30.7.2013   

FR

Journal officiel de l'Union européenne

C 217/81

(1)

Le 26 mars 2010, le Conseil européen a approuvé la proposition de la Commission de lancer la stratégie Europe 2020, une nouvelle stratégie pour l'emploi et la croissance fondée sur une coordination renforcée des politiques économiques, qui porte avant tout sur les principaux domaines dans lesquels des mesures sont nécessaires pour doper le potentiel de croissance durable et de compétitivité de l'Europe.

(2)

Le 13 juillet 2010, le Conseil a adopté une recommandation relative aux grandes orientations des politiques économiques des États membres et de l'Union (2010-2014) et, le 21 octobre 2010, une décision relative aux lignes directrices pour les politiques de l'emploi des États membres (3), qui forment ensemble les «lignes directrices intégrées». Les États membres ont été invités à tenir compte de ces lignes directrices intégrées dans leurs politiques nationales en matière d'économie et d'emploi.

(3)

Le 29 juin 2012, les chefs d'État ou de gouvernement des États membres ont adopté un Pacte pour la croissance et l'emploi qui fournit, au niveau national, de l'Union et de la zone euro, un cadre d'action cohérent mobilisant tous les moyens, instruments et politiques possibles. Ils ont statué sur les mesures à prendre au niveau des États membres et se sont en particulier pleinement engagés à atteindre les objectifs de la stratégie Europe 2020 et à mettre en œuvre les recommandations par pays.

(4)

Le 10 juillet 2012, le Conseil a adopté une recommandation (4) relative au programme national de réforme de l'Espagne pour 2012 et a émis un avis sur le programme de stabilité de l'Espagne pour la période 2012-2015.

(5)

Le 28 novembre 2012, la Commission a adopté l'examen annuel de la croissance, qui marque le lancement du semestre européen 2013 de la coordination des politiques économiques. Le 28 novembre 2012, la Commission a adopté, sur la base du règlement (UE) no 1176/2011, le rapport sur le mécanisme d'alerte dans lequel l'Espagne a été mentionnée parmi les États membres qui feront l'objet d'un bilan approfondi.

(6)

Le Parlement européen est dûment associé au semestre européen, conformément au règlement (CE) no 1466/97 et, le 7 février 2013, il a adopté une résolution sur l'emploi et les aspects sociaux dans le cadre de l'examen annuel de la croissance 2013 et une résolution sur la contribution à l'examen annuel de la croissance 2013.

(7)

Le 14 mars 2013, le Conseil européen a approuvé les priorités concernant la stabilité financière, l'assainissement budgétaire et les mesures destinées à stimuler la croissance. Il a souligné la nécessité d'assurer un assainissement budgétaire différencié et propice à la croissance, de revenir à des pratiques normales en matière de prêt à l'économie, de promouvoir la croissance et la compétitivité, de lutter contre le chômage et les conséquences sociales de la crise et de moderniser l'administration publique.

(8)

Le 10 avril 2013, la Commission a publié les résultats de son bilan approfondi concernant l'Espagne, conformément à l'article 5 du règlement (UE) no 1176/2011. Son analyse l'amène à conclure que l'Espagne connaît des déséquilibres macroéconomiques excessifs. En particulier, des niveaux très élevés de dette intérieure et extérieure continuent de menacer la croissance et la stabilité financière; le secteur bancaire est en cours de recapitalisation et de restructuration, notamment à l'aide de fonds publics; et les rigidités observées sur les marchés des produits et du travail alimentent un chômage élevé et croissant, et de manière plus générale, freinent l'ajustement de l'économie. Bien que l'ajustement soit en cours, l'ampleur des corrections nécessaires implique une action politique forte sur la durée, pour les marchés des produits et des services, le marché du travail, le secteur financier et les finances publiques.

(9)

Le 30 avril 2013, l'Espagne a présenté son programme national de réforme pour 2013 et son programme de stabilité pour la période 2012-2016. Vu leur interdépendance, les deux programmes ont été évalués simultanément.

