque cela s'avère nécessaire pour soutenir la mise en œuvre de recommandations pertinentes du Conseil, la Commission peut demander à un État membre de revoir son accord de partenariat et les programmes concernés et de proposer des modifications à leur sujet. La Commission a fourni des précisions sur la manière dont elle utiliserait cette disposition dans les lignes directrices relatives à l'application des mesures établissant un lien entre l'efficacité des Fonds structurels et d'investissement européens et une bonne gouvernance économique.

(5)

L'Italie relève du volet préventif du pacte de stabilité et de croissance et est soumise aux dispositions transitoires en matière de dette pour la période 2013-2015 et aux dispositions en matière de dette à partir de 2016. Selon le programme de stabilité, le ratio de la dette publique au PIB devrait culminer à 132,7 % en 2015, puis diminuer progressivement pour atteindre 123,8 % en 2019. D'après les prévisions du printemps 2016 de la Commission, le ratio de la dette au PIB devrait se stabiliser en 2016 pour seulement commencer à baisser quelque peu à partir de 2017. La mise en œuvre du vaste programme de privatisation présenté par les autorités italiennes est un défi essentiel pour l'Italie compte tenu de sa contribution attendue à l'effort de réduction de la dette. Si les privatisations se sont déroulées selon les prévisions en 2015, l'objectif d'un produit de la privatisation fixé à 0,5 % du PIB par an pour la période 2016-2018 et à 0,3 % du PIB en 2019 semble très ambitieux, surtout si l'on tient compte des retards que connaissent certains projets de privatisation. Le scénario macroéconomique sur lequel s'appuient les projections budgétaires est plausible.

(6)

Le 18 mai 2016, la Commission a publié un rapport en vertu de l'article 126, paragraphe 3, du TFUE, car l'Italie n'avait pas accompli des progrès suffisants sur la voie du respect des dispositions en matière de dette en 2015. La Commission a analysé tous les facteurs pertinents et a conclu que le critère de la dette devait être considéré comme rempli. La Commission reverra son évaluation dans un nouveau rapport en vertu de l'article 126, paragraphe 3, du traité, à l'aune de ses prévisions de l'automne 2016. Elle disposera alors d'informations supplémentaires sur le rétablissement de la trajectoire d'ajustement vers l'objectif budgétaire à moyen terme pour 2017.

(7)

Au printemps 2015, l'Italie s'est vu accorder un écart temporaire de 0,4 point de pourcentage du PIB par rapport à la trajectoire d'ajustement requise en vue de la réalisation de l'objectif budgétaire à moyen terme en 2016 afin de tenir compte de réformes structurelles majeures ayant une incidence positive sur la soutenabilité à long terme des finances publiques. Dans son projet de plan budgétaire pour 2016, l'Italie a demandé un écart temporaire supplémentaire de 0,1 point de pourcentage du PIB par rapport à la trajectoire d'ajustement requise en vue de la réalisation de l'objectif budgétaire à moyen terme en 2016 afin de tenir compte d'autres réformes structurelles majeures ayant une incidence positive sur la soutenabilité à long terme des finances publiques. Toutes ces réformes ont été détaillées dans le programme national de réforme de l'Italie pour 2016, qui confirme pour l'essentiel le programme de réforme prévu. Les domaines de réforme présentés dans le programme comme ayant une incidence sur la soutenabilité des finances publiques sont notamment: i) l'administration publique et la simplification; ii) les marchés de produits et de services; iii) le marché du travail; iv) la justice civile; v) l'éducation; vi) un glissement de la fiscalité; vii) des mesures visant à réduire les volumes de prêts non productifs et à réformer les procédures d'insolvabilité; et vii) l'examen des dépenses en tant que mesure de financement. Les autorités estiment l'incidence de ces réformes sur le PIB réel à 2,2 points de pourcentage du PIB d'ici 2020, ce qui est une estimation plausible. Si elles sont mises en œuvre intégralement en temps utile, ces réformes auront une incidence positive sur la soutenabilité des finances publiques. On peut considérer, au stade actuel, que l'Italie remplit les conditions pour bénéficier de l'écart temporaire qu'elle a demandé, soit 0,5 point de pourcentage du PIB au total en 2016, pour autant qu'elle mette en œuvre de manière adéquate les réformes convenues, qui feront l'objet d'un suivi dans le cadre du Semestre européen, et qu'elle respecte les conditions décrites au considérant 10.

