—

Elektriciteits Produktiemaatschappij Zuid-Nederland EPZ NV, edustajinaan advocat V. M. Y. van ’t Lam ja advocat T. Kortmann,

—

Alankomaiden hallitus, asiamiehinään M. de Ree ja M. Bulterman,

—

Euroopan komissio, asiamiehinään E. Manhaeve ja K. Mifsud-Bonnici,

1

Ennakkoratkaisupyyntö koskee kasvihuonekaasujen päästöoikeuksien kaupan järjestelmän toteuttamisesta yhteisössä ja neuvoston direktiivin 96/61/EY muuttamisesta 13.10.2003 annetun Euroopan parlamentin ja neuvoston direktiivin 2003/87/EY (EUVL 2003, L 275, s. 32), sellaisena kuin se on muutettuna 17.12.2013 annetulla Euroopan parlamentin ja neuvoston päätöksellä N:o 1359/2013/EU (EUVL 2013, L 343, s. 1; jäljempänä direktiivi 2003/87), 3 artiklan e alakohdan ja direktiivissä 2003/87/EY tarkoitetusta kasvihuonekaasupäästöjen tarkkailusta ja raportoinnista 21.6.2012 annetun komission päätöksen (EU) N:o 601/2012 (EUVL 2012, L 181, s. 30), sellaisena kuin se on muutettuna 4.3.2014 annetulla komission asetuksella (EU) N:o 206/2014 (EUVL 2014, L 65, s. 27; jäljempänä asetus N:o 601/2012) 27 artiklan 2 kohdan tulkintaa.

2

Tämä pyyntö on esitetty asiassa, jossa ovat vastakkain Elektriciteits Produktiemaatschappij Zuid-Nederland EPZ NV (jäljempänä EPZ) ja Bestuur van de Nederlandse Emissieautoriteit (Alankomaiden päästöviranomaisen johtajisto, jäljempänä NEa) ja joka koskee hiilen lämmönkehityksestä sen varastoinnin aikana aiheutuvien kasvihuonepäästöjen huomioon ottamista.

3

Direktiivin 2003/87 johdanto-osan 11 perustelukappaleessa todetaan seuraavaa:

”Jäsenvaltioiden olisi varmistettava, että tiettyjä nimettyjä toimintoja harjoittavilla toimijoilla on kasvihuonekaasujen päästölupa ja että ne tarkkailevat näihin toimintoihin liittyviä nimettyjä kasvihuonekaasupäästöjään ja raportoivat niistä.”

4

Kyseisen direktiivin 2 artiklan, jonka otsikko on ”Soveltamisala”, 1 kohdassa säädetään seuraavaa:

”Tätä direktiiviä sovelletaan liitteessä I luetelluista toiminnoista aiheutuviin päästöihin ja liitteessä II lueteltuihin kasvihuonekaasuihin.”

5

Mainitun direktiivin 3 artiklassa, jonka otsikko on ”Määritelmät”, säädetään seuraavaa:

”Tässä direktiivissä tarkoitetaan:

– –

– –

– –

– –”

6

Saman direktiivin 12 artiklan, jonka otsikko on ”Päästöoikeuksien siirto, palautus ja mitätöiminen”, 3 kohdassa säädetään seuraavaa:

”Jäsenvaltioiden on varmistettava, että kunkin laitoksen toiminnanharjoittaja palauttaa joka vuosi 30 päivään huhtikuuta mennessä kyseisestä laitoksesta edellisenä kalenterivuonna aiheutuneita ja 15 artiklan mukaisesti todennettuja kokonaispäästöjä vastaavan määrän päästöoikeuksia, jotka ovat muita kuin II luvun mukaisesti myönnettyjä päästöoikeuksia, ja että nämä päästöoikeudet mitätöidään sen jälkeen.”

7

Direktiivin 2003/87 liitteessä I luetellaan toiminnot, joihin kyseistä direktiiviä sovelletaan, ja sen 6 kohdassa mainitaan polttoaineiden poltto laitoksissa, joiden nimellinen kokonaislämpöteho on yli 20 MW, lukuun ottamatta ongelmajätteen ja yhdyskuntajätteen polttolaitoksia. Kyseisen liitteen 5 kohdassa täsmennetään lisäksi, että jos minkä tahansa kyseisessä liitteessä mainitun toiminnon kapasiteettina ilmaistun kynnysarvon todetaan ylittyvän jossakin laitoksessa, kasvihuonekaasujen päästölupaan sisällytetään kaikki yksiköt, joissa poltetaan polttoaineita, paitsi ne yksiköt, joissa poltetaan ongelmajätteitä ja yhdyskuntajätteitä.