(10)

Sur la base de l'évaluation du programme de stabilité réalisée conformément à l'article 5, paragraphe 1, du règlement (CE) no 1466/97, le Conseil est d'avis que le scénario macroéconomique sur lequel se fondent les prévisions budgétaires contenues dans le programme est globalement plausible pour 2013 mais qu'il risque d'être trop optimiste pour 2014 et les années suivantes par rapport aux prévisions du printemps 2013 des services de la Commission. Bien que le programme de stabilité annonce pour la période 2014-2016 une croissance moindre que ce qui est indiqué dans les prévisions du printemps 2013 des services de la Commission, ces dernières se fondent sur une hypothèse de politiques inchangées et ne tiennent donc pas compte de l'assainissement budgétaire qui sera nécessaire pour atteindre les objectifs budgétaires contenus dans le programme de stabilité. L'objectif de la stratégie budgétaire exposée dans le programme de stabilité consiste à ramener le déficit public sous la valeur de référence de 3 % du PIB en 2016 au plus tard. L'assainissement repose principalement sur une maîtrise des dépenses, le ratio des dépenses devant diminuer de 3,7 points de pourcentage sur la période 2012-2016, mais également sur des mesures visant à accroître les recettes. Sur la base du solde structurel (recalculé) (5), l'amélioration annuelle du déficit structurel prévue par le programme de stabilité est de 1,2 %, 0,4 %, 0,9 % et 0,9 % du PIB pour les années 2013 à 2016. Une fois le déficit excessif corrigé, le programme de stabilité confirme l'objectif à moyen terme (OMT) de l'équilibre budgétaire en termes structurels, qui serait atteint en 2018 au plus tard. L'OMT est plus ambitieux que ce que requiert le pacte de stabilité et de croissance. Le rythme d'ajustement structurel envisagé pour 2017-2018 représente des progrès suffisants en direction de l'OMT. Selon le programme de stabilité, le taux d'endettement devrait culminer en 2016 et commencer à diminuer par la suite.

Des risques pèsent sur les trajectoires de correction du déficit et de la dette. Les mesures qui doivent permettre d'atteindre les objectifs de déficit ne sont pas suffisamment précisées, en particulier au niveau régional. Le programme ne présente aucune mesure pour 2016, et les mesures temporaires prises précédemment sont prolongées seulement jusqu'en 2014. Des risques significatifs liés à la mise en œuvre mettent en péril les économies attendues de la réforme des collectivités locales. De plus, des incertitudes planent sur la situation économique, du marché du travail et financière, ainsi que sur l'évolution des recettes alors que des déséquilibres macroéconomiques importants subsistent. La mise en œuvre intégrale de la réforme adoptée sur la retraite anticipée et un accord sur le facteur de viabilité permettraient d'atténuer les risques liés au système de sécurité sociale. Un autre risque découle des passifs éventuels liés aux garanties/mécanismes de protection des actifs. Des progrès importants ont été accomplis en ce qui concerne la transmission d'informations sur l'exécution budgétaire, mais la mise en œuvre des mécanismes de prévention et de correction de la loi sur la stabilité budgétaire pourrait être plus transparente et plus rapide. Il n'y a pas de transmission d'informations systématique et en temps utile concernant les arriérés de paiement de l'administration, dont l'encours important a nécessité un dispositif de remboursement ad hoc. La mise en place d'un conseil budgétaire indépendant accuse du retard. La révision proposée des règles d'indexation pour toutes les dépenses et recettes publiques produirait des économies budgétaires et permettrait une meilleure adaptation des prix aux circonstances économiques. Le programme national de réforme reconnaît également la nécessité d'améliorer encore le rapport coût-efficacité des dépenses de santé et des dépenses pharmaceutiques, par exemple par un examen des prix de référence et l'achat centralisé des produits pharmaceutiques, ou par une extension de la participation des patients.

(11)

La charge fiscale a été réorientée de manière significative vers des taxes à la consommation et des taxes environnementales en 2012, mais le ratio des impôts au PIB de l'Espagne reste parmi les plus faibles de l'Union. Il est possible d'améliorer davantage l'efficacité du système fiscal en augmentant la part des taxes indirectes plus favorables à la croissance et en luttant contre la fraude et l'évasion fiscales, parallèlement aux efforts d'assainissement budgétaire. L'Espagne a pris des mesures pour remédier à la distorsion en faveur de l'endettement dans la fiscalité des entreprises, mais de nouveaux efforts sont nécessaires au vu de l'importance de l'endettement privé.