(8)

Dans son projet de plan budgétaire pour 2016, l'Italie a demandé un écart temporaire supplémentaire de 0,3 point de pourcentage du PIB par rapport à la trajectoire d'ajustement requise en vue de la réalisation de l'objectif budgétaire à moyen terme en 2016 afin de tenir compte des dépenses publiques d'investissement consacrées à des projets cofinancés par l'Union européenne. Les informations contenues dans le programme de stabilité pour 2016 semblent confirmer que l'écart par rapport à la trajectoire d'ajustement vers l'objectif budgétaire à moyen terme en 2016 sera effectivement utilisé pour accroître les investissements. Néanmoins, certains doutes persistent quant à la possibilité d'atteindre le montant prévu pour cofinancer des investissements dans le courant de 2016. On peut considérer, au stade actuel, que l'Italie remplit les conditions pour bénéficier d'un écart temporaire de 0,25 point de pourcentage du PIB en 2016, pour autant qu'elle réalise de manière adéquate les investissements prévus et qu'elle respecte les conditions décrites au considérant 10. La Commission procédera à une évaluation ex post pour vérifier le montant de dépense publique effectivement alloué à des projets d'investissement cofinancés et l'écart auquel l'Italie peut prétendre au titre de la «clause d'investissement».

(9)

Selon le programme de stabilité pour 2016, l'afflux exceptionnel de réfugiés et les mesures exceptionnelles de sécurité ont une incidence budgétaire importante et devraient être considérés comme des circonstances inhabituelles indépendantes de la volonté de l'État, au sens de l'article 5, paragraphe 1, et de l'article 6, paragraphe 3, du règlement (CE) no 1466/97. D'après la Commission, l'incidence supplémentaire est conforme aux estimations figurant dans le programme de stabilité et s'élève à respectivement 0,03 et 0,04 % du PIB en 2015 et 2016, pour ce qui est des dépenses liées aux réfugiés, et à 0,06 % du PIB en 2016, pour ce qui est des mesures de sécurité. Par conséquent, l'Italie a demandé à pouvoir s'écarter temporairement de la trajectoire d'ajustement en vue de la réalisation de l'objectif budgétaire à moyen terme. Les dispositions de l'article 5, paragraphe 1, et de l'article 6, paragraphe 3, du règlement (CE) no 1466/97 permettent la prise en charge de ces dépenses supplémentaires, étant donné que l'afflux de réfugiés et la gravité de la menace terroriste sont des circonstances exceptionnelles, que leur incidence sur les finances publiques italiennes est importante et que la soutenabilité de celles-ci ne serait pas compromise si l'on autorisait un écart par rapport à la trajectoire d'ajustement en vue de la réalisation de l'objectif budgétaire à moyen terme. Dès lors, l'ajustement requis en direction de l'objectif budgétaire à moyen terme pour 2015 a été revu à la baisse pour tenir compte des coûts supplémentaires liés aux réfugiés. En ce qui concerne 2016, une évaluation définitive, qui portera aussi sur les montants éligibles, sera réalisée au printemps 2017 sur la base des données observées que les autorités italiennes ont communiquées.

(10)

Dans son avis concernant le projet de plan budgétaire de l'Italie pour 2016, la Commission a indiqué que, dans le cadre de l'«évaluation globale» de l'existence éventuelle d'un écart par rapport à la trajectoire d'ajustement devant conduire à la réalisation de l'objectif budgétaire à moyen terme, elle tiendrait compte de la possible éligibilité de l'Italie à la flexibilité offerte par le pacte de stabilité et de croissance, en accordant une attention particulière à la question de savoir si l'écart par rapport à la trajectoire d'ajustement servira effectivement à accroître l'investissement, à l'existence de plans crédibles pour rétablir la trajectoire d'ajustement vers l'objectif budgétaire à moyen terme et à l'avancée du programme de réformes structurelles, sur la base des recommandations du Conseil. Selon l'évaluation de la Commission, l'Italie peut prétendre à un écart supplémentaire de 0,35 point de pourcentage du PIB pour 2016, compte tenu de l'avancée de son programme de réformes structurelles, des investissements prévus, ainsi que de la volonté des pouvoirs publics de respecter la trajectoire d'ajustement en direction de l'objectif budgétaire à moyen terme en 2017, qui feront l'objet d'une nouvelle évaluation de la Commission cet automne.

(11)

Selon les prévisions du printemps 2016 de la Commission, la détérioration du solde structurel, qui devrait atteindre 0,7 % du PIB en 2016, fait apparaître un risque d'écart par rapport aux obligations de l'Italie au titre du volet préventif du pacte de stabilité et de croissance, après qu'il a été tenu compte de l'écart autorisé pour les investissements et la mise en œuvre des réformes structurelles. D'après les prévisions de la Commission, à politiques constantes, l'effort structurel devrait être nul en 2017, entraînant un risque d'écart important par rapport à l'ajustement structurel requis de 0,6 % du PIB. Selon les prévisions, l'Italie ne devrait pas respecter les dispositions en matière de dette en 2016 et en 2017.