8

Asetuksen N:o 601/2012 johdanto-osan ensimmäisessä perustelukappaleessa todetaan seuraavaa:

”Tässä asetuksessa säädettyjen yhdenmukaistettujen vaatimusten mukainen kasvihuonekaasupäästöjen kattava, johdonmukainen, avoin ja täsmällinen tarkkailu ja raportointi on olennaista [direktiivissä 2003/87] vahvistetun kasvihuonekaasujen päästöoikeuksien kaupan järjestelmän tehokkaan toiminnan kannalta. – –”

9

Mainitun asetuksen johdanto-osan viidennessä perustelukappaleessa todetaan seuraavaa:

”Tämän asetuksen mukaisesti perustetussa järjestelmässä keskeisellä sijalla on tarkkailusuunnitelma, jossa dokumentoidaan yksityiskohtaisesti, kattavasti ja avoimesti tietyn laitoksen tai ilma-aluksen käyttäjän tarkkailumenetelmät. Olisi varmistettava suunnitelman saattaminen ajan tasalle säännöllisesti sekä todentajan havaintojen perusteella että toiminnanharjoittajan tai ilma-aluksen käyttäjän omasta aloitteesta. – –”

10

Saman asetuksen 2 artiklassa, jonka otsikko on ”Soveltamisala”, säädetään seuraavaa:

”Tätä asetusta sovelletaan [direktiivin 2003/87] liitteessä I lueteltuihin toimintoihin liittyvien kasvihuonekaasupäästöjen sekä kiinteiden laitosten – – toimintotietojen tarkkailuun ja raportointiin – –.

Asetusta sovelletaan 1 päivästä tammikuuta 2013 alkaen syntyviin päästöihin ja toimintotietoihin.”

11

Asetuksen N:o 601/2012 3 artiklassa, jonka otsikkona on ”Määritelmät”, säädetään seuraavaa:

”Tässä asetuksessa tarkoitetaan:

– –

– –

– –”

12

Mainitun asetuksen 5 artiklassa, jonka otsikko on ”Kattavuus”, säädetään seuraavaa:

”Tarkkailun ja raportoinnin on oltava kattavaa ja katettava kaikki [direktiivin 2003/87] liitteessä I tarkoitettuihin toimintoihin ja muihin mainitun direktiivin 24 artiklan mukaisesti järjestelmään sisällytettyihin toimintoihin liittyvistä päästölähteistä ja päästövirroista peräisin olevat prosesseista ja poltosta aiheutuvat päästöt ja kaikki kyseisten toimintojen yhteydessä eriteltyjen kasvihuonekaasujen päästöt; kaksinkertaista laskentaa on kuitenkin vältettävä.

Toiminnanharjoittajien ja ilma-aluksen käyttäjien on toteutettava tarkoituksenmukaisia toimenpiteitä estääkseen raportointikauteen liittyvät tietoaukot.”

13

Saman asetuksen 11 artiklan, jonka otsikko on ”Tarkkailun laajuus”, 1 kohdassa säädetään seuraavaa:

”Kunkin toiminnanharjoittajan tai ilma-aluksen käyttäjän on tarkkailtava kasvihuonekaasupäästöjä toimivaltaisen viranomaisen 12 artiklan mukaisesti hyväksymän tarkkailusuunnitelman perusteella ottaen huomioon sen laitoksen – – luonne ja toiminta, johon sitä sovelletaan.

– –”

14

Asetuksen N:o 601/2012 20 artiklan, jonka otsikkona on ”Tarkkailun laajuus”, 1 kohdassa säädetään seuraavaa:

”Toiminnanharjoittajan on rajattava kunkin laitoksen tarkkailun laajuus.

Toiminnanharjoittajan on sisällytettävä tarkkailuun kaikki kasvihuonekaasujen päästöt, jotka ovat peräisin [direktiivin 2003/87] liitteessä I lueteltuihin toimintoihin kuuluvista päästölähteistä ja lähdevirroista sekä jäsenvaltioiden [direktiivin 2003/87] 24 artiklan mukaisesti järjestelmään sisällyttämistä toiminnoista ja kasvihuonekaasuista.