(12)

Le programme d'ajustement du secteur financier est en cours. En particulier, il a été procédé aux recapitalisations nécessaires, et la société Sareb de gestion des actifs a été mise sur pied. La restructuration des banques conformément aux décisions prises au titre des règles relatives aux aides d'État devra encore être suivie de près durant les années à venir. Pour alléger les contraintes de financement et de trésorerie des entreprises, l'Espagne a mis en œuvre, en 2012, un vaste plan de remboursement des dettes commerciales des entités régionales et locales aux entreprises (27,3 milliards d'EUR) et a lancé diverses initiatives visant à élargir les possibilités de financement des entreprises. Il est prévu de prolonger ce plan en 2013.

(13)

La situation sur le marché du travail reste critique. Le réajustement de l'économie, désormais moins axée sur la demande intérieure et sur la construction dans un contexte de rigidités sur le marché et de décalage entre les compétences offertes et demandées, notamment, a contribué à accroître le taux de chômage à 27 % au début de 2013. La montée du chômage des jeunes, qui a atteint 56 %, et la progression du chômage à long terme jusqu'à 44,4 % du chômage total fin 2012 sont particulièrement inquiétantes. Selon les données disponibles, la réforme du marché du travail en 2012 commence à accroître la flexibilité interne (des entreprises), à réduire les coûts des licenciements et à renforcer la modération salariale. Le programme national de réforme annonçait une évaluation officielle de la réforme en fonction des objectifs avancés pour juillet 2013, en vue de la compléter le cas échéant. Les réformes dans le domaine des politiques d'activation sur le marché du travail ont accusé du retard, de nouvelles actions visant à moderniser et renforcer le service public pour l'emploi sont nécessaires, et l'ouverture récente aux agences privées de placement n'est pas encore pleinement opérationnelle, pas plus que la coopération entre les services publics pour l'emploi au niveau national et régional (guichet unique pour l'emploi).

(14)

Un pourcentage important de chômeurs sans qualifications formelles (35 %) et un enseignement et une formation peu pertinents par rapport aux besoins du marché alimentent le taux de chômage élevé des jeunes et le chômage de longue durée. La stratégie nationale pour l'emploi et l'entrepreneuriat des jeunes, présentée en mars 2013 pour la période 2013-2016, comporte un éventail de mesures à court et plus long terme visant à améliorer les possibilités d'emploi des jeunes. Par ailleurs, la formation professionnelle en alternance a été mise en place, et des projets pilotes ont déjà démarré en 2012. Le programme national de réforme de 2013 met également en lumière l'importance d'une mise en œuvre rapide de la réforme du système d'éducation et d'une amélioration générale de la qualité de l'enseignement et de la formation.

(15)

Principalement en raison de la situation qui règne sur le marché du travail, mais également en raison du manque d'efficacité de la protection sociale pour réduire la pauvreté, l'Espagne se situe sous la moyenne de l'Union pour les principaux indicateurs mesurant la pauvreté et l'exclusion sociale, les enfants étant particulièrement exposés. D'une manière générale, on n'a observé aucune amélioration majeure dans le développement de nouvelles mesures politiques. Le programme national de réforme ne fournit pas d'informations sur le contenu ou le calendrier d'approbation du plan d'action national sur l'inclusion sociale pour 2013-2016. Les principales difficultés résident dans la nécessité de rationaliser les objectifs et les ressources dans un cadre politique adéquat, d'améliorer la gouvernance et la coordination interinstitutionnelle au niveau national, régional et local, de simplifier les procédures de demande d'aide sociale et de réexaminer les barrières à la mobilité. Des progrès ont été accomplis dans les mesures visant à lutter contre la pauvreté des enfants et à améliorer l'efficacité des services d'aide aux familles.