(12)

Globalement, sur la base de son évaluation du programme de stabilité pour 2016 et compte tenu des prévisions du printemps 2016 de la Commission, le Conseil est d'avis que l'Italie risque de ne pas se conformer aux dispositions du pacte de stabilité et de croissance. La Commission réévaluera le respect, par l'Italie, de l'ajustement requis en direction de l'objectif budgétaire à moyen terme à l'aune de ses prévisions de l'automne 2016, lorsqu'elle disposera d'informations supplémentaires sur le rétablissement de la trajectoire d'ajustement vers l'objectif budgétaire à moyen terme pour 2017, notamment du projet de plan budgétaire de l'Italie pour 2017.

(13)

Bien que des initiatives visant à réformer le cadre budgétaire soient en cours, seules des mesures limitées ont été prises à ce jour pour garantir que l'examen des dépenses contribue à l'assainissement budgétaire. Pour être plus précis, les objectifs de l'examen des dépenses ont encore été revus à la baisse et le fait que les révisions des dépenses ne fassent pas partie intégrante du processus budgétaire pèse sur l'efficacité globale de l'exercice. La finalisation de la réforme globale du processus budgétaire en cours depuis 2009 devrait remédier à cette situation et fonder le processus budgétaire sur une approche davantage axée sur les résultats. Pour améliorer la soutenabilité de la dette publique, il est également important d'accélérer le déploiement du plan de privatisation. Le système fiscal italien entrave l'efficacité économique et continue de poser plusieurs problèmes. Ceux-ci tiennent à un très faible respect des obligations fiscales, au retard pris par la réforme des dépenses fiscales, notamment pour ce qui est des taux réduits de taxe sur la valeur ajoutée, ainsi qu'au vieux système de valeurs cadastrales. Ces différents aspects étaient couverts par des dispositions de la loi d'habilitation concernant la réforme fiscale qui n'ont pas été mises en œuvre ou qui ne l'ont été que partiellement. De plus, certaines mesures récentes, telles que l'abolition de la taxe foncière sur la résidence principale, semblent en contradiction avec l'objectif d'élargissement de la base d'imposition et de déplacement de la charge fiscale pesant sur les facteurs de production vers la consommation et la propriété.

(14)

La réforme de l'administration publique est une mesure importante qui, pour autant que les décrets législatifs requis soient adoptés et mis en œuvre, devrait permettre à l'Italie de bénéficier d'un secteur public plus efficace et de meilleure qualité. Les décrets législatifs concernant les entreprises publiques et les services publics locaux qui ont été proposés par le gouvernement en janvier 2016, de même que le décret à venir sur l'emploi dans le secteur public sont particulièrement importants pour remédier aux causes profondes des insuffisances constatées. Bien que l'Italie ait récemment adopté des mesures visant à intensifier la lutte contre la corruption, notamment en allongeant les délais de prescription de certains délits de corruption et en alourdissant les peines encourues pour ces derniers, le réexamen systématique du régime de prescription, recommandé de longue date, se fait attendre. La fraude comptable est également un sujet important de préoccupation. En matière de justice, la longueur des procédures et le nombre élevé d'affaires civiles et commerciales pendantes restent des problèmes majeurs. Un suivi attentif des effets des mesures qui ont été prises ces dernières années pour y remédier sera utile pour déterminer s'il est nécessaire de les compléter par d'autres actions.

(15)

