52012DC0095

KOMISSION TIEDONANTO EUROOPAN PARLAMENTILLE, NEUVOSTOLLE, EUROOPAN TALOUS- JA SOSIAALIKOMITEALLE JA ALUEIDEN KOMITEALLE

Enemmän hyötyä irti EU:n ympäristötoimenpiteistä: luottamuksen lisääminen parantamalla tietämystä ja reagointia

Johdanto

Ympäristöneuvosto kehotti joulukuussa 2010 jäsenvaltioita ja komissiota tehostamaan ja parantamaan EU:n ympäristölainsäädännön täytäntöönpanoa ja valvontaa, jotta voitaisiin kohentaa ympäristön tilaa ja varmistaa tasapuoliset toimintaedellytykset. Tässä tiedonannossa esitetään erilaisia ideoita vastauksena tuohon ympäristöneuvoston kehotukseen.

Eurobarometri-kyselyssä selvitettiin vuosina 2008 ja 2011 eurooppalaisten mielipiteitä ympäristöstä. Kyselystä kävi ilmi, että useimpien eurooppalaisten mielestä terve ympäristö on heidän elämänlaatunsa kannalta yhtä tärkeä kuin talouden tila ja yhteiskunnalliset tekijät.

Euroopan ympäristökeskuksen selvityksessä ”Euroopan ympäristö – Tila ja näkymät 2010” kuitenkin todetaan näyttävän siltä, ettei kehityssuuntauksissa tapahdu EU:ssa edistymistä tai suuntaukset ovat laskevia ja ne pikemminkin erkanevat kestävyydestä kuin kulkevat sitä kohti.

Kuinka voimme muuttaa nämä suuntaukset päinvastaisiksi? Ympäristöstä on maaperää lukuun ottamatta jo annettu paljon EU:n ympäristölainsäädäntöä. Koska suurin osa tästä lainsäädännöstä on ollut jo pitkään voimassa, tällä hetkellä keskeisenä haasteena on tehokas täytäntöönpano.

Kaksi keskeistä kysymystä nousee esille: miten laajat tiedot meillä on ympäristön tilasta ja sen suojelemisesta sekä miten ongelmat voidaan ratkaista tehokkaasti käytännön tasolla.

Tiedämme on jo paljon senkaltaisista aiheista kuin ilman epäpuhtaudet kaupungeissa ja uimaveden laatu. Tietämyksemme on hajanaisempaa muiden seikkojen, kuten luonnon monimuotoisuuden ja maankäytön osalta. Lisäksi kokonaiskuvan muodostaminen vaikeutuu, jos haluaisimme tarkkaan tietää, kuinka täytäntöönpanoon on ryhdytty jollakin alueella tai jossakin kaupungissa tai paikkakunnalla. Komissiolle toimitetuista kanteluista ja Euroopan parlamentille lähetyistä vetoomuksista on usein apua, mutta ne eivät ole täydellinen tiedonlähde.

Seitsemännen ympäristöä koskevan toimintaohjelman valmistelun yhteydessä toteutetut analyysit ja kuulemiset osoittavat selvästi, että täytäntöönpanon tehostamista ja parantamista voidaan sinällään pitää ensisijaisena tavoitteena Euroopan ympäristöpolitiikassa. Tämän tiedonannon tavoitteena on tarkastella keinoja, joilla jäsenvaltioita voitaisiin auttaa omaksumaan täysin järjestelmällinen lähestymistapa tiedon keräämiseen ja levittämiseen sekä reagoimaan paremmin kentällä havaittuihin ongelmiin. Tarvitaan tehokasta muutoksenhaku- ja vireillepano-oikeutta, joka ei kuitenkaan yksinään riitä. Sen vuoksi ehdotetaan, että arvioitaisiin myös tarkastuksia ja valvontaa, valitusmekanismeja ja kumppanuuksien virallistamista, jotta täytäntöönpano saataisiin varmistettua.

Nyt esitetyillä ajatuksilla halutaan täydentää tätä samaa aihetta käsitelleen vuoden 2008 tiedonannon[1] sisältöä ja – samalla kun keskitytään ympäristölainsäädännön erityispiirteisiin Århusin yleissopimuksessa[2] korostetulla tavalla – lähtökohtana pidetään vuoden 2007 tiedonantoa ”Tulosten Eurooppa”[3]. Tuossa tiedonannossa korostetaan, kuinka tärkeää on lisätä avoimuutta EU:n tasolla, ja todetaan, että ”kantelijat voisivat eräissä tapauksissa käyttää oikeuksiaan tehokkaammin suoraan kansallisella tasolla”[4].

Tähän tiedonantoon saadut kommentit otetaan huomioon seitsemännen ympäristöä koskevan toimintaohjelman valmisteluissa. Komissio saattaa myös ehdottaa erityisiä toimenpiteitä, joita tuetaan tarpeen mukaan vaikutusten arvioinnilla. Jos lainsäädännössä pyritään myös muihin päämääriin kuin ympäristötavoitteisiin (esimerkiksi energialainsäädäntö), tässä tiedonannossa tehtyjä ehdotuksia on ehkä tarpeen täydentää erityisillä säännöksillä, erityisesti kun kyseessä ovat suhteet tiettyihin sidosryhmiin.

Miksi hyvällä täytäntöönpanolla on väliä?

Täytäntöönpanon viivästymisellä tai puutteellisuudella on useita kielteisiä vaikutuksia. Viime kädessä siitä on haittaa ympäristölle ja ihmisten terveydelle, se luo sääntelyllistä epävarmuutta teollisuudelle ja asettaa sisämarkkinoiden tasavertaiset toimintaedellytykset kyseenalaiseksi. Tilanteen korjaamisesta – esimerkiksi laittomien kaatopaikkojen puhdistamisesta ja vahingoittuneiden luontotyyppien ennallistamisesta – voi aiheutua pitkällä aikavälillä paljon suuremmat kustannukset kuin ennaltaehkäisystä.

Voimassa olevan lainsäädännön noudattamatta jättämisestä arvioidaan koituvan vuosittain noin 50 miljardin euron kulut[5]. Ympäristön lisäksi tämä vaikuttaa myös ihmisten terveyteen. Esimerkiksi 20–50 prosenttia Euroopan väestöstä asuu alueilla, joilla ilmanlaatu rikkoo eurooppalaiset raja-arvot. Terveysmenoista tai menetetyistä työpäivistä aiheutuu vuosittain arviolta miljardien eurojen kustannukset.

Eurooppa 2020 -strategiassa todetaan hyötyjen osalta, että kasvun uudet lähteet ovat äärimmäisen riippuvaisia investoinneista tietämykseen ja innovointiin. EU:n ympäristöteollisuuden vuotuisen liikevaihdon arvioidaan olevan yli 300 miljardia euroa, joten epävarmuus täytäntöönpanomahdollisuuksista, etenemisteistä ja aikatauluista voi aiheuttaa huomattavia kustannuksia tärveltyneinä mahdollisuuksina[6].

Erityisesti voidaan mainita, että EU:n jätevesilainsäädännön täysimittaisen täytäntöönpanon odotetaan luovan 400 000 työpaikkaa. Sen nettokustannusten odotetaan olevan vuosittain 72 miljardia euroa pienemmät kuin vaihtoehtoisessa skenaariossa, jossa täytäntöönpano ei toteudu[7].

Innovatiiviset tai parantuneet täytäntöönpanomenetelmät tarjoavat samaan aikaan mahdollisuuden vähentää hallinnollisia rasitteita ja luoda tasavertaisemmat toimintaedellytykset, kun päätöksenteon tietämyspohja paranee ja päätöksenteosta tulee tarkempaa, ennustettavampaa ja johdonmukaisempaa.

Miksi EU:n on tarpeen parantaa tietämystä täytäntöönpanosta?

Täytäntöönpanoa koskeva tietämys kattaa toisaalta ympäristön tilan ja toisaalta kaikki tarpeelliset hallinnolliset ja muut toimenpiteet, joilla on tarkoitus suojella ja parantaa sitä.

EU:n ympäristölainsäädäntö sisältää sääntöjä, joiden avulla tuotetaan tietoa. Tällaisia sääntöjä ovat esimerkiksi ilmanlaadun seurantavaatimukset. Lisäksi se sisältää sääntöjä, joissa edellytetään tiedon saattamista laajemman yleisön saataville.

Kymmenen viime vuoden aikana tiedon jäsentely- ja käyttötapaa on lujitettu. Osittain tämä on sen ansiota, että on tarkistettu tiedonsaannin vapautta koskevaa direktiiviä[8], on hyväksytty INSPIRE-direktiivi[9], on toteutettu toimia komission vuonna 2008 antaman tiedonannon ”Kohti yhteistä ympäristötietojärjestelmää (SEIS)”[10] nojalla sekä hyödynnetään yhä enemmän tieto- ja viestintäteknologioita EU:n ja kansallisella tasolla. Täytäntöönpanoon liittyvä tietämys on kuitenkin edelleen ongelmallista.

Ei esimerkiksi ole aina yksinkertaista yksilöidä nopeasti, mitkä kansallisen lainsäädännön säännökset vastaavat jonkin direktiivin tiettyä säännöstä. Seuranta sujuu epätasaista tahtia eri puolella Eurooppaa ja tuotetut tiedot ovat hajanaisia ja usein vanhentuneita. Ympäristötietoja saa, jos niitä pyytää, sen sijaan, että ne julkaistaisiin järjestelmällisesti.

Parempi tiedonsaanti kansallisella, alueellisella ja paikallisella tasolla auttaisi havaitsemaan tärkeimmät ongelmat ja löytämään tarkoituksenmukaisimmat ja tehokkaimmat keinot niiden ratkaisemiseksi. Jos SEISin periaatetta ”kertaraportoinnilla monien käyttöön” hyödynnettäisiin enemmän, tietopyyntöjä voitaisiin järkiperäistää.

Parempi tietämys täytäntöönpanosta

Päävastuu täytäntöönpanosta on jäsenvaltioilla, ja juuri jäsenvaltioissa kansalaisilla, hallinnoilla ja yrityksillä on suurimmat ympäristötiedon tarpeet ja ympäristötietoon liittyvät odotukset. Näihin tarpeisiin ja odotuksiin vastaaminen edellyttää, että jäsenvaltiot perustavat tietojärjestelmiä, joiden avulla luodaan, hallinnoidaan ja toimitetaan tietoja siitä, miten EU:n lainsäädäntö pannaan täytäntöön ja miten sitä käytännössä noudatetaan[11]. Asianomaisten tietojen täytyy kattaa ympäristön fyysinen tila sekä hallinnolliset toimenpiteet, vakaat osatekijät[12] ja muuttuvat osatekijät[13]. Tietojärjestelmän on palveltava erilaisia loppukäyttäjiä, autettava toimivaltaisia viranomaisia tehtäviensä hoidossa, valvontaelimiä tarkastamaan sääntöjen noudattamista ja suurta yleisöä tiedostamaan, kuinka ihmisiä ja ympäristöä suojellaan. Tämä onnistuu ainoastaan, jos ympäristötieteilijät, tilastotieteilijät, tieto- ja viestintäteknologian asiantuntijat ja hallintoviranomaiset tekevät tiivistä yhteistyötä tuottaakseen tietoa, joka on toisaalta tieteellisesti ja oikeudellisesti vankkaa ja jolla on toisaalta merkitystä suuren yleisön, asiantuntijoiden ja päätöksentekijöiden kannalta. Voidaan myös todeta, että Århusin yleissopimuksella pyritään asteittain parantamaan sähköisesti saatavilla olevaa ympäristötietoa.

Jäljempänä kuvatuilla tavoitteilla pyritään seuraaviin: tarkastellaan, miten jäsenvaltioita saataisiin aktivoitua, jotta ne ottaisivat käyttöön tehokkaampia tietojärjestelmiä, tuotetaan parempia yhdistettyjä tietoja EU:n tasolla, varmistetaan yleinen luottamus tuotettuihin tietoihin ja autetaan jäsenvaltioita sulkemaan tietoaukkoja ja seuraamaan tehokkaammin maanpeitteen muutoksia.

Tavoite: Aktivoida jäsenvaltioita ottamaan käyttöön täytäntöönpanoa koskevia tehokkaampia tietojärjestelmiä

Käyttöön olisi otettava kaikki tärkeimmät ympäristöalan EU-velvoitteet kattava tietojärjestelmä, joka mahdollistaa Århusin yleissopimuksen mukaisesti täytäntöönpanon jäljittämisen mahdollisimman tehokkaalla ja oikea-aikaisella tavalla.

Esimerkkinä voidaan mainita, että koska eri puolilla Eurooppaa on useita tuhansia teollisuus- ja muita laitoksia, jotka ovat erityisten tarkastusten kohteena, olisi järkevää, että sovellettavista keskeisistä ympäristösäännöksistä olisi saatavilla tietoja sähköisesti. Tämän ansiosta kaikki käyttäjäryhmät voisivat esimerkiksi helposti tarkastaa internetportaalista ja interaktiivisesta kartasta, onko tietyllä laitoksella lupa, ja ollaanko seurantatietojen mahdollisesti esille tuomia tai muutoin havaittuja ongelmia korjaamassa.

Tiedonsaannin vapautta koskeva direktiivi sisältää jo nyt vähimmäisvaatimukset tiedon aktiivisesta ja järjestelmällisestä levittämisestä sekä yleisen velvoitteen varmistaa, että tiedot ovat ajankohtaisia, täsmällisiä ja vertailukelpoisia[14]. Kyseisiä säännöksiä ei ole kuitenkaan tähän mennessä järjestelmällisesti yhdistetty tietoihin EU:n erilaisten ympäristösäädösten täytäntöönpanosta ja noudattamisesta.

Komissio arvioi

· kuinka tiedonsaannin vapautta koskevaa direktiiviä voitaisiin tehostaa. Vaihtoehtoihin sisältyy ohjeistuksen kehittäminen parhaista käytänteistä ja/tai nykyisten säännösten tiukentaminen;

· jäsenvaltioiden mahdollisuuksia kehittää komission tuella jäsenneltyjä täytäntöönpano- ja tietokehyksiä kaikkia EU:n keskeisiä ympäristösäädöksiä varten. Kehykset suunniteltaisiin niin, että niillä selkeytetään direktiivin keskeisiä säännöksiä ja yksilöidään, minkätyyppisiä tietoja tarvitaan osoittamaan, kuinka EU:n lainsäädäntöä sovelletaan käytännössä. Kehysten kohteena olisi nykyinen lainsäädäntö, ja yhdessä SEISin yhteydessä toteutettujen aloitteiden kanssa ne tarjoaisivat ohjausta, kun jäsenvaltiot kehittävät tietojärjestelmiä, joilla jäljitetään käytännön täytäntöönpanoa jatkuvalta perustalta;

· kuinka EU:n rahoitusta voitaisiin käyttää asianomaisten yhteentoimivien tietojärjestelmien kehittämiseen, päivittämiseen ja hyödyntämiseen jäsenvaltioissa sekä asiaan liittyvään koulutukseen.

Tavoite: Parantaa EU:n tason tietoja

Jäsenvaltioiden parannettuja tietojärjestelmiä olisi täydennettävä paremmilla EU:n laajuisilla katsauksilla, jotta voitaisiin osoittaa toimintaedellytysten tasavertaisuus. Euroopan ympäristökeskus on ottanut yhdessä Euroopan unionin tilastotoimiston (Eurostat) ja yhteisen tutkimuskeskuksen (JRC) kanssa kasvavan roolin jäsenvaltioiden komissiolle toimittamien seuranta- ja muiden tietojen käsittelyssä. Esimerkiksi komission vuotuisessa uimavesiraportissa, joka laaditaan Euroopan ympäristökeskuksen tuella, tarkastellaan kattavasti yli 21 000:ta uimapaikkaa eri puolilla Eurooppaa hyödyntäen maantieteelliseen koordinaatistoon sidottuja tietoja. Internetsivustolta löytyy tietoa ja interaktiivisia karttoja, jotka ulottuvat Euroopan tasolta yksittäisten uimapaikkojen tasolle asti. Parhaillaan kehitetään Euroopan ympäristökeskuksen avulla ilmanlaatua ja jätteitä koskevia pilottihankkeita. Tavoitteena on tehostaa yleistä täytäntöönpanoa.

Komissio tarkastelee

· kuinka suurelle yleisölle voitaisiin paremmin tarjota järjestelmällisiä sähköisiä tietoja täytäntöönpanosta, esimerkiksi käyttämällä läpinäkyviä seurantavälineitä ja viitearvoja;

· mihin lisätoimiin jäsenvaltioiden kanssa voitaisiin ryhtyä uimavesidirektiivissä sovelletun lähestymistavan laajentamiseksi kaikille merkityksellisille EU:n ympäristölainsäädännön aloille tarvittaessa yhteistyössä Euroopan ympäristökeskuksen kanssa.

Tavoite: Auttaa varmistamaan luottamus tietoihin, jotka on tuotettu kansallisella, alueellisella ja paikallisella tasolla

Edellytyksenä luottamukselle EU:n ympäristölainsäädäntöön on se, että jäsenvaltiot pyrkivät yhtäläisellä tavalla saavuttamaan tuloksia ympäristön tilan seurannan ja muiden tietoja tuottavien toimien kattavuudessa ja luotettavuudessa. Koska Euroopan ympäristökeskuksella on kehittyvä rooli ympäristötietojen käsittelyssä ja validoinnissa, sillä on hyvät valmiudet auttaa tässä työssä.

Komissio aikoo jatkaa yhteistyötä Euroopan ympäristökeskuksen kanssa sen lakisääteisten tehtävien mukaisesti, jotta keskus voi

· auttaa komissiota varmistamaan ympäristön tilan seurantajärjestelyjen laadun kansallisella tasolla ja tarkastelemaan seurantajärjestelmiä sen varmistamiseksi, että ne ovat pääpiirteissään vertailukelpoisia, tarkoitukseensa sopivia ja riittävän keskittyneitä suurimpiin riskeihin;

· suorittaa muita tehtäviä, jotka liittyvät tietojen tarjoamiseen EU:n ympäristötoimenpiteiden täytäntöönpanosta.

Tavoite: Sulkea merkittäviä tietoaukkoja sääntöjen noudattamisen edistämisessä ja valvonnassa sekä maanpeitteen seurannassa

Saatavilla ei ole tarpeeksi tietoja sääntöjen noudattamiseen ja valvontaan liittyvästä työstä, jota tarkastajat, syyttäjät ja tuomioistuimet tekevät kansallisella tasolla. Tämä merkitsee, ettei ole helppo tehdä valintoja niiden keinojen joukosta, joilla sääntöjen noudattamista pyritään edistämään, mukaan lukien potentiaalisesti lupaavat, kannustimia sisältävät täydentävät keinot.

Maanpeitteen muutosten seuranta ja muutoksiin reagoiminen ovat keskeisessä asemassa hyvien tulosten saavuttamisessa, kun on kyse suuresta osaa EU:n ympäristölainsäädäntöä, kuten laittomien jätehuoltotoimintojen torjunta ja harvinaisten luontotyyppien hoito. Teknologian kehitys, kuten kaukokartoitustekniikat, tuo uusia mahdollisuuksia, joita ei kuitenkaan vielä järjestelmällisesti hyödynnetä. Esimerkiksi valvontakustannukset voisivat pienentyä.

Komissio katsoo, että parannuksiin päästäisiin

· yhteistyöllä jäsenvaltioiden kanssa ja ryhtymällä vuoropuheluun niiden keskeisten verkostojen kanssa, joissa toimii tarkastajia, syyttäjiä ja tuomareita, jotta voitaisiin yksilöidä ratkaisevan tärkeät tietoluokat ja parhaat keinot kerätä ja vertailla tietoja;

· aloitteella, joka koskisi kaukokartoitustekniikoiden käyttöä jäsenvaltioissa, jotta voitaisiin tehostaa käytännön tason täytäntöönpanon seurantaa.

Miksi EU:n on parannettava reagointia kansallisella, alueellisella ja paikallisella tasolla?

Kun tietämys paranee, myös toteutus paranee. Tämä ei kuitenkaan yksinään riitä. Keskeisenä vastuualueena on täytäntöönpanon seuranta, jota harjoittavat sellaiset tahot ja henkilöt, joiden tehtävänä on ja/tai joilla on valtuudet ja oikeudet tutkia, valvoa, todentaa, neuvoa tai varmistaa vastuuvelvollisuus, kun kyseessä ovat sääntöjen noudattamiseen liittyvät velvoitteet. Näihin kuuluvat kansalliset tarkastajat, oikeusasiamiehet, syyttäjät, tuomioistuimet, auditoijat sekä kansalaisjärjestöt ja kansalaiset, jotka harjoittavat osallistumis- ja edustamisoikeuttaan. EU:n tasolla komissiolla, parlamentilla, tuomioistuimella, Euroopan oikeusasiamiehellä ja Euroopan ympäristökeskuksella on kaikilla omat roolinsa.

Perussopimusten valvojana komissio käyttää täytäntöönpanovaltuuksiaan puuttuakseen asiaan, jos vaadittuihin lopputuloksiin ei päästä. EU:n ympäristölainsäädännön tiimoilla tapahtuu kuitenkin paljon rikkomuksia ja tehdään lukuisia kanteluita ja vetoomuksia, mikä viittaa siihen, että täytäntöönpanon seurantaa on yleisesti ottaen tiukennettava jäsenvaltioissa.

Reagoinnin edistäminen kansallisella, alueellisella ja paikallisella tasolla

Komissio ehdottaa, että se tarkastelee useita eri aloitteita, joilla tähän haasteeseen voitaisiin vastata. Vaikka aloitteet ovat sinällään itsenäisiä ja perustuvat omiin ansioihinsa, ne täydentävät toisiaan ja toimivat tehokkaammin yhdessä. Jos esimerkiksi muutoksenhaku- ja vireillepano-oikeus paranee mutta valitusten käsittelyssä ei tapahdu kehitystä, kansalaiset saattavat turhautua tilanteissa, joissa he eivät kuitenkaan haluaisi käynnistää oikeusprosessia.

Tavoite: Parannetaan EU:n lainsäädännön soveltamista koskevia tarkastuksia ja valvontaa

Kansallisen tason tarkastukset ja valvonta ovat tärkeitä, jotta varmistettaisiin luottamus EU:n ympäristölainsäädännön vaatimuksiin. Teollisuuslaitosten tarkastuksiin sovelletaan jo nykyisin kehystä, johon sisältyvät suosituksen 2001/331/EY[15] vähimmäisvaatimukset ja sitovat alakohtaiset säännökset. Teollisuuslaitosten ohella hyvin monet toimet, joilla on mahdollinen kielteinen ympäristövaikutus – pohjavedenotosta suojelluilla lajeilla käytyyn kauppaan –, hyötyisivät, jos annettaisiin tarkastuksia ja valvontaa koskevia lisäsäännöksiä. Näin niistä saataisiin muun muassa virtaviivaisempia ja riskiperusteisempia. Kun otetaan huomioon EU:n ympäristölainsäädännön monialainen luonne – esimerkiksi kytkökset vesi- ja luonnonsuojelulainsäädännön välillä – toimivaltaisten kansallisten viranomaisten olisi tällaisessa lähestymistavassa pyrittävä keskenään täysimääräiseen johdonmukaisuuteen ja koordinointiin.

Samalla kun halutaan parantaa tarkastuksia ja valvontaa kansallisella tasolla on otettava huomioon tarve varmistaa tasavertaiset toimintaedellytykset sekä riittävä yhteistyö ja johdonmukaisuus luonteeltaan rajatylittävissä seikoissa. Näin jäsenvaltioiden keskinäistä luottamusta voitaisiin parantaa.

Komissio katsoo, että parannuksiin voitaisiin päästä seuraavin keinoin:

· nykyisen tarkastus- ja valvontakehyksen saattaminen ajan tasalle;

· sen arvioiminen kaiken uuden lainsäädännön osalta, millainen merkitys on erityisten tarkastus- ja valvontasäännösten sisällyttämisellä lainsäädäntöön, ottaen huomioon nykyisistä sitovista säännöksistä saatu kokemus;

· sen arvioiminen, millaisia eri mahdollisuuksia on täydentää kansallisia tarkastuksia ja valvontaa kohdennetusti EU:n tasolla, mukaan lukien

· EU:n tason tarkastus- ja valvontakapasiteetti;

· komission rajoitettu rooli tarkastajana kunnioittaen jäsenvaltioiden hallinnollista itsemääräämisoikeutta, otsoniasetus[16], joka voisi tarjota mallin, tai valtuudet auditoida jäsenvaltioiden suorittamia tarkastuksia, kuten säädetään eläinkokeista annetussa direktiivissä[17];

· järjestelmällisemmät vertaisarvioinnit hyödyntäen IMPELin (kansallisten tarkastajien verkko) nykyisiä aloitteita;

· järjestelyt asiantuntijoiden riippumattomien näkemysten saamiseksi tapauskohtaisesti, jotta voitaisiin käsitellä tilanteita, joissa on aivan erityisiä täytäntöönpanohaasteita.

Tavoite: Parannetaan valitusten käsittelyä ja sovittelua kansallisella tasolla

Nykyisin ei ole yleistä kehystä siitä, miten toimivaltaisten viranomaisten olisi reagoitava valituksiin kansallisella tasolla. Jos sovellettaisiin kaksitahoista lähestymistapaa (valitusten käsittely niin ensimmäisessä vaiheessa kuin muutoksenhakuvaiheessa), huolen- ja valituksenaiheet voitaisiin todennäköisemmin käsitellä johdonmukaisella tavalla mahdollisimman varhaisessa vaiheessa.

Valitustenkäsittelyjärjestelmillä voidaan parantaa kansalaisten ja viranomaisten välistä vuorovaikutusta, mutta joissakin tilanteissa sovittelu tai muut samankaltaiset riidanratkaisumenetelmät voivat lisätä uuden hyödyllisen ulottuvuuden.

Valitusten käsittelyn paraneminen kansallisella tasolla ei millään tapaa vaikuttaisi oikeuteen tehdä kantelu komissiolle. Se kuitenkin todennäköisesti vähentäisi kansalaisten turhautumista tilanteissa, joissa EU:n toimielimiä pyydetään paikkaamaan kansallisten oikeussuojakeinojen puutetta. Tällaiset parannukset olisivat myös linjassa sen kanssa, miten EU:n muut politiikat, erityisesti kuluttajalainsäädäntö[18], ovat viime aikoina kehittyneet, kun on haluttu vahvistaa erityisiä säännöksiä epäkohtien ja riitojen ratkaisemisesta kansallisella tasolla.

Komission mielestä olisi hyödyllistä tarkastella aloitetta, jolla pyrittäisiin parantamaan valitusten käsittelyä jäsenvaltioissa. Tällainen aloite voisi sisältää esimerkiksi sitovat yleiset perusteet taikka ei-sitovat yleiset perusteet, joita täydennettäisiin alakohtaisilla sitovilla säännöksillä. Se kattaisi seuraavat:

Valitukset, joissa keskeistä on se, että toimivaltaisten viranomaisten pitäisi toteuttaa toimia. EU:n vahvistamissa valitustenkäsittelyperusteissa pyrittäisiin tasavertaisiin toimintaedellytyksiin sen suhteen, miten toimivaltaiset viranomaiset reagoivat, ja tarjottaisiin yleiset suojamekanismit senkaltaisille seikoille kuin luottamuksellisuus, tietojen säilyttäminen ja määräajat.

Valitukset, joissa keskeistä ovat väitteet hallinnollisten toimien puuttumisesta tai riittämättömyydestä. EU:n vahvistamien valitustenkäsittelyperusteiden tarkoituksena olisi tarjota kansalaisille keinot saattaa tyytymättömyytensä senkaltaisten kansallisten riippumattomien hallinnollisten muutoksenhakuelimien kuin oikeusasiamiesten tietoisuuteen.

Valitukset, joissa saattaisi olla tarkoituksenmukaista hyödyntää sovittelua tai jotain muuta samankaltaista riitojenratkaisumenetelmää. EU:n vahvistamissa perusteissa tällainen menetelmä kattaisi tilanteet, joissa osapuolet pyrkivät molemminpuoliseen etuun ja sovitteluratkaisuun.

Tavoite: Parannetaan muutoksenhaku- ja vireillepano-oikeutta

Erityisiä säännöksiä, joilla varmistetaan kohtuullinen muutoksenhaku- ja vireillepano-oikeus, on nykyisin ainoastaan joillakin EU:n ympäristölainsäädännön aloilla. Komission vuonna 2003 antama ehdotus[19], jolla pyrittiin laajentamaan muutoksenhaku- ja vireillepano-oikeutta, ei ole edennyt. Laajempi asiayhteys on kuitenkin muuttunut. Eritoten unionin tuomioistuin on hiljattain todennut, että kansallisten tuomioistuinten on tulkittava muutoksenhaku- ja vireillepano-oikeutta koskevia sääntöjä tavalla, joka vastaa Århusin yleissopimusta[20]. Kansalliset tuomioistuimet sekä taloudelliset ja ympäristöön liittyvät intressit kokevat epävarmuutta siitä, miten tähän haasteeseen pitäisi vastata.

Komission mielestä on aiheellista tarkastella, millä keinoin voitaisiin tarjota lisävarmuutta kansallisille tuomioistuimille sekä taloudellisille ja ympäristöön liittyville intresseille. Tähän voitaisiin päästä muun muassa

· kehittämällä ohjeistusta, jossa otettaisiin huomioon viimeaikainen runsas oikeuskäytäntö, jotta voitaisiin parantaa muutoksenhaku- ja vireillepano-oikeutta koskevien nykyisten säännösten täytäntöönpanoa[21], sekä

· määrittelemällä EU:n tasolla edellytykset, joilla muutoksenhaku- ja vireillepano-oikeus toteutuu tehokkaasti ja tuloksellisesti kansallisissa tuomioistuimissa kaikilla EU:n ympäristölainsäädännön aloilla.

Tavoite: Päästään parempiin ympäristötuloksiin tekemällä jäsenvaltioita sitovia, valmiuksien parantamiseen ja parempaan täytäntöönpanon tähtääviä sopimuksia

Oikeusasiamiehet, ympäristökeskukset, tarkastajat, valtioiden kanssa töitä tekevät lakimiehet, tuomarit ja syyttäjät ovat luoneet Euroopan tasolla verkostoja. Vaikka aloitteita on käynnistetty, yhteistyöpotentiaali ei ole täysin toteutunut kaikissa verkostoissa. Haasteena on muun muassa varmistaa, että verkostoilla on riittävän pysyvä sihteeristö, joka voi toimia tehokkaasti pitkällä aikavälillä, sekä yksilöidä ja toteuttaa hankkeita ja aloitteita, joista on apua verkoston jäsenille ja jotka helpottavat täytäntöönpanoa.

Lisäksi verkostoista voi olla hyötyä jäsenvaltioissa, sillä ne voivat esimerkiksi saada alue- ja paikallishallinnon paremmin mukaan täytäntöönpanoon. Yhteyksien luomisella kansallisten tarkastajien tai syyttäjien välille voi myös olla huomattavaa merkitystä[22].

Jos ongelmia ilmenee, tarvitaan jäsenvaltioiden selkeää sitoumusta toteuttaa toimenpiteitä, joissa vahvistetaan viitearvoja ja määräaikoja, jotta päästäisiin haluttuihin tuloksiin. Nämä sitoumukset on muodollistettava ja julkistettava, jotta jäsenvaltiot, Euroopan parlamentti, yritykset ja kansalaiset voivat luottaa siihen, että niiden huolenaiheisiin puututaan jäsennellyn kehyksen avulla. Tähän haasteeseen voitaisiin vastata kumppanuuksiin perustuvin täytäntöönpanosopimuksin, joilla on tarkoitus saada aikaan parempia tuloksia ympäristöalalla.

Komissio katsoo, että parannuksiin päästäisiin

· aktiivisella yhteistyöllä EU:n verkostoissa keskittyen verkostojen erillisiin rooleihin ja vahvuuksiin, välttäen tehtävien päällekkäisyyttä ja helpottaen verkostojen välistä viestintää. Tuloksissa, joita yhteistyöllä saadaan aikaan, kunnioitetaan sekä komission että verkostojen itsenäistä roolia. Tähän voitaisiin sisällyttää syyttäjien, tutkijoiden ja tuomareiden koulutuksen tukeminen. Tällaiset verkostot voisivat tuottaa seuraavanlaisia uusia tuotoksia:

· tiedot menestyksekkäistä ja täydentävistä lähestymistavoista, joilla voidaan edistää sääntöjen noudattamista ja valvontaa;

· neuvot ja muu apu kansallisille oikeusasiamiehille EU:n ympäristölainsäädäntöön liittyvien valitusten tutkinnassa;

· perusteet, joita syyttäjien ehdotetaan noudattavan hallinnollisten ja rikosoikeudellisten seuraamusten soveltamisessa;

· neuvot siitä, kuinka sulkea tietoaukot sen suhteen, miten sääntöjen noudattamista edistetään ja valvotaan kansallisella tasolla;

· yleinen neuvonta EU:n ympäristölainsäädäntöön liittyvien ehdotusten toteutettavuuden ja valvottavuuden suhteen.

· järjestämällä tilaisuuksia ja konferensseja yhdessä alueiden komitean kanssa ja luomalla tekninen perusta ympäristöalan yhteistyötä varten samoilla linjoilla kuin jo on tehty terveysalan perustan kanssa;

· täytäntöönpanosopimuksilla, joilla – sanotun kuitenkaan rajoittamatta perussopimusten määräyksiä ja komission asemaa perussopimusten valvojana – jäsenvaltiot sitoutetaan toimiin, joilla joko ennaltaehkäisevästi pyritään parantamaan tehokkaan täytäntöönpanon valmiuksia tai tapauksen mukaan korjaavasti pyritään ratkaisemaan erityisiä ongelmia kohdennetuin toimin. Kumppanuuksina toteutettavilla täytäntöönpanosopimuksilla voitaisiin proaktiivisesti ohjata EU:n tukea kohti parempia täytäntöönpanorakenteita jäsenvaltioissa. Tämä voitaisiin yhdistää muihin tässä tiedonannossa mainittuihin aloitteisiin, kuten tehokkaat tietojärjestelmät, valitustenkäsittelymekanismit ja tarkastukset. Tällaisilla sopimuksilla voitaisiin myös tapauskohtaisesti tukea jäsenvaltioiden korjaussuunnitelmia, joilla pyritään ratkaisemaan erityisiä ongelmia kohdennetuilla ja riittävin resurssein varustetuilla työohjelmilla. Tällaiset työohjelmat sisältäisivät välitavoitteita, avoimuustakeita ja muita suojamekanismeja.

Päätelmät

Tällä tiedonannolla täydennetään aikaisemmin mainittuja vuosien 2007 ja 2008 tiedonantoja kehittämällä ideoita, joiden ensisijaisena tavoitteena on tarjota jäsenvaltioille parempia välineitä käytännön täytäntöönpanon parantamiseksi.

Tietämys ja reagointi ovat toisiaan täydentäviä näkökulmia täytäntöönpanossa. Jos tulliviranomaiset esimerkiksi saavat käyttöönsä parempia tietoja, ne voivat hyödyntää parempia strategioita valvoessaan jätteiden ja uhanalaisten lajien laitonta kauppaa.

Vaikka täytäntöönpanosta aiheutuu kustannuksia, täytäntöönpanon laiminlyöminen johtaa hyvin usein vielä paljon suurempiin kustannuksiin. Tässä tiedonannossa ehdotetut toimet ovat sen vuoksi järkevä investointi – ei ainoastaan tulevaisuutta mutta myös nykyhetkeä ajatellen.

Tämä tiedonanto on osoitettu Euroopan parlamentille, jäsenvaltioille, niiden kansalaisille ja kaikille, jotka toimivat ympäristölainsäädännön täytäntöönpanon ja valvonnan alalla. Asianmukaiset jatkotoimet olisi varmistettava seitsemännessä ympäristöä koskevassa toimintaohjelmassa. Erityisistä toimenpiteistä tehdään vaikutusten arviointi.

[1]               KOM(2008) 773 lopullinen.

[2]               Tiedon saantia, yleisön osallistumisoikeutta päätöksentekoon sekä muutoksenhaku- ja vireillepano-oikeutta ympäristöasioissa koskeva yleissopimus.

[3]               KOM(2007) 502 lopullinen.

[4]               Näistä ideoista kerrotaan myös laajentumisprosessissa mukana oleville maille, jotta maat voivat hyödyntää ideoita suunnitellakseen ja parantaakseen täytäntöönpanoa jo siinä vaiheessa, kun ne ryhtyvät yhdenmukaistamaan lainsäädäntöään yhteisön ympäristösäännöstön kanssa.

[5]               ”Ympäristölainsäädännön noudattamatta jättämisen kustannukset ”(COWI), 2011.

[6]               Ks. edellinen alaviite.

[7]               ”Implementing EU Waste Legislation for Green Growth”, Bio Intelligence Service, 2011.

[8]               Direktiivi 2003/4/EY ympäristötiedon julkisesta saatavuudesta ja neuvoston direktiivin 90/313/ETY kumoamisesta, EUVL L 41, 14.2.2003.

[9]               Direktiivi 2007/2/EY Euroopan yhteisön paikkatietoinfrastruktuurin (INSPIRE) perustamisesta, EUVL L 108, 25.4.2007.

[10]             KOM(2008) 46 lopullinen, 1.2.2008.

[11]             Kun kyseessä on direktiivien saattaminen osaksi kansallista lainsäädäntöä, ks. 27 päivänä lokakuuta 2011 annettu Euroopan parlamentin, neuvoston ja komission yhteinen poliittinen lausuma selittävistä asiakirjoista, EUVL C 369, 17.12.2011.

[12]             Kuten nimettyjen alueiden sijainti.

[13]             Kuten seurantatiedot.

[14]             7 ja 8 artikla.

[15]             Suositus 2001/331/EY jäsenvaltioissa suoritettaville ympäristötarkastuksille asetettavista vähimmäisvaatimuksista, EYVL L 118, 27.4.2001.

[16]             Asetus (EY) N:o 1005/2009 otsonikerrosta heikentävistä aineista, EUVL L 286, 31.10.2009.

[17]             Direktiivi 2010/63/EU tieteellisiin tarkoituksiin käytettävien eläinten suojelusta, EUVL L 276, 20.10.2010.

[18]             Euroopan parlamentin ja neuvoston direktiivi 2009/72/EY, annettu 13 päivänä heinäkuuta 2009, sähkön sisämarkkinoita koskevista yhteisistä säännöistä ja direktiivin 2003/54/EY kumoamisesta, EUVL L 211, 14.8.2009.

[19]             KOM(2003) 624 lopullinen.

[20]             Asia C-240/09.

[21]             Direktiivi 2003/35/EY.

[22]             Esimerkkinä voidaan mainita Irlanti tai Flanderin alue Belgiassa.