(16)

Les faiblesses observées dans l'environnement des entreprises, notamment la segmentation du marché intérieur ou les barrières à l'entrée dans les secteurs des services, freinent la création d'emplois, tandis que les réformes dans ce domaine progressent moins vite que prévu dans le plan de réforme de septembre 2012. Le premier projet de loi sur l'unité du marché a été approuvé par le gouvernement en janvier 2013, et son adoption définitive par le parlement est prévue pour fin 2013. Les engagements réitérés dans le programme national de réforme de 2013 prévoient un premier projet de loi sur les services professionnels avant la fin de juin 2013, et l'adoption définitive de la loi sur l'entrepreneuriat et sur l'internationalisation des entreprises avant la fin de l'année 2013. Malgré les effets attendus de ces réformes, il reste de la marge pour assouplir davantage les conditions d'entrée et de sortie du marché, notamment par le biais d'une réduction des délais d'octroi de licence aux entreprises et d'un réexamen des procédures en cas d'insolvabilité. De plus, les barrières réglementaires et autres qui entravent la croissance des entreprises devraient être réduites. En dépit des réformes récentes, les barrières à l'entrée pour les points de vente en grandes surfaces continuent de limiter la concurrence dans le secteur du commerce de détail. En septembre 2012, le gouvernement a adopté un projet de loi en vue de fusionner l'autorité nationale de la concurrence avec des autorités de surveillance et de réglementation dans six secteurs, et de créer ainsi un organe unique, la commission nationale pour les marchés et la concurrence (CNMC). Cette réforme est destinée à assurer une application cohérente des principes de concurrence dans tous les secteurs de l'économie. La suppression de la déductibilité fiscale des remboursements et des paiements d'intérêts des prêts hypothécaires en 2012 a été décisive pour réduire les mesures d'incitation à la propriété, mais les efforts visant à créer un marché de la location plus large et plus efficace, et qui favoriserait la mobilité de la main-d'œuvre, en sont toujours aux premiers stades.

(17)

Le déficit tarifaire pour l'électricité, qui représente un passif éventuel potentiellement significatif pour le budget et des risques macroéconomiques non négligeables, n'a pas encore été corrigé de manière concluante, les mesures présentées en 2012 et début 2013 s'étant avérées insuffisantes. Dans le programme national de réforme de 2013, le gouvernement a annoncé qu'un projet de loi visant à poursuivre la réforme du secteur de l'électricité serait présenté avant fin juin 2013. Il est possible d'améliorer davantage la concurrence sur le marché de l'électricité au détail. L'infrastructure des transports est bien développée, mais il est possible de sélectionner les investissements de manière plus rigoureuse et de donner la priorité à une gestion efficace des réseaux existants. À cet égard, il serait utile de mettre en place un observatoire indépendant, comme cela a été prévu. Par ailleurs, des obstacles techniques et juridiques freinent la concurrence dans le transport ferroviaire de marchandises et de passagers.

(18)

La structure fortement décentralisée appelle une plus grande coordination entre les différentes administrations publiques, afin de réduire les coûts et de limiter les contraintes administratives pour les entreprises et les ménages. À cette fin, plusieurs initiatives ont déjà été menées ou sont en cours. En particulier, le gouvernement a présenté en février 2013 un projet de loi sur la réforme des administrations locales (que le parlement doit adopter avant la fin de 2013) et un comité a été mis en place pour la réforme de l'administration publique. Il présentera des propositions de réforme de l'administration publique espagnole avant la fin du mois de juin 2013. Des réformes sont également en cours en vue d'améliorer le fonctionnement du système judiciaire, bien que certaines mesures enregistrent des retards et qu'il reste de la marge pour améliorer l'efficacité du système judiciaire espagnol.

(19)

Dans le cadre du semestre européen, la Commission a procédé à une analyse complète de la politique économique de l'Espagne. Elle a évalué le programme de stabilité et le programme national de réforme. Elle a tenu compte non seulement de leur bien-fondé dans l'optique d'une politique budgétaire et socio-économique viable en Espagne, mais aussi de leur conformité aux règles et orientations de l'Union, eu égard à la nécessité de renforcer la gouvernance économique globale de l'Union par la contribution de l'Union aux futures décisions nationales. Les recommandations figurant aux points 1 à 10 ci-après reflètent ses recommandations dans le cadre du semestre européen.

(20)

Eu égard à cette évaluation, le Conseil a examiné le programme de stabilité et la recommandation figurant au point 1 ci-dessous, en particulier, reflète son avis (6).