Des progrès ont été accomplis dans l'amélioration de la qualité des actifs du secteur bancaire. Bien que le flux de nouveaux prêts non productifs se soit ralenti au cours des derniers mois, leur volume reste très élevé et continue de peser sur la rentabilité et les ressources des banques. En outre, les cadres régissant l'insolvabilité et le recouvrement de créances ne favorisent pas assez la liquidation rapide des prêts improductifs. Depuis la mi-2015, plusieurs lois ont été adoptées pour simplifier et accélérer les procédures d'insolvabilité et de saisie et un projet de loi d'habilitation en vue d'une réforme organique du régime de faillite a été présenté. Toutefois, les effets de ces réformes sur la longueur des procédures et les valeurs de recouvrement ne sont pas encore visibles. Depuis le début de 2015, l'Italie a adopté plusieurs mesures destinées à remédier aux faiblesses de la gouvernance d'entreprise de ses banques, en particulier des grandes coopératives bancaires, des banques qui comptent des fondations parmi leurs actionnaires et des petites banques mutualistes. La mise en œuvre intégrale de ces réformes contribuerait à améliorer la résilience du secteur et à faire en sorte que les crédits accordés à l'économie réelle le soient de manière plus efficiente. Alors que le manque d'efficacité économique du secteur bancaire nuit à sa rentabilité et à la génération interne de capitaux, ce dernier doit faire face à la difficulté supplémentaire que constitue le contexte actuel de croissance en berne et de taux d'intérêt bas. Le nouveau cadre de résolution des défaillances bancaires à l'échelle de l'Union (5) a modifié le profil de risque des obligations émises par les banques et détenues en grandes quantités par les clients de détail italiens, ce qui souligne l'importance de l'éducation financière du grand public.

(16)

En 2015, l'Italie a profondément remanié ses règles et ses institutions du marché du travail dans le cadre de la réforme dite du «Jobs act». La mise en œuvre de la réforme des politiques actives du marché du travail est essentielle pour activer les personnes plus éloignées du marché du travail, en particulier les chômeurs de longue durée et les jeunes. L'Italie est actuellement confrontée à toute une série de difficultés administratives, politiques ou liées aux ressources, qui exigent plus particulièrement un renforcement des services publics de l'emploi et un suivi étroit des prestations de services. Le système d'apprentissage a été réformé de manière à inclure également les adultes licenciés et à élargir les possibilités offertes aux jeunes, mais la mise en œuvre des nouvelles dispositions est toujours en cours. La négociation collective de second niveau n'est pas assez répandue en Italie, ce qui freine l'adoption, au niveau de l'entreprise, de solutions innovantes qui pourraient améliorer la productivité et rendre les salaires plus réactifs aux conditions du marché du travail. Toute action dans ce domaine doit être décidée en concertation avec les partenaires sociaux et dans le respect des pratiques nationales. Les partenaires sociaux ne sont pas encore parvenus à un accord sur la réforme du système de négociation collective. Selon le programme national de réforme, celle-ci est attendue d'ici la fin de 2016. Le taux d'emploi des femmes compte parmi les plus faibles de l'Union européenne. Les femmes prédominent dans les emplois précaires et atypiques, représentent la majorité des travailleurs atypiques et risquent d'être particulièrement touchées par l'économie informelle. Le régime de prélèvements et de prestations n'incite pas les deuxièmes apporteurs de revenus à travailler et la loi sur les emplois n'a pas résolu ce problème. L'offre limitée de services de prise en charge des personnes dépendantes à des prix abordables contribue à dissuader les femmes qui ont des enfants et des parents âgés de participer au marché du travail. Les niveaux de pauvreté sont élevés — plus d'un quart des Italiens sont exposés au risque de pauvreté ou d'exclusion sociale — et l'aide sociale reste faible et fragmentée. L'adoption et la mise en œuvre de la stratégie nationale de lutte contre la pauvreté et la rationalisation des dépenses sociales pourraient poser les premiers jalons de l'introduction progressive, à l'échelle nationale, d'un programme d'assistance sociale adéquat, basé sur le principe de l'inclusion active, globalement neutre pour le budget. Des progrès considérables ont été accomplis dans la réforme de l'éducation. La réforme scolaire a été adoptée en juillet 2015 et les décrets d'application correspondants devraient l'être d'ici janvier 2017.

(17)

Des progrès limités ont été réalisés en matière de renforcement de la concurrence dans le secteur des services. La loi annuelle sur la concurrence de 2015 fait toujours l'objet de discussions au parlement. Un certain nombre de dispositions, dont celles qui concernent les professions juridiques, ont été affaiblies au cours du processus parlementaire. Plusieurs secteurs restent réglementés ou surprotégés. C'est en particulier le cas des professions réglementées, du secteur de la santé, des taxis et des transports publics locaux, ainsi que des ports et des aéroports. Le commerce de détail pâtit des inefficacités résultant de la rigidité de la réglementation du marché. Le processus public d'octroi de droits sur le domaine public à des fins d'activité économique ne favorise pas la concurrence, notamment parce que les permis sont accordés sans procédure transparente de mise en concurrence. Les mesures d'ouverture du marché doivent être soutenues par un environnement favorable aux entreprises. Des progrès ont été réalisés en matière de simplification dans le cadre du programme de simplification pour 2015-2017, qui facilite et rationalise la coopération entre les administrations centrales et régionales. Toutefois, l'environnement des entreprises ne favorise toujours pas suffisamment la croissance et les investissements et souffre de la fragmentation et de la stratification de la législation et de la réglementation entre les différents niveaux de pouvoir. La charge administrative et réglementaire continue de peser sur les opérateurs économiques. Les points forts que sont les procédures de création d'entreprises ou de règlement de l'insolvabilité sont contrebalancés par des faiblesses au niveau des démarches liées aux permis de construire, de l'exécution des contrats, du paiement des impôts ou de l'obtention de crédits. La mise en œuvre de la stratégie nationale sur les marchés publics adoptée au début de 2016 pourrait aussi contribuer à remédier à certaines faiblesses généralisées et systémiques.