Toiminnanharjoittajan on otettava huomioon myös päästöt, jotka johtuvat säännöllisistä toiminnoista ja raportointikauden aikana esiintyvistä poikkeuksellisista tapahtumista, kuten laitoksen käynnistämisestä ja pysäyttämisestä ja häiriötilanteista, lukuun ottamatta kuljetustarkoituksiin käytettävien liikkuvien työkoneiden päästöjä.”

15

Mainitun asetuksen 21 artiklan, jonka otsikkona on ”Tarkkailumenetelmien valinta”, 1 kohdassa säädetään seuraavaa:

”Laitoksen päästöjen tarkkailua varten toiminnanharjoittajan on päätettävä, soveltaako se laskentaan perustuvia menetelmiä vai mittaukseen perustuvia menetelmiä, jollei tämän asetuksen erityisistä säännöksistä muuta johdu.

Laskentaan perustuvassa menetelmässä on määritettävä lähdevirroista peräisin olevat päästöt pohjautuen mittausjärjestelmien avulla saataviin toimintotietoihin ja muihin muuttujiin, jotka pohjautuvat laboratorioanalyyseihin tai oletusarvoihin. – –

– –”

16

Saman asetuksen 27 artiklassa, jonka otsikko on ”Toimintotietojen määrittäminen”, säädetään seuraavaa:

”1.   Toiminnanharjoittajan on määritettävä lähdevirran toimintotiedot jollakin seuraavista tavoista:

2.   Edellä 1 kohdan b alakohdan soveltamiseksi raportointikauden aikana prosessoidun polttoaineen tai materiaalin määrä on laskettava vähentämällä raportointikauden aikana ostetun polttoaineen tai materiaalin määrästä laitoksesta pois viedyn polttoaineen tai materiaalin määrä, lisäämällä siihen raportointikauden alussa varastossa olleen polttoaineen tai materiaalin määrä ja vähentämällä siitä raportointikauden lopussa varastossa olleen polttoaineen tai materiaalin määrä.

– –”

17

Wet milieubeheerin (ympäristöhallinnosta annettu laki) 2.2 pykälän 1 momentin mukaan asetuksessa N:o 601/2012 säädetyistä tehtävistä huolehtii NEa.

18

EPZ vastaa erään Alankomaissa vuonna 1987 käyttöön otetun kivihiilivoimalan toiminnasta. Voimalan teho on 406 MW, ja se käyttää keskimäärin 2500 tonnia kivihiiltä päivässä.

19

Kivihiili toimitetaan noin 800 metrin etäisyydellä voimalasta sijaitsevaan varastointipaikkaan, jonka erottaa voimalasta myös yleinen tie. Kivihiili varastoidaan siellä ajaksi, joka voi vaihdella kuudesta kuukaudesta yhteen vuoteen, ennen sen siirtämistä kuljetushihnaa pitkin voimalaan murskattavaksi ja polttolaitokseen syötettäväksi.

20

NEa arvioi EPZ:n laitoksen vuosia 2013–2020 koskevan kolmannen päästökauppakauden tarkkailusuunnitelman laatimisen yhteydessä, ettei kivihiilen varastoinninaikaisesta lämmönkehityksestä johtuvaa hävikkiä voida pitää asetuksen N:o 601/2012 27 artiklan 2 kohdassa tarkoitettuna laitoksesta pois vietynä polttoaineena.

21

Tämän seurauksena NEa kieltäytyi 8.11.2013 tekemällään päätöksellä hyväksymästä EPZ:n mainittuun suunnitelmaan ehdottamaa muutosta, minkä jälkeen se hylkäsi 23.4.2014 tekemällään päätöksellä EPZ:n ensimmäisestä päätöksestä tekemän oikaisuvaatimuksen perusteettomana.

22

EPZ on saattanut asian Raad van Staten (ylin hallintotuomioistuin) käsiteltäväksi ja vaatinut viimeksi mainitun päätöksen kumoamista.

23

Tässä tilanteessa Raad van State (ylin hallintotuomioistuin) on päättänyt lykätä asian käsittelyä ja esittää unionin tuomioistuimelle seuraavat ennakkoratkaisukysymykset:

24

Ennakkoratkaisua pyytänyt tuomioistuin tiedustelee ensimmäisellä kysymyksellään olennaisilta osin sitä, onko pääasiassa kyseessä olevan kaltainen kivihiilivoimalan polttoaineen varastointipaikka, sellaisena kuin ennakkoratkaisua pyytänyt tuomioistuin sen kuvailee, direktiivin 2003/87/EY 3 artiklan e alakohdassa tarkoitettu laitos, kun otetaan erityisesti huomioon, että se sijaitsee noin 800 metrin päässä voimalasta, josta sen erottaa yleinen tie, ja että polttoaine kuljetetaan voimalaan kyseisen yleisen tien ylittävää kuljetushihnaa pitkin.