(21)

À la lumière des résultats du bilan approfondi de la Commission et de cette évaluation, le Conseil a examiné le programme national de réforme et son programme de stabilité. L'évaluation permet de conclure que le calendrier de réforme proposé est complet et va dans la bonne direction. Par ailleurs, l'évaluation souligne l'urgence d'adopter et de mettre concrètement en œuvre les réformes en suspens afin qu'elles puissent commencer à produire les effets positifs attendus. Ses recommandations formulées en vertu de l'article 6 du règlement (UE) no 1176/2011 se reflètent dans les recommandations figurant aux points 1, 2, 3, 4, 5, 7, 8 et 9 ci-après.

(22)

Dans le cadre du semestre européen, la Commission a aussi effectué une analyse de la politique économique de l'ensemble de la zone euro. Sur cette base, le Conseil a adressé des recommandations spécifiques aux États membres dont la monnaie est l'euro (7). En tant que pays dont la monnaie est l'euro, l'Espagne devrait également veiller à mettre en œuvre intégralement et en temps utile ces recommandations,

1)

à réaliser l'effort budgétaire structurel requis par le Conseil dans sa recommandation émise au titre de la procédure concernant les déficits excessifs afin d'assurer la correction du déficit excessif en 2016 au plus tard; dans ce but, à mettre en œuvre les mesures adoptées dans les plans budgétaires de 2013 à tous les niveaux de l'administration, et à renforcer la stratégie budgétaire à moyen terme avec des mesures structurelles suffisamment précises pour les années 2014 à 2016; une correction durable des déséquilibres budgétaires implique la mise en œuvre crédible de réformes structurelles ambitieuses qui augmenteraient la capacité d'ajustement et stimuleraient la croissance potentielle et l'emploi; après avoir corrigé le déficit excessif, à poursuivre l'ajustement structurel à un rythme approprié de manière à atteindre l'OMT en 2018 au plus tard; à assurer la mise en œuvre rigoureuse et transparente des mesures de prévention et de correction prévues par la loi sur la stabilité budgétaire; à mettre en place avant la fin de 2013 une autorité budgétaire indépendante qui sera chargée d'analyser et de surveiller la conformité de la politique budgétaire avec les règles budgétaires nationales et de l'Union, et de donner des conseils dans ce sens; à améliorer l'efficacité et la qualité des dépenses publiques à tous les niveaux de l'administration, et à procéder à un réexamen systématique de tous les principaux postes de dépenses pour mars 2014 au plus tard; à accroître le rapport coût-efficacité du secteur des soins de santé, tout en maintenant l'accessibilité pour les groupes vulnérables, notamment en réduisant les dépenses pharmaceutiques des hôpitaux, en renforçant la coordination entre les types de soins et en améliorant les mesures d'incitation en faveur d'une utilisation efficiente des ressources; à prendre des mesures pour réduire l'encours des arriérés de l'administration, éviter qu'ils ne continuent à s'accumuler et publier régulièrement des données sur les montants en suspens; à adopter la loi sur la désindexation afin de réduire le degré d'inertie des prix dans les dépenses et les recettes publiques, en temps utile pour qu'elle soit en vigueur au plus tard au début de 2014, et envisager des mesures supplémentaires pour limiter l'application des clauses d'indexation; à parachever pour la fin de 2013 le règlement sur le facteur de viabilité afin d'assurer la stabilité financière à long terme du système des retraites, notamment en faisant en sorte que l'âge effectif du départ à la retraite augmente suite à un alignement de l'âge du départ à la retraite ou des prestations de retraite sur l'espérance de vie;

2)

à procéder à un réexamen systématique du système fiscal en mars 2014 au plus tard; à envisager de limiter davantage les dépenses fiscales en matière de taxation directe, à explorer la possibilité de limiter encore l'application des taux de TVA réduits et à prendre des mesures supplémentaires en matière de fiscalité environnementale, notamment en ce qui concerne les taxes sur les accises et les combustibles; à prendre des mesures supplémentaires pour remédier à la distorsion de la fiscalité des entreprises en faveur de l'endettement; à intensifier la lutte contre l'économie informelle et le travail non déclaré;

3)

à mettre en œuvre le programme du secteur financier pour la recapitalisation des établissements financiers, y compris les mesures favorisant l'intermédiation non bancaire, adoptées en novembre 2012;