(18)

Dans le cadre du Semestre européen, la Commission a procédé à une analyse complète de la politique économique de l'Italie, qu'elle a publiée dans son rapport 2016 sur le pays. Elle a également évalué le programme de stabilité et le programme national de réforme, ainsi que les suites données aux recommandations adressées à l'Italie les années précédentes. Elle a tenu compte non seulement de leur bien-fondé dans l'optique d'une politique budgétaire et socioéconomique viable en Italie, mais aussi de leur conformité avec les règles et les orientations de l'Union européenne, eu égard à la nécessité de renforcer la gouvernance économique globale de l'Union européenne par la contribution de cette dernière aux futures décisions nationales. Les recommandations figurant aux points 1 à 5 ci-après reflètent ses recommandations dans le cadre du Semestre européen.

(19)

Eu égard à cette évaluation, le Conseil a examiné le programme de stabilité et la recommandation (6) figurant au point 1 ci-dessous, en particulier, reflète son avis.

(20)

À la lumière du bilan approfondi de la Commission et de cette évaluation, le Conseil a examiné le programme national de réforme et le programme de stabilité. Les recommandations figurant aux points 1 à 5 ci-après reflètent ses recommandations formulées en vertu de l'article 6 du règlement (UE) no 1176/2011,

1.

en 2016, à limiter l'écart temporaire par rapport à l'ajustement requis de 0,5 % du PIB en vue de la réalisation de l'objectif budgétaire à moyen terme à 0,75 % du PIB, montant autorisé pour tenir compte des investissements et de la mise en œuvre des réformes structurelles, pour autant qu'elle rétablisse la trajectoire d'ajustement en direction de l'objectif budgétaire à moyen terme en 2017; à opérer un ajustement budgétaire annuel de 0,6 % du PIB ou plus en direction de l'objectif budgétaire à moyen terme en 2017; à finaliser la réforme de la procédure budgétaire dans le courant de l'année 2016 et à faire en sorte que l'examen des dépenses fasse partie intégrante de cette réforme; à accélérer la mise en œuvre en temps utile du programme de privatisation et à utiliser les recettes imprévues pour accélérer la diminution du ratio de la dette publique; à déplacer la charge fiscale pesant sur les facteurs de production vers la consommation et la propriété; à réduire le nombre et la portée des dépenses fiscales et à achever la réforme du système cadastral d'ici la mi-2017; à prendre des mesures visant à améliorer le respect des obligations fiscales, y compris en recourant à la facturation et aux paiements électroniques;

2.

à procéder à la réforme de l'administration publique, en adoptant et en mettant en œuvre tous les décrets législatifs nécessaires, en particulier ceux qui concernent la réforme des entreprises publiques, des services publics locaux et de la gestion des ressources humaines; à intensifier la lutte contre la corruption, notamment en revoyant le régime de prescription d'ici la fin de 2016; à réduire la durée des procédures de justice civile, en faisant appliquer les réformes et en gérant les affaires de manière efficace;

3.

à accélérer la réduction des volumes de prêts non productifs, notamment en continuant d'améliorer le cadre régissant l'insolvabilité et le recouvrement de créances; à achever rapidement la mise en œuvre des réformes de la gouvernance d'entreprise en cours dans le secteur bancaire;

4.

à procéder à la réforme des politiques actives du marché du travail, notamment en renforçant l'efficacité des services de l'emploi; à faciliter l'emploi des deuxièmes apporteurs de revenus; à adopter et à mettre en œuvre la stratégie nationale de lutte contre la pauvreté et à réexaminer et à rationaliser les dépenses sociales;

5.

à procéder rapidement à l'adoption et à la mise en œuvre de la loi sur la concurrence, toujours en attente; à prendre des mesures supplémentaires pour renforcer la concurrence dans les domaines des professions réglementées, des transports, de la santé et du commerce de détail, ainsi que dans le système des concessions.