25

On muistutettava, että direktiivin 2003/87 3 artiklan e alakohdan mukaan ”laitoksella” tarkoitetaan kyseisessä direktiivissä kiinteää teknistä kokonaisuutta, jossa suoritetaan yhtä tai useampaa liitteessä I mainittua toimintaa sekä mitä tahansa niihin suoranaisesti liittyvää toimintaa, joka on teknisesti yhteydessä laitoksella suoritettuun toimintaan ja joka mahdollisesti vaikuttaa päästöihin ja pilaantumiseen.

26

Lisäksi on mainittava, että kyseisessä liitteessä mainitaan muun muassa polttoaineiden poltto laitoksissa, joiden nimellinen kokonaislämpöteho on yli 20 MW, lukuun ottamatta ongelmajätteen ja yhdyskuntajätteen polttolaitoksia.

27

Pääasiassa on riidatonta, että koska EPZ:n kivihiilivoimalan nimellinen kokonaislämpöteho on yli 20 MW, polttoaineiden poltto kyseisessä laitoksessa kuuluu direktiivin 2003/87 liitteen I soveltamisalaan.

28

Varastoinnista on sen sijaan todettava, että vaikka kyseiseen voimalaan tarkoitetun kivihiilen luontaista lämmönkehitystä varastoinnin aikana voitaisiin pitää kyseisen direktiivin liitteessä I tarkoitettuna polttoaineen polttona, unionin tuomioistuimen käytettävissä olevasta aineistosta ei ilmene, että pääasiassa kyseessä olevan varastointipaikan nimellinen kokonaislämpöteho ylittäisi kyseisen direktiivin liitteessä I asetetun 20 MW:n kynnyksen. Niinpä kyseistä varastointipaikkaa ei voida pitää direktiivin 2003/87 3 artiklan e alakohdassa tarkoitettuna kiinteänä teknisenä kokonaisuutena.

29

Pääasiassa kyseessä oleva kivihiilivarasto on näin ollen osa direktiivin 2003/87 3 artiklan e alakohdassa tarkoitettua laitosta ainoastaan, jos kivihiilen varastointi vastaa niitä kyseisessä säännöksessä ilmaistuja kriteereitä, jotka koskevat muita kuin kyseisen direktiivin liitteessä I mainittuja toimintoja. Näin on siinä tapauksessa, että toiminta liittyy suoranaisesti polttoaineen polttamiseen voimalassa, että sillä on tekninen yhteys voimalassa harjoitettavaan toimintaan ja että se mahdollisesti vaikuttaa päästöihin ja pilaantumiseen.

30

Tässä yhteydessä on mainittava yhtäältä, että jo pelkästään sen perusteella, että varastoitu kivihiili on voimalan toiminnalle välttämätön, voidaan katsoa, että varastointi liittyy suoranaisesti voimalan toimintaan. Suoran yhteyden konkretisoi lisäksi näiden kahden välinen tekninen yhteys. Kuten julkisasiamies esittää ratkaisuehdotuksensa 30 kohdassa, tällaisen yhteyden on nimittäin katsottava olevan olemassa, jos kyseessä oleva toiminta kuuluu voimalan polttotoiminnan tekniseen kokonaisprosessiin.

31

Tällainen yhteys on joka tapauksessa olemassa pääasiassa kyseessä olevan kaltaisen kivihiilen varastointipaikan osalta, kun otetaan huomioon alueen järjestämistapa sekä kivihiilivaraston ja voimalan välinen kuljetushihna.

32

Muilla ennakkoratkaisua pyytäneen tuomioistuimen mainitsemilla seikoilla, joiden mukaan varastointialue ja laitos ovat noin 800 metrin päässä toisistaan ja niiden välillä on yleinen tie, ei ole tältä osin merkitystä.

33

Toisaalta on myös todettava ennakkoratkaisupyynnöstä ilmenevän, että pääasiassa kyseessä olevassa kivihiilen varastoinnissa vapautuu luontaisen lämmönkehityksen kautta kasvihuonekaasuja, joten kyseinen toiminta voi mahdollisesti vaikuttaa päästöihin ja pilaantumiseen direktiivin 2003/87 3 artiklan e alakohdassa tarkoitetulla tavalla.