4)

à finaliser l'évaluation de la réforme du marché du travail de 2012, portant sur l'ensemble des objectifs et mesures, pour juillet 2013 au plus tard, et si nécessaire, à présenter des modifications pour septembre 2013 au plus tard; à adopter le plan national de l'emploi de 2013 en juillet 2013 au plus tard, et à adopter sans délai une réforme des politiques actives du marché du travail orientées sur les résultats, notamment en renforçant le ciblage et l'efficacité de l'orientation; à renforcer et moderniser les services publics pour l'emploi pour assurer une assistance personnalisée effective aux chômeurs sur la base de leur profil et de leurs besoins de formation; à renforcer l'efficacité des programmes de recyclage pour les travailleurs plus âgés et peu qualifiés; à rendre pleinement opérationnel le guichet unique pour l'emploi et à accélérer la mise en œuvre de la coopération public-privé dans les services de placement pour assurer son application effective dès 2013;

5)

à mettre en œuvre les mesures prévues dans la stratégie 2013-2016 pour l'entrepreneuriat et l'emploi des jeunes, en vue de lutter contre leur inactivité, et surveiller étroitement leur efficacité, par exemple via la garantie pour la jeunesse; à poursuivre les efforts visant à accroître la pertinence de l'éducation et de la formation en fonction des besoins du marché de l'emploi, à réduire l'abandon scolaire précoce et renforcer l'apprentissage tout au long de la vie, notamment en élargissant l'application de la formation professionnelle en alternance au-delà de la phase actuelle de projet pilote et en introduisant un système global de suivi des performances des élèves avant la fin de 2013 au plus tard;

6)

à adopter et mettre en œuvre les mesures nécessaires pour réduire le nombre de personnes menacées par la pauvreté et/ou l'exclusion sociale en renforçant les politiques d'activation sur le marché du travail pour améliorer l'employabilité des personnes éloignées du marché de l'emploi, en améliorant le ciblage, l'efficience et l'efficacité des mesures de soutien, notamment des mesures de soutien aux familles qui soient de qualité;

7)

à adopter et mettre en œuvre d'urgence le projet de loi sur l'unité du marché et à accélérer toutes les actions complémentaires nécessaires pour sa mise en œuvre rapide; à garantir l'efficacité, l'autonomie et l'indépendance de la nouvelle autorité de réglementation; à adopter et mettre en œuvre avant la fin de 2013 la loi sur les associations et services professionnels, afin de supprimer toute restriction injustifiée à l'accès et à l'exercice des activités professionnelles, et la loi sur l'entrepreneuriat; à regrouper et concentrer les mécanismes de soutien à l'internationalisation des entreprises; à réduire le nombre et à raccourcir les procédures d'octroi de licences, y compris pour les activités industrielles, et à étendre l'utilisation de l'approche de «licence express» pour des activités autres que le commerce de détail; à réexaminer les lois concernant l'insolvabilité des entreprises et des particuliers, notamment en limitant la responsabilité personnelle des entrepreneurs et en accordant plus facilement une deuxième chance aux entreprises qui ont fait faillite; à lever les restrictions injustifiables à l'implantation de grandes surfaces de vente au détail; pour mars 2014 au plus tard, à réexaminer l'efficacité du cadre réglementaire pour soutenir le développement du marché de la location immobilière;

8)

à remédier au déficit tarifaire de l'électricité en adoptant et en mettant en œuvre une réforme structurelle du secteur de l'électricité pour la fin de 2013; à intensifier les efforts pour finaliser les interconnexions de gaz et d'électricité avec les pays voisins; à réduire le passif éventuel que l'infrastructure de transport non rentable fait peser sur les finances publiques; à mettre en place un observatoire indépendant pour contribuer à l'évaluation des futurs projets importants d'infrastructure; à prendre des mesures pour assurer une véritable concurrence dans les services de transport ferroviaire de marchandises et de passagers;

9)

à adopter, conformément au calendrier présenté, la réforme des administrations locales, et à définir pour octobre 2013 au plus tard un plan visant à accroître l'efficience de l'ensemble de l'administration publique; à adopter et mettre en œuvre les réformes en cours pour accroître l'efficacité du système judiciaire.