28.12.2007   

FI

Euroopan unionin virallinen lehti

C 317/1

I—III

1—13

1—5

6—9

10—11

12—13

14—17

14

15—17

18—120

18—51

19—43

44—51

52—87

53—58

59—73

74—87

88—106

89—94

95—106

107—120

108—112

113—120

121—136

127—128

129—130

131—133

134—136

CIEM

Kansainvälinen merentutkimusneuvosto

EU

Euroopan unioni

GT

bruttovetoisuus; aluksen kapasiteettiin liittyvä mittayksikkö

ISO

Kansainvälinen standardisoimisjärjestö

kW

kilowatti, alusten tehoon liittyvä mittayksikkö

MOO

monivuotinen ohjausohjelma

STECF

tieteellis-teknis-taloudellinen kalastuskomitea

TAC

suurin sallittu saalis

VMS

Vessel Monitoring System; alusten satelliittiseurantajärjestelmä, jonka avulla alukset lähettävät säännöllisin väliajoin tietoja sijainnistaan valvontaviranomaisille

I

Yhteinen kalastuspolitiikka luotiin vuonna 1983 ja sen tavoitteena on elollisten vesiluonnonvarojen kestävä hyödyntäminen. Sen kulmakiven muodostavat pyyntirajoitukset, jotka perustuvat vahvistettuihin suurimpiin sallittuihin saaliisiin (TAC) ja kansallisiin kiintiöihin. Lähestymistavan soveltamisen onnistuminen edellyttää, että saatavilla olevat tiedot ovat luotettavia ja perusteellisia ja että käytössä olevat tarkastus- ja seuraamusjärjestelmät ovat vaikuttavia.

II

Tarkastus kohdistui näihin kolmeen tekijään ja tuloksiin, jotka saatiin komissiossa sekä kuudessa kalastuksen kannalta keskeisessä jäsenvaltiossa (1) toimitetuissa tarkastuksissa. Tilintarkastustuomioistuin päätteli tarkastuksen perusteella, että:

Mikäli tilanne jatkuu tällaisena, sillä on vakavat seuraukset ei ainoastaan varojen kannalta vaan myös kalastuselinkeinon ja siihen liittyvien alueiden tulevaisuuden kannalta.

III

Jos poliittiset päättäjät toivovat, että yhteisellä kalastuspolitiikalla saavutetaan sille asetettu elollisten vesiluonnonvarojen kestävää hyödyntämistä koskeva tavoite, nykyisiä valvonta-, tarkastus- ja seuraamusjärjestelmiä on lujitettava huomattavasti panemalla täytäntöön seuraavat suositukset:

1.

Yhteisön satamissa puretaan joka vuosi yli 4,4 miljoonaa tonnia kaloja ja äyriäisiä, joiden kokonaisarvo on 6 100 miljoonaa euroa (2). Kalastuselinkeino työllistää 230 000 henkilöä Euroopan unionissa ja tietyillä rannikkoalueilla sillä on merkittävä ja vaikeasti korvattavissa oleva asema.

2.

Yhteisön kalavarat (3) ovat osa yhteistä omaisuutta. Yhteisen kalastuspolitiikan tavoitteena on varmistaa ”sellainen elollisten vesiluonnonvarojen hyödyntäminen, joka luo talouden, ympäristön ja sosiaalisten tekijöiden osalta kestävät olosuhteet” (4). Kestävän kalastuksen käsite on ollut olemassa vuonna 1983 luodun yhteisen kalastuspolitiikan alusta alkaen, vaikka se ilmaistiinkin silloin eri tavoin (5).

3.

Lähes kaksikymmentä vuotta myöhemmin komissio ei voinut välttyä negatiiviselta yhteisen kalastuspolitiikan arvioinnilta myöntäessään, että ”tällä politiikalla ei ole saatu aikaan kestävää kalavarojen käyttöä” (6). Komissio täsmensi, että epäonnistuminen oli sekä ympäristöllinen – ”monet kannat ovat tällä hetkellä turvallista biologista rajaa pienempiä” – että taloudellis-sosiaalinen – ”kalastusalalle on tyypillistä liiallisista investoinneista, nopeasti nousevista hinnoista ja vähenevistä kalavaroista johtuva taloudellinen hauraus, joka ilmenee huonona kannattavuutena ja tasaisesti vähentyvinä työpaikkoina”.

4.

Viimeaikaiset tiedot vahvistavat tämän diagnoosin. Kansainvälisen merentutkimusneuvoston (CIEM) tiedemiehet, joiden tehtävänä on suorittaa biologisia arviointeja, analysoivat joidenkin kantojen hyödyntämisastetta Koillis-Atlantilla, jonne valtaosa yhteisön vesiluonnonvaroista on keskittynyt (7). Heidän analyysinsä mukaan 81:tä prosenttia arvioiduista kannoista on hyödynnetty liikaa (8). Taloudelliselta kannalta katsottuna Eurostatin luvut tukevat diagnoosia epäonnistumisesta, koska ne osoittavat, että Koillis-Atlantilla yhteisön pyyntimäärä vähenee koko ajan. Kaudella 1995–2005 ne olivat vähentyneet kaiken kaikkiaan 30 prosenttia.

5.

Johannesburgissa vuonna 2002 pidetyssä kestävän kehityksen huippukokouksessa Euroopan unioni allekirjoitti toimintasuunnitelman, jonka yhtenä tavoitteena on palauttaa viimeistään vuoteen 2015 mennessä kaikki kalakannat sellaiselle tasolle, jolla voidaan varmistaa kestävä enimmäistuotto.

6.

Kala on uusiutuva luonnonvara, jonka määrää ei ole helppoa määrittää ja jonka lisääntymiseen ja liikkumiseen liittyviä tekijöitä ei voida suoraan hallita. Ainoa keino vaikuttaa kantaan on siis rajoittaa saaliita. Tämän vuoksi ”säilyttämiseen, valvontaan ja sääntöjen noudattamiseen” liittyvällä toiminnalla on tämän toimenpiteen kohdalla avainasema, koska tavoitteena on yhtäältä määrittää kalavarojen säilyttämistä ja hoitoa koskevat järjestelyt ja toisaalta valvoa, että vastaavia säännöksiä sovelletaan asianmukaisesti.

7.

Euroopan unionissa pääasiallinen kalavarojen hoitotoimenpide on pyyntimäärän rajoittaminen. Tämä tapahtuu vahvistamalla tärkeimpien lajien osalta jäsenvaltioiden kiintiöiden mukaisesti jaoteltuina suurimmat sallitut saaliit (TAC). Neuvosto päättää vuosittain suurimmista sallituista saaliista komission ehdotusten pohjalta. Komission ehdotukset perustuvat tieteellisiin lausuntoihin (9). Niissä ilmoitetaan, kuinka suuri määrä kaloja on mahdollista pyytää vaarantamatta kantojen uusiutumista. Tiedemiesten käyttämät tiedot perustuvat heidän tekemäänsä tutkimustyöhön ja lisäksi kalastajien ilmoittamiin pyyntimääriin.

8.

Aiemmin sallittujen saaliiden rajoittamisen lisäksi oli vähennettävä myös laivaston kalastuskapasiteettia. Tästä toimintalinjasta kuitenkin luovuttiin vuonna 2002 toteutetun yhteisen kalastuspolitiikan uudistamisen yhteydessä, koska sen täytäntöönpano epäonnistui. Nykyisin yhteisön toimenpiteillä ainoastaan asetetaan kalastuskapasiteetille yläraja ja vaikutetaan pyyntiponnistuksiin eli laivaston toimintaan. Järjestelmää täydennettiin viimeksi ns. teknisillä toimenpiteillä. Niissä pääasiassa täsmennetään pyydysten ominaisuudet ja/tai vahvistetaan tiettyjen lajien vähimmäiskoot.

9.

Vaikka eri toimintalinjat määritellään yhteisön tasolla, on yleisesti ottaen jäsenvaltioiden (10) vastuulla varmistaa, että valvonnan ja tarkastusten täytäntöönpano on vaikuttavaa ja että yhteisen kalastuspolitiikan sääntöjä noudatetaan (11). Tämä tarkoittaa sitä, että niillä on täysi vapaus päättää kiintiöidensä hallintaa ja tarkastustensa organisointia koskevista järjestelyistä sekä rikkomistapauksissa sovellettavien seuraamusten luonteesta. Komission vastuulla on arvioida ja valvoa, että jäsenvaltiot noudattavat yhteisen kalastuspolitiikan sääntöjä, ja helpottaa toiminnan yhteensovittamista ja yhteistyötä niiden välillä.

10.

”Valvontaan ja sääntöjen noudattamiseen” liittyvään toimintaan tarkoitettu yhteisön rahoitusosuus on 46 miljoonaa euroa, jos huomioon otetaan ainoastaan siihen suoraan myönnetyt määrärahat (12). Rahoituksen määrä on paljon merkittävämpi, jos otetaan huomioon kaikenlainen toiminta, jonka tarkoituksena on – ainakin osittain – käsitellä kalavarojen hoitotoiminnan huomattavista puutteista johtuvia seurauksia. Tällaisia ovat erityisesti kalastukseen liittyvät rakennetuet (837 miljoonaa euroa) ja kansainväliset kalastussopimukset (156 miljoonaa euroa).

11.

Kalastusvaroissa on kyse suoraan Euroopan unionia koskevista varoista, koska EU vastaa niiden hoitamisesta. Kyseisiä varoja on vaikeaa arvioida rahassa, mutta tämä ei saa tehdä vaikeammin ymmärrettäväksi näihin varoihin liittyviä tosiasioita tai niiden merkitystä.

12.

Alan perussäädös on neuvoston asetus elollisten vesiluonnonvarojen säilyttämisestä ja kestävästä hyödyntämisestä yhteisessä kalastuspolitiikassa (13). Asetuksen V luvussa määritellään tavoitteet ja niiden saavuttamiseen tähtäävät yhteisön toimintatavat.

13.

Valvontajärjestelmää (14) ja pyyntitietojen keruuta (15) koskevat säännökset ovat vanhempia asiaa koskevia asetuksia. Muita tarkastuksia koskevia velvoitteita on sisällytetty ns. vuosittaisten ”suurin sallittu saalis (TAC) ja kiintiö” -asetusten (16) liitteisiin sekä asetuksiin, joissa säädetään elvytystoimenpiteistä tai tiettyjen kantojen kestävää hyödyntämistä koskevista monivuotisista suunnitelmista (17).

14.

Vesiluonnonvarojen hoitoa koskevan yhteisön politiikan kulmakiven muodostavat pyyntimäärien rajoitukset, jotka perustuvat vahvistettuihin suurimpiin sallittuihin saaliisiin (TAC) ja kiintiöihin. Lähestymistavan soveltamisen onnistuminen edellyttää, että saatavilla olevat tiedot ovat luotettavia ja kattavia ja että käytössä olevat tarkastus- ja seuraamusjärjestelmät ovat vaikuttavia. Tilintarkastustuomioistuin arvioi asianmukaiseksi toimittaa tarkastuksen, jonka tarkoituksena oli saada vastaus seuraavaan kysymykseen:

”Toteuttavatko komissio ja jäsenvaltiot toimenpiteitä, jotka ovat vesiluonnonvarojen säilyttämiseen tähtäävän valvonta-, tarkastus- ja seuraamusjärjestelmän vaikuttavuuden kannalta tarpeellisia?”

Tarkastus kohdistui seuraaviin seikkoihin:

15.

Tarkastus kohdistui pääasiassa tietojenkeruu-, tarkastus- ja seuraamusjärjestelmien analysointiin sekä komission keskushallinnossa että jäsenvaltioissa. Todentavaa aineistoa kerättiin ja tutkittiin tekemällä haastatteluja ja analysoimalla asiakirjoja ja tietoja. Täydentääkseen ja testatakseen järjestelmän tuntemustaan ja saadakseen sille vahvistuksen tarkastajat suorittivat vastaavuustestejä, jotka koskivat saaliiden kirjaamista ja tarkastuskertomuksia. Asianomaisten säännösten puuttuessa kriteereinä sovellettiin alan keskeisiä kansainvälisten organisaatioiden tunnustamia yleisiä standardeja (18).

16.

Tarkastettaviksi valittiin kuusi jäsenvaltiota pyyntimäärän merkittävyyden ja purettujen saaliiden arvon perusteella. Valitut jäsenvaltiot ovat Alankomaat, Espanja, Italia, Ranska, Tanska ja Yhdistynyt kuningaskunta, joiden osuus pyyntimääristä on lähes 70 prosenttia ja purettujen saaliiden arvosta (19) yli 80 prosenttia. Tarkastuskäynnit paikalle tehtiin vuoden 2006 huhtikuun ja marraskuun välisenä aikana.

17.

Tämän kertomuksen julkaisun aikoihin tuoreimman yhteistä kalastuspolitiikkaa koskevan yleisasetuksen julkaisemisesta on kulunut lähes viisi vuotta ja komissio on ryhtynyt valmisteluihin laatiakseen uuden ”valvonta”-asetuksen. Komissio aikoo tehdä asiaa koskevan ehdotuksensa neuvostolle vuonna 2008.

18.

TAC- ja kiintiöjärjestelmä perustuu saaliiden määrälliseen rajoittamiseen. Sen täytäntöönpanon laatu riippuu siitä, onko olemassa kirjaamis- ja hyväksyntäjärjestelmä (ks. liite 1), jonka avulla voidaan saada perusteelliset ja luotettavat tiedot, ja vaikuttava tietojen seurantajärjestelmä, jonka avulla estetään kiintiöiden ylittäminen. Kumpikaan mainituista järjestelmistä ei täytä kokonaan kyseisiä kriteerejä.

19.

Kansallisissa pyyntitietojen keruu-, hyväksyntä- ja kokoamisjärjestelmissä on lukuisia puutteita, joista osa on vakavia. Tämän vuoksi komissiolle toimitettujen tietojen laadusta ei ole varmuutta.

20.

Kiintiöiden käytön seuranta perustuu ilmoitusjärjestelmään, johon syötetään pääasiassa kolmenlaisia kalastajien tai ensimmäisten ostajien laatimia asiakirjoja: aluspäiväkirjat (20), purkamisilmoitukset (21) ja myynti-ilmoitukset (22). Kyseiset asiakirjat tai niiden jäljennökset on toimitettava tapauksesta riippuen sille jäsenvaltiolle, jonka lipun alla alus purjehtii, ja/tai jäsenvaltiolle, jossa saalis puretaan ja/tai jossa ensimmäinen myynti tapahtuu: asianomaisia jäsenvaltioita voi täten olla jopa kolme. Jäsenvaltio, joka vastaa pyyntitietojen toimittamisesta komissiolle, on aina se jäsenvaltio, jossa saalis on purettu. Lippuvaltio voi siis olla muu kuin jäsenvaltio, jonka kiintiöstä kyseiset saaliit vähennetään.

21.

Järjestelmän ensimmäisen heikon kohdan muodostavat yhteisön lainsäädännössä säädetyt ilmoitustietojen laatimista koskevat ehdot. Niiden avulla ei voida taata sitä, että saatavat tiedot olisivat mahdollisimman täsmällisiä ja tarkkoja:

22.

Komissio on tietoisena puutteista ottanut käyttöön tiettyjen kalastustyyppien osalta erityismääräyksiä tarkoituksena korjata joitakin näistä puutteista. Täten elvytyssuunnitelmien yhteydessä hyväksyttävyysrajaa alennettiin kahdeksaan prosenttiin, vaakapunnitukset tehtiin huutokaupassa pakollisiksi ja määrättiin, että jäljennös aluspäiväkirjasta oli annettava heti satamaan saavuttaessa. Tietyt jäsenvaltiot ovat menneet vielä pidemmälle ja laajentaneet tai yleistäneet kyseisiä määräyksiä.

23.

Lisäksi joulukuussa 2006 julkaistussa asetuksessa (26) säädetään, että paperimuodossa annettavat ilmoitukset korvataan osittain ja asteittain järjestelmällä, jossa tiedot ilmoitetaan sähköisesti. Tämän todennäköisesti lisää nopeutta ja luotettavuutta ja vähentää kuluja. Jos aluspäiväkirjan sisältämät tiedot olisi lisäksi toimitettava ennen satamaan saapumista, tämä auttaisi korjaamaan valvontapuutteen, joka liittyy siihen, että paperimuodossa olevan asiakirjan toimittamisen määräaika on 48 tuntia. Kyseinen velvoite ei kuitenkaan olisi voimassa ennen kuin soveltamissääntöjen voimaantulosta on kulunut 24 kuukautta eikä kyseisiä soveltamissääntöjä ole vielä laadittu eikä hyväksytty.

24.

Eräs EU:n ulkopuolinen maa, Norja on ottanut käyttöön menettelyjä, joissa myyntitoimia valvotaan tiukemmin ja jotka antavat enemmän varmuutta. Viimeisen saaliin jälkeen kalastaja toimittaa myyntiorganisaatiolle yksityiskohtaiset tiedot lastistaan; lasti on siis vielä samana päivänä myytävänä sähköisessä huutokaupassa (27) ennen sen purkamista ja pakollista punnitusta. Ostaja ja kalastaja laativat ja allekirjoittavat yhdessä myynti-ilmoituksen ennen kuin alus lähtee laiturista. Tarkastajien työtä helpottaa se, että myytävä tuote ja sitä koskeva tosite ovat samassa paikassa samaan aikaan.

25.

Kaloja, joista suurin osa on jo kuolleita, heitetään suuria määriä yli laidan joko lakisääteisistä (28) tai taloudellisista (29) syistä. Arvioiden mukaan Koillis-Atlantilla pyydetyistä kaloista heitetään pois 13 prosenttia (30). Ilmiönä tämä merkitsee huomattavaa varojen tuhlausta mutta myös sitä, että kantojen tilaa koskevia arviointeja tekevien tiedemiesten käyttämän tiedon laatu heikkenee.

26.

Norjassa tilanne on päinvastainen: jos kalastaja saa saaliiksi kaloja, joita hänellä ei ole oikeutta pyytää, hän ei saa heittää niitä takaisin mereen. Jotta kyseisellä velvoitteella olisi kalastajan kannalta mahdollisimman vähän taloudellista merkitystä, hän saa pienen osan näiden ”laittomien” kalojen myynnistä saatavasta voitosta kattaakseen kulunsa ja loput siirretään julkiseen rahastoon.

27.

Joissakin jäsenvaltioissa ei tietynlaisen kalastustoiminnan osalta kerätä minkäänlaisia saalisilmoituksiin liittyviä tietoja:

28.

Tiettyjen jäsenvaltioiden tietojärjestelmään ei ole vielä sisällytetty kaikkien kolmen keskeisen ilmoitusasiakirjan keruuta, vaikka tämä on ollut pakollista joskus jopa yli 20 vuotta:

29.

Lisäksi jäsenvaltioissa käytettävien keruujärjestelmien avulla ei voida aina yksilöidä tai vaatia puuttuvia asiakirjoja:

30.

Myös tietojen keruun ja hyväksymisen viivästyminen voi vähentää niiden perusteellisuutta. Tästä on kyse silloin, kun saaliita ei ole hyväksytty ennen sitä lopullista määräaikaa, jolloin kulunutta vuotta koskevat lopulliset luvut on toimitettava komissiolle. Tarkastuksessa havaittiin useita tämäntyyppisiä poikkeamia:

31.

Yhteisön lainsäädännön (35) mukaisesti kunkin jäsenvaltion on perustettava varmentamisjärjestelmä, johon kuuluu erityisesti kyseisistä ilmoitusvelvollisuuksista johtuvien tietojen ja VMS-tietojen vertailu ja tarkastaminen. Asetuksen mukaisesti näiden tarkastusten helpottamiseksi kunkin jäsenvaltion on luotava tietokanta, mutta asetuksessa ei täsmennetä hyväksymisen yhteydessä toimitettavien tarkastusten luonnetta eikä niiden laajuutta.

32.

Yhdelläkään jäsenvaltiolla ei ole täysin integroitua varmentamisjärjestelmää, jonka avulla kaikki samantyyppiset ilmoitustiedot voitaisiin tarkastaa automaattisesti ja järjestelmällisesti:

33.

Alankomaita lukuun ottamatta kaikissa tarkastuskäynnin kohteena olleissa jäsenvaltioissa fyysisen inventaarin yhteydessä tehdyn laskennan perusteella mahdollisesti saatuja lukuja ei sisällytetä saalisilmoitusten varmentamisjärjestelmään, vaikka ne suoralta kädeltä ajateltuna ovat luotettavampia kuin ilmoitusten sisältämät tiedot.

34.

Vertailuja ei dokumentoida niin hyvin, että voitaisiin tarkistaa, onko ne toteutettu kunnolla ja onko havaittuja poikkeamia seurattu asianmukaisesti. Tämä koskee kaikkia tarkastuskäynnin kohteina olleita jäsenvaltioita.

35.

Ranskassa oikeudelliset seikat heikentävät varmentamisjärjestelmää. Kansallisessa hallinnossa käydään parhaillaan keskustelua ilmoitustietojen tilastollisesta (tai muunlaisesta) luonteesta. Juridisen varmuuden puuttuessa tarkastajille ei myöskään ilmoiteta säännöllisesti hyväksyttävyysrajan ylittävistä tietojen välisistä eroavaisuuksista, joita pyyntitietojen käsittelystä vastaavat yksiköt ovat havainneet.

36.

Tilintarkastustuomioistuin havaitsi kaikissa tarkastuskäynnin kohteina olleissa jäsenvaltioissa varmentamisjärjestelmissä esiintyvistä puutteista johtuvia ilmoituksiin liittyviä poikkeamia (38), joita ei ollut havaittu eikä käsitelty.

37.

Pyyntitietojen keruuseen käytetyt kansalliset järjestelmät eivät ole yhteentoimivia eikä niitä ole liitetty toisiinsa. Tämä rajoittaa tarkastusmahdollisuuksia ja vähentää täten varmentamisjärjestelmien vaikuttavuutta. Jos esimerkiksi ensimmäinen myynti tapahtuu maassa, joka ei ole jäsenvaltio, jonka lipun alla alus purjehtii, eikä purkamispaikka, automaattista tarkastusta ei ole mahdollista toimittaa vertailemalla myynti-ilmoituksen tietoja aluspäiväkirjan ja purkamisilmoituksen tietoihin (39).

38.

Suurin sallittu saalis (TAC) ja kiintiöt vahvistetaan elopainona ilmoitettuina tonneina eli toisin sanoen kokonaisina kaloina ja pyyntihetkellä. Sitä vastoin saaliiden seurannassa (40) viiteasiakirjoina käytetyissä ilmoituksissa paino ilmoitetaan nettopainona. Näiden kahden yksikön välinen ero johtuu pääasiassa siitä, että kala leikataan aluksella. Yksiköstä toiseen siirtymiseen sovelletaan muuntokertoimia. Kertoimet perustuvat aiemmin sovellettuja käytäntöjä (41) koskeviin tietoihin, joita ei ole koskaan hyväksytetty tarkasti ja joissa on eroja jäsenvaltioiden välillä. Tämän vuoksi hyväksytyissä pyyntiluvuissa esiintyy epätarkkuuksia ja perusteettomia, toisinaan huomattavia eroavaisuuksia kiintiöiden seurannassa huomioon otetuissa vetoisuuksissa riippuen siitä, missä maassa saalis purettiin (42).

39.

Tietojen jäljitettävyyttä ei ole varmistettu kahdessa tarkastuskäynnin kohteina olleista maista eli toisin sanoen ei ole ollut mahdollista tarkistaa, että komissiolle toimitetut kootut tiedot todellakin vastaavat yksittäisten hyväksyttyjen tietojen summaa. Kyseessä on merkittävä poikkeama, koska tässä tapauksessa ei ole mahdollista luoda yhteyttä kiintiöiden seurannassa käytettyjen tietojen ja yksittäisissä ilmoituksissa esiintyvien tietojen välille:

40.

Yhdessäkään tarkastuskäynnin kohteena olleessa jäsenvaltiossa pyyntitietojen keruu- ja varmentamisjärjestelmistä ei toimitettu kokonaisvaltaista tarkastusta, jonka tarkoituksena olisi ollut arvioida it-sovellusten laatua. Näiden järjestelmien perusteella saatuihin, komissiolle toimitettuihin tietoihin ei ole myöskään koskaan sovellettu riippumattoman organisaation toteuttamaa todentamismenettelyä.

41.

Valvontaa koskevan asetuksen alkuperäisversiossa (45) kuitenkin säädettiin, että kunkin jäsenvaltion on tämän asetuksen voimaantuloa seuraavan vuoden kuluessa luovutettava komissiolle kertomus, jossa esitetään tietojen keräys- ja tarkastustapa ja täsmennetään tietojen luotettavuuden taso. Tämä velvoite ei esiinny myöhemmissä versioissa (46).

42.

Komissio on tietoinen tiettyjen vastaanottamiensa tietojen epämääräisestä laadusta ja on ottanut asian julkisesti esille (47).

43.

Näiden epämääräistä laatua olevien tietojen perusteella komissio kuitenkin pyrkii ehkäisemään kiintiöiden ylityksiä ja tarvittaessa määräämään seuraamuksia niiden ylityksestä.

44.

Jäsenvaltiot ovat ensisijaisesti vastuussa kiintiöidensä hallinnoinnista ja seurannasta, joten niiden tehtävänä on ryhtyä tarvittaviin toimenpiteisiin estääkseen kiintiöiden ylitykset. Tarvittaessa niiden on lopetettava asianomainen kalastus. Komission vastuulla on tarkastaa, että jäsenvaltiot täyttävät velvollisuutensa. Komissio voi täten keskeyttää tietyn kannan kalastamisen omasta aloitteestaan (48).

45.

Kalastuksen tiedonsiirtojärjestelmässä, jonka kautta komissio vastaanottaa joka kuukausi jäsenvaltioiden valmistelemat pyyntitiedot, on monia puutteita. Kuten on jo edellä todettu, toimitetut tiedot ovat laadultaan epämääräisiä. Kaikki jäsenvaltiot eivät toimita järjestelmällisesti raporttejaan säädettyihin määräaikoihin mennessä, mikä vähentää komission valmiuksia reagoida tilanteisiin. Koska tietoja kerääntyy vähitellen vuoden mittaan, tietojen yhdenmukaisuutta ei ole mahdollista testata määrätyltä aikaväliltä varainhoitovuosien välillä eikä havaita käsittelyviipeitä. Tiettyjä, jopa karkeita ilmoituksissa esiintyviä poikkeamia (49) ei ole voitu havaita välittömästi tiettyjen yksinkertaisten loogisten testien puuttumisen vuoksi.

46.

Komissio ei täsmäytä kalastus- ja meriasioiden pääosastolle kalastuspolitiikan täytäntöönpanon yhteydessä toimitettuja tietoja vastaavien Eurostatin (50) saamien tietojen kanssa. Kyseisissä tiedoissa on joissain tapauksissa huomattavia eroja.

47.

Vuodesta 1999 alkaen komissiolla on ollut oikeus tutustua kansallisten tiedostojen kopioihin (51). Tämän kautta komission pitäisi olla mahdollista arvioida sille toimitettujen tietojen laatua. Ensimmäisen pyyntitietoja koskevan pyyntönsä komissio esitti jäsenvaltioille kuitenkin vasta vuonna 2007. Komission selityksen mukaan syy tämän mahdollisuuden vähäiseen käyttöön on se, että valvonta- ja tarkastusyksiköillä ei ole tarpeeksi henkilöstöä, jolla olisi todellista tietojen analysointiin, käsittelyyn ja tarkastukseen liittyvää tietotaitoa.

48.

Komission täytäntöönpanemassa seuranta- ja hälytysjärjestelmässä on kyse kunkin kiintiöön kuuluvan kannan (52) osalta kiintiömäärien ja raportoitujen saaliiden automaattisesta vertailusta. Kun käyttöaste saavuttaa ennalta määrätyn rajan, kyseiselle jäsenvaltiolle lähetetään varoitusviesti ja sitä kehotetaan välittämään tiedoksi toimenpiteet, joihin se aikoo tapahtuneen johdosta ryhtyä.

49.

Kyseisen menettelyn vaikuttavuutta heikentävät seuraavat tekijät: saalisilmoitukset annetaan ja jäsenvaltioiden välistä kiintiökauppaa seurataan viipeellä, erityisehdot (53), eri korvausmahdollisuudet ja eri ehtojen perusteella seuraavalle vuodelle tehdyt siirrot tai painotetut vähennykset tekevät menettelystä monimutkaisen eikä toimintaan ole varattu riittävästi henkilöstöä. Vuonna 2005 järjestelmä ei estänyt 26 kiintiön virallista ylittämistä; näistä 11 tapauksessa kyse oli huomattavasta kiintiön ylittämisestä (54).

50.

Komissiolla on oikeus lopettaa kalastus omasta aloitteestaan (55). Tarve kerätä riittävästi todisteaineistoa varmuuden saamiseksi siitä, että kiintiö on käytetty loppuun, tarkoittaa käytännössä sitä, että kyseistä säännöstä voidaan soveltaa ainoastaan kantoihin, joiden osalta alusten ja purettujen saaliiden määrä on vähäinen. Halutessaan välttää kaikenlaisia juridisia riskejä komissio vaatii toimintansa edellytykseksi erittäin korkean luottamustason, mikä lykkää päätöksentekoa ja täten toimenpiteen vaikuttavuutta.

51.

Lopuksi voidaan todeta, että kiintiöiden seuranta on puutteellista, koska se perustuu laadultaan kyseenalaisiin tietoihin ja komission sitä koskeva valvonta on vähäistä eikä pakkotoimia ole tosiasiassa mahdollista käyttää. Lisäksi hallinnolliset tarkastukset, vaikka ne olisivat tehokkaita, eivät takaa kaikissa tapauksissa ilmoitustietojen todenmukaisuutta. Niitä on täydennettävä fyysisillä tarkastuksilla.

52.

Kestävän vesiluonnonvarojen hoitopolitiikan toteuttamisen onnistuminen edellyttää, että asianomaisia säännöksiä sovelletaan vaikuttavalla tavalla. Näin ollen on oltava vaikuttavat valvonta- ja tarkastusjärjestelmät, joiden avulla rikkomukset voidaan ehkäistä ja havaita. Tämä edellyttää yleisiä viitestandardeja, riittävää valvontapainetta ja tarkastustoimintojen optimointia. Yhdestäkään näiden kolmen ehdon täyttymisestä ei ollut näyttöä.

53.

Yhteisön lainsäädännön mukaisesti jäsenvaltioiden on toteutettava tarvittavat toimet varmistaakseen, että valvonta ja yhteisen kalastuspolitiikan sääntöjä koskevat tarkastukset pannaan täytäntöön vaikuttavalla tavalla (56). Tästä huolimatta ei kuitenkaan ole olemassa suuntaviivoja, joissa kyseiset käsitteet määriteltäisiin.

54.

Yhteisen kalastuspolitiikan vuonna 2002 toteutetun uudistuksen jälkeen ja erityisesti elvyttämissuunnitelmien yhteydessä komissio sisällytti säännöksiin tarkastusstandardeja, määrällisiä tavoitteita valvonnalle ja kansallisten valvontaohjelmien olemassaolovelvoitteita. Nämä koskevat tosin vain tiettyjä tapauksia ja riskinä on, että kyseisten vaatimusten lisääminen johtaa päällekkäisyyksiin ja sekaviin velvoitteisiin, joita on vaikeaa hallinnoida ja noudattaa alentamatta huomattavasti sellaisen kalastustoiminnan valvonnan tasoa, jota kyseiset suunnitelmat eivät koske.

55.

Yhteisten standardien puuttuessa kukin jäsenvaltio on ottanut käyttöön vastuualueellaan oman järjestelmänsä, jolla on erityisominaisuutensa. Kansallisia järjestelmiä on useita ja tämä ilmenee siten, että sovelletut menettelyt ja käytännöt eroavat toisistaan. Tämä käytäntöjen kirjo antaa toimijoille mahdollisuuden kritisoida syrjivinä pitämiään käytäntöjä ja epäillä yhteisen kalastuspolitiikan tarkoituksenmukaisuutta, eivätkä he näin ollen ole niinkään halukkaita noudattamaan sen sääntöjä.

56.

Komission tehtävänä on arvioida ja valvoa, että jäsenvaltiot noudattavat yhteisen kalastuspolitiikan sääntöjä (57) ja erityisesti sitä, miten ne selviytyvät velvoitteestaan ottaa käyttöön vaikuttava valvonta- ja tarkastusjärjestelmä. Komissio julkaisee työstään kolmesti vuodessa ilmestyviä kertomuksia (58).

57.

Komissio ei ole suorittanut yleisarviointeja jäsenvaltioissa käytettävistä järjestelmistä, koska sillä ei ole säännöksiin perustuvia standardeja eikä se ole kehittänyt yleisesti hyväksyttyjä standardeja. Komissiolla on tapana kohdistaa tarkastustyönsä erityisten säännöksiin perustuvien standardien alaisiin kansallisten järjestelmien menettelyihin. Itse asiassa ainoastaan niiden perusteella voidaan tehdä päätelmiä, joita voidaan käyttää oikeudenkäyntimenettelyssä. Tämä lähestymistapa ei mahdollista sitä, että komissio voisi ottaa kantaa niiden kaikkien tarkastus- ja valvontajärjestelmien vaikuttavuuteen, josta kunkin jäsenvaltion on huolehdittava yhteisön säännösten mukaisesti.

58.

Tilintarkastustuomioistuin puolestaan arvioi tarkastuskäyntiensä kohteina olleiden jäsenvaltioiden tarkastus- ja valvontajärjestelmien vaikuttavuutta valvontajärjestelmiin yleisesti sovellettavien standardien perusteella (59). Kyseiset standardit voidaan jakaa kahteen luokkaan: niihin, joiden avulla varmistetaan riittävä valvontapaine, ja niihin, jotka takaavat tarkastusten onnistuneen kohdentamisen.

59.

Ollakseen vaikuttava valvontajärjestelmään on sisällyttävä vähimmäismäärä fyysisiä tarkastuksia, joiden tarkoituksena on arvioida paikan päällä säännösten noudattamista. Valvontatasoa on arvioitava määrällisesti mutta myös laadullisesti. Tämän vuoksi on määriteltävä tarkastuksen vähimmäisominaisuudet, tarkastustoiminnan seuranta ja tarkastustoimien tosiasiallisuuden ja laadun valvonta.

60.

Kuten jo aiemmin mainittiin, tarkastuksen käsitettä ei ole määritelty yhteisön lainsäädännössä. Ilmaisulla ”tarkastus” voidaan täten tarkoittaa yhtä hyvin muutaman minuutin mittaista tarkastusta, jossa tarkastetaan ainoastaan kalastuslupa, kuin useita päiviä kestävää toimenpidettä, johon osallistuu useita tarkastajia ja joka koostuu lastin, pyydysten ja koko dokumentaation kattavasta tarkastuksesta. Tämän tilanteen takia tietyt jäsenvaltiot voivat sisällyttää valvontatilastoihinsa tarkastuksia, jotka eivät suoranaisesti koske varojen säilyttämistä koskevien säännöksien noudattamista vaan esimerkiksi hygienia- tai turvallisuusolosuhteita.

61.

Kaikkien tarkastusten ei tarvitse olla perusteellisia ollakseen hyödyllisiä. Kullakin tarkastuksella on kuitenkin oltava sen luonteesta riippuen tietyt ominaisuudet ollakseen vaikuttava. Esimerkiksi purkamista koskevassa tarkastuksessa, jossa tarkastajat eivät ole läsnä toimenpiteiden alusta loppuun eivätkä tarkista ruuman sisältöä töidensä päätteeksi, ei voida ottaa kantaa ilmoitettujen saalismäärien täsmällisyyteen.

62.

Kaikki jäsenvaltiot eivät ole määrittäneet kunkin keskeisen tarkastustyypin kohdalla niiden vaikuttavuuden edellyttämiä kriteereitä. Komissio ryhtyi toimiin vasta vuonna 2007 ja määritteli kriteerit, jotka kansallisten tarkastusten on täytettävä, jos ne on tarkoitus sellaisiksi laskea kolmesti vuodessa annettavissa kertomuksissa. Tästä huolimatta jäsenvaltiossa käytettävien tiedonsiirtojärjestelmien puutteet voivat kenties vaikeuttaa kyseiset kriteerit täyttävien tarkastusten yksilöintiä ja laskemista.

63.

On äärimmäisen tärkeää dokumentoida kunnolla yksittäiset tarkastukset. Dokumentoinnin avulla voidaan tarkistaa kunkin toimitetun tarkastuksen laatu ja laajuus ja täten se on korvaamaton osatekijä rikkomustapauksien yhteydessä mahdollisesti käynnistettävien syytetoimien vaikuttavuuden kannalta.

64.

Yhteisön säännöissä ei määrätä tarkastuksia koskevista vakiolomakkeista, joita koko tarkastushenkilöstön olisi käytettävä (60). Tämä kuitenkin tekisi toiminnasta avoimempaa standardisoitujen käytäntöjen puuttuessa ja helpottaisi yhteistyötä jäsenvaltioiden tarkastushenkilöstöjen välillä.

65.

Tilintarkastustuomioistuimen tarkastuksissa on tullut esille seuraavia tarkastustyön dokumentointiin jäsenvaltioissa liittyviä puutteita:

66.

On erittäin tärkeää, että kaikki tarkastuskertomukset tallennetaan keskitetysti tietokantaan. Jo tämä helpottaa tietojen jäljitettävyyttä ja käyttöä ja tekee täten mahdolliseksi tarkastustoiminnan ja erityisesti sen laajuuden ja tulosten yleisen arvioinnin.

67.

Yhteisön lainsäädännössä ei tälläkään alalla ole määritelty minkäänlaisia velvoitteita eikä standardeja. Jäsenvaltioilla on täten mahdollisuus joko kehittää omanlaisensa järjestelmä tai jättää se kehittämättä.

68.

Tilintarkastustuomioistuimen tarkastusten aikana tarkastuskertomuksia tallentavaa keskitettyä järjestelmää ei ollut Espanjassa, Ranskassa, Italiassa eikä Yhdistyneessä kuningaskunnassa.

69.

Valvontajärjestelmän vaikuttavuus riippuu siitä, onko olemassa laadunvalvontaa, jonka avulla voidaan taata, että tarkastukset on toimitettu asianomaisten standardien mukaisesti. Vaikka kaikissa tarkastuskäynnin kohteina olleissa maissa arvioidaan tarkastustyötä, jonka perusteella ehdotetaan määrättäväksi seuraamuksia, muita tarkastuskertomuksia ei arvioida, mikä estää havaitsemasta ja käsittelemästä tiettyjä tarkastusta koskevia poikkeamia.

70.

Tilintarkastustuomioistuin totesi viidessä kuudesta tarkastuskäynnin kohteina olleista jäsenvaltioista tapauksia, joissa rikkomuksia oli havaittu, mutta menettelyjen edellyttämiin seurantatoimiin ei ollut ryhdytty, ja että seurannan puuttumiseen johtaneita syitä ei ollut dokumentoitu. Kuudennessa jäsenvaltiossa, Italiassa ei ole mahdollista toimia tällä tavalla, koska siellä tarkastukset dokumentoidaan ainoastaan siinä tapauksessa, että niiden yhteydessä havaitaan rikkomus.

71.

Tarkastajia on oltava riittävän paljon ja heidän kalastusalaan kohdistamansa toiminnan on oltava riittävää, jotta varmistetaan, että tarkastuksia toimitetaan tyydyttävä määrä ja niillä on varoittava vaikutus. Kaikkien käyttöön tarkoitettuja standardeja ei voida laatia paikallistilanteissa ilmenevien erojen (62) vuoksi.

72.

Tarkastuksen päättyessä useissa jäsenvaltioissa kuitenkin myönnettiin ja pantiin merkille, että tarkastustoimintaa ei ollut riittävästi:

73.

Sitä vastoin Ranskassa ja Italiassa ei ole mahdollista arvioida, minkä verran tietyillä tarkastusyksiköillä oli kalastukseen liittyvää toimintaa. Kyseiset yksiköt hoitivat valvontatehtäviä muillakin aloilla eikä niillä ollut käytössään riittäviä analyysivälineitä eli ne eivät täten pysty antamaan tarkkoja ja todennettavissa olevia tietoja kalastusalan valvontatoiminnastaan (ks. kohta 83).

74.

Yleisen valvontapaineen riittävyyden lisäksi valvontajärjestelmän vaikuttavuus edellyttää, että käytettävissä olevat resurssit käytetään optimaalisella tavalla.

75.

Kaikenlaisen kalastustoiminnan, asianosaisten toimijoiden, todettujen rikkomusten ja aiemmin määrättyjen seuraamusten hyvä tuntemus on välttämätöntä, jotta voitaisiin laatia kunnolliset riskianalyysit, määritellä sovellettava valvontastrategia ja valmistella tarkoituksenmukainen ohjelma.

76.

Operatiivisella tasolla tarkastusten vaikuttavuus riippuu tarkastajien kyvystä valita mahdollisista tarkastuskohteista ominaisuuksiensa (63) puolesta mielenkiintoisin. Tämän vuoksi on välttämätöntä, että on olemassa nämä tiedot sisältäviä tietokantoja ja että kyseiset tiedot ovat luotettavia, perusteellisia ja ajan tasalla ja että kullakin tarkastajalla on mahdollisuus käyttää niitä suoraan tarkastettavasta paikasta käsin.

77.

Tietyissä tapauksissa jäsenvaltioilla ei ole tietojärjestelmää, jonka avulla tietoja kerätään, arkistoidaan ja haetaan:

78.

Muissa tapauksissa kyseiset järjestelmät eivät ole kaikkien niiden henkilöiden käytössä, jotka niitä tarvitsisivat:

79.

Suurin osa jäsenvaltioista ei tee tarkastuksen kustannusvaikuttavuuteen perustuvaa riskianalyysiä, jonka pohjalta laaditaan virallinen strategia-asiakirja, jossa yksilöidään tarkastuksen painopistealueet ja jota käytetään resurssien järkevän jakamisen perustana. Siinäkin tapauksessa, että on olemassa yleisiä tarkastusohjelmia, niissä ei aina selvitetä, mitä resursseja käytetään ja mitkä määrälliset tavoitteet on saavutettava.

80.

Tällaisessa tilanteessa ei ole mahdollista taata asianmukaista tasapainoa käytettyjen resurssityyppien, ohjelmoitujen valvontatoimien ja kyseisen jäsenvaltion toimivalta-alueella harjoitetulle kalastustoiminnalle ominaisten keskeisten riskien välillä. Espanjassa kahdella tarkastetulla alueella pantiin merkille, että suuri osa tarkastuksista koski sellaista kalastustoimintaa, jonka kohdalla rikkomustaso oli suhteellisen alhainen.

81.

Epätarkoituksenmukainen tarkastustavoitteiden asettelu vähentää tarkastusten tehokkuutta operatiivisella tasolla. Yhdistyneessä kuningaskunnassa esimerkiksi todettiin, että tarkastajat tekivät aiempaa enemmän tarkastuksia aluksiin, joiden kohdalla ei ollut havaittu lainkaan rikkomuksia, ja samanaikaisesti oli aluksia, jotka toimivat aktiivisesti ja jotka olivat kooltaan huomattavia, mutta joita ei ollut tarkastettu koskaan.

82.

Sellaisten tarkastusten toimittaminen, joiden osana tarkastetaan myös yritysten kirjanpitotiedot esimerkiksi yhdessä verohallinnon kanssa toteutettavien tarkastusten yhteydessä, on osoittautunut tehokkaaksi useissa maissa, kuten Tanskassa, Alankomaissa ja Yhdistyneessä kuningaskunnassa. Näissä tarkastuksissa on mahdollista havaita, jos kalastushallinnolle toimitetut tiedot ja hallintotiedot ovat epäyhteneväisiä, erityisesti yrityksissä, jotka sekä harjoittavat kalastustoimintaa että toimivat ensimmäisinä ostajina. Säännöksiin perustuvien velvoitteiden puuttuessa tämä lähestymistapa on merkitykseltään toisarvoinen.

83.

Se, että tarkastusorganisaatioita on useita, voi kasvattaa toiminnan päällekkäisyyksiin ja ”sokeaan pisteeseen” liittyviä riskejä keskinäisessä toiminta-aluejaossa ja johtaa jäykkiin rakenteisiin, jotka rajoittavat tarkastusresurssien käytön uudelleenjärjestelyä painopistealueiden muuttuessa:

84.

Suoritusten mittaaminen on yksi vaikuttavan tarkastusjärjestelmän perustekijöistä. Koko valvontajärjestelmän laadun ja yksittäisillä aloilla sovellettavien lähestymistapojen arviointi edellyttää indikaattorien käyttämistä.

85.

Tutkituista jäsenvaltioista ainoastaan yksi on kehittänyt todellisen suoritusindikaattorin, mutta sen laatua heikensivät tarkastusten seurantaan tarkoitetun järjestelmän heikkoudet (65). Muissa tapauksissa käytetyillä arviointi-indikaattoreilla ei mitata kuin yleistä operatiivista toimintaa (66) eli niiden avulla ei saada tietoja tietystä alueesta tai tietystä kalastustoiminnasta. Niiden perusteella ei siis voida ottaa kantaa valvonta- ja tarkastustoiminnan vaikuttavuuteen.

86.

Yhteisön kalastuksenvalvontaviraston, jonka toimipaikka on Vigossa (Espanja), tehtävänä on ”järjestää jäsenvaltioiden kalastuksen valvonta- ja tarkastustoimien koordinointi ja auttaa jäsenvaltioita tekemään yhteistyötä yhteisen kalastuspolitiikan sääntöjen noudattamiseksi sen tehokkaan ja yhdenmukaisen soveltamisen varmistamiseksi” (67). Päinvastoin kuin mitä sen nimi antaa ymmärtää, virastolla ei ole kalastustoiminnan valvontaan liittyvää toimivaltaa.

87.

Virasto hyväksyi ensimmäisen työohjelmansa vuodeksi 2007, joten on vielä liian aikaista arvioida, miten sen toiminta on mahdollisesti vaikuttanut tarkastuksen yhteydessä havaittuihin puutteisiin. Joka tapauksessa nyt jo voidaan pahoitella sitä, että ns. yhteisön tarkastajilla (68) on niin vähän valtaa merellä toteutettavien toimien osalta ja että rikkomusten ja niiden johdosta määrättyjen seuraamusten seurantaan liittyvä yhteistyö ei kuulu viraston toimivaltaan.

88.

Vaikuttava rikkomusten ja seuraamusten seurantaan tarkoitettu järjestelmä edellyttää, että kukin oletettu rikkomus käsitellään ja että kun seuraamuksia määrätään, niiden oltava varoittavia. Tämä pätee yhtäläisesti sekä kansallisten viranomaisten tuomiovallan alaisten taloudellisten toimijoiden rikkomuksiin että komission havaitsemiin tapauksiin, joissa jäsenvaltiot ovat jättäneet noudattamatta jäsenyysvelvoitteitaan.

89.

Kansallisilla seuranta- ja seuraamusjärjestelmillä on yhteisön säännösten mukaisesti varmistettava, että kunkin rikkomuksen kohdalla seuranta on asianmukaista ja että sen päätteeksi määrätään tarvittaessa varoittava seuraamus (69). Tämän velvoitteen noudattamista haittaavat sekä voimassa olevien menettelyjen että määrättyjen seuraamusten puutteet.

90.

Tietyissä tapauksissa voimassa olevia menettelyjä ei sovelleta, sillä toimivaltaiset viranomaiset arvioivat niiden toteuttamisen liian kalliiksi tai niitä ei sovelleta oikeudellisista syistä, mikä estää kaikki tuomiot:

91.

Useissa tarkastuskäynnin kohteina olleissa jäsenvaltioissa ei ole olemassa keskitettyä tietokoneistettua luetteloa, jossa olisi koottuna kaikki tiedot kalastustoimintaan liittyvistä rikkomuksista ja niiden tekijöistä. Näin ollen syyttäjäviranomaiset eivät voi perustella päätöksiään aiempien tapausten täydellisen tietämyksen nojalla. Koska kunkin tyyppisen rikkomuksen johdosta määrättyjä seuraamuksia ei tunneta, ei myöskään voida arvioida tarkastustoimien vaikuttavuutta. Tämä estää tekemästä hyvää strategista ohjelmointia ja kohdentamasta tarkastuksia tarkoituksenmukaisesti (ks. kohta 63). Espanjassa, Ranskassa, Italiassa ja Yhdistyneessä kuningaskunnassa ei ole tietokantaa, jossa olisi koottuna kaikki kalastusalalla määrätyt seuraamukset. Tanskassa se on ollut olemassa vasta vuodesta 2004 alkaen.

92.

Seuraamusten vaikuttavuutta vähentää se, että toiminta ei ole integroitua eikä yhtenäistä yhteisön tasolla. Ensiksi ongelmana on panna täytäntöön vaikuttavalla tavalla ulkomaalaiselle määrätty seuraamus sen jälkeen, kun kyseinen henkilö on lähtenyt sen jäsenvaltion tuomiovallan alaiselta alueelta, jossa rikkomus tehtiin. Toiseksi viranomaisille on ongelmallista tai jopa mahdotonta ottaa huomioon toisen jäsenvaltion toteamia rikkomuksia joko tiedonsaantioikeuksiin liittyvistä syistä tai oikeudellisista syistä.

93.

Neuvoston on laadittava vakaviin rikkomuksiin jäsenvaltioiden soveltamien toimenpiteiden luettelo (71), mutta sitä ei ole vielä tehty. Komissio ei ole vielä tähän päivään mennessä tehnyt neuvostolle asiaa koskevaa ehdotusta.

94.

Vaikka käytössä ei ole tarkkoja välineitä, komissio päätteli, että yleisesti ottaen määrätyt seuraamukset eivät olleet kovin varoittavia. Komissio on ilmaissut tämän julkisesti seuraavasti: ”Kalastusalan vuonna 2004 seuraamuksista maksama määrä […] on karkeasti ottaen kaksi tuhannesosaa purettujen saaliiden arvosta […]. Tällaiseen määrään sisältyy riski siitä, että kalastusalan toimijat katsovat yhteisen kalastuspolitiikan sääntöjen rikkomisista määrättyjen seuraamusten kuuluvan yrityksen tavanomaisiin toimintakustannuksiin, jolloin seuraamukset eivät kannusta sääntöjen noudattamiseen” (72).

95.

Saadakseen jäsenvaltiot täyttämään velvoitteensa, komissio voi joko turvautua yleiseen jäsenyysvelvoitteiden noudattamatta jättämistä koskevaan menettelyyn tuomioistuimessa tai soveltaa yhtä yhteisen kalastuspolitiikan erityismenettelyistä. Kumpaakin on ominaisuuksiensa puolesta vaikeaa käyttää ja kummatkin ovat joitakin poikkeuksia lukuun ottamatta vain jossakin määrin vaikuttavia.

96.

Jäsenyysvelvoitteiden noudattamatta jättämistä koskevat menettelyt ovat luonteensa puolesta pitkällisiä. Ennen kuin asia johtaa tuomioistuinkäsittelyyn havaituista velvoitteiden noudattamatta jättämisistä on ehdottomasti annettava virallinen ilmoitus ja sen jälkeen lausunto perusteluineen. Nämä välivaiheet eivät vaadi ainoastaan huomattavaa valmistelutyötä ja kalastus- ja meriasioiden pääosaston alaisten yksiköiden välisiä neuvotteluja vaan myös komission oikeudellisen yksikön osallistumista. Näiden tehtävien suorittamiseen liittyvien määräaikojen lisäksi tilanteeseen vaikuttaa se, että komissio tekee rikkomuksia koskevia päätöksiä ainoastaan neljännesvuosittain. Kaiken kaikkiaan voidaan todeta, että kalastusalalla ja muillakin aloilla jäsenyysvelvoitteiden noudattamatta jättämistä koskevat menettelyt kestävät useita vuosia.

97.

Lisäksi jäsenyysvelvoitteiden noudattamatta jättämistä koskevat menettelyt, jotka liittyvät valvonta-, tarkastus- tai seuraamusmenettelyjen riittämättömään soveltamiseen, edellyttävät komissiolta huomattavaa määrää tarkastustöitä. Koska käytössä ei ole helposti tarkastettavia arviointikriteereitä, komission on saatava monin verroin enemmän näyttöä siitä, että noudattamatta jättämiset ovat sekä yleisiä että jatkuvia. Tämä edellyttää lukuisia tarkastuskäyntejä erityisesti siitä syystä, että käytännössä komission tarkastajat eivät voi todeta rikkomuksia ilman kansallisten tarkastajien läsnäoloa. Viime kädessä itse asiassa tehtävän laajuudesta johtuen on vaikeaa ryhtyä syytetoimiin kerrallaan useamman kuin yhden tämäntyyppisen tapauksen kohdalla (73).

98.

Jäsenyysvelvoitteiden noudattamatta jättämisestä annettu tuomio (74) ei ole itsessään vaikuttava, koska jäsenvaltion velvollisuutena on vain toteuttaa tuomion täytäntöönpanemiseksi tarvittavat toimenpiteet. Taloudellisten seuraamusten määrääminen edellyttää, että ensimmäistä tuomiota seuraa toinen tuomio (75), koska ensimmäisen tuomion määräyksiä ei ole pantu täytäntöön. Tämän vuoksi komissiolla on oltava näyttöä siitä, että jäsenyysvelvoitteita on jätetty noudattamatta keskeytyksettä ensimmäisestä tuomiosta lähtien.

99.

Käytännössä kalastusalalla on todettu vain yksi tapaus, jossa jäsenvaltio tuomittiin taloudellisiin seuraamuksiin (76). Vastaava tuomio annettiin vuonna 2005, koska vuonna 1991 annettua tuomiota ei ollut pantu täytäntöön; kyseinen tuomio koski asiaa, jonka osalta rikkomuksia oli todettu ensimmäisen kerran vuonna 1984 eli 21 vuotta aikaisemmin.

100.

Kyseisen yksittäisen päätöksen vaikutus oli erittäin merkittävä. Sen avulla viranomaiset voivat edellyttää, että monia tähän saakka puuttuneita, vaikkakin jo vuosia pakollisia, tai puutteellisia menettelyitä otetaan käyttöön ja aletaan soveltaa muutamassa kuukaudessa. Tämä ei koske ainoastaan tuomittuja maita vaan myös muita jäsenvaltioita, joiden osalta vastaavanlaiset oikeusmenettelyt olivat käynnissä.

101.

Kun kalastustoimet voivat johtaa vakavaan uhkaan vesiluonnonvarojen säilyttämiselle, yksi komission käytössä olevista toimintatavoista on mahdollisuus toteuttaa ehkäiseviä toimia (77). Tarvittavan näytön keräämiseen ja suhteellisuusperiaatteen noudattamiseen liittyvät vaikeudet ovat kuitenkin tähän asti saaneet komission luopumaan niiden toteuttamisesta varsinkin siitä syystä, että kyseisen päätöksen vaikutus olisi vähäinen, koska sen soveltamisaika on enintään kuusi kuukautta.

102.

Jos todetaan aiempien kiintiöiden ylityksiä (78), komissiolla on valta vähentää rikkomuksen tehneen jäsenvaltion tulevia kalastusmahdollisuuksia (79). Tämä mahdollisuus edellyttää, että komissiolla on riittävästi näyttöä jäsenvaltioiden toimittamien lopullisten pyyntilukujen virheellisyydestä. Käytännössä tätä säännöstä ei ole voitu panna täytäntöön kuin yhden kerran (80). Täytäntöönpanoperusteena olivat yhdestä seuraamuksiin tuomituista jäsenvaltioista kansallisten tarkastusten yhteydessä saadut tiedot.

103.

Komissiolla ei ole mahdollisuutta keskeyttää jäsenvaltiolle myönnettyjen yhteiseen kalastuspolitiikkaan liittyvien tukien antamista, jos valvontasääntöjä jätetään noudattamatta.

104.

Komissio ei ole myöskään koskaan arvioinut, missä määrin jäsenvaltiot ovat panneet täytäntöön niitä koskevan velvoitteen, jonka mukaan niiden on perittävä takaisin kalastusalan rakennerahastoista myönnetyt tuet edunsaajilta, jotka eivät noudata yhteisen kalastuspolitiikan sääntöjä (81).

105.

Edellä mainitut seuraamusjärjestelmän puutteet huomioon ottaen ei ole hämmästyttävää, että tilintarkastustuomioistuin totesi vakavia puutteita siinä, miten jäsenvaltiot panevat täytäntöön kalavarojen kestävään hoitoon tähtääviä toimenpiteitä, vaikka komissio on ollut tietoinen tilanteesta jo useita vuosia.

106.

Tilanne johtuu myös siitä, että tarkastuskertomuksensa annettuaan komissio ei pyydä virallisesti kansallisia viranomaisia ottamaan kantaa todettuihin jäsenyysvelvollisuuksien noudattamatta jättämistä koskeviin tapauksiin ja esittämään tarvittaessa toimintasuunnitelmaa puutteiden korjaamiseksi.

107.

Edellä mainittujen puutteiden lisäksi tarkastus- ja valvontajärjestelmien vaikuttavuutta haittaa erittäin korkea toimintariski, joka liittyy huomattavaan kalastuksen liikakapasiteettiin. Tällainen tilanne toimii vahvana kannustimena kalastajille olla noudattamatta säännöksiä. Koska muut tekijät ovat samanlaisia, tarkastuksia ei saada vaikuttaviksi muilla tavoin kun lisäämällä tarkastusresursseja ja valvontapainetta. Vaikka asiantila on ollut tiedossa jo useita vuosia, tilannetta ei ole käsitelty vaikuttavalla tavalla.

108.

Liikakapasiteetti voidaan määritellä laivaston liian suureksi pyyntikapasiteetiksi varojen kestävää hyödyntämistä vastaavaan pyyntitasoon verrattuna. Mittausvaikeuksista huolimatta vihreässä kirjassa (82) todetaan, että yhteisössä esiintyy liikakapasiteettia. Komission mukaan yhteisön laivasto ”on aivan liian suuri. […] kantojen turvallista hoitoa edellyttävää kalastuskuolleisuutta olisi alennettava noin 40 prosenttia.”

109.

Liikakapasiteetti vaikuttaa liikakalastukseen. Se vaikuttaa alan ammattilaisten ja lainsäätäjän käytökseen, sillä se vähentää alan yritysten kannattavuutta, koska heidän on huolehdittava tuotantovälineiden liikakapasiteettiin liittyvistä kustannuksista.

110.

Kalastajilla on houkutus hyödyntää maksimaalisesti liian suuria aluksiaan ja täten kalastaa enemmän hyväksytyistä rajoituksista piittaamatta. Riskinä on, että he ilmoittavat saaliinsa liian pieninä tai heittävät vähemmän voittoa tuottavan osan saalista takaisin mereen (ks. kohta 25).

111.

Ministerineuvoston tehtävänä on TAC:eja ja kiintiöitä hyväksyttäessä toimia sovittelijana erilaisten ympäristöllisten ja sosioekonomisten lyhyen aikavälin intressien välillä. Tämä voi johtaa siihen, että hyväksytään tiedemiesten antamien suositusten ylittäviä pyyntimääriä (ks. taulukko 2), jotta suojattaisiin kalastusalan ammattilaisten välittömiä intressejä. Lisäksi valinnat tehdään ilman välineitä, joiden avulla olisi mahdollista arvioida objektiivisesti, millainen vaikutus eri pyyntiasteilla on näihin intresseihin nähden.

112.

Ensimmäiset yhteisön laivaston liikakapasiteetin vähentämistoimet toteutettiin vuonna 1986, jolloin myös otettiin käyttöön ensimmäinen monivuotinen ohjausohjelma (MOO). Tämän jälkeen toteutettiin vielä kolme samanlaista ohjelmaa, joissa vahvistettiin kapasiteetin tai pyyntiponnistusten (83) rajat yhteisön laivaston eri osa-alueille. Ohjelmat epäonnistuivat seuraavien tekijöiden yhteisvaikutuksesta: liian vaatimattomat tavoitteet, hallintovaikeudet ja rakennerahastovarojen käyttö alusten uudenaikaistamiseen ja rakentamiseen. Tämän vuoksi komissio luopui tästä lähestymistavasta vuonna 2003.

113.

Vuonna 2002 toteutetun yhteisen kalastuspolitiikan uudistamisen yhteydessä Euroopan yhteisö luovutti kalastuskapasiteetin vähentämiseen liittyvät etuoikeutensa jäsenvaltioille ja keskittyi pyyntiponnistusten hallinnointiin tähtääviin säännöksiin.

114.

Kapasiteetin vähentämistä koskevan tavoitteen tilalle on tullut raja-arvon käsite. Raja-arvo ilmaistaan kapasiteettiyksikköinä ja kyse on enimmäismääristä, joita kansalliset laivastot eivät saa ylittää. Kyseisiä aiempien raja-arvojen perusteella vahvistettavia raja-arvoja vähennetään ainoastaan siinä tapauksessa, että yhteisön tuen turvin laivastosta poistetaan aluksia. Tämä järjestelmä ei velvoita eikä edes kannusta jäsenvaltioita vähentämään liikakapasiteettiaan.

115.

Vastedes yhteisön toiminta keskittyy ensisijaisesti pyyntiponnistusten rajoittamiseen. Koska pyyntiponnistus määritellään kapasiteetin (GT tai kW) ja toiminnan (merelläolopäivien) tulona, sitä voidaan pienentää yksinkertaisesti vähentämällä yhtä näistä tekijöistä eli toimintaa. Tässä tapauksessa liikakapasiteetti vaikuttaa yhä suoraan kalastuselinkeinoalan kannattavuuteen. Kalastuselinkeinoala saattaa jopa tuntea houkutusta lisätä tuottavuuttaan toiminnan vähentämisen vastapainoksi investoimalla tekniseen välineistöön, kuten tehokkaampiin ääniluotaimiin tai pyydyksiin, jotka tulevat tosiasiassa lisäämään todellista kalastuskapasiteettia.

116.

Pyyntiponnistuksen rajoittamista koskevia lakisääteisiä mekanismeja sovelletaan aina vain laajemmin kalastustoimintaan, joka tekee niiden täytäntöönpanosta ja valvonnasta yhä monimutkaisempaa ja ongelmallisempaa.

117.

Kalastuskapasiteetin mittayksiköissä – bruttovetoisuus (GT) ja moottorin teho (kW) – on kahdenlaisia keskeisiä puutteita. Toinen johtuu siitä, että viiteraja-arvot, joilla arvioidaan todellista pyyntikapasiteettia ja erityisesti teknologian edistymisestä johtuvaa tuottavuuden kasvua, ovat riittämättömiä. Komission mukaan tuottavuus voisi kasvaa jopa 1–3 prosenttia vuodessa ja tietynlaisen kalastustoiminnan osalta jopa enemmän (84). Toinen puute liittyy siihen, että kyseisiä mittayksiköitä vastaavia tietoja (85) on vaikeaa mitata johdonmukaisella ja tarkalla tavalla.

118.

Kunkin jäsenvaltion on toimitettava komissiolle vuosittain kertomus pyrkimyksistään saavuttaa kalastuskapasiteetin ja kalastusmahdollisuuksien välinen kestävä tasapaino (86). Ainoastaan muutamat niistä arvioivat tilannettaan liikakapasiteetin kannalta. Jäsenvaltioiden soveltamissa metodologisissa lähestymistavoissa on niin ikään eroja. Tämän seurauksena komissiolla ei ole tarkkaa kuvaa vallitsevista epätasapainotiloista eikä se ole vielä tähän mennessä tarkistanut toimitettujen arviointien laatua.

119.

Uusi Euroopan kalatalousrahasto myöntää tukea kalastusalusten moottorien uusimiseen, jos uusi moottori on olosuhteista riippuen teholtaan vähäisempi tai yhtä tehokas kuin entinen. Kun otetaan huomioon, että kilowattien valvontaan liittyvät ongelmat ovat tiedossa, voidaan olettaa, että tämäntyyppinen säännös voi johtaa kalastuskapasiteetin tosiasialliseen kasvuun.

120.

Lopuksi voidaan todeta, että yhteisön toiminnalla ei ole pystytty poistamaan eurooppalaisen laivaston huomattavaa liikakapasiteettia (87). Nykyisen järjestelmän mukaisesti kapasiteetin hallinnointivastuu kuuluu jäsenvaltioille. Yhteisön toiminnan kohdentaminen pyyntiponnistuksen rajoittamiseen ei pidä sisällään minkäänlaista sitovaa mekanismia, jonka avulla liikakapasiteettia saataisiin vähennetyksi. Liikakapasiteettiongelma tulee siis vaivaamaan vielä vuosia ja vaikuttamaan yleisellä tasolla yhteisen kalastuspolitiikan sääntöjen noudattamiseen ja erityisesti TAC:hin ja kiintiöihin.

121.

Pyyntitietojen epätäydellisyys ja epämääräinen laatu estävät yhteisön vesiluonnonvarojen hoidon kulmakiven muodostavia suurimpia sallittuja saaliita (TAC) ja kiintiöitä toimimasta kunnolla. Lainsäädäntökehys ja voimassa olevat menettelyt eivät takaa perusteellista tietojenkeruuta, eikä tietojen varmentamisvaiheessa havaita niissä esiintyviä epäyhteneväisyyksiä. Komissio ei yleisesti ottaen pysty yksilöimään jäsenvaltioiden toimittamissa tiedoissa esiintyviä virheitä ja poikkeamia eikä tekemään oikea-aikaisesti kaikkia tarvittavia varojen suojelua koskevia päätöksiä (ks. kohdat 18–51).

122.

Tarkastusjärjestelmät eivät anna varmuutta siitä, että rikkomukset ehkäistään tai havaitaan vaikuttavalla tavalla. Yleisten standardien puuttuminen ilmenee eroina kansallisten järjestelmien välillä. Tämän vuoksi valvontapaine ei ole riittävän voimakas eikä tarkastustoimintaa voida optimoida. Tosiasiassa tämä rajoittaa niin ikään kansallisia menettelyjä koskevien komission arviointien laajuutta ja sisältöä ja täten komission valmiuksia ottaa kantaa kansallisten järjestelmien yleiseen vaikuttavuuteen (ks. kohdat 52–87).

123.

Todettujen rikkomusten käsittelymenettelyjen avulla ei voida osoittaa, että kutakin tapausta seurattaisiin ja vielä vähemmän sitä, että kukin käsittely johtaisi seuraamuksiin. Siinäkin tapauksessa, että seuraamuksia määrätään, niiden varoittava vaikutus jää yleisesti ottaen vähäiseksi. Kun jäsenvaltio jättää noudattamatta yhteisön lainsäädäntöä, komission ainoana tehokkaaksi osoittautuneena keinona on nostaa kanne jäsenyysvelvoitteiden noudattamatta jättämisestä yhteisöjen tuomioistuimessa. Tietyt tälle toiminnalle ominaiset tekijät kuitenkin rajoittavat kyseisen keinon käyttöä ja saavat aikaan sen, että kyseinen väline ei ole reaktioherkkyydeltään riittävä (ks. kohdat 88–106).

124.

Liikakapasiteetti vähentää kalastuselinkeinon kannattavuutta ja sallittujen saaliiden pienentämisen olleessa kyseessä, kannustaa kalastajia olemaan noudattamatta kyseisiä rajoitteita. Näin ollen se heikentää myös toimitettujen tietojen laatua. Kalastuskapasiteetin mukauttamisohjelmien epäonnistumisen jälkeen käyttöön otettu nykyinen lähestymistapa, joka perustuu pääasiassa pyyntiponnistusten hallinnointiin, ei todennäköisesti riitä ratkaisemaan liikakapasiteettiongelmaa (ks. kohdat 107–120).

125.

Kaiken kaikkiaan tilintarkastustuomioistuimen tekemän työn perusteella kävi ilmi, että valvonta-, tarkastus- ja seuraamusjärjestelmien avulla ei viimeaikaisista parannuksista huolimatta pystytä varmistamaan vesiluonnonvarojen hoitoa koskevien sääntöjen ja erityisesti TAC- ja kiintiöjärjestelmän vaikuttavaa soveltamista. Tilanteesta tekee entistä ongelmallisemman se, että kapasiteettien ja pyyntimahdollisuuksien välinen epäsuhta ei suosi säännösten oma-aloitteista noudattamista. Viime vuosina purettujen saaliiden määrät ovat olleet laskusuunnassa ja tilanteen jatkumisesta voi olla ainoastaan vakavia seurauksia niin varojen kuin kalastuselinkeinon ja siihen liittyvien alueiden tulevaisuuden kannalta.

126.

Jos poliittiset viranomaiset toivovat, että yhteisen kalastuspolitiikan avulla saavutetaan vesiluonnonvarojen kestävää käyttöä koskeva tavoite, nykyisiä valvonta-, tarkastus- ja seuraamusjärjestelmiä on huomattavasti lujitettava erityisesti panemalla täytäntöön alla mainitut suositukset.

127.

Kalavarojen hoidossa käytettävien pyyntitietojen laatua parannetaan erityisesti parantamalla pyyntitietojen keruu-, varmentamis- ja seurantajärjestelmiä. Tämä edellyttää, että jäsenvaltiot:

128.

Nämä parannukset edellyttävät lisäksi, että komissio:

129.

Jotta jäsenvaltioiden toteuttamat valvontatoimet ja tarkastukset olisivat vaikuttavia ja yhdenmukaisia ja komissio tuntisi ja arvioisi niitä paremmin, jäsenvaltioiden on huolehdittava seuraavista seikoista, mikäli ne eivät sitä vielä tee:

130.

Toisaalta olisi suotavaa, että komissio:

131.

Jäsenvaltioiden olisi seuraamusten varoittavuudesta varmistuakseen muistutettava toimivaltaisille viranomaisille, että ennen seuraamusten määräämistä niiden velvollisuutena on eurooppalaisen lainsäädännön mukaisesti ottaa huomioon sekä rangaistuksen varoittava luonne suhteessa taloudelliseen etuun, jonka toimija saa rikkomuksestaan, että toimijan yhteisön varoille aiheuttaman vahingon vakavuus.

132.

Välttääkseen sen, että rikkomustentekijät muuttavat jäsenvaltioihin, joissa sääntöjenvastaisuuksista annetaan lievempiä rangaistuksia, on toivottavaa, että neuvosto kehottaa jäsenvaltioita yhdenmukaistamaan määrättyjä seuraamuksia erityisesti julkaisemalla listoja, joista käy ilmi jäsenvaltioiden kaikkein vakavimpien rikkomusten kohdalla soveltamat lakisääteiset toimenpiteet (89).

133.

Jotta komissio voisi painostaa jäsenvaltioita tehokkaammin, on suotavaa, että yhteisön lainsäätäjä varmistaa, että sen vahvistamia hallinnointitoimia on mahdollista valvoa, tarkastelee mahdollisuutta lisätä komission tarkastajien valtuuksia sekä laajentaa yhteisön kalastuksenvalvontaviraston toimivaltaa ja ottaa lisäksi käyttöön reaktioherkkyydeltään parempia seuraamusmekanismeja, kuten esimerkiksi oikeuden keskeyttää kalastusalan yhteisötukien maksaminen, jos jäsenvaltio ei täytä valvontavelvollisuuksiaan.

134.

Jäsenvaltioiden ja komission pyrkimyksiä vähentää liikakalastuspainetta on vahvistettava asettamalla kunnianhimoisia kapasiteetin vähentämiseen tähtääviä tavoitteita ja hyväksymällä sosioekonomisia toimenpiteitä kalastuselinkeinosta elävän väestön hyväksi.

135.

Tarkoituksenmukaisten toimenpiteiden määrittely edellyttää hyvää kalastuselinkeinon sosioekonomisen todellisuuden ja pyyntirajoituksia koskevien päätösten vaikutuksen tuntemusta. Tämän vuoksi on tarpeen, että komissio kehittää kyseiseen alaan soveltamaansa tietojärjestelmää ja analysointivälineitään.

136.

Valvonta-, tarkastus- ja seuraamusjärjestelmän suositeltavien teknisten parannusten lisäksi yhteisen kalastuspolitiikan onnistuminen ja kyseisen toiminnan jatkuminen on mahdollista ainoastaan siten, että kaikki alalla toimivat tahot ovat tietoisia asioiden tilasta ja että myönnetään tarkoituksenmukaista rahoitusta, jonka avulla näiden luonnonvarojen hyödyntämisen rinnalle kehitetään muita tai vaihtoehtoisia tulolähteitä.