34

Ensimmäiseen kysymykseen on edellä esitetyn perusteella vastattava, että pääasiassa kyseessä olevan kaltainen kivihiilivoimalan polttoaineen varastointipaikka, sellaisena kuin ennakkoratkaisua pyytänyt tuomioistuin sen kuvailee, on osa direktiivin 2003/87 3 artiklan e alakohdassa tarkoitettua laitosta.

35

Toisella kysymyksellään ennakkoratkaisua pyytänyt tuomioistuin tiedustelee olennaisilta osin sitä, onko asetuksen N:o 601/2012 27 artiklan 2 kohdan ensimmäistä alakohtaa tulkittava siten, että kivihiilen luontaisesta lämmönkehityksestä johtuvaa hävikkiä sinä aikana, jona se on varastoituna direktiivin 2003/87 3 artiklan e alakohdassa tarkoitettuun laitokseen kuuluvalla varastointialueella, on pidettävä laitoksesta pois vietynä hiilenä.

36

Ennakkoratkaisupyynnöstä ilmenee, että EPZ on päättänyt soveltaa laitoksensa päästöjen tarkkailuun asetuksen N:o 601/2012 27 artiklan 1 kohdan b alakohdassa kuvattua laskentaan perustuvaa tarkkailumenetelmää.

37

Tässä tilanteessa on aluksi mainittava, että asetuksen N:o 601/2012 27 artiklan 1 kohdan b alakohdassa mahdollistetaan se, että toiminnanharjoittaja määrittää lähdevirran toimintotiedot erikseen toimitettujen määrien yhteenlaskettujen mittaustulosten perusteella ottaen huomioon olennaiset varastomuutokset.

38

Tämän jälkeen on mainittava, että asetuksen N:o 601/2012 27 artiklan 2 kohdan ensimmäisen alakohdan mukaan lähdevirran toimintatietojen määrittäminen kyseisen artiklan 1 kohdan b alakohdassa tarkoitetun menetelmän mukaisesti edellyttää muun muassa sitä, että polttoainemääriä koskevan raportointikauden aikana ostetun polttoaineen määrästä vähennetään laitoksesta pois viedyn polttoaineen määrä.

39

Sekä kyseisen säännöksen sanamuoto, jossa käytetään käsitteen ”häviäminen” sijasta käsitettä ”pois vieminen”, että asetuksen N:o 601/2012 tavoitteena oleva kattava tarkkailu ja raportointi, joiden on kyseisen asetuksen 5 artiklassa säädetyn mukaisesti katettava kaikki direktiivin 2003/87 liitteessä I tarkoitettuihin toimintoihin liittyvistä päästölähteistä ja päästövirroista peräisin olevat prosesseista ja poltosta aiheutuvat päästöt ja kaikki kyseisten toimintojen yhteydessä eriteltyjen kasvihuonekaasujen päästöt – missä yhteydessä on kuitenkin vältettävä kaksinkertaista laskentaa – ovat perusteita olla pitämättä pääasiassa kyseessä olevan kaltaista polttoaineiden hävikkiä mainitun asetuksen 27 artiklan 2 kohdan ensimmäisessä alakohdassa tarkoitettuna laitoksesta pois vietynä hiilenä.

40

Toiseen kysymykseen on kaiken edellä esitetyn perusteella vastattava, että asetuksen N:o 601/2012 27 artiklan 2 kohdan ensimmäistä alakohtaa on tulkittava siten, että kivihiilen luontaisesta lämmönkehityksestä johtuvaa hävikkiä sinä aikana, jona se on varastoituna direktiivin 2003/87 3 artiklan e alakohdassa tarkoitettuun laitokseen kuuluvalla varastointialueella, ei voida pitää laitoksesta pois vietynä hiilenä.

41

Pääasian asianosaisten osalta asian käsittely unionin tuomioistuimessa on välivaihe kansallisessa tuomioistuimessa vireillä olevan asian käsittelyssä, minkä vuoksi kansallisen tuomioistuimen asiana on päättää oikeudenkäyntikulujen korvaamisesta. Oikeudenkäyntikuluja, jotka ovat aiheutuneet muille kuin näille asianosaisille huomautusten esittämisestä unionin tuomioistuimelle, ei voida määrätä korvattaviksi.

Näillä perusteilla unionin tuomioistuin (kuudes jaosto) on ratkaissut asian seuraavasti: